林 平

（1.南京森林警察學院生態(tài)環(huán)境法治研究中心，江蘇 南京 210047；2. 南京森林警察學院，江蘇 南京 210047）

十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，森林資源質量持續(xù)提升。2012—2022 年期間，我國森林面積達到2.31 億hm2，凈增0.229 億hm2；森林蓄積量達到194.93 億m3，凈增43.56 億m3；森林覆蓋率由2012 年的20.66%提高到2022 年的24.02%[1]。隨著經濟發(fā)展和人民群眾對高質量木材資源需求的日益增加，我國木材資源供給壓力逐年增加。

林木及其林產品是陸地生態(tài)系統(tǒng)最大的有機碳庫，對清除溫室氣體和緩解氣候變化具有重要作用。非法采伐林木會直接影響林木生長儲蓄量和生態(tài)產品價值功能的提供，間接影響生物多樣性，進而導致生態(tài)環(huán)境的惡化[2]。因此，非法采伐林木不僅是當前國際社會所關注的難點問題，亦是國際政治經濟領域的敏感問題。本文旨在通過對我國木材生產供需形勢進行分析，梳理我國非法采伐林木行為的治理困境，探析非法采伐林木行為的治理對策。

1 我國木材生產供需形勢分析

我國是木材生產大國和消費大國。我國社會經濟的高質量發(fā)展、森林資源的稟賦能力及人民群眾對木材產品需求的日益增加，使得木材資源供給能力存在一定的不確定性。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[3]。推進中國式林業(yè)現(xiàn)代化建設，將木材資源作為國家戰(zhàn)略性資源，需要維護穩(wěn)定的木材資源供給和消費平衡，安全合理有效地利用國內和國際兩類資源，以高壓態(tài)勢打擊非法采伐林木行為，形成我國非法采伐林木行為的治理方案，建立新木材資源安全格局保障新經濟發(fā)展格局，構建安全的木材戰(zhàn)略性資源保障體系，在推進全球治理體系變革中發(fā)揮引領作用，維護負責任大國的形象和使命擔當[4]。

1.1 我國木材生產供給變化分析

我國木材生產供給服務國家發(fā)展戰(zhàn)略經歷了不同時期。1985 年之前，為滿足市場經濟發(fā)展需求，林業(yè)經營管理實行以木材生產為主體、以利潤指標為核心的管理制度，以需定產造成了木材過度采伐，甚至個別地方出現(xiàn)了資源枯竭。20 世紀80 年代初，用材林赤字達到7 100 萬m3，開始顯現(xiàn)森林資源危機[5]。1985 年起，根據(jù)《中華人民共和國森林法》規(guī)定建立森林采伐限額管理制度，按照用材林消耗量低于生長量原則，嚴格控制森林采伐量，全面控制森林資源過度消耗[6]。1998 年天然林保護工程實施，禁止采伐天然林，商品木材產量大幅度減少。2017 年起，我國踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，加大了對森林資源的保護力度，全面停止木材商業(yè)性采伐。在此背景下，我國每年木材采伐量減少約4 996 萬m3[7]。

如表1 所示，2009—2020 年期間，我國木材生產市場供給量總體逐年遞增，從2009 年的42 234.49 萬m3增長到2020 年的55 493.77 萬m3，增幅達到31.39%。我國國內商品材生產供給量總體逐年遞增，從2009 年的7 068.29 萬m3增長到2020 年的10 257.01 萬m3，增幅達到45.11%。我國國內商品材生產供給總量占木材生產市場供給總量，從2009 年的16.74%上升到2020年的18.84%。

表1 2009—2020 年我國木材產品市場供給量變化[8-10]Tab.1 Changes of China's timber products supply from 2009-2020/萬m3

1.2 我國木材消耗需求變化分析

隨著經濟的快速發(fā)展，我國木材消耗需求量逐年遞增。2020年木材消耗需求總量達到5.549 3 億m3，成為世界上第二大木材消耗需求國和第一大木材進口國[8]。木材消耗需求的快速擴張既是經濟發(fā)展、林產品貿易推動的直接結果，亦是世界森林資源總量快速減少的主要原因。因此，經濟發(fā)展、林產品進口貿易和人均木材產量等對木材消耗需求量的影響為正向關系[11-12]。

如表2所示，2009—2020年期間，我國木材消耗需求量總體逐年遞增，從2009年的42 189.48 萬m3增長到2020年的55 493.77 萬m3，增幅達到31.53%。工業(yè)與建筑用材消耗量占總消耗需求量的絕大部分，平均占76.28%。2009—2018年期間，工業(yè)與建筑用材消耗需求量從2009年的32 516.47 萬m3增長到2018年的42 081.77 萬m3，增幅達到29.42%。“十四五”期間，我國木材消耗需求總量將達到25.6～26.75 億m3[13]，木材對外依存度雖有所改善，但依然處于高位。

表2 2009—2020 年我國木材產品消耗需求量變化[8-10]Tab.2 Changes of China's timber products demand from 2009-2020/萬m3

1.3 我國木材生產供需形勢分析

1998 年以前，我國木材需求以國內木材供給為主渠道，國內木材總供給量占全國總需求量的92%以上[4]。2017 年全面實施停止木材商業(yè)性采伐政策后，這一比重降至49.13%[14]。

隨著我國對森林資源保護的高度重視和程度不斷提高，我國森林資源數(shù)量增加，質量不斷改善，為我國木材產業(yè)高質量發(fā)展和實現(xiàn)中國式林業(yè)現(xiàn)代化建設提供了有力保障。根據(jù)表3 數(shù)據(jù)顯示，第五次～第九次全國森林資源清查期間，森林面積累計增加6 150.53 萬hm3，森林蓄積量累計增加62.93 億m3；林木蓄積年均凈生長量累計達到5.894 億m3，林木年均采伐消耗量為3.784 億m3，林木蓄積年均長消盈余量達到2.11 億m3。假定我國木材總需求量保持穩(wěn)定，我國木材采伐消耗量占凈生長量的比例從81%降低到49.61%，保證了我國木材市場生產的供應量，降低了對國外木材的依存度，木材安全得到保障[11]。但同時需要指出，我國木材消耗需求量仍在持續(xù)增長，木材生產供需依然是需求大于供給。

表3 第五次～第九次全國森林資源清查情況[14-18]Tab.3 Date of the 5th to 9th national forest resources inventory

2 我國非法采伐林木行為的治理困境

我國木材生產供需持續(xù)緊張，全面施行木材商業(yè)性禁伐后，對原木的供需矛盾更為突出。根據(jù)表1 數(shù)據(jù)分析顯示，我國原木的進口量從2009 年的2 805.93 萬m3持續(xù)增長到2020 年的5 936.97 萬m3，進口增幅達111.59%。為了進一步滿足對原木的需求，在商業(yè)性禁伐和林木采伐限額制度的背景下，非法采伐林木的行為仍然處于常發(fā)頻發(fā)狀態(tài)。

根據(jù)中國裁判文書網數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2009—2021年期間發(fā)布的非法采伐林木犯罪刑事審判一審判決書（對應《中國人民共和國刑法》第三百四十五條所涉及的盜伐林木罪，濫伐林木罪，非法收購運輸盜伐、濫伐林木罪等），經過清洗、去重，分別得到盜伐林木罪14 559 起，濫伐林木罪45 139 起，非法收購、運輸盜伐、濫伐林木罪1 187 起，合計60 885 起[19]。以經濟利益為驅動的非法采伐林木行為雖有所下降，但仍處于多點散發(fā)的態(tài)勢。

基于我國木材生產供需形勢，對非法采伐林木行為的司法判例進行分析，我國非法采伐林木行為在數(shù)量空間分布、法律適用和采伐管理等方面存在治理困境。

2.1 發(fā)案數(shù)量和空間擬合度弱

2009—2021 年期間，全國各地市平均非法采伐林木行為發(fā)案數(shù)量（不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)）為188.5 起。發(fā)案率最高的為廣西壯族自治區(qū)、云南和貴州三地，分別占據(jù)全國發(fā)案數(shù)量的18.53%、10.35%和6.48%。從空間來看，廣西壯族自治區(qū)的柳州市、河池市、百色市等發(fā)案率較高，發(fā)案數(shù)量在1 100 起以上。長江三角洲、珠江三角洲和長江中下游平原地區(qū)等經濟發(fā)展較好的區(qū)域，非法采伐林木行為的發(fā)案率一直處于全國的低位區(qū)[20]。

從總體空間分布情況分析，我國非法采伐林木行為一般多發(fā)于西南、東南及東北等森林資源較為豐富的區(qū)域。但從2009—2021 年期間的非法采伐林木刑事案件數(shù)據(jù)分析來看，發(fā)案數(shù)量和空間的擬合度并不高。例如，長白山和大小興安嶺等地的森林資源豐富、林木蓄積量高，但長白山沿線區(qū)域的發(fā)案率較高而大小興安嶺區(qū)域的發(fā)案率較低[20]。

針對我國非法采伐林木行為多點散發(fā)、數(shù)量和空間擬合度弱等特點，經分析可知，主要原因在于當前區(qū)域性打擊非法采伐林木行為的效果不明顯，全域性打擊能力有待提升。

2.2 法律適用準確度有待提升

對非法采伐林木行為法律適用的準確性能有效保障木材資源的數(shù)量和質量，確保森林資源的高質量儲備和涵養(yǎng)?！吨腥A人民共和國刑法》第三百四十五條對非法采伐林木行為進行了規(guī)制，但在具體司法實踐中存在一定困惑。

在法律規(guī)定方面，濫伐林木案件中，適用3 年以下有期徒刑占據(jù)絕大部分（70%以上），且緩刑適用率較高，懲罰程度相對較輕，存在規(guī)避處罰的嫌疑，導致對森林資源生態(tài)價值的保護力度不足[21]。此外，《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第二款對罰金僅規(guī)定為單處或并處罰金，對罰金的幅度未作具體規(guī)定，即對非法采伐行為的刑事犯罪采取無限額罰金制，使得各地司法機關在自由裁量中存在較大的自主性，從而難以有效打擊此類犯罪行為并起到法律震懾作用[22]。

在執(zhí)法實踐方面，對于非刑罰措施的適用缺少細化的操作性指引，如在簡易程序和普通程序的選擇方面，標準不統(tǒng)一[23]。對非法采伐林木行為造成的生態(tài)價值損失認定缺乏科學性評估認定。對案件的綜合性研判不夠，對收購和運輸環(huán)節(jié)在非法采伐林木行為中的重視不夠。從2009—2021 年期間發(fā)布的非法采伐林木犯罪刑事審判一審判決書中可以發(fā)現(xiàn)，非法收購、運輸盜伐和濫伐林木罪判例只占到非法采伐林木犯罪刑事判例總量的1.95%。

2.3 采伐限額管理制度有待優(yōu)化

自1985 年我國實施森林采伐限額管理以來，森林采伐管理制度經歷了全面管制、分類管制、優(yōu)化管制三個階段。森林采伐管理制度的初衷是為了實現(xiàn)森林資源永續(xù)增長，確保木材可持續(xù)利用[24]。但基于消費成本的概念，采伐限額管理制度提高了經營者木材采伐成本、加重了林農生產負擔，部分經營者或者林農基于成本壓力或利益誘使，存在濫伐林木行為，造成非法采伐林木行為增加[25]。

森林采伐限額編制的科學性、合理性和預見性不夠，未能有效契合林木生長、市場需求和林農生存等多維度需要，造成森林經營積極性受挫、采伐量發(fā)證率不高、寬嚴發(fā)放政策不匹配等問題[26]。

3 我國非法采伐林木行為治理對策

3.1 持續(xù)開展打擊非法采伐林木行為專項整治

專項整治行動是聯(lián)合各方力量開展專項行動，能在一定時期、一定范圍內有效遏制違法行為，并取得良好成效。2019年起，公安部會同生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局、海關總署等部門在全國范圍內開展集中打擊食藥環(huán)領域犯罪的“昆侖”行動。截至目前，已連續(xù)開展4年，成效顯著，有效偵破一批大案要案，打掉一批犯罪鏈條，堅決遏制了非法采伐林木行為。廣西百色“12·01”濫伐林木案最為典型，涉案林木蓄積達8 100 余m3。

非法采伐林木行為具有不同的空間分布態(tài)勢和特性，各地應對近年來出現(xiàn)非法采伐林木行為，因地制宜地制定專項打擊行動方案，提升其針對性、科學性、預見性和操作性。在“昆侖”行動的大背景下，在非法采伐林木行為較為突出的區(qū)域，如廣西壯族自治區(qū)、貴州和云南等地，已持續(xù)開展打擊非法采伐林木行為的專項整治行動，并將其作為中心工作來抓，成效顯著。

3.2 提升打擊非法采伐林木行為法律適用能力

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，木材資源是森林資源重要組成部分。落實用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，有效提升打擊非法采伐林木行為的法律適用能力，主要有以下三個方面的內容：

1）合理界定非法采伐林木犯罪的保護法益。盜伐林木和濫伐林木等兩類犯罪行為的保護法益應重新進行合理準確界定，不能簡單地以是否具有所有權和具備采伐資格或違法采伐管理規(guī)定而認定為盜伐林木和盜伐林木行為（罪）。不能單從生態(tài)環(huán)境價值法益角度來界定非法采伐林木行為侵犯的法益，應該基于憲法第九條第二款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”的法益角度進行綜合考量[27]。

2）建立科學且可操作的量刑裁量基準。非法采伐林木犯罪量刑裁量基于無限額罰金制度，雖能保證刑法的穩(wěn)定性，但容易與罪刑法定原則相背離?；谀静纳鷳B(tài)產品價值評估，設定罰金量刑裁量的相對統(tǒng)一標準，避免同案不同罰、判罰過于懸殊的現(xiàn)象，維護法律權威，切實有效保護木材資源安全。

3）提升專業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力。加強專業(yè)執(zhí)法隊伍的業(yè)務能力培訓，尤其是加強公安機關食藥環(huán)偵、森林公安等民警的犯罪偵查能力。通過法律知識、案例解析、執(zhí)法業(yè)務等方面的專題培訓；編制打擊非法采伐行為的執(zhí)法指引或指南，指導規(guī)范執(zhí)法；開展實戰(zhàn)大練兵，針對執(zhí)法中遇到的疑點、難點開辟線上執(zhí)法論壇，進一步提升非法采伐林木專業(yè)執(zhí)法能力，確保執(zhí)法嚴格規(guī)范公正文明。

3.3 基于“放管服”改革優(yōu)化森林采伐管理制度

《“十四五”林業(yè)和草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要進一步落實采伐限額和憑證采伐管理制度，強化監(jiān)督檢查和規(guī)范采伐管理，深化告知承諾等便民措施，提升便民服務水平[28]。

基于“放管服”改革，各地踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，根據(jù)消耗量低于生長量和森林分類經營管理的原則，編制具有科學性、合理性和可行性的森林采伐限額[29-30]。因地制宜推進森林采伐限額管理制度改革，圍繞提高效率和降低成本，創(chuàng)新采伐申請、簡化審批程序、動態(tài)調劑限額，主要有以下三個方面的內容：

1）創(chuàng)新采伐申請。商品林已經形成一定規(guī)模，但林農小面積的種植商品林占據(jù)了一定比例，對于林地面積小的林農以行政村為界線，可適當放寬申請條件，如相鄰地塊的林權所有人可聯(lián)合申報采伐，同類型采伐指標允許在同一行政村同一權屬且明確的林農使用。

2）簡化審批程序?；诜诸愊揞~，各級林業(yè)和草原主管部門建立林農商品林種植管理檔案，開展常態(tài)化申請和審批要點解答，進一步簡化審核手續(xù)，開展幫辦服務，讓群眾最多跑一次。

3）動態(tài)調劑限額。根據(jù)市場供需情況以及林農的采伐意愿度變化情況，各區(qū)域對林木采伐限額指標的利用存在上浮或下降，可試圖建立林木采伐限額指標的交易轉讓市場，讓采伐限額指標真正流動起來，以達到更好的資源配置價值。

3.4 全方位全地域全過程治理非法采伐林木行為

在構建人與自然生命共同體理念中，要求加強生態(tài)保護的整體性、體系性、系統(tǒng)性；嚴格遵循山水林田湖草沙一體保護的科學路徑，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理，全方位、全地域、全過程加強非法采伐林木行為治理，主要有以下三個方面的內容：

1）全方位治理非法采伐林木行為。非法采伐林木行為不僅是認識上的問題，更是社會、經濟等方面的問題。要增強農民的生態(tài)環(huán)境保護意識，加大生態(tài)環(huán)境保護的普法宣傳活動，讓農民真正領悟“綠水青山就是金山銀山”理念。全面推行林長制，貫徹落實《關于全面推行林長制的意見》，堅持生態(tài)優(yōu)先和保護為主，建立省市縣鄉(xiāng)四級林長責任制網絡，落實目標責任、明確工作職責任務，設定考核指標，全面提升森林生態(tài)系統(tǒng)功能，遏制非法采伐林木行為。大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，盤活森林資源價值功能，發(fā)展森林旅游業(yè)，提高農民的生活水平和質量，讓農民切實體驗到綠色發(fā)展和生態(tài)惠民。

2）全地域治理非法采伐林木行為。非法采伐林木行為的案件數(shù)量和案發(fā)空間存在多點散發(fā)，不僅要強化重點區(qū)域的非法采伐林木行為整治，亦要對其他發(fā)案率不高區(qū)域的非法采伐林木行為進行整治；同時要關注木材貿易中涉及非法采伐行為并做好預警?；谛畔⒓夹g的林木資源管理，對我國全域森林資源犯罪進行預警監(jiān)測，利用林草AI遙感識別技術，動態(tài)實時開展監(jiān)測督查，建立“天地空網”一體化、國家地方一體化監(jiān)測技術體系，輔助非法采伐林木執(zhí)法，應對發(fā)生盜伐、濫伐林木等重點突發(fā)案件。建立省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動機制，強化區(qū)域內的協(xié)同治理及案件信息的深度共享，構建協(xié)同保護執(zhí)法的多元共治治理格局，加強協(xié)同執(zhí)法制度體系建設；建立跨區(qū)域協(xié)同治理，強化跨區(qū)域打擊非法采伐林木行為的協(xié)作機制，開展全域合作。

3）全過程治理非法采伐林木行為。治理非法采伐林木行為要基于全過程治理理念，進行系統(tǒng)化治理。木材及其制品涉及到采伐、運輸、收購、加工、貿易五大主要環(huán)節(jié)，當前執(zhí)法領域主要聚焦林木采伐和貿易等環(huán)節(jié)，對運輸、收購和加工等環(huán)節(jié)的關注度不高。因此，要有效整合執(zhí)法資源，強化公安、林業(yè)和草原、海關、自然資源等部門之間的執(zhí)法力量，暢通各部門之間的執(zhí)法信息并有效銜接，打通全過程治理非法采伐林木行為的最后一公里。構建從種植地到消費終端的全鏈條管理體系，強化林木產地溯源管理，建立從種植地、流通交易市場、物流渠道以及生產企業(yè)等全鏈條打擊機制。強化與林業(yè)和草原部門的協(xié)同辦案，建立打擊非法采伐林木行為的聯(lián)席會議制度，建立信息共享機制，做到打防結合、預防為主。強化與海關部門的溝通協(xié)調，關注進口木材及其制品來源是否合法，做到早發(fā)現(xiàn)、早預警、早打擊。強化案件經營工作，集中力量偵破一批非法采伐林木犯罪領域的大案和要案，追蹤犯罪鏈條、摧毀犯罪窩點、嚴懲犯罪分子，堅決遏制非法采伐林木犯罪行為。重塑執(zhí)法監(jiān)管機制，基于網格化管理理論和生態(tài)供應鏈理論，系統(tǒng)梳理林產品加工的整個流程，動員社會力量，建立政府、企業(yè)和外部組織三級監(jiān)管網絡，構建“回字型”閉環(huán)非法采伐林木行為的監(jiān)管框架。

4 結語

木材資源是國家重要的戰(zhàn)略性資源，其安全是國家安全的重要組成部分。我國木材供需矛盾依舊緊張，原木供給量遠不能滿足市場需求量，經濟利益驅使是非法采伐林木行為高發(fā)頻發(fā)的內在動因。落實“山水林田湖草沙生命共同體”理念，全方位、全地域、全過程治理非法采伐林木行為，提升森林資源保障的法治水平，為推進林業(yè)現(xiàn)代化建設提供資源保障。