盧順平，朱旭迪，包海波

（1.浙江省科學技術廳，浙江杭州 310012；2.浙江省科技項目管理服務中心，浙江杭州 310012；3.中共浙江省委黨校，浙江杭州 311100）

國家高新區(qū)是我國政府發(fā)揮職能作用的重要平臺，是我國發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的重要載體，承載集聚高新技術企業(yè)、發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)集群、促進成果轉化和產(chǎn)業(yè)升級、提升國際競爭力、深化體制機制改革等重要使命[1]。國家高新區(qū)經(jīng)過30多年的發(fā)展，培育高新技術企業(yè)、促進成果轉化、推動產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了重要作用，持續(xù)引領示范我國產(chǎn)業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展。國家高新區(qū)的產(chǎn)生，本質上也是一種國家發(fā)展戰(zhàn)略引導下的政策性工具。高新區(qū)在不同的歷史階段有不同的含義，現(xiàn)在的高新區(qū)更多的是“高技術+新經(jīng)濟”。而針對高技術和新經(jīng)濟，對應著我們在管理體制方面就是“高效率+新體制”。如果把這兩個“高+新”對應起來，可以更好地服務高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[2]。新時期，進一步推動國家高新區(qū)高質量發(fā)展，我們需要挖掘高新區(qū)新一輪經(jīng)濟增長點，總結和梳理國家高新區(qū)政策演進歷程、演進特點、演進規(guī)律，為新時期國家高新區(qū)政策制定提供參考。

1 “D-A-T-P”分析框架

近幾十年國內外學者圍繞政策過程理論建構了不同的模型框架：諸如制度理性選擇框架、多源流框架、中斷-平衡框架、倡導聯(lián)盟框架、政策擴散框架等。這些理論框架從不同角度闡述了政策過程中的環(huán)節(jié)因素、主體因素等。拉斯韋爾在《決策過程》中將政策分為7 個功能環(huán)節(jié)。安德森在《公共決策》中將政策過程劃分為5 個范疇。瓊斯在《公共政策研究導論》中將政策系統(tǒng)運行看作是由11 個功能活動組成。陳振明[3]在《公共政策分析導論》中將政策系統(tǒng)的運行劃分為政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策終結等不同環(huán)節(jié)。彭紀生等人[4]認為，為充分體現(xiàn)政策的內容，國家高新區(qū)發(fā)展政策應從政策力度、政策目標以及政策措施3 個維度對不同政策文本進行梳理。盛亞等[5]提出應綜合政策內容和政策力度兩個視角研究地區(qū)創(chuàng)新政策的供給。

國家高新區(qū)的布局是政府干預及治理創(chuàng)新經(jīng)濟的一種特殊制度安排。本研究通過梳理挖掘國家高新區(qū)政策制定過程理論中的過程要素，在公共政策研究和政策過程研究的基礎上，從政策需求（policy demond）、政策目標（policy goal）、政策工具（policy instrument）、政策績效（policy performance）4 個維度，分別建立需求觸發(fā)機制、目標導向機制、工具實現(xiàn)機制、績效跟蹤機制，進而建構國家高新區(qū)政策機制“D-A-T-P”四維分析模型（見圖1）。

圖1 國家高新區(qū)政策機制分析模型

1.1 需求觸發(fā)機制（D）

政策需求是政策演進的起點和觸發(fā)動力。制度經(jīng)濟學理論認為，當資源配置的邊際成本與邊際收益均衡，形成帕累托最優(yōu)時，制度就趨于穩(wěn)定或者緩慢迭代狀態(tài)；當收益大于成本時，就將發(fā)生帕累托改進的空間[6]。國家高新區(qū)政策機制的演進，很大程度上是基于“成本-收益”考量的需求觸發(fā)推動的。從發(fā)展實踐看，國家高新區(qū)政策需求具體可分為國家戰(zhàn)略需求、區(qū)域發(fā)展需求、企業(yè)創(chuàng)新需求（見圖2），三者從某種程度上都是對外部利潤的追逐。如何合理地導入國家戰(zhàn)略需求、區(qū)域發(fā)展需求、企業(yè)創(chuàng)新需求，兼顧中央政府、地方政府、企業(yè)等主體的利益取向，是國家高新區(qū)所要面臨的首要問題。

圖2 政策需求觸發(fā)機制

1.2 目標導向機制（A）

公共政策的目的，是為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標[7]。國家高新區(qū)政策的發(fā)展目標涵蓋了市場機制所不能提供的公共類用品，比如政治、文化、精神、價值觀等。公共政策目標一般來說有宏觀的、中觀的以及微觀的。各級政府在制定國家高新區(qū)政策的過程中，需要兼顧衡量宏觀、中觀、微觀層面的目標導向，分別回應國家戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展、企業(yè)創(chuàng)新的需求。此外，政策目標也可以劃分為正式目標和非正式目標。正式目標主要體現(xiàn)在國家和地方政府出臺的規(guī)劃、意見、辦法等文件中，具有較強的引領性和約束性。非正式目標更多地體現(xiàn)在高新區(qū)主體博弈過程所達成的一致性默契。兩者共同作用于高新區(qū)建設發(fā)展的方向。

根據(jù)國家先后發(fā)布的高新區(qū)相關文件，可將國家高新區(qū)政策目標歸納為3 個方面：示范、引領和輻射帶動（見圖3）[8]。其中，示范是指國家高新區(qū)要承擔科技體制改革的試驗區(qū)和示范田功能，在掙脫體制束縛、破解體制難題、達成社會活力等方面起到先行先試作用；引領是指國家高新區(qū)要引領我國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過科技要素注入、培育高科技企業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展，引領高新技術產(chǎn)業(yè)增長；輻射帶動是國家高新區(qū)要輻射周邊地區(qū)發(fā)展、輻射傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，成為地方經(jīng)濟的增長點和主動力。

圖3 政策目標導向機制

1.3 工具實現(xiàn)機制（T）

政策工具研究的核心是“如何將政策意圖轉變?yōu)楣芾硇袨椋瑢⒄呃硐朕D變?yōu)檎攥F(xiàn)實”[9]。在公共管理及政策執(zhí)行中，選擇何種政策工具、工具的優(yōu)化組合方式、用哪一種標準來評價該政策工具的效果，這些問題影響了政策能否達成既定目標的關鍵。借鑒Hanson 等[10]學者對政策工具的分類，將國家高新區(qū)政策工具分類為供給型、需求型和環(huán)境型（見圖4）。其中，需求型工具主要通過引導刺激需求、減少市場不確定性而實施的政府采購、用戶補貼、貿(mào)易激勵、組織應用示范工程、支持市場拓展和商業(yè)模式創(chuàng)新等手段；供給型工具主要從加大要素資源供給入手，包括土地、資金、人才、技術、數(shù)據(jù)等要素資源；環(huán)境型工具主要是營造有利于經(jīng)濟運行的法制環(huán)境、營商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境所采取的目標規(guī)劃、金融支持、法規(guī)規(guī)范、產(chǎn)權保護、稅收優(yōu)惠等手段。

圖4 政策工具實現(xiàn)機制

1.4 績效跟蹤機制（P）

政策績效是政策制定、執(zhí)行的結果，是對政策需求的貼合性、政策目標的合理性、政策工具的適配性進行的檢驗[11]。政策績效的評估，是政策實施情況的閉環(huán)反饋。根據(jù)公共政策評估理論，政策評估可以分為幾個不同的類型，從評估方法來看，分為正式評估與非正式評估[12]；從評估主體來看，分為自我評估、第三方評估、工作對象評估。國家高新區(qū)政策績效，往往體現(xiàn)在經(jīng)濟和創(chuàng)新活動中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這是最為核心的績效內容，也是目前國家高新區(qū)評估所采取的評估內容?？萍疾炕鹁嬷行拿磕旮鶕?jù)既定的評價指標體系，對各個國家高新區(qū)相關數(shù)據(jù)指標進行采集、加權計算，得出國家高新區(qū)整體績效及排名位次，這是我國各個領域特別是政府常用的評估手段。評價指標體系政策績效納入分析框架，起到3個方面作用：評估，通過績效分析，評估各個國家高新區(qū)的發(fā)展狀況；檢驗，檢驗政策目標、政策工具在建設實踐中的合理性；反饋，根據(jù)實際績效，對政策目標、工具的反饋和校正（見圖5）。

圖5 政策績效跟蹤機制

2 基于D-A-T-P 模型的國家高新區(qū)政策機制演進分析

本文結合高新區(qū)發(fā)展歷程的經(jīng)驗性判斷和相關文獻研究，并參考科技部關于《國務院關于促進國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的若干意見》的政策說明中對國家高新區(qū)階段的劃分，國家高新區(qū)發(fā)展階段主要有“創(chuàng)業(yè)發(fā)展”“二次創(chuàng)業(yè)”“創(chuàng)新驅動、戰(zhàn)略提升”3 個階段[13]。本文通過“D-A-T-P”四維分析模型，歸納提煉國家高新區(qū)各個階段的重點和特征，解析國家高新區(qū)政策機制演進規(guī)律。

2.1 創(chuàng)業(yè)發(fā)展階段（1988—2000年）

（1）需求觸發(fā)機制：國家戰(zhàn)略需求為主。國家高新區(qū)的發(fā)展受制于體制和思維的束縛，科技成果商品化、產(chǎn)業(yè)化基本難以實現(xiàn)，經(jīng)濟體制上形成了一種同社會生產(chǎn)力發(fā)展不相適應的僵化的模式，企業(yè)和科研人員積極性、主動性、創(chuàng)造性被壓抑，經(jīng)濟在很大程度上失去了活力[14]。1984年中央下發(fā)了關于經(jīng)濟體制改革的決定，開啟了經(jīng)濟體制改革的大幕。1988年5月10日，國務院批準北京市新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)建設，這不僅代表中國建設國家高新區(qū)的起步，同時也承擔改革試驗田的使命。在中關村成功探索的基礎上，國家先后批復建設了53家國家高新區(qū)。高新區(qū)發(fā)展 工業(yè)園區(qū)或工業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展的趨勢。例如科研人員下海創(chuàng)業(yè)、科技成果商品化產(chǎn)業(yè)化、科技企業(yè)需要扶持成長的需求日益強烈。由此可見，該階段國家高新區(qū)的政策發(fā)展主要由發(fā)展工業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)的國家戰(zhàn)略為主的需求觸發(fā)機制。

（2）目標導向機制：改革示范為主。此時我國國家高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本零基礎，即便是傳統(tǒng)工業(yè)體系，也距離發(fā)達國家有一二十年的差距。政策目標圍繞著先工業(yè)發(fā)展道路；集聚企業(yè)、產(chǎn)業(yè)等要素資源；做大做強工業(yè)，再優(yōu)先做強高新技術產(chǎn)業(yè)。高新區(qū)的主要政策目標是成為科技體制改革的試驗田；科技成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化；探索國家科技機構和科技人員面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場的制度機制；探索科技面向經(jīng)濟找尋一種可依托的組織載體和生長機制[15]。同時，國家還打造了例如無錫高新區(qū)、廈門火炬高新區(qū)等具有典型改革示范意義的國家高新區(qū)。由此可見，該階段國家高新區(qū)的目標導向機制是以改革示范為主。

（3）工具實現(xiàn)機制：供給型環(huán)境型工具為主。1988年，北京市政府頒布的《北京市新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)暫行條例》，是我國第一個關于高新區(qū)的政府行政性法規(guī)。隨后國家又發(fā)布了系列政策文件，例如稅收政策主要是“三免三減半”政策和關稅優(yōu)惠政策，為當時的企業(yè)提供了非常大的政策紅利；便利性政策方面，可在高新區(qū)內開設技術進出口公司，出口業(yè)務開展較好的可以在國外設立分支機構等；資金信貸方面，銀行可賦予高新區(qū)一定額度的長期債，高新區(qū)可以向社會籌集資金。此外，高新技術企業(yè)可以免購國家重點建設債券等。與此同時，該階段的政策工具也發(fā)生變化， 1996年以前，高新區(qū)的政策基本都是先行政策，國家在高新區(qū)內進行政策的壓力測試，高新區(qū)內可以享受政策，高新區(qū)外不能享受。隨著發(fā)展逐漸深入，政策向各大范圍的企業(yè)主體覆蓋延伸，高新區(qū)的政策邊界日益模糊，專有的政策紅利逐漸變成了普適性的政策，完成了高新區(qū)先行先試的改革任務。由此可見，該階段的政策工具主要以供給型和環(huán)境型為主，中央和地方政府更多在基礎設施供給、生產(chǎn)要素供給、人才培養(yǎng)供給等方面，以及稅收優(yōu)惠、金融政策、便利性政策等環(huán)境型工具。

（4）績效跟蹤機制：經(jīng)濟指標評價為主。1992年科技部就開始研究評價指標和體系，先后頒布了93年版的國家高新區(qū)考核標準、99年版的國家高新區(qū)評價指標體系。從指標設定上看，更側重對高新區(qū)當期經(jīng)濟總量及發(fā)展狀況的考核評價，以及利用外資情況和外資企業(yè)數(shù)量，缺乏明晰的技術創(chuàng)新指標導向。從政策結果來看，2000年，53 個高新區(qū)技工貿(mào)總收入、工業(yè)總產(chǎn)值、實現(xiàn)利稅、出口創(chuàng)匯分別為9 209、7 942、1 057 和185.8 億美元，分別超過1991年的105 倍、112 倍、89 倍、103 倍，十年年均增長60%以上。高新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比從1%左右上升到10%以上，其中高新區(qū)貢獻了50%左右?？梢钥闯觯@個階段所產(chǎn)生的政策績效，主要以經(jīng)濟指標增長為主。政策需求、目標、工具和政策績效是互適的[16]。

2.2 二次創(chuàng)業(yè)階段（2001—2012年）

（1）需求觸發(fā)機制：地方經(jīng)濟轉型需求為主。由于前一階段僅僅注重招商引資以及工業(yè)企業(yè)集聚，導致科技與經(jīng)濟結合、科技成果轉化等內生發(fā)展、內涵發(fā)展的高新區(qū)建設初衷沒有完全實現(xiàn)，多數(shù)高新區(qū)仍然處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。2001年中國加入WTO，改革開放事業(yè)開始加速，經(jīng)濟發(fā)展形勢對高新區(qū)發(fā)展提出了更高的要求。經(jīng)歷了前期規(guī)模擴張、粗放型增長后，地方的經(jīng)濟轉型需求明顯加大，對高新區(qū)的需求轉向了創(chuàng)新驅動、內涵式發(fā)展[17]。2001年，科技部在武漢召開工作會議，在總結上階段建設工作的基礎上，提出了國家高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)的任務目標。高新區(qū)從“工業(yè)園區(qū)”開始真正走向了科技工業(yè)園的道路，對于企業(yè)集聚增長的需求逐漸轉移到了追求高新區(qū)科技內涵上來，逐步形成了這個階段的政策需求。由此可見，該階段國家高新區(qū)的政策機制主要以地方經(jīng)濟轉型需求為主的需求觸發(fā)機制。

（2）目標導向機制：產(chǎn)業(yè)引領為主。國家高新區(qū)從第一階段的工業(yè)擴張式發(fā)展向更加依靠科技創(chuàng)新的內涵式發(fā)展轉變，更加注重創(chuàng)新驅動、內生增長。為應對金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展的沖擊，國務院加快了國家高新區(qū)的布局，國家高新區(qū)總數(shù)達到115家[18]。2003年，為了結合新的發(fā)展定位，科技部明確高新區(qū)建設目標是通過強化技術創(chuàng)新能力提升，推動經(jīng)濟社會高速發(fā)展。高新區(qū)要成為高新技術產(chǎn)業(yè)的基地、經(jīng)濟增長點，并且打造成科教興國和可持續(xù)發(fā)展兩個戰(zhàn)略的新型工業(yè)化示范區(qū)[19]。由此可見，該階段的國家高新區(qū)政策目標，是依靠科技力量推動經(jīng)濟較快發(fā)展，以技術創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，政策導向是以高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)引領目標為主。

（3）工具實現(xiàn)機制：需求型環(huán)境型工具為主。2010年中關村啟動先行先試了“1+6”政策；2011年，中關村科技成果處置權改革試點做法在武漢東湖、上海張江、合蕪蚌等高新區(qū)范圍內推廣；2013年中關村“6+4”試點政策在全國自創(chuàng)區(qū)范圍內復制推廣，一年后又在全國進行鋪開。先行先試政策主要涉及科技成果處置權和收益權、股權激勵、稅收、科研項目經(jīng)費管理、高新技術企業(yè)認定、建設統(tǒng)一監(jiān)管下的全國性場外交易市場，以及高新技術企業(yè)認定中文化產(chǎn)業(yè)支撐技術等領域范圍、有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅、技術轉讓企業(yè)所得稅、企業(yè)轉增股本個人所得稅等稅收政策試點[20]。杭州高新區(qū)在這個階段先后出臺了《關于進一步鼓勵和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》《關于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)推進自主創(chuàng)新打造人才特區(qū)的若干政策》，從產(chǎn)業(yè)需求、人才需求出發(fā)制定政策工具。由此可見，該階段的政策工具主要以技術市場為主的需求型，以及以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、財稅金融、知識產(chǎn)權保護為主的環(huán)境型工具。

（4）績效跟蹤機制：技術指標評價為主。國務院先后頒布了2003年版、2008年版的國家高新區(qū)評價指標體系。從指標設定上看，特別是2008年指標體系，將技術創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作為主要考核指標，總體上對比第一階段，這個時期的考核評價更加注重技術創(chuàng)新能力的指標。這個階段，集聚了科技孵化器、重點你實驗室、技術轉移機構、工程技術研究中心等各類智力資源、創(chuàng)新資源和服務濟源，產(chǎn)學研合作更加緊密，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈開始向深度融合轉變。

2.3 創(chuàng)新驅動、戰(zhàn)略提升階段（2013年以來）

（1）需求觸發(fā)機制：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求為主。以黨召開十八大作為標志，創(chuàng)新驅動發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略[21]。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，加速形成國內國際雙循環(huán)互促新發(fā)展格局。中美貿(mào)易摩擦以及日韓貿(mào)易爭端再次驗證；只有具備強大的自主創(chuàng)新能力，掌握核心技術，才能在關鍵時刻不被“卡脖子”；防范化解產(chǎn)業(yè)風險，掌握競爭和發(fā)展的主動權；進一步夯實自主創(chuàng)新能力，攻克產(chǎn)業(yè)關鍵核心技術破解瓶頸制約；搶占科技前沿孵化原創(chuàng)高價值產(chǎn)業(yè)，打造一批國家自主創(chuàng)新突圍的先鋒軍，在全球創(chuàng)新版圖脫穎而出，沖破美國等西方發(fā)達國家對我國的技術控制和封鎖[22]。區(qū)域發(fā)展更加注重加大創(chuàng)新要素的供給，越來越追求區(qū)域創(chuàng)新實力和經(jīng)濟實力的提升。諸如國家級的重點實驗室、工程技術中心以及孵化器、眾創(chuàng)空間等加速布局。亟須通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)改變關鍵核心技術和高技術產(chǎn)業(yè)受制于人的局面，培育高新技術產(chǎn)業(yè)拉動當?shù)匦乱惠喗?jīng)濟增長。企業(yè)創(chuàng)新需求更加關注產(chǎn)城人要素的協(xié)同，生產(chǎn)生活生態(tài)的高度融合?？萍计髽I(yè)和科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍更加濃厚，對科技金融、投資環(huán)境等方面加大需求力度。

（2）目標導向機制：輻射帶動為主。2013年1月，科技部發(fā)布國家高新區(qū)“十二五”規(guī)劃，明確要探索經(jīng)濟發(fā)展和輻射帶動周邊的新模式。目標圍繞“五位一體”“四個提升”（自主創(chuàng)新能力的提升、產(chǎn)業(yè)競爭力的提升、引領輻射力的提升、國際影響力的提升）、“九大重點任務”“七大保障措施”。2013年3月，科技部印發(fā)國家高新區(qū)創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略提升行動方案指出，國家高新區(qū)正式邁入新的發(fā)展階段，以創(chuàng)新驅動、戰(zhàn)略提升為主要特點，確定了“四個跨越”的發(fā)展目標。高新區(qū)政策著力點主要放在全社會要素，通過建設創(chuàng)新型城區(qū)，以此推動科技、模式、制度等方面全面創(chuàng)新，從而實現(xiàn)創(chuàng)新驅動全面發(fā)展。高新區(qū)的功能形態(tài)主要是創(chuàng)新生態(tài)園。政策目標，在原來的改革示范、產(chǎn)業(yè)引領的基礎上，對周邊地區(qū)經(jīng)濟社會的輻射帶動目標開始被重視和強調。國家高新區(qū)作為創(chuàng)新驅動和高質量發(fā)展的先行區(qū)，先富帶動后富是其功能屬性之一。

（3）工具實現(xiàn)機制：供給型環(huán)境型工具為主?？萍颊咧鸩较蛑С謩?chuàng)業(yè)為主的政策轉變，圍繞高層次人才創(chuàng)業(yè)、激勵科技人員創(chuàng)業(yè)及技術轉移產(chǎn)業(yè)化需求，國家及各地大力支持眾創(chuàng)空間建設，以創(chuàng)新券、服務券等政府購買方式完善創(chuàng)業(yè)系列服務等。普惠性財稅政策方面，堅持結構性減稅，通過運用稅收優(yōu)惠政策，以及普惠性財政資金事后獎勵，引導科技型中小企業(yè)加大研發(fā)投入，開展自主創(chuàng)新。此類舉措擴大了高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的實施范圍；擴大了研發(fā)費用加計扣除政策的享受半徑，從覆蓋領域、條件標準等方面讓更多創(chuàng)新企業(yè)收到政策普惠。協(xié)同開放政策方面，在互聯(lián)網(wǎng)+融合發(fā)展背景下，科技創(chuàng)新的范圍由封閉競爭轉變?yōu)殚_放合作。區(qū)域科技政策逐步向注重產(chǎn)學研合作研發(fā)、國際化開放轉變。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策方面，主要是引導社會資本投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升財政資金使用績效。比如杭州高新區(qū)，發(fā)布了《關于進一步深化改革創(chuàng)新建設世界一流高科技園區(qū)的若干意見》，構建體系化創(chuàng)新政策，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。由此可見，該階段的政策工具主要以技術攻關、創(chuàng)新空間、創(chuàng)新平臺、人才培養(yǎng)等為主的供給型政策工具，以及以發(fā)展規(guī)劃、普惠金融、公共服務、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等為主的環(huán)境型工具。

（4）績效跟蹤機制：高質量指標評價為主。國務院頒布了2021年版國家高新區(qū)評價指標體系。從指標設定上看，將綠色生態(tài)、自主創(chuàng)新能力、創(chuàng)業(yè)孵化等方面作為主要考核指標，可以看出，這個時期的考核評價向生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、自主創(chuàng)新轉變，綜合反映了這個階段的國家高新區(qū)高質量發(fā)展的核心目標。政策結果顯示169 家國家高新區(qū)以占全國0.1%的面積，貢獻了全國12.3%的GDP 和11.8%的稅收；高新技術企業(yè)占全國35.9%，科技型中小企業(yè)占全國33.6%，集聚了全國70%以上的工程研究中心、重點實驗室和工程實驗室；企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出占全國50%。高新區(qū)研發(fā)人員全時當量是全國平均水平的13.8 倍，集聚了近2 萬家各類研究院所、企業(yè)技術中心、新型研發(fā)機構和博士后工作站等創(chuàng)新載體。

2.4 政策機制演進規(guī)律探析

基于對上述國家高新區(qū)政策三個發(fā)展階段、四大機制分析，可以歸納國家高新區(qū)政策機制演進規(guī)律（見圖6）：政策需求觸發(fā)機制，呈現(xiàn)“國家戰(zhàn)略需求為主—地方經(jīng)濟轉型需求為主——創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求為主”的演變機制和規(guī)律；政策目標導向機制，呈現(xiàn)“改革示范為主—產(chǎn)業(yè)引領為主—輻射帶動為主”的演變機制和規(guī)律；政策工具實現(xiàn)機制方面，呈現(xiàn)“供給型、環(huán)境型為主—需求型、環(huán)境型為主—供給型、環(huán)境型為主”的演變機制和規(guī)律；政策績效跟蹤機制，呈現(xiàn)“評價經(jīng)濟總量發(fā)展—評價技術創(chuàng)新發(fā)展—評價高質量發(fā)展”的演變機制和規(guī)律。

圖6 國家高新區(qū)政策機制演進圖示

總的來看，國家高新區(qū)政策正在從分散性、單一化向體系化、綜合性演變，從個別部門單打獨斗向多個部門協(xié)同合作演變，從體制內外分離向政府與市場互動、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合演變，政策績效也從點上的、量變的追求向面上的、質變的追求演變?？梢钥闯?，國家高新區(qū)政策機制演進與高新區(qū)建設發(fā)展、創(chuàng)新轉型呈現(xiàn)正相關性，政策機制演進的過程，就是國家高新區(qū)新舊動能轉換的過程。

2.5 政策機制演進存在問題

（1）需求“供求性偏差”。現(xiàn)實中，政策供需信息不對稱、勢位不均衡，政策制定部門對需求問題的采集和識別的全面性、精準度不高，問題梳理提煉水平參差不齊，容易導致政策需求問題無法精準識別、精準靶向，以至于發(fā)生源頭性偏差，進而影響政策目標的制定。筆者在調研過程中，就有不少企業(yè)反映，部分高新區(qū)在高端人才認定、職稱評審權下放、技術中介機構培育等方面還有一定的政策時滯性，需求識別不迅速、不精準。同時，有部分高新區(qū)工作人員反映，企業(yè)需求比較碎片化、個性化，有些需求和當前的國家政策方向有所背離，很難上升到政策層面來解決，況且由于高新區(qū)普遍存在人少事多矛盾，深入、系統(tǒng)、全面摸排各類主體的需求，精力上往往捉襟見肘。

（2）目標“主體性博弈”。在高新區(qū)發(fā)展目標的取向上，國家與地方之間、部門與部門之間往往存在主體性的博弈。國家層面更加注重引導高新區(qū)以強化科技自立自強戰(zhàn)略支撐，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力為主線，全面實施產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、創(chuàng)新生態(tài)、園區(qū)形態(tài)領跑戰(zhàn)略，為全國作出高質量發(fā)展的典范和標桿，地方層面受制于區(qū)域競爭的壓力和短期政績需求的追求，以及地域限制思維，更多將精力放在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟規(guī)模增長，一定程度上存在過度追求短期內GDP 規(guī)模增長，而對改革示范、創(chuàng)新示范、輻射示范等長遠性目標以及投入大、周期長、見效慢的各類數(shù)據(jù)指標依然不夠重視。對高新區(qū)內部來說，科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主責主業(yè)訴求和目標，容易被其他職能部門的訴求所掩蓋或者牽制，政策目標碎片化、分散化，聚焦不夠，高新區(qū)“高”和“新”的屬性有所弱化，難以做到一心一意抓產(chǎn)業(yè)、抓創(chuàng)新、抓營商環(huán)境，管理人員容易被安全穩(wěn)定、維穩(wěn)上訪、民生糾紛等社會性事務牽扯。

（3）工具“結構性不足”。供給型政策工具方面，部分高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足，基礎創(chuàng)新條件供給有限，全鏈條支撐創(chuàng)新的重大服務平臺較少。需求型政策工具方面，在探索運用政府采購、貿(mào)易政策、組織實施重大應用示范工程、支持市場拓展與商業(yè)模式創(chuàng)新，完善標準體系和市場準入制度等政策措施來引導市場需求等方面的政策還比較缺乏。環(huán)境型政策工具方面，目標規(guī)劃類政策、稅收優(yōu)惠政策工具、營商環(huán)境政策工具、金融支持工具、法規(guī)規(guī)范政策工具等方面做得比較出色，但是在知識產(chǎn)權保護、科技服務業(yè)等方面還不能滿足多數(shù)企業(yè)需求，特別是知識產(chǎn)權融資、知識產(chǎn)權保險、技術產(chǎn)權交易還未有實質性開展。此外，高新區(qū)真正具有突破性的、引領性的政策創(chuàng)新不多，更多是小步改進、零敲碎打，在政策創(chuàng)新上保守化，有循規(guī)蹈矩的傾向。當前不少國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（國家高新區(qū)的升級版），承擔著創(chuàng)新政策先行先試任務。但從實際來看，這些地方普遍不愿意去當改革的探路者和先行者，更熱衷于拿資源、拿牌子。

（4）績效“阻滯性傳導”。政策的績效評估反饋機制至關重要，關系到政策過程的完整性、政策推進實施的有效性。一方面，高新區(qū)政策目標具有多重性和模糊性，很難進行具體精確量化，政策實施的影響涉及多個方面，影響因素一時較難評估。而且高新區(qū)政策多是組合重疊的，評估中很難分清具體某項政策的實際效果和影響力，從而增加了政策評估難度。另一方面，高新區(qū)政策評估缺乏重視。決策者往往將自己任期內制定頒發(fā)政策措施作為政績，容易忽略政策后續(xù)的跟蹤問效，導致政策收效甚微，甚至有些政策沒有退出機制阻礙了工作的發(fā)展。從調研了解到，目前國家高新區(qū)很少有專門的政策評估機構，往往是由會計師事務所來承擔有關政策績效的統(tǒng)計分析，不容易全面衡量政策的效果作用。同時也缺乏政策反饋通道，政策受眾的評價難以精準、體系化地反饋到?jīng)Q策者，偶有的一些網(wǎng)上問卷、座談也由于組織成本過高而難以覆蓋到全部政策。

3 持續(xù)推進國家高新區(qū)政策機制演進的對策建議

3.1 促進政策供求匹配

國家高新區(qū)發(fā)展過程中，為推動政策需求與時代背景、形勢任務、主體訴求進行精準匹配對接，克服供求性偏差的問題。一是政策供給與科技自立自強的需求相匹配。結合新時期國家戰(zhàn)略需求，國家高新區(qū)要加快實現(xiàn)前瞻性基礎研究、引領性原創(chuàng)成果重大突破，培育若干世界級先進制造業(yè)集群等方面進一步探索一批突破性的創(chuàng)新政策，支撐經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革。二是政策供給與技術經(jīng)濟范式轉變的需求相匹配。結合新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革深度演進趨勢，國家高新區(qū)應進一步夯實自主創(chuàng)新能力，攻克產(chǎn)業(yè)關鍵核心技術破解瓶頸制約，搶占科技前沿孵化原創(chuàng)高價值產(chǎn)業(yè)。三是政策供給與產(chǎn)城人高度融合的需求相匹配。結合人才對人居、教育、醫(yī)療等社會配套設施、公共服務以及新型基礎設施建設需求，國家高新區(qū)要強化宜居宜業(yè)宜創(chuàng)城市功能，打造低碳生態(tài)宜居高新區(qū)；推動城市更新，提升城市空間科技含量和治理水平；加強科創(chuàng)資源集聚，積極布局產(chǎn)、學、研、生活、消費一體化的產(chǎn)業(yè)社區(qū)和創(chuàng)新社區(qū)。四是政策供給與資源要素自由流動的需求相匹配。結合要素資源的自由流動和市場化配置趨勢，國家高新區(qū)要健全多元化政策參與機制，使各類主體的需求得以充分有效地表達，真正推動自下而上的基層探索和改革。

3.2 凝聚政策目標共識

未來高新區(qū)發(fā)展應更加強化發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化定位，加強政策主體的協(xié)同互動，形成政策目標合力。一是持續(xù)推進改革示范突破。突出科技體制改革，健全政策協(xié)調聯(lián)動機制。優(yōu)先開展職務科技成果賦權試點和單列管理試點改革，激發(fā)人員干事創(chuàng)業(yè)積極性。針對新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，建立以負面清單為主的產(chǎn)業(yè)準入制度，推行“非禁即入”，放寬準入門檻，允許試錯、寬容失敗。二是持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)結構轉型。打造特色主導產(chǎn)業(yè)和地標產(chǎn)業(yè)，提升特色主導產(chǎn)業(yè)的首位度，打造一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、科技水平領先、品牌企業(yè)集聚的創(chuàng)新型特色產(chǎn)業(yè)集群。提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，形成具有更強創(chuàng)造力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈。推動跨區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)作，探索打破行政邊界聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈打造產(chǎn)業(yè)共同體，跨區(qū)域統(tǒng)籌整合產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈資源，培育若干創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。三是持續(xù)發(fā)揮輻射帶動作用。充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新高地引領示范作用，輻射帶動全域打造具有自主創(chuàng)新能力的高技術高價值的產(chǎn)業(yè)集群。探索設立異地孵化器、異地孵化平臺，利用異地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源和要素，彌補欠發(fā)達地區(qū)雙創(chuàng)資源不足的短板。推進飛地經(jīng)濟、伙伴園區(qū)等跨區(qū)域合作機制建設，有效利用“飛出地”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源。

3.3 優(yōu)化政策工具結構

針對國家高新區(qū)政策工具存在結構性不足的問題，政策發(fā)展應當結合具體形勢任務和政策環(huán)境，分別在環(huán)境型、需求型、供給型3 個方面政策工具進行優(yōu)化迭代，以推動政策工具更好地服從目標、服務需求。一是環(huán)境型政策工具更加注重新改革。在創(chuàng)新驅動經(jīng)濟邁向高質量發(fā)展的拐點上，國家高新區(qū)要進一步完善科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟銜接，科技體制改革重大決策落實形成合力。充分挖掘瞪羚、獨角獸等企業(yè)的制度變革需求，提供以市場、機會、場景創(chuàng)新為核心的制度環(huán)境。探索運用沙盒監(jiān)管（對一定范圍邊界內的創(chuàng)新活動進行全過程監(jiān)管，完善包容審慎的監(jiān)管措施和容錯糾錯機制）和“包容期”管理制度，構建創(chuàng)新友好型監(jiān)管制度環(huán)境，促進新業(yè)態(tài)發(fā)展。二是需求型政策工具更加注重新場景。圍繞科技創(chuàng)新、高成長企業(yè)培育，進一步打造示范場景。構建場景需求方、技術方案供給方、政府、智庫等多方參與的場景組織方式，建立“場景需求分析—場景資源征集—城市場景機會設計—機會清單發(fā)布、企業(yè)對接與甄選—場景項目簽約落地—項目支持與跟蹤”機制。三是供給型政策工具更加注重新服務。圍繞科技創(chuàng)新、人才集聚、產(chǎn)業(yè)促進等重點領域，探索建立匹配科技攻關“揭榜掛帥”的評價與激勵政策，探索更加開放和便利的簽證、工作許可、長期居留和永久居留等人才引進政策試點。加強科技型中小、瞪羚、獨角獸等企業(yè)的成長機制研究，精準服務新經(jīng)濟企業(yè)成長。加快新一代信息技術部署，搭建起園區(qū)數(shù)字平臺，打造高新區(qū)大腦。

3.4 暢通政策績效鏈路

推動國家高新區(qū)政策需求、政策目標、政策工具的有機統(tǒng)一和落地執(zhí)行，需要建立績效反饋跟蹤機制，以結果導向來調整政策內容。一是提升績效執(zhí)行能力。充分發(fā)揮市場作用進行資源配置作用，在治理結構上，優(yōu)化“管委會+平臺公司”模式。按照市場化導向，剝離管委會融資、開發(fā)建設等專業(yè)化職能，交由平臺公司負責，將管委會的工作重點轉移到行政管理上，建立起以管資本為主的市場化結算關系，推進從傳統(tǒng)的投融資平臺向實體化公司轉型。在內部運行上，引入推行企業(yè)化管理方式。二是完善績效評估機制。國家高新區(qū)要建立一個科學的評估機制，針對不同地區(qū)的高新區(qū)實行分類分層指導，突出精準評價，更多通過設置“畝均”產(chǎn)出和“畝均”效益指標評價高新區(qū)發(fā)展的質量。注重在人才密度、創(chuàng)新條件、成果轉化、研發(fā)投入、資本活躍度、數(shù)據(jù)能力、企業(yè)梯隊建設、經(jīng)濟運行效率、產(chǎn)業(yè)競爭力等維度開展綜合評價。三是形成績效反饋閉環(huán)。國家高新區(qū)要建立政策績效的反饋和傳導機制，形成政策過程的閉環(huán)。通過科技部門發(fā)通報、白皮書等辦法，讓政策績效傳導到管理決策者進行分析評估。