李珍萍

(國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學院長沙校區(qū)，湖南 長沙 410116)

一、非稅收入法制化的探索和發(fā)展

我國非稅收入管理經(jīng)歷了從非稅收入預算規(guī)范管理到非稅收入的立項和征收規(guī)范管理。這一過程也是我國非稅收入法制化建設(shè)從探索起步到逐步發(fā)展完善階段。

(一)非稅收入法制化建設(shè)探索階段

我國非稅收入管理，歷經(jīng)新中國建立初期以自收自支為特征的預算外管理、改革開放后收支兩條線管理，至2011年以后全部納入預算管理。這一階段非稅收入管理的主要內(nèi)容是規(guī)范非稅收入預算管理。非稅收入法制化建設(shè)處于探索階段。

1.非稅收入作為預算外資金管理，管理失序階段。新中國成立以后至1978年改革開放以前，我國實行的主要是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，政府行政機關(guān)和企事業(yè)單位財務(wù)管理都嚴格按照國家規(guī)定進行。主要非稅收入包括:國營企業(yè)上繳利潤、房地產(chǎn)登記費、企業(yè)登記費、醫(yī)療收費、婚姻登記費、中小學學雜費、養(yǎng)路費、農(nóng)業(yè)稅附加、工商稅附加等。除了國營企業(yè)上繳利潤以外，大部分非稅收入都納入財政預算外管理。這一階段非稅收入具有項目少、額度小、管理相對規(guī)范的特點。改革開放后至1996年以前，隨著財政體制的變革，面對改革開放后經(jīng)濟、社會發(fā)展的迫切需求和政府財力不足的矛盾，一些地方開始違規(guī)將預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預算外資金，部門和單位違規(guī)設(shè)立基金和收費項目，出現(xiàn)各種亂收費、亂攤派、亂罰款，預算外資金規(guī)模迅速膨脹。1996年預算外資金達7407.99億元，是1978年的11倍。預算外資金占比財政收入也從1978年的30.66%上升到1996年的52.56%。(詳見表1)。這一階段非稅收入管理主要受制于財政體制及地方部門利益，缺失統(tǒng)一、規(guī)范的非稅收入管理法律法規(guī)。即使有文件規(guī)定，法律層級也很低，甚至有些文件本身有悖法律。這一階段的非稅收入具有名目繁多、額度大、自收自支、管理失序的特點。

表1 1997年之前預算外資金收入(億元)

2.非稅收入逐步納入財政預算管理，走向規(guī)范化管理階段。1996年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》(國發(fā)〔1996〕29號)，規(guī)定將養(yǎng)路費等13項數(shù)額較大的政府性基金(收費)納入財政預算管理，同時明確預算外資金管理范圍，并要求預算外資金要上繳財政專戶，實行收支兩條線管理，嚴格控制預算外資金規(guī)模。經(jīng)此調(diào)整，1997年預算外收入為2826億元，比1996年減少1067.34億元，預算外資金占比財政收入也從1996年的52.56%下降到32.67%。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發(fā)〔2004〕10號)，要求“清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費等政府非稅收入”，隨后財政部印發(fā)《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53號)，要求將非稅收入逐步納入預算管理，與稅收收入統(tǒng)籌安排，這標志著我國在改變非稅收入“誰收誰用、多收多用”這一難以根治的痼疾方面邁出了一大步。自此，全國各地相繼出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章，非稅收入管理開始邁入法制化、規(guī)范化軌道。這一階段非稅收入管理逐步加強，但仍然存在收費依據(jù)不足、非稅收入使用不規(guī)范等問題。如財政部、發(fā)改委公布的《2006年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄》顯示，在58類314種收費中，有法律依據(jù)的僅僅60種;《人民日報》數(shù)據(jù)顯示:全國有7000多個“紅頭文件”被作為行政收費的依據(jù)，其中只有30多個屬于嚴格意義上的法律文件。①2010年《財政部關(guān)于將預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》(財預〔2010〕88號)決定:從2011年1月1日起，全面取消預算外資金，要求將所有政府性收入納入預算管理，并相應修訂《政府收支分類科目》，取消全部預算外收支科目。據(jù)統(tǒng)計，2011年中央約60億元、地方約2500億元原按預算外資金管理的收入，已全部納入預算管理。②非稅收入全部納入預算管理，既從源頭上減少亂收費、亂罰款和亂攤派等不良現(xiàn)象，規(guī)范了市場秩序，又提高了財政管理透明度和依法理財水平，規(guī)范了政府資金的分配秩序，是我國非稅收入法制化管理變革的重要成果。

(二)非稅收入法制化建設(shè)發(fā)展階段

1.通過法律對非稅收入作出明確界定。2014年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議修訂了《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)?！额A算法》第九條對政府性基金和行政事業(yè)性收費等作出了明確規(guī)定:“政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算?！薄吨腥A人民共和國預算法實施條例》(2020年10月1日起施行)對行政事業(yè)性收費和國有資源資產(chǎn)作了界定:“預算法第二十七條第一款所稱行政事業(yè)性收費收入，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位等依照法律法規(guī)規(guī)定，按照國務(wù)院規(guī)定的程序批準，在實施社會公共管理以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務(wù)過程中，按照規(guī)定標準向特定對象收取費用形成的收入?！薄邦A算法第二十七條第一款所稱國有資源(資產(chǎn))有償使用收入，是指礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規(guī)定屬于國家所有的森林、草原等國有資源有償使用收入，按照規(guī)定納入一般公共預算管理的國有資產(chǎn)收入等?！狈嵌愂杖敕ㄖ苹ㄔO(shè)進一步健全和發(fā)展。

2.頒布《政府非稅收入管理辦法》，規(guī)范非稅收入設(shè)立和征收管理，要求非稅收入設(shè)立和征收需遵循相關(guān)法律法規(guī)。2016年財政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》(財稅〔2016〕33號，以下簡稱《辦法》)，這是我國發(fā)布的第一個適用全國范圍內(nèi)非稅收入管理的規(guī)范性文件。文件對非稅收入設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督管理等作出了明確規(guī)定，并規(guī)定“省級財政部門可以根據(jù)本辦法的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定非稅收入管理的具體實施辦法。”隨后，各省級人民政府或省人民代表大會開始陸續(xù)制定規(guī)范本地區(qū)非稅收入管理規(guī)章或者地方性法規(guī)，強化了非稅收入法治管理。這一階段的主要內(nèi)容是以《辦法》為指導，逐步規(guī)范非稅收入設(shè)立和征收管理。我國非稅收入很長時期一直立項比較隨意。以行政事業(yè)性收費為例，既有中央政府立項收費，也有地方各級政府、各部門立項收費，收費項目繁多，由此帶來亂收費、亂攤派、亂罰款等問題，干擾了社會經(jīng)濟秩序，增大了市場經(jīng)濟主體的不合理負擔，影響經(jīng)濟健康正常發(fā)展，帶來社會安全和穩(wěn)定隱患?！掇k法》中明確規(guī)定了非稅收入的設(shè)立、征收、管理等權(quán)限?！掇k法》第二條規(guī)定:“非稅收入設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督管理等活動，適用本辦法?！薄掇k法》第九條規(guī)定:“設(shè)立和征收非稅收入，應當依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或者按下列管理權(quán)限予以批準。”對各類非稅收入設(shè)立權(quán)限進一步作了具體要求。如對于行政事業(yè)性收費，只限中央政府和地方省級政府有權(quán)設(shè)立，省級以下地方政府無權(quán)自行設(shè)立收費項目;對于政府性基金，只限中央政府設(shè)立，地方政府無權(quán)設(shè)立。同時也對其他各類別非稅收入立項和征收作了明確規(guī)定。

3.非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，從征收源頭上進一步規(guī)范非稅收入。2018年我國啟動了非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，作為國稅地稅征管體制改革的一大重要內(nèi)容，明確了“改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)的各項稅收、非稅收入征管等職責?！?018年以來，已完成非稅收入5批次劃轉(zhuǎn)。截止2022年8月共有37項中央非稅收入以及40項地方非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收可以有效避免地方、部門征收非稅收入隨意性，更好地發(fā)揮稅務(wù)部門的征管優(yōu)勢，有利于降低征管成本，提高征管效率，是促進非稅收入法治化進程的重大舉措。非稅收入法制化建設(shè)進一步健全和發(fā)展。

二、非稅收入法制化現(xiàn)狀及存在問題

近年來，我國非稅收入總量持續(xù)增長?！笆濉睍r期，我國一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算中的非稅收入從2016年的78496億元增長到2020年的126868億元，增長了61.6%。其中政府性基金收入2020年為93491億元，較之2016年46643億元增長了100.44%。(詳見表一)相比龐大的非稅收入總量規(guī)模及快速增長，我國非稅收入法制化體系建設(shè)不健全、不完善，非稅收入法制化建設(shè)還相對滯后。

表2 2016—2020年政府非稅收入(單位:億元)

(一)相關(guān)法律法規(guī)立法層級普遍偏低，權(quán)威性不足

《政府非稅收入管理辦法》作為財政部發(fā)布的規(guī)范性文件，其立法層級低，法律效力有限。缺乏一部由全國人大立法的權(quán)威性的非稅收入法律來統(tǒng)籌規(guī)范非稅收入管理。目前我國在征的20項政府性基金當中，僅有少數(shù)項目有人大立法的法律依據(jù)，行政事業(yè)性收費則大部分沒有人大立法的法律依據(jù)。總體而言，非稅收入立法層級低，規(guī)范性較差，法制化程度不高，法律規(guī)范彈性過大，使得相關(guān)非稅收入的制定、修改都具有一定的隨意性。如我國目前民航發(fā)展基金的征收依據(jù)是國務(wù)院文件和有關(guān)部門規(guī)章，與《預算法》第九條第一款關(guān)于政府性基金依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定征收的規(guī)定不符。因此，直接影響到管理監(jiān)督的規(guī)范性、權(quán)威性和有效性，在相應監(jiān)督機制缺乏情況下導致一些地方、部門違規(guī)越權(quán)審批，亂收費現(xiàn)象屢禁不止。

(二)現(xiàn)有相關(guān)法律制度不規(guī)范、不配套

不同類別非稅收入的法律規(guī)定互不配套，甚至存在矛盾。例如:《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》(財稅〔2016〕36號)規(guī)定，對于由行政單位收取的同時滿足以下條件的政府性基金或者行政事業(yè)性收費不需要繳納增值稅:“1.由國務(wù)院或者財政部批準設(shè)立的政府性基金，由國務(wù)院或者省級人民政府及其財政、價格主管部門批準設(shè)立的行政事業(yè)性收費;2.收取時開具省級以上(含省級)財政部門監(jiān)(印)制的財政票據(jù);3.所收款項全額上繳財政?！钡捎谀壳柏斦睋?jù)管理規(guī)定的不配套，導致繳費人不能取得“省級以上(含省級)財政部門監(jiān)(印)制的財政票據(jù)”，從而不能享受到增值稅該項政策。

(三)政府性基金法制化建設(shè)與實際脫鉤，缺乏可操作性

政府性基金收入在我國全部非稅收入中占有絕對主導地位。以2020年為例，2020年政府性基金占全部非稅收入的73.70%，地方政府性基金為89927億元，占全部政府性基金的96.19%?！额A算法》雖然對政府性基金作了原則性規(guī)定，《辦法》也對非稅收入的類別、設(shè)立、征收管理、減免、預算、票據(jù)、監(jiān)督管理等內(nèi)容作了規(guī)定，但兩者對收費基金管理的核心內(nèi)容都未作規(guī)定。比如:在什么條件下依據(jù)什么標準可以設(shè)立政府性基金，政府性基金的收費標準如何確定，設(shè)立和實施都需要經(jīng)過哪些公開程序，如何對實施情況進行評估調(diào)整和績效考核等。缺乏對課征目的、課征對象、課征范圍、課征標準等基本要素的明確規(guī)定，帶來現(xiàn)實中的無法可依。

(四)非稅收入征收管理制度缺位

稅收征收有稅收征管法統(tǒng)領(lǐng)，但非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一的法律法規(guī)，征管過程中大部分依據(jù)的是地方性規(guī)章，且相關(guān)征管法規(guī)不配套，政策剛性偏弱，操作性不強。以劃歸稅務(wù)部門征收的非稅收入為例，隨著土地出讓金收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，稅務(wù)部門征收的非稅收入將超過9萬億元，相當于2020年全部非稅收入的70%以上。但在非稅收入實際征管工作中，相關(guān)法律文件對非稅收入拖欠、拒繳、抗繳等行為并沒有明確具體的處罰規(guī)定，或者沒有明確賦予稅務(wù)部門具體的追繳或處罰權(quán)，帶來稅務(wù)部門在非稅收入征管管理工作中的被動，也增大了非稅收入執(zhí)法風險。此外，我國非稅收入管理主要集中在政府各主管部門，仍存在多頭收費、多頭管理、多頭征收等問題。如中央行政事業(yè)收費主體就涉及外交、教育、公安、民政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通運輸、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、法院、市場監(jiān)管、民航、體育、藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、仲裁、紅十字會及相關(guān)行政機關(guān)，地方行政事業(yè)性收費涉及財政、交通、國土管理、工商、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、檢察、城建、環(huán)保、教育等管理部門。收費主體繁多，缺乏強有力的收費監(jiān)管制度，多方征收、多頭管理的格局導致了非稅收入征管中協(xié)調(diào)難、執(zhí)行難，實際管理難以到位。

(五)非稅收入的使用缺乏有效監(jiān)管機制

雖然非稅收入已經(jīng)納入財政預算管理，但在實際執(zhí)行中仍然存在著預算內(nèi)外兩張皮的現(xiàn)象，信息透明度低，約束機制缺乏，監(jiān)管乏力。對于由地方支配的非稅收入，一些地方支出不規(guī)范、不透明。如每年龐大的土地出讓金收入，一些地方政府為招商引資，采取在收入上繳財政前直接進行抵頂減免，或者采用先征后返，通過為用地單位繳納出讓金或降低土地出讓價格等方式變相減免土地出讓金，直接影響國家對土地及房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策效果。對于共享非稅收入地方部門分成或返還部分，存在分配失控甚至流失的現(xiàn)象，削弱了財政調(diào)控能力，增大了腐敗風險。

三、加強非稅收入法制化路徑選擇

2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》，提出“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐?！睂⒎嵌愂杖爰{入法治軌道、加快非稅收入的立法進程是建設(shè)法治中國的重要內(nèi)容。

(一)深刻認識非稅收入法制化建設(shè)的重要意義

1.加強非稅收入法制化建設(shè)是落實黨的十八屆三中全會決定提出的“落實稅收法定原則”的基本要求，也是落實立法法規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能通過法律制定的新拓展。非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，必須通過法定來進行規(guī)范。

2.加強非稅收入法制化建設(shè)是保護繳費人權(quán)利，落實“以人民為中心”的重要體現(xiàn)。通過法律規(guī)定明確非稅收入相關(guān)要素，給公民和社會帶來穩(wěn)定性和可預期性，這是民主原則、法治原則在財政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和必然要求。

3.加強非稅收入法制化建設(shè)是貫徹落實《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》關(guān)于“健全稅費法律法規(guī)制度”“加強非稅收入管理法制化建設(shè)”的需要。

4.加強非稅收入法制化建設(shè)。通過非稅收入法定，對政府征收非稅收入的權(quán)限予以明確界定，以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是建立現(xiàn)代財政制度，全面推進依法治國，最終實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。

(二)聚焦政府職能，統(tǒng)籌稅收、非稅收入，清費立稅

1.將非稅收入納入公共財政體制改革框架下，準確界定“稅”與“非稅”。非稅收入作為政府財政收入的重要來源，與公共財政理論同源。非稅收入與稅收收入在性質(zhì)特征上明顯不同。一般而言，稅收主要滿足政府對純公共產(chǎn)品的提供，非稅收入則主要滿足政府對準公共產(chǎn)品的提供。稅收是政府為提供公共服務(wù)，憑借國家政治權(quán)力向法人或居民的強制性征收。而非稅收入是政府為提供個別的、特定的服務(wù)而對指定對象收取的費用，是不具有強制性的對等服務(wù)。因此，需要在科學界定純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品基礎(chǔ)上，正確界定稅收與非稅，并在此基礎(chǔ)上進一步清理現(xiàn)有非稅收入，對根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不適宜繼續(xù)實行政府收費的項目則予以取消;將具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)收費(如基金類)進行“費改稅”;對符合私人產(chǎn)品性質(zhì)的收費項目則可以通過市場提供經(jīng)營性服務(wù)滿足，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2.聚焦政府職能，統(tǒng)籌稅費收入，合理確定宏觀稅負。習近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上明確指出:“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事該由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔?！苯?jīng)濟新常態(tài)下，處理好政府和市場的關(guān)系仍然是政府職能轉(zhuǎn)變的核心，這對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實意義。2018年以來為規(guī)范政府職能、提振市場活力、賦能經(jīng)濟增長，黨中央、國務(wù)院決策部署，推出一系列減稅降費舉措。2018—2020年連續(xù)三年減稅降費分別為1.3萬億元、2.36萬億元、2.5萬億元，累計達6.16萬億元。稅收收入連續(xù)三年增速下降，特別是2020年稅收收入同比下降2.6%。但我國非稅收入?yún)s逐年增加。“十三五”時期，非稅收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重每年都超過10%，并呈上升趨勢。(詳見表3)。非稅收入的持續(xù)增長，雖然一定程度緩解了稅收下降的財政壓力，但同時也可能減弱減稅降費政策的效果。因此，需要科學界定政府職能，劃分政府與市場邊界，積極推進行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，確保政府事權(quán)與財力相配套前提下統(tǒng)籌稅收與非稅收入總量。

表3 “十三五”時期政府非稅收入占比(單位:億元)

(三)推進非稅收入法制建設(shè)，實現(xiàn)非稅收入全方位監(jiān)督管理

1.借鑒國外非稅收入法制化管理經(jīng)驗，嚴格遵循法治原則。非稅收入已成為世界各國政府財政收入主要來源。國外對政府非稅收入運行全過程通常都有嚴格的法定程序。如美國，州級政府要設(shè)立非稅收入項目需遵循聯(lián)邦憲法，非稅收入的開征、征收標準、變更等都必須在憲法賦予的權(quán)利范圍內(nèi)通過議會或選民投票表決，同時對非稅收入的使用也在法律上作了嚴格規(guī)定。加拿大聯(lián)邦政府收費項目需遵循財政管理法，對政府收費項目的各項內(nèi)容進行法律審查，并實行收費收支監(jiān)督制度。澳大利亞規(guī)定，中央政府機構(gòu)收費需經(jīng)聯(lián)邦政府國庫部審核，并報總理內(nèi)閣討論通過，再報國會審議，最終以聯(lián)邦法律形式頒布實施;州或地方政府機構(gòu)收費，需經(jīng)州政府國庫部門審核，并報州議會審議通過后，以州法律形式頒布實施。

2.加快非稅收入管理立法，建立完備的非稅收入管理法律體系。堅持非稅收入法定原則，盡快出臺非稅收入管理法?，F(xiàn)行《政府非稅收入管理辦法》屬于部門規(guī)章，立法層級較低，應加快推進非稅收入管理立法進程，由全國人大制定統(tǒng)一的非稅收入管理法，制定與現(xiàn)行非稅收入分類相適應的非稅收入法律，如行政事業(yè)性收費法、政府性基金法等法律法規(guī)。同時制定規(guī)范非稅收入征管的類似稅收征管法的程序法，并協(xié)調(diào)好與其他非稅收入相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，為進一步加強和規(guī)范政府非稅收入管理提供完備的法律基礎(chǔ)。

3.健全非稅收入監(jiān)督體系，加強非稅收入監(jiān)督管理，實現(xiàn)“監(jiān)督管理全方位”。建立立法機關(guān)法律監(jiān)督，財政、監(jiān)察、審計等職能部門監(jiān)督，社會公眾監(jiān)督的多層次全方位非稅收入監(jiān)督體系，對非稅收入項目的設(shè)立、審批、清理、征繳等事項，實現(xiàn)全方位監(jiān)督管理。

4.完善相關(guān)配套制度，提升管理水平?？茖W制定政府非稅收入指標體系，科學測度政府非稅收入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、負擔和收支運行情況，科學考核政府非稅收入的管理績效，強化非稅收入管理信息化建設(shè)，切實提高政府非稅收入治理能力與管理水平。

注釋

①《違“法”的收費就該“殺無赦”》，吳睿鶇《廣州日報》2012－12－26(首頁＞＞評論頻道.

②《財政部:取消預算外資金，政府性收入納入管理》，來自網(wǎng)絡(luò)https://finance.qq.com/a/20120210/003528.htm.