韓忠偉 殷 虹

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

近年來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)開(kāi)啟了新的篇章。2017年1月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》(以下稱《試點(diǎn)方案》)?！对圏c(diǎn)方案》確定甘肅省為重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)省份，2017年4月甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省推行重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(以下稱《實(shí)施方案》)，明確了試點(diǎn)工作的總體要求、試點(diǎn)范圍、工作任務(wù)和實(shí)施步驟。為保證甘肅省重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，各市(州)、縣(市、區(qū))試點(diǎn)執(zhí)法單位均制定了適合本行政區(qū)域、契合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大執(zhí)法決定法制審核辦法。以甘肅省蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局為例，為貫徹落實(shí)《實(shí)施方案》，蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2019年8月1日印發(fā)了《蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法的通知》(以下稱《通知》)。該文件決定在全市市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法范圍內(nèi)推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，并對(duì)制度的實(shí)施細(xì)則作出了規(guī)定。為考察重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作的實(shí)施效果、探求可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，本文以蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的規(guī)范性文件《通知》為樣本，綜合分析該樣本文件存在的問(wèn)題與不足，提出針對(duì)性和可操作性建議，為法制審核制度的全面推行提供支持。

一、蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局重大執(zhí)法決定法制審核制度建設(shè)的現(xiàn)狀

蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局(以下稱市局)于2019年8月1日發(fā)布了《蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法的通知》。該《通知》的制定，是市局在落實(shí)上級(jí)文件的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)措施的具體細(xì)化，也是市局就該項(xiàng)制度建設(shè)的初步探索。

(一)對(duì)“重大”的界定

關(guān)于何種執(zhí)法決定應(yīng)納入法制審核的范圍，已出臺(tái)的審核辦法均規(guī)定得比較籠統(tǒng)或?qū)挿篬1]10。法制審核工作順利開(kāi)展的第一步，就是明確審核對(duì)象為何。換言之，執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能將所有的行政執(zhí)法決定都進(jìn)行法制審核。在行政執(zhí)法決定前加上“重大”一詞，既是對(duì)審核對(duì)象的限定，又是高效行政原則的內(nèi)在要求。對(duì)此，《通知》第4條規(guī)定，“重大”行政執(zhí)法決定包括下列事項(xiàng)：(一)以一般性程序立案作出的行政處罰決定；(二)對(duì)鮮活品、易燃易爆、危險(xiǎn)化學(xué)品采取的行政強(qiáng)制措施；(三)較大的行政糾紛、提起聽(tīng)證、撤銷行政許可的行政決定。而《辦法》對(duì)“重大”行政決定的限定相比于《通知》較為粗糙。通過(guò)對(duì)二者的對(duì)比，我們可以看出，“《通知》是在《辦法》第5條的基礎(chǔ)上，在市局的行政職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)‘重大’事項(xiàng)的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定”。行政執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)涵豐富，過(guò)于籠統(tǒng)的規(guī)定難以發(fā)揮指導(dǎo)實(shí)踐的作用?！锻ㄖ返囊?guī)定既符合上位法的要求，又充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)本局職權(quán)范圍內(nèi)“重大”行政執(zhí)法決定的準(zhǔn)確把握，為法制審核工作的開(kāi)展提供了規(guī)范性依據(jù)?！锻ㄖ穼⑻m州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的部分行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為和行政許可行為納入了“重大”行政執(zhí)法決定的事項(xiàng)之內(nèi)。這就確定了“重大”事項(xiàng)的范圍，法制審核機(jī)構(gòu)便能在市局?jǐn)?shù)量眾多的執(zhí)法決定中進(jìn)行高效篩選，這是法制審核工作有效推進(jìn)的第一步。

(二)法制審核的事項(xiàng)及審核結(jié)果

諸如法制審核范圍不明晰、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，在重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行過(guò)程中逐漸涌現(xiàn)[2]50。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中重大執(zhí)法決定的不同情況，市局法制審核機(jī)構(gòu)應(yīng)提出怎樣的建議，《通知》第10條有具體的標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示：

表1 法制審核審核意見(jiàn)表

由此可見(jiàn)，對(duì)實(shí)踐過(guò)程中重大執(zhí)法決定可能出現(xiàn)的不同情況、法制審核機(jī)構(gòu)就此應(yīng)作出的意見(jiàn)書(shū)的類型，《通知》都進(jìn)行了明確。上述規(guī)定包含了可能出現(xiàn)的大部分情況，并要求必須制作一式三份的意見(jiàn)書(shū)。這種對(duì)法制審核機(jī)構(gòu)的具體指導(dǎo)，大大降低了法制審核過(guò)程的工作難度。

(三)法制審核的程序

合理高效的法制審核程序，是法制審核制度運(yùn)行的基石。一方面，它規(guī)范著法制審核的流程；另一方面，提高法制審核效率有利于其效果的發(fā)揮。行政職能是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)發(fā)展，政府負(fù)有的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能[3]88。不合理的法制審核程序會(huì)導(dǎo)致審核機(jī)構(gòu)和執(zhí)法承辦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性下降，從而引發(fā)雙方的僵持，這可能導(dǎo)致行政決定難產(chǎn)、行政相對(duì)人的合法權(quán)益受損。蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局法制審核工作的具體流程如下：(1)市局執(zhí)法機(jī)構(gòu)在認(rèn)為案件符合重大執(zhí)法決定法制審核標(biāo)準(zhǔn)后，依規(guī)提出重大執(zhí)法決定辦理意見(jiàn)，先報(bào)本部門(mén)法規(guī)科進(jìn)行初步審核。初審?fù)瓿珊?，符合法制審核?biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法決定由本部門(mén)負(fù)責(zé)人報(bào)送法制審核機(jī)構(gòu)。(2)法制審核機(jī)構(gòu)在收到資料后，對(duì)資料進(jìn)行形式審核，若材料符合重大執(zhí)法決定法制審核的具體規(guī)定，市局法制機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到材料之日起十個(gè)工作日之內(nèi)完成審核。如果案件復(fù)雜、審核工作難度較大，經(jīng)市局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，時(shí)限可以延長(zhǎng)。如果提交的材料不全或不符合要求，法制機(jī)構(gòu)可要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)充。(3)法制機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定和程序?qū)Π讣M(jìn)行法制審核，在十個(gè)工作日之內(nèi)完成審核，并依據(jù)本機(jī)關(guān)局委會(huì)的決定制作《重大執(zhí)法決定法制審核意見(jiàn)書(shū)》①。

二、蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局推行法制審核制度存在的主要問(wèn)題

《通知》的發(fā)布，是市局對(duì)法制審核制度的有益探索和嘗試，也是市局構(gòu)建法制審核制度初步告成的標(biāo)志。從全市市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，《通知》的規(guī)定仍存在不足之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)對(duì)“重大”的認(rèn)定過(guò)于狹窄

首先，《通知》以列舉三個(gè)具體條款的方式囊括了“重大”執(zhí)法決定的所有事項(xiàng)，將范圍主要限定于行政處罰、行政強(qiáng)制等負(fù)擔(dān)性行政行為。相比之下，《通知》對(duì)行政確認(rèn)、行政給付等授益性行政行為的規(guī)定較少。這種列舉式的規(guī)定存在一定的局限，它難以將所有應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的“重大”執(zhí)法決定全部標(biāo)識(shí)出來(lái)，一些非典型的“重大”執(zhí)法決定在該規(guī)定下容易成為審核工作的“漏網(wǎng)之魚(yú)”。對(duì)“重大”的界定模糊，增加了實(shí)踐中審核標(biāo)準(zhǔn)化的難度，使得審核更具隨意性，導(dǎo)致“應(yīng)審不審”現(xiàn)象出現(xiàn)[4]50。同時(shí)，列舉性的規(guī)定也限制了法制審核機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的發(fā)揮。換言之，它沒(méi)有將認(rèn)定“重大執(zhí)法決定”的權(quán)力完全交給法制審核機(jī)構(gòu)。

其次，《通知》第8條規(guī)定，“重大”范圍之一是“以一般性程序立案予以行政處罰的決定”。換言之，凡是以一般性程序作出的行政執(zhí)法決定都要進(jìn)行法制審核。該條款使得行政處罰范圍內(nèi)的法制審核啟動(dòng)線過(guò)低，這與法制審核制度的公平高效原則相悖。法制審核的目的是確保每一個(gè)重大執(zhí)法決定的科學(xué)、有效。對(duì)“以一般性程序立案予以行政處罰的決定”而言，這類行政執(zhí)法行為未經(jīng)過(guò)內(nèi)部的細(xì)化分類，對(duì)其進(jìn)行法制審核是不合理的。從市局發(fā)布的《處罰強(qiáng)制類事項(xiàng)流程圖》可知②，對(duì)經(jīng)一般程序作出的行政處罰強(qiáng)制類事項(xiàng)，辦案機(jī)關(guān)需在調(diào)查取證后交至內(nèi)部審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次審核。在此規(guī)定下，再將所有的行政處罰決定交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行法制審核不免導(dǎo)致流程拖沓。

(二)法制審核的主體設(shè)置欠失規(guī)范

一方面，就法制審核機(jī)構(gòu)而言，從事審核工作的機(jī)構(gòu)中立性不強(qiáng)。如果審核機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)混為一體，它就無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)重大執(zhí)法決定的內(nèi)部監(jiān)督作用，法制審核機(jī)構(gòu)的設(shè)置也就失去了意義?！锻ㄖ穼⑻m州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的法制審核主體確定為市局政策法規(guī)科、執(zhí)法監(jiān)督管理科等內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)。依照審核分工的具體要求，法制機(jī)構(gòu)對(duì)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理的案件有所制約。然而，在進(jìn)行法制審核工作時(shí)，法制機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的接觸交流較為頻繁，這使得法制機(jī)構(gòu)很難不受外界影響、完全中立。另一方面，就參與法制審核的工作人員而言，對(duì)于他們是否應(yīng)具備相應(yīng)的法律資質(zhì)，規(guī)定存在空白?！锻ㄖ穬H規(guī)定市局內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核工作，并沒(méi)有對(duì)具體參與法制審核工作的人員進(jìn)行資格限定。法制審核能否順利推進(jìn)，與工作人員的法律素養(yǎng)密切相關(guān)。若負(fù)責(zé)法制審核工作的審核人員不具備專業(yè)的法律知識(shí)、對(duì)市局執(zhí)法工作不熟悉，法制審核工作勢(shì)必難以高效開(kāi)展。此外，《通知》對(duì)參加法制審核工作的審核人員數(shù)量也沒(méi)有明確的規(guī)定。

(三)法制審核程序設(shè)計(jì)不合理

首先，法制審核回避制度空缺。作為行政相對(duì)人的重要基本權(quán)利，申請(qǐng)回避制度是保障行政執(zhí)法公平公正的重要基礎(chǔ)。法制審核是執(zhí)法決定作出的內(nèi)部程序，依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定③，審核工作的具體細(xì)節(jié)不予公開(kāi)，這樣的話，依申請(qǐng)回避難以實(shí)現(xiàn)?！锻ㄖ窙](méi)有關(guān)于回避制度的具體規(guī)定，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法形成周延保護(hù)?！锻ㄖ芬矝](méi)有對(duì)審核人員進(jìn)行回避事項(xiàng)審查的具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，依申請(qǐng)回避途徑和法定回避途徑均被堵塞，因此法制審核人員極有可能受到外部影響。當(dāng)法制審核人員與執(zhí)法決定的相對(duì)人存在利害關(guān)系或有其他可能影響公正的情況時(shí)，回避制度能在很大程度上保障審核工作的公正性。審核人員對(duì)審核工作發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其對(duì)執(zhí)法決定的判斷易受外界的影響，在無(wú)回避制度的情形下，其作出的法制審核建議書(shū)的公正性難以保證。

其次，法制審核的審結(jié)時(shí)限不明。法制審核的目的是提高行政效率、避免行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤。在有限的行政成本內(nèi)最大限度地發(fā)揮法制審核的作用，必然要求法制審核在合理的時(shí)限內(nèi)完成?！锻ㄖ返?1條規(guī)定：“市局法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到重大行政執(zhí)法決定完備的送審資料之日起，十個(gè)工作日內(nèi)完成審核。情況復(fù)雜的，經(jīng)市局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！薄锻ㄖ穼?duì)于具體的審核時(shí)限，存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，具體審限時(shí)間較長(zhǎng)。依照《行政訴訟法》的規(guī)定，行政裁決的期限一般不超過(guò)三十日。鄂爾多斯市市場(chǎng)監(jiān)督管理局等其他市局對(duì)于法制審核，一般規(guī)定在五個(gè)工作日內(nèi)完成。但蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局卻規(guī)定了十日的審核期限。在三十日的裁決期限中，法制審核工作時(shí)間占了三分之一，極大地?cái)D壓了其他程序的處理時(shí)間。法制審核應(yīng)服務(wù)于行政執(zhí)法決定的作出，審核時(shí)限過(guò)長(zhǎng)會(huì)造成“本末倒置”的情況。第二，《通知》只對(duì)情況復(fù)雜時(shí)市局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后可延長(zhǎng)期限進(jìn)行了規(guī)定，卻沒(méi)有確定可以延長(zhǎng)幾日。這樣的簡(jiǎn)單規(guī)定有可能使案件的審核時(shí)間大大超過(guò)規(guī)定的審結(jié)期限。

三、完善蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局重大執(zhí)法決定法制審核制度的建議

(一)科學(xué)確定“重大”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于重大行政執(zhí)法決定法制審核制度而言，審核的范圍應(yīng)更加具體化和細(xì)致化，應(yīng)統(tǒng)一明確的標(biāo)尺，這樣在制度運(yùn)行過(guò)程中才不會(huì)出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象[5]102。“重大”在作為法律詞語(yǔ)時(shí)，其內(nèi)涵較為模糊。立法對(duì)于“行政執(zhí)法行為的類別”，并無(wú)明確限定及具體規(guī)定，這導(dǎo)致了法制審核的界定困難[6]156。因此，細(xì)化對(duì)“重大”行政執(zhí)法決定的認(rèn)定最為關(guān)鍵。一方面，對(duì)不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法決定制定不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以提高具體認(rèn)定的針對(duì)性和可操作性；另一方面，對(duì)以一般程序作出的行政處罰決定不“一刀切”地進(jìn)行法制審核。審核的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮涉案金額、涉案人員數(shù)量、社會(huì)影響程度等因素。第一，從聽(tīng)證制度④的規(guī)定和市局官網(wǎng)近期公布的12個(gè)行政處罰案件來(lái)看，行政處罰領(lǐng)域內(nèi)，聽(tīng)證的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)為：對(duì)自然人罰款1萬(wàn)元以上，對(duì)法人或其他組織罰款10萬(wàn)元以上。第二，近期市局發(fā)布的12個(gè)行政處罰案件的涉案金額可資借鑒。在這12個(gè)案件中，行政處罰金額為1千元的7件，處罰金額為2千元的2件，處罰金額為2萬(wàn)元的2件，處罰金額為5萬(wàn)元的1件。罰金為5萬(wàn)元的是蘭市監(jiān)罰字(2021)91號(hào)，甘肅羲和水業(yè)有限公司生產(chǎn)的包裝飲用水抽樣檢驗(yàn)不合格。罰金為2萬(wàn)元的是蘭市監(jiān)罰(2021)30號(hào)、蘭市監(jiān)罰(2021)31號(hào)，市局對(duì)食全美味(北京)餐飲管理有限公司蘭州第一和蘭州第二分公司的餐(飲)具進(jìn)行食品安全抽樣檢驗(yàn)，經(jīng)檢驗(yàn)大腸菌群等項(xiàng)目不合格。處罰金額為1千元至2千元的，多為市局對(duì)自然人標(biāo)價(jià)違法作出的行政處罰決定。由此可見(jiàn)，行政處罰中的“重大”執(zhí)法決定的認(rèn)定金額可以確定為：對(duì)自然人處1萬(wàn)元以上罰款，對(duì)法人或其他組織處2萬(wàn)元以上罰款。對(duì)自然人限定在罰金1萬(wàn)元以上，是因?yàn)樽匀蝗说倪`法行為對(duì)社會(huì)造成的影響較小，審核標(biāo)準(zhǔn)限定過(guò)低不符合高效審核原則。當(dāng)然，這也是對(duì)聽(tīng)證程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的借鑒，二者的標(biāo)準(zhǔn)同一也利于推行。對(duì)法人或其他組織，審核的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定為罰金2萬(wàn)元以上。這是因?yàn)?，在?shí)際情況中，市局予以2萬(wàn)元及以上的行政處罰案件大多涉及公共利益，符合重大執(zhí)法決定法制審核的要求。第三，就涉案人員數(shù)量而言，3人及3人以上應(yīng)被認(rèn)定為涉案人員數(shù)量較多。第四，就案件影響力而言，法制審核案件應(yīng)達(dá)到一定程度的社會(huì)影響。至于達(dá)到何種程度，可以在實(shí)際案件中，具體問(wèn)題具體分析。因此，《通知》對(duì)“重大”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以更設(shè)為“以一般程序作出的行政處罰決定，對(duì)自然人處罰金額達(dá)到1萬(wàn)元以上、對(duì)法人或其他組織處罰金額達(dá)到2萬(wàn)元以上、涉案人員3人及3人以上或者社會(huì)影響較大的”。

增設(shè)兜底條款，能防止實(shí)踐中遺漏非典型的“重大”執(zhí)法決定。部分行政執(zhí)法決定雖然不屬于典型的“重大”執(zhí)法決定，但從社會(huì)影響、案件情況來(lái)看，確有必要對(duì)其進(jìn)行法制審核?！锻ㄖ穬H以列舉的方式限定了“重大”行政執(zhí)法決定的范圍，此類非典型的執(zhí)法決定大概率會(huì)被遺漏于審核之外，這與審核制度建設(shè)的內(nèi)涵不符。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政執(zhí)法工作必然面臨更多有別以往的新型管理事項(xiàng)，法制審核的涵攝范圍就會(huì)顯得“力有不逮”。通過(guò)增加兜底條款的方式，審核機(jī)構(gòu)就能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性開(kāi)展審核工作，合理地?cái)U(kuò)大和延伸審核事項(xiàng)范圍，有效應(yīng)對(duì)未來(lái)的法制審核新局面?？偠灾?，《通知》應(yīng)在條文整體的最后增加“其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的行政執(zhí)法決定”一項(xiàng)，以保證法制審核不遺漏、不空白。

(二)規(guī)范法制審核主體

確保法制審核機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。重大行政執(zhí)法決定法制審核程序是內(nèi)部監(jiān)督程序，法制機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”是保障審核公正的內(nèi)核[7]32。也可以說(shuō)，中立的審核主體是審核制度公平公正的標(biāo)志[8]130?！锻ㄖ芬?guī)定法制審核的主體是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)，但法制機(jī)構(gòu)作為市局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)很難做到完全中立、不受影響。為此，筆者建議，建立“1+1”輪換式的法制審核小組。具體做法如下：針對(duì)具體的重大執(zhí)法決定的審核工作，法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)從各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)內(nèi)遴選具有相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)且具有相應(yīng)法律職業(yè)資質(zhì)的工作人員組成審核小組。審核小組實(shí)行“1+1”的組成方式：一部分由法制機(jī)構(gòu)工作人員組成，他們是法制審核小組的固定人員；另一部分由各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)選派執(zhí)法人員參加，他們實(shí)行輪流制，每六個(gè)月更換一次，以保障每個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有機(jī)會(huì)參與法制審核工作。這種人員組成設(shè)計(jì)，能對(duì)不同形式的執(zhí)法決定進(jìn)行針對(duì)性的審查?！?+1”輪換式的法制審核人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，保證了審核人員的流動(dòng)性，一定程度上避免了外界對(duì)審核工作的影響。法制機(jī)構(gòu)不可能對(duì)每個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的工作都爛熟于心，對(duì)不熟悉的領(lǐng)域貿(mào)然進(jìn)行審核會(huì)造成效率低下。吸收具有專業(yè)知識(shí)、一線執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的工作人員參與法制審核工作，能增強(qiáng)審核工作的合理性，使執(zhí)法決定的作出更加科學(xué)。

(三)改善法制審核程序

建設(shè)法制審核回避制度?！锻ㄖ凡](méi)有對(duì)回避制度進(jìn)行明確規(guī)定，要將不公正、不客觀的人為因素最大程度地從審核過(guò)程中剝離出去，必須建立完善的回避制度。因此，我們必須將回避制度納入到《通知》中。現(xiàn)實(shí)中，發(fā)現(xiàn)有審核人員需要回避時(shí)，若該審核人員尚未開(kāi)展審核工作，審核小組要及時(shí)將其調(diào)離；若他已經(jīng)開(kāi)展審核工作，審核小組要立刻通知其停止審核工作，之前由該審核人員完成的審核項(xiàng)目也要更換人員重新審核。與案件有直接利害關(guān)系或由于其他原因有可能影響公正的法制審核人員，都應(yīng)按照《行政處罰法》第四十三條的規(guī)定納入回避人員的范疇[9]?；乇苤贫鹊膶?shí)施，能有效阻止相互包庇，能有效阻止對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害。

限定審結(jié)期限。法制機(jī)構(gòu)的審核時(shí)限太短，可能導(dǎo)致審核質(zhì)量不高；時(shí)限太長(zhǎng)，則不契合于行政執(zhí)法決定的辦理期限[10]29。合理的審核期限有利于減少行政資源的耗費(fèi)、高效精準(zhǔn)地開(kāi)展法制審核工作?！锻ㄖ芬?guī)定審結(jié)期限為十日，這就使得實(shí)際審核過(guò)程較為冗長(zhǎng)，審結(jié)期限可改為七個(gè)工作日。另外，《通知》沒(méi)有對(duì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)延長(zhǎng)的審核時(shí)間進(jìn)行規(guī)定，明確具體的延長(zhǎng)時(shí)限刻不容緩。通過(guò)調(diào)查，我們了解到，諸如天津市市場(chǎng)監(jiān)督管理局等其他地方市局規(guī)定，延長(zhǎng)的時(shí)限一般在五個(gè)工作日左右⑤。借鑒其他地方經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定可修改為“市局法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到重大執(zhí)法決定完備的送審資料之日起七個(gè)工作日內(nèi)完成審核，情況復(fù)雜的，經(jīng)市局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)五個(gè)工作日”。

四、結(jié)語(yǔ)

蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)于重大執(zhí)法決定法制審核制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展，但在制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)部分還存在諸多不足之處，猶如白璧微瑕。但瑕不掩瑜，重大執(zhí)法決定法制審核制度建構(gòu)，是法治甘肅、法治蘭州道路上的必然選擇。通過(guò)對(duì)重大執(zhí)法決定法制審核工作中具體問(wèn)題的分析和其他地方經(jīng)驗(yàn)的借鑒，本文對(duì)重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的完善提出了一些建議。當(dāng)下，我們應(yīng)從確定審核范圍、規(guī)范審核主體和改善審核程序幾個(gè)方面對(duì)法制審核制度進(jìn)行周延性完善。只有這樣，法制審核才能真正發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督、規(guī)范作用，才能提高行政執(zhí)法單位作出重大執(zhí)法決定的精準(zhǔn)處置能力，才能提升法治政府建設(shè)水平、樹(shù)立法治政府形象。

注釋：

①《蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)重大執(zhí)法決定法制審核辦法的通知》第十二條：市局法制機(jī)構(gòu)在收到重大執(zhí)法決定完備的送審資料之日起十個(gè)工作日內(nèi)完成審核。情況復(fù)雜的，經(jīng)市局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。

②蘭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局《處罰強(qiáng)制類事項(xiàng)流程圖》：(二)一般程序。

③《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第16條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。”

④《行政處罰暫行聽(tīng)證辦法》第5條(3)規(guī)定，對(duì)自然人處以一萬(wàn)元以上、對(duì)法人或者其他組織處以十萬(wàn)元以上罰款，市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)力。

⑤天津市藥品監(jiān)督管理局關(guān)于修訂《重大執(zhí)法決定法制審核制度》的通知第12條第2款規(guī)定：“擬作出重大行政許可決定的承辦機(jī)構(gòu)在法定辦結(jié)時(shí)限前至少5個(gè)工作日將材料報(bào)送至政策法規(guī)處，政策法規(guī)處收到重大行政許可決定送審材料后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)，提出書(shū)面審核意見(jiàn)?！?/p>