高秀娟，彭春燕

（1.中華女子學(xué)院管理學(xué)院， 北京 100101；2.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

1 研究背景

人工智能是第四次工業(yè)革命中爆發(fā)的領(lǐng)先技術(shù)，是科技創(chuàng)新的前沿陣地，也是推動(dòng)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石。作為引領(lǐng)性新技術(shù)，人工智能相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展為推動(dòng)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要支撐與強(qiáng)大動(dòng)力。人工智能（artificial intelligence，AI）術(shù)語最早出現(xiàn)于1956年的達(dá)特茅斯會(huì)議，發(fā)起4 人組John McCarthy、Marvin L.Minsky、Nathaniel Rochester、Claude Elwood Shannon 被稱為“一小群科學(xué)家發(fā)起的會(huì)議催生了人工智能革命”，會(huì)議上將具有像人類思考能力的機(jī)器稱為人工智能，各國就此對人工智能強(qiáng)大技術(shù)的益處與風(fēng)險(xiǎn)展開激烈的辯論，也對人工智能技術(shù)廣泛深刻的影響以及帶來的不確定性從人工智能治理、政策和倫理角度予以規(guī)范，形成大量的立法、標(biāo)準(zhǔn)與政策[1]。其中，在個(gè)人信息保護(hù)、算法規(guī)制、機(jī)器人相關(guān)法律方面，歐盟走在前列，關(guān)注人工智能倫理的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（2018）影響最廣，條例規(guī)定任何收集、傳輸、保留或處理涉及歐盟所有成員國內(nèi)個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)組織均受條例約束，還設(shè)計(jì)了問責(zé)機(jī)制并允許“長臂管轄”。歐盟最新推出的《人工智能（AI）法規(guī)》致力于將歐洲打造為全球值得信賴的人工智能中心。美國則是在2016年發(fā)布國家級(jí)人工智能戰(zhàn)略，近幾年加大了在人工智能領(lǐng)域的投入，將戰(zhàn)略目標(biāo)定位為全球人工智能領(lǐng)導(dǎo)者地位，力圖確保全球領(lǐng)先優(yōu)勢，2019年2月時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽署了《維持美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位》第13859 號(hào)行政命令，推動(dòng)弱人工智能走向強(qiáng)人工智能?？梢哉f，人工智能治理競賽已經(jīng)成為各國在新興技術(shù)領(lǐng)域的一個(gè)新角斗場，如何進(jìn)一步發(fā)揮人工智能領(lǐng)域的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)值得深入探究。

全球人工智能競爭優(yōu)勢爭奪戰(zhàn)的日趨激烈，使我國面臨的競爭壓力也日益凸顯，“十四五”期間，作為國家優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，人工智能需要走向綜合治理的發(fā)展格局。我國自2015年發(fā)布高端制造發(fā)展戰(zhàn)略以來，中央與地方政府印發(fā)一系列文件對人工智能技術(shù)與行業(yè)進(jìn)行規(guī)范與指導(dǎo)，提出以信息技術(shù)與制造技術(shù)深度融合的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化制造為主線的8 項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，之后人工智能相關(guān)政策呈現(xiàn)密集出臺(tái)的態(tài)勢，人工智能技術(shù)規(guī)則的確立、算法與數(shù)據(jù)的規(guī)范與倫理保障、數(shù)字平臺(tái)建設(shè)等成為發(fā)展重點(diǎn)。反思當(dāng)前我國人工智能政策治理的設(shè)計(jì)與實(shí)施，在規(guī)則設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)細(xì)則、激勵(lì)與監(jiān)管、扶持與保障方面政策目標(biāo)的落實(shí)情況如何？政策總體特征與趨向如何，政策效力是否存在供需偏差？如何優(yōu)化與完善現(xiàn)行政策以發(fā)揮制度創(chuàng)新的效果？上述問題的回應(yīng)是政策決策者的關(guān)切，也是處于市場主體地位的企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)迫切期待能有所推動(dòng)的焦點(diǎn)。本研究立足于我國人工智能政策體系的解構(gòu)與評估，從政策特征挖掘發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策的聚焦點(diǎn)、從政策評估視角發(fā)現(xiàn)實(shí)施有效性，并針對性地提出促進(jìn)我國人工智能政策發(fā)揮實(shí)效的建議，以期為我國人工智能領(lǐng)域在全球競爭態(tài)勢中獲取更大優(yōu)勢、形成具有競爭力的政策治理體系提供參考。

2 文獻(xiàn)回顧

目前，國內(nèi)外學(xué)者對人工智能政策的研究主要涉及3 個(gè)層面，一是政策分類研究，通過從政策內(nèi)容本身與政策工具類別劃分來歸類政策，從而探究每類政策的發(fā)展?fàn)顩r與存在的問題。從政策內(nèi)容來看，政策分類主要涉及政策供給、需求和政策原則等。如周慶山等[2]認(rèn)為人工智能政策的倫理原則嵌入在人工智能產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)研發(fā)、應(yīng)用和治理等方面。宋琪等[2]從供給、需求和環(huán)境三層面將人工智能政策劃分為公共服務(wù)、教育培訓(xùn)、科技資金投入等類別。二是政策評價(jià)研究。按照評價(jià)階段來劃分，政策評價(jià)分為政策事前評估、政策事中評估、政策事后評估以及政策全過程評估，通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或政策計(jì)量來評估政策從制定到實(shí)施全過程的實(shí)際效果。例如，藏維等[4]綜合運(yùn)用政策工具與政策評價(jià)模型，探尋我國人工智能政策的未來設(shè)計(jì)方向。費(fèi)艷穎等[5]運(yùn)用文本挖掘法進(jìn)行解構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)人工智能產(chǎn)業(yè)政策中形成了“價(jià)值+技術(shù)+制度”三輪驅(qū)動(dòng)的負(fù)責(zé)人創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向體系。蔡翠紅等[6]對美國人工智能的戰(zhàn)略目標(biāo)、手段與評估效果展開分析，發(fā)現(xiàn)美國人工智能戰(zhàn)略依然存在資金問題、與私營企業(yè)的適配度問題、人才培養(yǎng)與移民政策問題、倫理道德制約以及與中國的戰(zhàn)略競爭問題。三是政策比較研究。主要是圍繞各國的人工智能政策情況，梳理各國相關(guān)做法、政策特征和效果，進(jìn)行政策的對比分析。如關(guān)皓元等[7]對新時(shí)期中歐人工智能戰(zhàn)略與政策環(huán)境進(jìn)行了比較研究，將2013—2018 劃分為人工智能優(yōu)先發(fā)展階段，2019年至今為注重人工智能倫理與社會(huì)治理階段。陳婧嫣等[8]基于“目標(biāo)—理念—路徑”的靜態(tài)視角與“學(xué)習(xí)—擴(kuò)散”的動(dòng)態(tài)視角，構(gòu)建人工智能的跨國比較框架，發(fā)現(xiàn)各國具有顯著化差異且相互學(xué)習(xí)與融合。吳瑜等[9]運(yùn)用CiteSpace 數(shù)據(jù)分析工具對中國和美國人工智能背景下科技政策進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)中國的研究更微觀且聚焦當(dāng)下，美國的研究更宏觀且關(guān)注未來差異。

學(xué)者還力圖建立人工智能政策分析的整合性框架，如蘇竣等[10]基于場景生態(tài)提出一個(gè)人工智能社會(huì)影響整合分析框架；景慧昀等[11]設(shè)計(jì)了一個(gè)人工智能安全框架，作為安全治理體系的一部分，涵蓋了人工智能安全目標(biāo)、安全分類能力、安全技術(shù)和管理體系。也有對人工智能倫理與治理體系的問題的探索，在倫理準(zhǔn)則與治理體系方面提出具體措施[12]。綜合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，目前人工智能政策研究的深度和廣度都有所拓展，從研究方法來看，既包括政策文本分析和內(nèi)容分析等定性評價(jià)方法，也包括政策計(jì)量分析、政策指數(shù)分析等定量評價(jià)方法，對于全面梳理各級(jí)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施情況、開展政策的效力評價(jià)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。在新一代人工智能引領(lǐng)各行業(yè)快速發(fā)展并深刻變革的今天，對人工智能的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析、對國家政策脈絡(luò)與政策系統(tǒng)展開研究十分必要，有助于回答政策關(guān)切、政策科學(xué)性與合理性的問題。

本研究旨在呈現(xiàn)現(xiàn)行政策的聚焦點(diǎn)、發(fā)現(xiàn)政策特征并評估政策效力，找出政策供給與市場需求的差距，為進(jìn)一步優(yōu)化政策設(shè)計(jì)提供參考。研究結(jié)構(gòu)如下：首先，基于政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法梳理政策特征和深層語義關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)政策關(guān)切點(diǎn)及政策規(guī)律；其次，借助內(nèi)容分析法構(gòu)建政策工具分析框架，系統(tǒng)剖析我國人工智能政策的供需與環(huán)境型特征，解讀政府注意力配置特征；再次，構(gòu)建PMC 指數(shù)模型獲得政策效力的實(shí)際感知，總結(jié)政策各維度設(shè)計(jì)的缺漏；最后，總結(jié)我國人工智能領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)與前沿問題的基礎(chǔ)上，提煉學(xué)者對人工智能研究的時(shí)間線特征，并基于上述分析、結(jié)合我國人工智能發(fā)展的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，提出優(yōu)化政策設(shè)計(jì)與布局的主要建議。

3 研究設(shè)計(jì)與研究方法

3.1 分析框架

Kuhn[13]提出政策范式（policy paradigm）理論，之后被引入政策研究領(lǐng)域，被視為政策制定者習(xí)慣在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中工作，這個(gè)框架指明了政策目標(biāo)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的工具類別及需要解決的問題的性質(zhì)[14]。政策范式能夠?qū)⒄叻治黾?xì)化為政策問題、政策目標(biāo)、政策工具等要件，然后根據(jù)研究需要來匹配和組合各要件。本研究將政策范式置于我國人工智能政策情境中，構(gòu)建“政策語義—政策工具—政策評估”框架，由此形成的分析框架如圖1 所示。

圖1 我國人工智能政策分析框架

3.2 文本挖掘分析

政策文本量化是一種常用的政策研究工具，以政策主體、政策工具、政策關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等為研究對象，借鑒和引入統(tǒng)計(jì)計(jì)量等學(xué)科的知識(shí)和方法，通過對政策文獻(xiàn)內(nèi)容與外部屬性特征的實(shí)證分析，揭示政策工具的選擇和使用、政策嬗變的內(nèi)在邏輯[15]。政策文本量化主要包括政策內(nèi)容分析法、文本挖掘與政策評價(jià)。其中，文本挖掘分析法是一種研究方法，能夠從文本中得到有效推論[16],是通過一定的規(guī)則，將傳播媒體的內(nèi)容系統(tǒng)分配到各個(gè)類目中，并使用統(tǒng)計(jì)工具對包含在這些類目中的關(guān)系進(jìn)行分析[17]。文本挖掘常用政策工具作為政策框架的組成部分并予以分析，如Kirschenti[18]提出了64 種政策工具類型后，學(xué)者們開始將政策工具劃分不同類別，例如，Stigler[19]將政策工具劃分為授權(quán)型和誘導(dǎo)型2 類。Rothwell 等[20]劃分的供給型、需求型、環(huán)境型三大類政策工具，在政策量化分析中使用最為廣泛。

3.3 PMC 指數(shù)模型與曲面

PMC（policy modeling consistency）指數(shù)模型源于Mobilis 假說，認(rèn)為變量都是相互關(guān)聯(lián)的，Arturo[21]建立了PMC 指數(shù)評價(jià)模型，從政策量化角度盡能考慮相關(guān)變量的聯(lián)系，在政策內(nèi)部一致性基礎(chǔ)上，對政策文本展開量化分析。該方法在國際上較為先進(jìn)權(quán)威，學(xué)者用之對社科領(lǐng)域的各類政策展開評估，評價(jià)結(jié)果為政策制定、政策修改提供了科學(xué)依據(jù)。PMC 指數(shù)模型假定變量服務(wù)二進(jìn)制分布，通過平衡變量避免人為評價(jià)的主觀性，并通過指數(shù)與曲面圖直觀呈現(xiàn)政策特征，指數(shù)測算公式如式（1）～式（3）。

其中，Xt(X取值為X1，X2， ，X9)為一級(jí)變量，T取值為1，2, ,9,j為二級(jí)指標(biāo)，n為每個(gè)一級(jí)變量包含的二級(jí)變量的數(shù)目。

PMC 指數(shù)模型通常構(gòu)建涉及9 個(gè)主變量和若干個(gè)子變量的矩陣，研究各子變量對整體變化的累積效應(yīng)，且通過多指標(biāo)構(gòu)建來評價(jià)政策制定的一致性問題。PMC 曲面的模型見公式（4），曲面由3×3矩陣構(gòu)成，數(shù)值為9 個(gè)一級(jí)變量的指標(biāo)值，形成的曲面模型圖以三維可視化空間構(gòu)造的方法來展現(xiàn)政策優(yōu)劣勢。PMC 指數(shù)模型的整體分析流程包括4 個(gè)步驟：（1）選取變量及參數(shù)識(shí)別；（2）多投入產(chǎn)出表構(gòu)建；（3）PMC 指數(shù)計(jì)算；（4）PMC 曲面繪制。

4 實(shí)證分析

4.1 數(shù)據(jù)來源

本研究以2016—2021年為政策文本選取區(qū)間，所選取的人工智能政策主要包括中央和各部委（財(cái)政部、發(fā)改委、教育部、工信部、人社部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、全國信息安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)等）、地方省市人民政府與有關(guān)下屬政府機(jī)構(gòu)公開發(fā)布的政策、規(guī)劃、通知、意見，政策文本來源為各部委官方網(wǎng)站及北大法律信息網(wǎng)。經(jīng)過篩選以及文本內(nèi)容的初步分析，確定了31 項(xiàng)政策（以下簡稱“樣本”）。其中，中央級(jí)政策為15 項(xiàng)，占比48%，地方政策16 項(xiàng)，占比52%。

4.2 政策文本挖掘

政策文本挖掘中的政策語義分析用于反映政府人工智能領(lǐng)域部署的注意力分配，本研究運(yùn)用共詞分析法分析政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，通過對研究主題的多個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一篇文獻(xiàn)中的現(xiàn)象進(jìn)行分析，展現(xiàn)政策文本的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)[22]。將31 件政策文本進(jìn)行分詞處理，選擇詞頻分析功能統(tǒng)計(jì)高頻詞匯。分詞結(jié)果顯示出人工智能政策的注意力關(guān)切主要集中于5 個(gè)方面（見圖2，表1）。

圖2 2016—2021年中國人工智能政策高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)

表1 中國人工智能政策高頻詞和詞頻聚類

由圖2 和表1 可見，一是對于創(chuàng)新、研發(fā)與研究的關(guān)注度較高，說明人工智能的發(fā)展過程是由創(chuàng)新與研發(fā)推動(dòng)的，凸顯了自主研發(fā)的戰(zhàn)略途徑，并且較為關(guān)注基礎(chǔ)性的研發(fā)推動(dòng)，說明政策關(guān)切人工智能技術(shù)底座，對領(lǐng)域內(nèi)國家基礎(chǔ)性創(chuàng)新與技術(shù)發(fā)展的重視度很高，成為政策設(shè)計(jì)的基線；二是人工智能的發(fā)展、應(yīng)用、服務(wù)功能凸顯，表明我國的人工智能發(fā)展方向更多是為了行業(yè)應(yīng)用，為行業(yè)提供服務(wù)，注重技術(shù)的應(yīng)用性和科研成果轉(zhuǎn)化，希望人工智能技術(shù)創(chuàng)新能帶來更多的行業(yè)與企業(yè)發(fā)展、服務(wù)于智能化產(chǎn)品的開發(fā)與應(yīng)用；三是對平臺(tái)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、安全、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算等提及較多，表明國家在搭建人工智能系統(tǒng)平臺(tái)的同時(shí)，對平臺(tái)的算法、算力和倫理安全較為重視，關(guān)注數(shù)據(jù)安全和行業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為人工智能行業(yè)的良性發(fā)展提供了政策依據(jù)，另一方面，表明國家對數(shù)字平臺(tái)的人工智能研究與發(fā)展頗為重視，映射到諸如阿里巴巴、美團(tuán)、騰訊等頭部數(shù)字平臺(tái)上，近年來廣受關(guān)注的算法與數(shù)據(jù)使用等問題，國家在政策法規(guī)層面提出了規(guī)范性響應(yīng)；四是人才問題得到關(guān)注，從教育與人才發(fā)展的角度予以扶持，重視專業(yè)人才的能力培育，為人工智能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了人力資源基礎(chǔ)；五是一些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)上榜，例如大數(shù)據(jù)、機(jī)器人、芯片，都是我國在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域試圖突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，暗示了人工智能在上述行業(yè)的應(yīng)用與要素組合，共同推動(dòng)國家數(shù)字技術(shù)進(jìn)步與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。上述關(guān)鍵詞形成一整套系統(tǒng)化和集成化的政策體系關(guān)切點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)到面的政策覆蓋面，政策重點(diǎn)突出并構(gòu)成完整的“創(chuàng)新→應(yīng)用→標(biāo)準(zhǔn)與安全→人才培育”政策鏈，為我國人工智能領(lǐng)域的健康有序發(fā)展提供了良好的政策氛圍與政策支持。

語義網(wǎng)絡(luò)可視化分析是將政策文本中的關(guān)鍵主題詞之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系與關(guān)聯(lián)度以圖示的方式予以呈現(xiàn)，直觀地表現(xiàn)出政策文本的語義特征，呈現(xiàn)政策結(jié)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系與主題分布情況。運(yùn)用CiteSpace 軟件分析節(jié)點(diǎn)度數(shù)與主題詞聚類分析，形成人工智能政策的語義網(wǎng)絡(luò)圖，如圖3 所示（其中#數(shù)字表示人工智能政策主題詞聚類，如#1 技術(shù)創(chuàng)新表示我國人工智能政策可以提取聚類主題詞1：技術(shù)創(chuàng)新）。從分析中可以識(shí)別出我國人工智能政策的基本特征：我國人工智能政策的發(fā)布與發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新密不可分，長期以來以企業(yè)作為主要的政策受體，國家充分鼓勵(lì)企業(yè)加快技術(shù)更新與技術(shù)應(yīng)用；政策的關(guān)注點(diǎn)包括數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、人力資本等十余個(gè)聚類項(xiàng)，形成人工智能政策設(shè)計(jì)的主線；包括腦機(jī)接口、語音助手、認(rèn)知無線網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的基礎(chǔ)研發(fā)為人工智能平臺(tái)搭建與技術(shù)發(fā)展提供保證，即通過研發(fā)活動(dòng)以及研發(fā)的轉(zhuǎn)化過程，幫助搭建人工智能平臺(tái)，并且推動(dòng)企業(yè)和行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步；人工智能發(fā)展中的透明度與風(fēng)險(xiǎn)問題也獲得較高的關(guān)注度，其中較重視信息披露與信用風(fēng)控；人工智能技術(shù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)范體現(xiàn)在，一方面政策中多次提到產(chǎn)業(yè)問題，一方面則通過貨幣政策、人力資本的積累、資本權(quán)力等經(jīng)濟(jì)手段予以調(diào)控。

圖3 中國人工智能政策的語義可視化網(wǎng)絡(luò)

4.3 政策工具分析

借鑒Rothwell 等[20]將政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型三大類的方法，將人工智能政策工具分為3 種類型，并借鑒中國通信院的二級(jí)政策工具劃分方法，將政策工具細(xì)分為一級(jí)和二級(jí)政策工具，根據(jù)政策工具分類表對31 份人工智能政策進(jìn)行內(nèi)容編碼，編碼的原則為：首先逐條閱讀政策文本，將政策文本排序作為一級(jí)編碼號(hào)，政策文本的相關(guān)條款作為基本政策單元，按照順序進(jìn)行二級(jí)編號(hào)。對編碼結(jié)果進(jìn)行“1”（是）和“0”（否）數(shù)值處理，測算編碼一致性系數(shù)達(dá)到87.2%，通過編碼信度檢驗(yàn)（〉80%）,形成政策工具頻數(shù)分布見圖4 所示。

圖4 中國人工智能政策工具頻數(shù)分布

我國人工智能政策總體來看依靠環(huán)境型和供給型政策，即營造人工智能行業(yè)和技術(shù)發(fā)展的外部條件與環(huán)境氛圍，同時(shí)從推動(dòng)人工智能行業(yè)發(fā)展的角度給予各種支持，而從直接拉動(dòng)行業(yè)發(fā)展角度的需求型政策工具相對使用較少。供給型政策工具中，科技研發(fā)與教育培訓(xùn)占比最多，符合行業(yè)和技術(shù)特點(diǎn)，在政策文本中，多數(shù)發(fā)文機(jī)構(gòu)都提出突破關(guān)鍵技術(shù)，例如《‘互聯(lián)網(wǎng)＋’人工智能三年行動(dòng)實(shí)施方案》主要任務(wù)即推動(dòng)計(jì)算機(jī)視覺、智能語音處理、生物特征識(shí)別等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，并以專業(yè)人才引進(jìn)與培養(yǎng)來保證人力的推動(dòng)作用，鼓勵(lì)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和高等院校、專家開展人工智能基礎(chǔ)知識(shí)和應(yīng)用培訓(xùn)，例如湖北省制定了“楚才引領(lǐng)計(jì)劃”，向人工智能領(lǐng)域高端緊缺人才發(fā)放“楚才卡”，并提供“一卡通”專員服務(wù)，以留住及激勵(lì)人工智能高端人才。環(huán)境型政策工具中，除了目標(biāo)規(guī)劃之外，公私合作二級(jí)政策工具使用較多，表現(xiàn)為以軍民融合、國家與私營企業(yè)共建等多種方式，實(shí)現(xiàn)合作共同推動(dòng)技術(shù)與行業(yè)發(fā)展的態(tài)勢，既可以分擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)，又可以群策群力發(fā)揮政府和民間的力量一起辦大事。同時(shí)，以資金、稅費(fèi)等保證行業(yè)資金來源，但是環(huán)境型政策工具中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)和法規(guī)監(jiān)管方面的規(guī)范性不足，未來行業(yè)逐漸成熟過程中，有必要提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度、促進(jìn)法規(guī)監(jiān)管強(qiáng)度，在保護(hù)產(chǎn)權(quán)利益的同時(shí)對行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)督與管控。在需求型政策工具中，市場應(yīng)用占比較多，體現(xiàn)為政策文本多數(shù)提到智能家居、智能醫(yī)療、智能文旅等人工智能在各行業(yè)的市場應(yīng)用，并將之作為各部門的任務(wù)加以層層落實(shí)，此外，海外機(jī)構(gòu)也有一定的占比，表現(xiàn)為與海外合作、在海外投資設(shè)點(diǎn)、引進(jìn)海外技術(shù)與人才等方面，如結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，整合國內(nèi)外創(chuàng)新資源，支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式搭建的服務(wù)平臺(tái)以提供國際合作和海外創(chuàng)新業(yè)務(wù)。但需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡，對政府采購、對外貿(mào)易管制、反他國管制、購置補(bǔ)貼4 項(xiàng)需求型政策工具重視度不夠。

4.4 PMC 指數(shù)評價(jià)

4.4.1 變量的確定

通過上述文本分析和內(nèi)容分析方法，根據(jù)所提取政策關(guān)鍵詞，并借鑒已有學(xué)者的研究成果，以確定研究變量。本研究設(shè)置了9 個(gè)一級(jí)變量和41 個(gè)二級(jí)變量，一級(jí)變量包括政策性質(zhì)、政策時(shí)效、政策級(jí)別、政策功能、政策工具、政策重點(diǎn)等（見表2）。其中，二級(jí)指標(biāo)Xi,j表示第i個(gè)一級(jí)指標(biāo)的第j個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

表2 中國人工智能政策評價(jià)指標(biāo)體系

表2（續(xù)）

4.4.2 PMC 指數(shù)測算與曲面

（1）PMC 指數(shù)測算。根據(jù)Mobilis 理論假設(shè)的要求[21]，對二級(jí)指標(biāo)的估計(jì)遵從二進(jìn)制[0,1]設(shè)置，對41 個(gè)二級(jí)指賦值，如果政策文本涉及到相關(guān)內(nèi)容，則賦值為“1”，否則賦值為“0”,據(jù)此得出對41 個(gè)二級(jí)指標(biāo)的政策評價(jià)值。然后根據(jù)所設(shè)計(jì)的一級(jí)和二級(jí)體系構(gòu)造多投入產(chǎn)出表，多投入產(chǎn)出表作為一種數(shù)據(jù)分析框架，可以顯示指標(biāo)模型所反映出的政策策略演變。隨后構(gòu)建PMC 指數(shù)計(jì)算模型，測算政策賦分值并劃分政策等級(jí)（見表3），根據(jù)政策評估分?jǐn)?shù)確定政策優(yōu)良性與政策特征。根據(jù)PMC指數(shù)測算公式，對31 份人工智能政策中的每一項(xiàng)政策進(jìn)行一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)的評價(jià)，形成政策等級(jí)認(rèn)定（見表4）。31 項(xiàng)政策中4 項(xiàng)政策等級(jí)為“優(yōu)秀”（占比12.9%）、24 項(xiàng)政策等級(jí)為“良好”（占比77.4%）、3 項(xiàng)政策等級(jí)為“一般”（占比9.7%），據(jù)此可以將31 項(xiàng)政策劃分為3 個(gè)不同的等級(jí)：

表3 人工智能政策質(zhì)量級(jí)別

表4 中國人工智能政策PMC 指數(shù)測算結(jié)果

1）Ⅰ級(jí)政策：政策得分在7 ～9 分之間，政策等級(jí)為優(yōu)秀，如P4，政策得分為7.14 分，排名第一位，政策等級(jí)為優(yōu)秀。在具體的變量評分中，該政策分別在X1政策性質(zhì)、X4政策功能、X5作用層面、X6政策工具、X7政策操作性、X9激勵(lì)約束分別達(dá)到最高值，該政策涉及到行業(yè)目前的發(fā)展態(tài)勢、指導(dǎo)思想與原則、戰(zhàn)略愿景、主要任務(wù)和保障措施，基本涵蓋了PMC 指數(shù)測算模型中的各指標(biāo)測量項(xiàng)。政策中的“主要任務(wù)”與“保障措施”兩項(xiàng)條款設(shè)計(jì)較好，前者從構(gòu)建協(xié)同開放的智能汽車技術(shù)創(chuàng)新體系到各種創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，都有所涉及，后者則從組織保障、政策保障、人才保障、國際合作和發(fā)展環(huán)境五方面給予保障和支持。政策設(shè)計(jì)的覆蓋性和科學(xué)性使得其評分明顯高于平均水平，因此該項(xiàng)政策評級(jí)為優(yōu)秀。

2）Ⅱ級(jí)政策：政策得分在5.00 ～6.99 分之間，政策等級(jí)為良好，如P1、P3、P8，以P21為例，政策得分為6.92 分，排名第3 位，是由湖北省頒布的關(guān)于新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃，涉及近期和遠(yuǎn)期關(guān)鍵技術(shù)突破的多點(diǎn)目標(biāo)、拓展人工智能融合應(yīng)用場景、推動(dòng)人工智能核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多層面的管理制度，且該政策在政策性質(zhì)、作用層面、政策操作性、政策評價(jià)、激勵(lì)約束高于全部政策的均值，但是該政策在政策工具層面評分不及優(yōu)秀等級(jí)的政策。

3）Ⅲ級(jí)政策：政策得分在3.00 ～4.99 分之間，政策等級(jí)為一般，如P10，政策得分為4.83 分，排名第21 名，是教育部頒布的關(guān)于開展人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知，涉及探索人工智能主推教育的目標(biāo)、試點(diǎn)工作的內(nèi)容、組織引導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)保障等細(xì)則，該政策在政策功能、作用層面、政策工具、激勵(lì)約束這幾項(xiàng)變量上的評分較低，主要是因?yàn)樵擁?xiàng)政策主要針對教師群體開展試點(diǎn)，政策內(nèi)容具有較強(qiáng)的專指性，僅涉及試點(diǎn)工作的布置與保障方面的內(nèi)容，政策覆蓋面比較狹窄，因此在多個(gè)變量上評分較低。此外，該項(xiàng)政策作用對象僅為事業(yè)單位，不涉及其他客體，所以在作用層面上得分也較低。綜合各維度的評分，所以政策評級(jí)為一般。

表4（續(xù)）

（2）PMC 曲面。根據(jù)PMC 指數(shù)構(gòu)建曲面，該三維曲面以直觀圖譜呈現(xiàn)政策評價(jià)效果，曲面凹凸及顏色差異表明政策得分的不同，凸起部分對應(yīng)政策評價(jià)得分較高，凹陷部分對應(yīng)政策評價(jià)得分較低（見圖5 ～圖7）。為了對比“優(yōu)秀”等級(jí)與“一般”等級(jí)的政策差異，本文選取國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)〈智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》（P4）（“優(yōu)秀”等級(jí)）和教育部《關(guān)于開展人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》（P10）（“一般”等級(jí)）兩項(xiàng)政策。結(jié)合曲面圖與PMC 指數(shù)測算情況，發(fā)現(xiàn)《關(guān)于印發(fā)〈智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》政策在各維度得分都較高，尤其是政策性質(zhì)、作用層面、政策操作性、政策評價(jià)與激勵(lì)約束五個(gè)維度上評價(jià)較高。《關(guān)于開展人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》在政策功能、作用層面與激勵(lì)約束維度得分較低。

圖5 PMC 評價(jià)“優(yōu)秀”與“一般”的政策均值對比

圖6 國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)〈智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》政策曲面

圖7 教育部《關(guān)于開展人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》政策曲面

在監(jiān)管方面，《關(guān)于印發(fā)〈智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略〉的通知》（P4）較之其他政策更為嚴(yán)厲地明確了加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全監(jiān)督管理，提出建立覆蓋智能汽車數(shù)據(jù)全生命周期的安全管理機(jī)制；政策功能方面，制定了規(guī)范引導(dǎo)、制度約束、技術(shù)創(chuàng)新的政策規(guī)范；政策作用層面則從國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)4 個(gè)層面的人工智能發(fā)展都提出了政策要求，還提出了培育智能汽車創(chuàng)新發(fā)展平臺(tái)等新型市場主體，從基礎(chǔ)設(shè)施體系、商業(yè)模式、人才培養(yǎng)，以及增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力各方面提供政策依據(jù)；政策工具方面呈現(xiàn)出多種工具綜合使用的特點(diǎn)，尤其從國際合作角度提出支持國內(nèi)企業(yè)加快國際市場布局，從知識(shí)產(chǎn)權(quán)角度提出加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新專利保護(hù)與標(biāo)準(zhǔn)化互動(dòng)支撐機(jī)制；激勵(lì)約束方面更多涉及了對行業(yè)的監(jiān)督考核，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的機(jī)制與考核辦法,并對相關(guān)主體提出了技能培訓(xùn)方面的要求與舉措，一方面加快培養(yǎng)復(fù)合型專家和科技帶頭人，另一方面協(xié)同培養(yǎng)創(chuàng)新型中青年科技人才；明確提出健全領(lǐng)域的法律法規(guī)，如開展智能汽車“機(jī)器駕駛?cè)恕闭J(rèn)定、責(zé)任確認(rèn)、網(wǎng)絡(luò)安全，以及數(shù)據(jù)倫理規(guī)范方面的法律權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

我國人工智能政策文本分析中的結(jié)果表明，政策整體科學(xué)性較好，從單項(xiàng)指標(biāo)來看則仍存在不足之處，政策性質(zhì)主要體現(xiàn)在監(jiān)管、診斷層面，約束性不足，說明政策對行業(yè)發(fā)展過程的監(jiān)督管理規(guī)定有所缺失，同時(shí)對行業(yè)發(fā)展問題的總結(jié)與診斷不足，側(cè)面反映出人工智能行業(yè)還處于快速粗放發(fā)展期，未能總結(jié)過往的問題，也沒有加強(qiáng)監(jiān)管部門的職能。政策功能主要體現(xiàn)在政府采購、制度約束功能不足，尤其各項(xiàng)政策均鮮見政府采購功能的應(yīng)用，說明行業(yè)以市場競爭獲取產(chǎn)品需求為主。政策工具主要體現(xiàn)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)工具未能充分使用，說明對創(chuàng)新結(jié)果的產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不夠。激勵(lì)約束主要體現(xiàn)在技能培訓(xùn)層面，監(jiān)督考核、法律保障不足，說明政策發(fā)文后，對于落實(shí)到具體操作層面的監(jiān)督制度未得到政策的充分重視。

5 人工智能的研究前沿拓展

對人工智能研究前沿的探究，有助于進(jìn)一步為人工智能政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施提供理論基礎(chǔ)，探尋未來政策制定和修改的方向。本文選取2010—2021年中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫,對“人工智能”全文字搜索并手工篩選，去除會(huì)議文章等，得到中文文獻(xiàn)449 篇。運(yùn)用CiteSpace 軟件對人工智能研究的相關(guān)關(guān)鍵詞進(jìn)行時(shí)空分布可視化分析，結(jié)果如圖8 所示。其中年份由左到右排列，節(jié)點(diǎn)表示關(guān)鍵詞，圖形表示關(guān)鍵詞的時(shí)間聚合，連線表示某一關(guān)鍵詞被關(guān)注的時(shí)間跨度。

圖8 人工智能研究時(shí)間線

前沿研究表明，自2010—2021年，我國學(xué)術(shù)界對人工智能的研究一直保持持續(xù)性。2010年左右關(guān)注的焦點(diǎn)在于創(chuàng)新、全要素生產(chǎn)率、技術(shù)進(jìn)步等方面；到2015年左右，人工智能的研究呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，大數(shù)據(jù)、戰(zhàn)略規(guī)劃、人工智能時(shí)代等關(guān)鍵詞紛紛被提出；到2021年，學(xué)者開始研究人工智能科技產(chǎn)業(yè)和顛覆性技術(shù)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及在醫(yī)療器械等方面的應(yīng)用也逐漸進(jìn)入學(xué)者的視野。將人工智能的研究分為3 個(gè)階段：2010—2013年，屬于人工智能研究的初始階段，主要研究人工智能新國際化趨勢與創(chuàng)新等問題； 2013—2016年，屬于人工智能研究的發(fā)展期，提出大數(shù)據(jù)、未來人工智能方向等問題；2016—至今，屬于人工智能研究的爆發(fā)期，研究議題的廣度與密度都增多，特別是一些新提法的提出，豐富了研究領(lǐng)域，同時(shí)，新一代人工智能、人工智能的科技產(chǎn)業(yè)、人工智能產(chǎn)業(yè)升級(jí)是2021年以來的研究熱點(diǎn)，近年來人工智能作用于勞動(dòng)收入份額、專利互引、沖擊就業(yè)結(jié)構(gòu)等熱點(diǎn)研究領(lǐng)域都得到了廣泛關(guān)注。

由圖8 可見，以近3年的文獻(xiàn)熱點(diǎn)來看，當(dāng)前我國人工智能的研究領(lǐng)域聚焦于4 個(gè)方面：人工智能的倫理建設(shè)，體現(xiàn)在人類命運(yùn)共同體、新一代人工智能建設(shè)、融合發(fā)展等方面，表明我國人工智能研究關(guān)注到宏觀環(huán)境與倫理建設(shè)；人工智能的教育與培訓(xùn)，體現(xiàn)在以學(xué)生為中心的人才培養(yǎng)模式、規(guī)范化培訓(xùn)、教學(xué)改革與實(shí)踐教學(xué)、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面，表明我國人工智能教育與培訓(xùn)受到重視；人工智能的技術(shù)層面建設(shè)，體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如人工智能醫(yī)療器械、區(qū)塊鏈、動(dòng)態(tài)規(guī)劃算法等方面；監(jiān)管領(lǐng)域，如產(chǎn)品質(zhì)量管理體系、公司估值等方面。此外，諸如顛覆式創(chuàng)新、對就業(yè)結(jié)構(gòu)的沖擊、“互聯(lián)網(wǎng)＋”政務(wù)服務(wù)，以及“十四五”展望與人工智能行業(yè)及研發(fā)的發(fā)展，都是學(xué)者關(guān)注的關(guān)鍵詞，相關(guān)研究為政策設(shè)計(jì)提供了前沿觀察和前瞻思路。

6 結(jié)論與建議

本研究依據(jù)政策范式理論構(gòu)建了“政策語義—政策工具—政策評估”框架，從政策特征分析與政策效果評價(jià)框架下對我國人工智能政策進(jìn)行了各維度的評估與挖掘，研究結(jié)果顯示，我國人工智能政策主要圍繞各行業(yè)的智能化和技術(shù)突破展開，國家對創(chuàng)新、研發(fā)與研究頗為重視，在政策文本中多次出現(xiàn)相關(guān)提法，凸顯了通過自主研發(fā)與創(chuàng)新，走自主發(fā)展人工智能行業(yè)之路的決心。在政策文本挖掘中，還發(fā)現(xiàn)大部分政策文本都傾向于技術(shù)應(yīng)用，關(guān)注人工智能在交通、文旅、家居等方面的市場前景，從中央到地方各級(jí)政府都著力打造自己的人工智能全行業(yè)應(yīng)用圖景。政策工具的分析呈現(xiàn)出使用不均衡的特征，供給型和環(huán)境型工具多、需求型工具少，而且對政府采購、對外貿(mào)易管制、反他國管制、購置補(bǔ)貼四項(xiàng)需求型政策工具重視度不夠，對監(jiān)管政策的重視程度也不足。PMC指數(shù)模型評價(jià)的結(jié)果表明，我國各級(jí)政府發(fā)布的人工智能政策總體情況良好，而且政策在一定程度上還顯現(xiàn)出地方政府發(fā)布政策優(yōu)于中央部委發(fā)布的政策，主要原因是地方政府更重視對中央一級(jí)政策的落實(shí)、更關(guān)注市場化推廣、使用的政策工具較為豐富、任務(wù)分解到位且責(zé)權(quán)明確，上述原因使得地方政府發(fā)布的文件更具可操作性、更落地，但政策之間具有效力差異性，相關(guān)政策條款亟待加強(qiáng)和完善，據(jù)此提出以下政策建議：

（1）加大需求端政策工具的組合性和靈活性應(yīng)用、優(yōu)化環(huán)境政策工具包。需求型政策工具起到直接拉動(dòng)政策主體的作用，作用效果直接、效力較大。在人工智能快速發(fā)展過程中，通過政府采購的方式來拉動(dòng)行業(yè)發(fā)展，直接為行業(yè)注入利潤是必要的，尤其在世界各國爭相發(fā)展人工智能行業(yè)的今天，通過政府采購的方式，可以酌情為市場中還相對實(shí)力弱、但成長性較好的企業(yè)提供一定的市場份額作為扶持性政策。加強(qiáng)對貿(mào)易管制和反他國管制方面政策的應(yīng)用，并通過直接補(bǔ)貼的方式，讓人工智能企業(yè)更好周轉(zhuǎn)資金、以更高利潤率更高來抗擊市場風(fēng)險(xiǎn)。增加對知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)節(jié)的政策關(guān)切，人工智能作為高科技領(lǐng)域，發(fā)展進(jìn)程中必然會(huì)產(chǎn)生很多專利和創(chuàng)新，在我國人工智能技術(shù)逐漸成熟的過程中，需要及時(shí)將專利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)握在手中，以實(shí)現(xiàn)對研發(fā)外溢的保護(hù)。

（2）充分重視行業(yè)監(jiān)管與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，確保行業(yè)安全發(fā)展。政策制定者要遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律，在各發(fā)展階段設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的行業(yè)監(jiān)管規(guī)定，一方面注重對國內(nèi)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)況的認(rèn)識(shí)和摸底，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管措施，需要注意的是人工智能領(lǐng)域的高度自主性、自適應(yīng)性和自生長性決定了行業(yè)監(jiān)管有別于傳統(tǒng)模式，需要探索在潛在安全風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)預(yù)判等方面的前瞻，并據(jù)此立法予以規(guī)范；另一方面要關(guān)注國外的行業(yè)監(jiān)管政策和模式，尤其是近來美歐對人工智能監(jiān)管政策方面呈現(xiàn)的趨同和對標(biāo)態(tài)勢要有清醒的認(rèn)識(shí)，積極應(yīng)對以影響和適應(yīng)國際人工智能治理格局。尤其需要注意的是，美歐等技術(shù)高地都致力于通過或靈活或強(qiáng)硬的監(jiān)管規(guī)則，以高標(biāo)準(zhǔn)立法來確保在該領(lǐng)域的科技和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位，并借此重塑全球數(shù)字發(fā)展模式，我國應(yīng)當(dāng)及時(shí)與各國政策對標(biāo)和協(xié)同，在積極變化與協(xié)調(diào)中形成體系化的特色政策，保證我國參與全球人工智能供應(yīng)鏈的平穩(wěn)運(yùn)行，并且通過人工智能安全規(guī)范、倫理規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)的調(diào)試，提升科技競爭力和規(guī)則話語權(quán)。

（3）開展對人工智能政策的整體系統(tǒng)性評估。隨著國內(nèi)外人工智能技術(shù)的快速發(fā)展與科技環(huán)境的不確定性波動(dòng)，政策注意力與需求也在不斷變化，需要建立一套對政策整體性、系統(tǒng)性評估的機(jī)制，找出對人工智能技術(shù)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展有促進(jìn)效果的因素，以保證政策的科學(xué)性、及時(shí)性和體系性。當(dāng)前，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政策覆蓋面以增強(qiáng)政策的功能，增加對政策診斷（問題的總結(jié)）、政府采購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和海外機(jī)構(gòu)合作等政策工具的運(yùn)用，一方面通過政策問診及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和反饋中出現(xiàn)的問題，另一方面通過各類供求與環(huán)境政策的應(yīng)用，保護(hù)創(chuàng)新型自主研發(fā)成果、促進(jìn)與國外更多展開交流合作，以激勵(lì)行業(yè)快速健康地發(fā)展。人工智能政策系統(tǒng)與科技管理體制、創(chuàng)新成果市場轉(zhuǎn)化、行業(yè)人才的培育與發(fā)展等環(huán)節(jié)密不可分，對相關(guān)政策的落實(shí)和優(yōu)化情況展開追蹤和評估，可以發(fā)現(xiàn)運(yùn)行政策與創(chuàng)新主體需求不一致的地方，從而為政策調(diào)試與完善提供有益的參考，提升政策協(xié)同性和體系性。此外，我國將在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與人工智能領(lǐng)域的發(fā)展中實(shí)現(xiàn)向國際高端價(jià)值鏈轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)，人工智能作為多個(gè)行業(yè)的技術(shù)底座，實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)大效能可以促進(jìn)各行業(yè)整體的高端轉(zhuǎn)化，因此對現(xiàn)行政策系統(tǒng)的欠缺之處進(jìn)行調(diào)整，有利于發(fā)揮政策能動(dòng)性和效力，有利于國家數(shù)字化戰(zhàn)略的落地，通過制定政策細(xì)則、構(gòu)建服務(wù)于細(xì)分行業(yè)的政策管理模式、“一企一策”的具體實(shí)施方式等，提高政策供需匹配性，以更好實(shí)現(xiàn)政策效果。