楊博涵

（中國人民銀行西安分行 陜西西安 710075）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，必須在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下功夫。黨的十九屆五中全會提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)，是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，也是應(yīng)對國際中央銀行制度演變挑戰(zhàn)的必然要求。人民銀行作為我國的中央銀行，在打好防范和化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)、落實我國金融安全戰(zhàn)略中扮演著關(guān)鍵角色，是國家治理體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，央行的治理能力不僅關(guān)乎自身內(nèi)部管理水平，更關(guān)系著在整個國家治理體系中能否發(fā)揮其應(yīng)有作用。內(nèi)部審計作為央行監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能的發(fā)揮不僅要為央行完善其內(nèi)部管理提供有力支撐，還應(yīng)思考其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中如何踐行好自身職責(zé)，充分利用各類審計成果，將央行治理效果推向更高層次，在央行規(guī)范高效履職、落實好黨中央重大決策部署、展現(xiàn)新時代央行形象等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、研究思路和目標(biāo)

本文首先通過對比國內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)和學(xué)者對“治理”內(nèi)涵與目標(biāo)的論述，歸納總結(jié)出治理的一般特征，然后結(jié)合內(nèi)部審計的概念和作用進(jìn)一步梳理、歸納分析了內(nèi)部審計與治理的關(guān)系，進(jìn)而以治理的動態(tài)觀為基礎(chǔ)，結(jié)合央行的職能定位提出央行治理的概念，隨后，根據(jù)內(nèi)部審計在人民銀行中的職能定位，緊扣《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》中提出的內(nèi)部審計“三大職能”和審計時須遵循的“六項原則”，以內(nèi)部治理和外部治理為主線，對不同類型審計項目如何在央行治理中發(fā)揮作用進(jìn)行了分析，通過“三大職能”和“六項原則”在不同項目中各有側(cè)重地運用，將內(nèi)部審計置于央行治理框架之下，為內(nèi)部審計在提高央行治理能力和治理水平中如何更充分地發(fā)揮作用提供了較為明確的思路。

立足上述思路，本文擬為央行內(nèi)部審計部門在開展各類審計項目時如何更加有效地運用“六項原則”，發(fā)揮好“三大職能”構(gòu)建了較為清晰的框架，有利于內(nèi)部審計擺脫在促進(jìn)央行治理中無處著手或平均用力的困境，為審計成果在央行治理領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)化提出建議。另外，通過對各類審計項目在央行治理中能夠發(fā)揮的作用進(jìn)行分析，本文還試圖回答“內(nèi)部審計如何助力完善央行治理”“實現(xiàn)特定的治理目標(biāo)需要開展何種審計項目”等關(guān)鍵問題，以提供操作性更強(qiáng)的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）治理的內(nèi)涵和目標(biāo)

從國際上看，聯(lián)合國全球治理委員會在其報告《我們的全球伙伴關(guān)系》中提出了全球治理的概念，其認(rèn)為全球?qū)用娴闹卫硎遣煌瑐€體、公共和私人機(jī)構(gòu)對其事務(wù)管理的方式，這種方式能夠使不同利益主體間的沖突得以化解，自身利益能夠在協(xié)調(diào)中加以實現(xiàn)，同時，各主體還能夠在某些領(lǐng)域采取一致行動。國際內(nèi)部審計委員會從組織運行的角度出發(fā)，對治理進(jìn)行了微觀層面的定義，認(rèn)為治理是為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，由董事會實施的各種流程及架構(gòu)的組合，治理發(fā)揮作用的方式是通過對組織中各類活動進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。詹姆斯N·羅西瑙（2001）認(rèn)為，治理是一種規(guī)則體系，它比政府和非政府等機(jī)制的內(nèi)涵更加豐富，通過其范圍的延伸，不同個體或組織可以借助治理來實現(xiàn)自己的目標(biāo)。Kooiman（1999）認(rèn)為，國家與社會、不同市場之間歷來存在著互動關(guān)系，隨著社會問題日益復(fù)雜，互動關(guān)系的開展和維持方式也亟待更新，治理就是以上主體間以新方式開展的互動。格里·斯托克（2019）認(rèn)為，社會公共機(jī)構(gòu)在履行各自職能、行使自身權(quán)力時存在一定程度的互相依賴，治理理論則明確了這種依賴關(guān)系的存在。Klijin and Koppenjan（2000）認(rèn)為，治理側(cè)重于協(xié)調(diào)不同部門以形成相互依賴關(guān)系，使各部門得以形成一張自組織的網(wǎng)絡(luò)。

從國內(nèi)看，俞可平（2001）認(rèn)為，治理是一種合作，是一種上下互動的管理過程，其主體涵蓋了公共與私人機(jī)構(gòu)。胡明生（2019）認(rèn)為，“治理”已非純學(xué)術(shù)概念，需要在特定的社會背景下加以理解。董禮勝（2001）認(rèn)為不同的治理主體可以選擇不同的側(cè)重點以實現(xiàn)自身的治理目標(biāo)。唐亞林（2014）從國家治理層面闡釋了治理能力、治理體系與治理目標(biāo)的關(guān)系，認(rèn)為治理體系的現(xiàn)代化是提升治理能力的前提，二者的最終目的是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。于?。?019）認(rèn)為，政府在作為治理主體時，通過分權(quán)等方式來改善政府與社會、政府與市場的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)優(yōu)化配置公共資源，實現(xiàn)國家整體治理目標(biāo)。楊靜（2020）從公司層面出發(fā)，認(rèn)為公司治理可以通過協(xié)調(diào)企業(yè)與所有利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系來維護(hù)企業(yè)各方面的利益。

（二）內(nèi)部審計的概念和作用

Sherer和Kent（1983）以受托責(zé)任理論為基礎(chǔ)研究了審計的概念以及不同類型審計的工作內(nèi)容，認(rèn)為外部審計和內(nèi)部審計等是一種鑒證活動，其受托主體不同意味著受托責(zé)任也不盡相同，因此審計的內(nèi)容也會不同。國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）在《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》中將內(nèi)部審計視為咨詢活動，這一活動的開展需要與履職相關(guān)的獨立性與客觀性作為支撐。Bruynseels和Cardinaels（2013）認(rèn)為，內(nèi)部審計是協(xié)調(diào)內(nèi)部控制、高管道德風(fēng)險和財務(wù)報告的重要工具。

《中國內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》將內(nèi)部審計定義為“一種獨立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)”。2018年審計署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》對內(nèi)部審計的工作開展領(lǐng)域、具體職能等進(jìn)行了較為全面的界定，以此為基礎(chǔ)闡明了內(nèi)部審計的概念，進(jìn)一步來說，內(nèi)部審計的工作涵蓋了本單位經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制等領(lǐng)域，其職能是監(jiān)督、評價和建議，其目標(biāo)是促進(jìn)被審計單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)。劉舒（2021）認(rèn)為，內(nèi)部審計的客觀性、獨立性以及內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力對內(nèi)部審計資源的可利用性具有顯著影響。

（三）內(nèi)部審計與治理的關(guān)系

IIA在《改善公司治理的建議》中對內(nèi)部審計在公司治理中的地位和重要性進(jìn)行了明確，認(rèn)為內(nèi)部審計是公司治理結(jié)構(gòu)中的基本主體之一；在其另一份文件《國際內(nèi)部審計準(zhǔn)則專業(yè)實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中，IIA指出，對被審計的業(yè)務(wù)提出評價及改進(jìn)建議，既是內(nèi)部審計工作的重要內(nèi)容，也是其改善與組織治理關(guān)系的重要方式。

劉力云（2007）認(rèn)為，在加強(qiáng)和完善政府治理的背景下，內(nèi)部審計部門作用的發(fā)揮顯得尤為重要。接貴鋒（2010）從委托-代理理論出發(fā)分析了內(nèi)部審計與組織治理的關(guān)系，認(rèn)為內(nèi)部審計已成為組織治理的重要組成部分，其作用范圍已達(dá)到了組織治理層面。張娟（2013）對內(nèi)部審計的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了梳理及分析，將內(nèi)部審計與和諧管理理論結(jié)合后認(rèn)為，內(nèi)部審計可以作為企業(yè)和諧治理機(jī)制中的重要組成部分，其對企業(yè)的和諧運行具有重要的調(diào)節(jié)作用。周子哲、江娜等（2021）認(rèn)為，企業(yè)通過健全內(nèi)部治理機(jī)制并賦予內(nèi)部審計部門相應(yīng)的權(quán)利，有利于提升其監(jiān)督和評價的有效性。

（四）本文研究起點

綜上所述，本文在前述成果的基礎(chǔ)上確定以下研究起點是恰當(dāng)?shù)模阂皇侵卫砩婕岸鄠€不同主體，既包括組織外部的不同機(jī)構(gòu)和個人，也包括組織內(nèi)部的不同部門；二是治理有動態(tài)觀和靜態(tài)觀之分，動態(tài)觀認(rèn)為治理不僅包括“方式”或“架構(gòu)”，其還是一種“持續(xù)的過程”或“流程”，而靜態(tài)觀則認(rèn)為治理是“一種規(guī)則體系”；三是治理的目標(biāo)是通過多方協(xié)作以滿足各自愿望或?qū)崿F(xiàn)共同目的，實現(xiàn)該目標(biāo)的手段即治理的過程側(cè)重于協(xié)調(diào)，同時包含監(jiān)督和管理；四是內(nèi)部審計與組織治理密不可分，并在組織治理中發(fā)揮著重要作用。

三、動態(tài)治理觀下央行內(nèi)部審計的職能定位

（一）央行動態(tài)治理的含義和體系構(gòu)成

通過對國內(nèi)外在“治理”內(nèi)涵及目標(biāo)方面的研究成果進(jìn)行對比分析，本文認(rèn)為動態(tài)治理觀更符合央行治理的實際和需要，結(jié)合央行的履職特點及職能范圍，本文認(rèn)為，央行治理是央行通過建立相應(yīng)的機(jī)制和規(guī)則，對內(nèi)外部各相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理，進(jìn)而實現(xiàn)央行對外履職和內(nèi)部管理目標(biāo)的一種反復(fù)的、動態(tài)的過程，央行治理的目標(biāo)是實現(xiàn)政治站位、履職能力、內(nèi)外部溝通能力等的全面提升。

根據(jù)治理中需要進(jìn)行協(xié)作的主體不同，央行治理可分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理主要反映了央行和中央人民政府及社會公眾的互動關(guān)系，包括央行的獨立性、央行的履職情況和央行的問責(zé)機(jī)制；內(nèi)部治理主要體現(xiàn)了央行內(nèi)部治理的開展情況，主要包括權(quán)力運行、資源調(diào)配、內(nèi)部控制等。

（二）央行內(nèi)部審計的最新職能定位

現(xiàn)行《中國人民銀行法》第三十六條中關(guān)于中國人民銀行應(yīng)當(dāng)建立、健全本系統(tǒng)的稽核、檢查制度等的相關(guān)論述，既是人民銀行設(shè)立內(nèi)審部門的法律依據(jù)，也為內(nèi)審部門明確了職能定位。作為配套制度規(guī)范，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》和《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確各級內(nèi)審部門要通過“監(jiān)督、評價、建議”的三大職能，對人民銀行財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理等內(nèi)容和行屬企事業(yè)單位開展審計。

為進(jìn)一步貫徹中央審計委員會對內(nèi)審工作的最新要求，人民銀行結(jié)合審計署相關(guān)文件精神，在上述指導(dǎo)意見中細(xì)化出了人民銀行內(nèi)部審計需要遵循的“六項原則”，即：審計監(jiān)督與評價建議相結(jié)合、問題導(dǎo)向與注重績效相結(jié)合、堅持獨立客觀與協(xié)調(diào)配合相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點相結(jié)合、同級審計與對下審計相結(jié)合、揭示問題與運用結(jié)果相結(jié)合，為內(nèi)審部門充分參與央行治理指明了方向。

四、內(nèi)部審計在央行動態(tài)治理中的職能組合和原則搭配

（一）央行外部治理

1.在維護(hù)央行獨立性方面。中國人民銀行是國務(wù)院的組成部門之一，其獨立性在《中國人民銀行法》中有明確規(guī)定。從實際情況看，內(nèi)部審計在直接維護(hù)央行獨立性方面的作用有限，但通過審計監(jiān)督與評價建議相結(jié)合、問題導(dǎo)向與注重績效相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點相結(jié)合，內(nèi)部審計依然可以在促進(jìn)和保障央行履職中間接實現(xiàn)對央行獨立性的維護(hù)。

近年來，人民銀行各級內(nèi)審部門通過對國家重大決策部署在本單位的落實情況實施審計、在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中納入重要業(yè)務(wù)職責(zé)履行情況，在監(jiān)督合規(guī)性的基礎(chǔ)上，對重大政策貫徹落實情況、監(jiān)管與服務(wù)效率等進(jìn)行評價，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改措施及建議，助力本單位落實好國家重大政策，發(fā)揮出政策的預(yù)期效果，履行好央行各項職責(zé)，凸顯人民銀行在國家治理中的重要地位，不斷提高政府和社會對人民銀行獨立性的重視程度。

內(nèi)審部門還可以通過繼續(xù)開展人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計，以核實資產(chǎn)負(fù)債表的真實性、合規(guī)性為基礎(chǔ)，分析評估央行治理、風(fēng)險管理和控制活動，對人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表的安全性做出客觀、公正的評價，進(jìn)而提出切合實際、可操作性強(qiáng)的改進(jìn)意見，發(fā)揮好評價和建議職能、落實好審計監(jiān)督與評價建議相結(jié)合，在有效維護(hù)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表健康性的同時增強(qiáng)人民銀行的獨立性。

2.在促進(jìn)央行履職方面。規(guī)范高效不僅是外部治理對央行履職的要求，也是維護(hù)央行獨立性的重要途徑。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。人民銀行肩負(fù)著防范化解重大金融風(fēng)險、深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、改善金融管理和服務(wù)的重要職責(zé)，其履職情況對落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融工作的各項部署乃至全面建成小康社會都有著重要作用。通過內(nèi)部審計的評價職能檢驗人民銀行履職效果，將問題導(dǎo)向與注重績效相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點相結(jié)合等原則運用到審計過程中，充分發(fā)揮建議職能，不僅可以為央行發(fā)揮在國家治理體系中的重要作用建言獻(xiàn)策，也為央行履職更加透明提供了有力支撐。

近年來，人民銀行各級內(nèi)審部門圍繞金融改革、金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等領(lǐng)域，相繼開展了賬戶管理領(lǐng)域“放管服”審計調(diào)查、金融扶貧審計調(diào)查、深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查、依法行政專項審計等。一方面厘清了央行在配合落實國家重大政策和日常履職中可能存在的問題與不足，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，促使央行規(guī)范高效履職；另一方面通過在審計調(diào)查中與當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)、財政、發(fā)改、稅務(wù)等部門溝通交流，更好地摸清當(dāng)?shù)鼐唧w情況，為與相關(guān)政府部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮合力和精準(zhǔn)施策打下了堅實基礎(chǔ)。

3.在完善央行問責(zé)方面。在內(nèi)部問責(zé)方面，內(nèi)部審計既發(fā)揮著自身的監(jiān)督職能，也扮演著協(xié)調(diào)不同部門的角色。通過不同審計項目對各類工作的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及對其中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題及其責(zé)任人提出處理建議，與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督部門建立協(xié)作機(jī)制，內(nèi)部審計不僅可以促使各職能部門、分支機(jī)構(gòu)等嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律，也可以通過推動審計發(fā)現(xiàn)問題的整改、提出解決問題的意見建議，進(jìn)一步明確各類問題的責(zé)任人、整改時限、整改方式和整改效果，不僅完善了央行內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)問題-整改問題-整改效果評估”的閉環(huán)管理，同時也有利于堵塞各類制度漏洞，提高遵紀(jì)守法的思想認(rèn)識，進(jìn)而建立更加完善的內(nèi)部控制體系。

在外部問責(zé)方面，通過內(nèi)部審計的把關(guān)，央行可以更有效地降低外部問責(zé)的可能性。如前文所述，內(nèi)部審計作為央行自身的“免疫系統(tǒng)”，通過對對外履職情況和內(nèi)部管理情況進(jìn)行全方位的審計監(jiān)督，與其他監(jiān)督部門和各職能部門共同協(xié)作完成內(nèi)部問責(zé)從而將問題消滅于萌芽階段，將責(zé)任準(zhǔn)確落實到具體崗位和個人。通過對問題整改提出建議，推動內(nèi)部控制不斷完善，一定程度上降低了部分問題重復(fù)發(fā)生、不斷積累、嚴(yán)重影響央行履職和內(nèi)部管理，進(jìn)而引發(fā)外部問責(zé)、甚至影響央行形象的可能性。

（二）央行內(nèi)部治理

1.在規(guī)范權(quán)力運行方面。對“紅線”“底線”問題采取零容忍態(tài)度，對“花錢”“用權(quán)”情況進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，嚴(yán)守監(jiān)督職能，發(fā)揮評價和建議作用，堅持全面覆蓋與突出重點相結(jié)合，是內(nèi)部審計在規(guī)范權(quán)力運行中發(fā)揮作用的重要途徑。

通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在全面評價其任職期間工作情況的基礎(chǔ)上，對重大經(jīng)濟(jì)事項的決策執(zhí)行、財務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)活動中落實廉政紀(jì)律等情況進(jìn)行重點關(guān)注，不僅可以揭示被審計單位權(quán)責(zé)劃分是否清晰，同時也有利于梳理出各類經(jīng)濟(jì)事項和其中存在的風(fēng)險隱患。在此過程中，內(nèi)部審計通過發(fā)揮監(jiān)督職能，可以檢查權(quán)力運行是否規(guī)范；通過發(fā)揮評價職能，可以衡量權(quán)力運行是否有效；通過發(fā)揮建議職能，可以提醒領(lǐng)導(dǎo)干部在問題高發(fā)領(lǐng)域謹(jǐn)慎履職，樹立風(fēng)險意識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，進(jìn)而讓被審計單位的權(quán)力運行更加合理順暢，制衡機(jī)制更加完善有效，為內(nèi)部管理和對外履職提供更為堅實的保障。

通過開展依法行政審計，對人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行行政許可、執(zhí)法檢查等職責(zé)情況進(jìn)行全面了解及綜合分析，以此為基礎(chǔ)對行政執(zhí)法的合法性、規(guī)范性和效果性開展進(jìn)一步評價，可以為提高人民銀行依法行政能力和依法履職水平提出相應(yīng)建議。在此過程中，內(nèi)部審計應(yīng)以監(jiān)督和評價為基礎(chǔ)，對執(zhí)法權(quán)力清單中各類執(zhí)法事項的開展情況進(jìn)行調(diào)查，對相關(guān)權(quán)力的運用情況進(jìn)行監(jiān)督，對執(zhí)法的效果進(jìn)行評價，突出審計監(jiān)督與評價建議相結(jié)合，為人民銀行依法高效行政提供強(qiáng)有力的自我監(jiān)督和糾錯機(jī)制。

2.在優(yōu)化財務(wù)資源使用方面。為全面落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》精神，人民銀行預(yù)算管理融入了績效理念和績效要求。內(nèi)部審計在監(jiān)督預(yù)算編制、分配、執(zhí)行是否合規(guī)外，還可以通過分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否合理、支出結(jié)果和目標(biāo)實現(xiàn)程度是否達(dá)標(biāo)等，以此評價預(yù)算資金配置效率和使用效益，堅持問題導(dǎo)向與注重績效相結(jié)合，以內(nèi)部審計獨有的“第三道防線”推動人民銀行預(yù)算管理提質(zhì)增效。

目前，人民銀行各級內(nèi)審部門已將預(yù)算績效作為預(yù)算管理審計的重要組成部分納入審計方案，在監(jiān)督被審計單位貫徹落實中央八項規(guī)定精神和人民銀行預(yù)算管理各項制度的同時，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、支出和目標(biāo)實現(xiàn)程度等進(jìn)行審計，對績效薄弱之處提出改進(jìn)建議，推動財務(wù)和業(yè)務(wù)部門在共同合規(guī)的前提下，確保各項工作把錢花在“刀刃”上，讓預(yù)算資金發(fā)揮出更大的效果。此外，結(jié)合人民銀行的內(nèi)部管理及業(yè)務(wù)開展特點，內(nèi)部審計也可以將固定資產(chǎn)、專項資金等工作以專題審計項目的形式納入審計之中，在以監(jiān)督職能為主的基礎(chǔ)上，探索更好地發(fā)揮評價和建議職能，堅持審計監(jiān)督與評價建議相結(jié)合、問題導(dǎo)向與注重績效相結(jié)合，不斷提升預(yù)算資金的使用效率，為落實好全面預(yù)算績效管理提供有力支撐。

3.在提升內(nèi)部控制水平方面。國內(nèi)外對內(nèi)部控制的定義各有差異，若以內(nèi)部控制期望達(dá)到的目標(biāo)為出發(fā)點，內(nèi)部控制的作用可以體現(xiàn)為兩個方面。從組織運行過程來看，內(nèi)部控制可以保障其各項內(nèi)部權(quán)力被有序地使用、各項運行機(jī)制得以有效地執(zhí)行；從組織目標(biāo)實現(xiàn)來看，內(nèi)部控制是保障組織實現(xiàn)既定目標(biāo)的長效機(jī)制。各類審計中發(fā)現(xiàn)的問題也可能預(yù)示著內(nèi)部控制中存在著薄弱環(huán)節(jié)，或某些控制要素仍有提升或完善的空間。在風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟钕拢瑢︼L(fēng)險評估和審計中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點進(jìn)行分析研判，不僅是堵塞制度漏洞、規(guī)范業(yè)務(wù)運行的必要手段，也是提升內(nèi)部控制整體水平的重要措施。依托監(jiān)督、評價、建議三大職能的全面發(fā)揮，堅持揭示問題與運用成果相結(jié)合，內(nèi)部審計不僅可以實現(xiàn)對內(nèi)部控制運行情況的再監(jiān)督，也是不斷健全和完善內(nèi)部控制進(jìn)而實現(xiàn)央行對外規(guī)范高效履職、對內(nèi)不斷提升管理水平的重要途徑。

對內(nèi)部控制開展專項審計，不僅是內(nèi)審部門推動本單位內(nèi)部控制工作的傳統(tǒng)渠道，也是內(nèi)部審計在完善央行治理中發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。通過審計，可以更有針對性地揭示被審計單位內(nèi)部控制各要素中存在的問題并提出相應(yīng)解決方案，促進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)建立完善、有效的內(nèi)部控制體系，不斷理順內(nèi)部運行機(jī)制和各類業(yè)務(wù)流程，確認(rèn)各項職責(zé)的履行遵守法律法規(guī)和內(nèi)部管理的要求、信息真實、資產(chǎn)安全，提高業(yè)務(wù)運行的效率，提升各項政策或措施的效果。

牽頭開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，是內(nèi)審部門近年來對本單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督評價的新模式。在組織內(nèi)部控制報告編報過程中，可以對本單位乃至整個轄區(qū)各級行的內(nèi)部控制建設(shè)和運行情況從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行全面摸底和分析，對不同業(yè)務(wù)模塊的制度建設(shè)和運行情況進(jìn)行深入了解，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同利用編報工作成果，制定針對性的整改措施，推動本單位或全轄內(nèi)部控制體系不斷完善，加快《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》全面落實。

五、結(jié)論

本文以動態(tài)治理觀為探尋基礎(chǔ)，區(qū)分央行內(nèi)部治理和外部治理兩條主線，努力將內(nèi)部審計三大職能和“六項原則”以不同組合或功能側(cè)重的思路，置于促進(jìn)央行治理水平的研究框架下，旨在改變內(nèi)部審計在促進(jìn)央行治理中無處著手或平均用力的困境，同時修正業(yè)務(wù)部門對內(nèi)審部門在參與央行治理中邊界模糊或指向不清的“痼疾”。需要強(qiáng)調(diào)的是，在完善央行治理的需求下，內(nèi)部審計應(yīng)在繼續(xù)履行好傳統(tǒng)監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，更主動地發(fā)揮評價與建議職能。同時，要進(jìn)一步豐富內(nèi)部審計參與央行治理的渠道，并在此過程中結(jié)合實際，重點突出“六項原則”的不同組合，使內(nèi)部審計在完善央行治理中扮演更為重要的角色。