向潁鍇

（美國東北大學 專業(yè)研究學院，美國 波士頓 02115）

在科技發(fā)展的推動以及較為寬松的創(chuàng)新政策支持下，我國一些互聯(lián)網平臺企業(yè)在經歷了起步孕育階段的積累后，在新技術的疊加中逐漸崛起，并迅速成為用戶規(guī)模巨大、實力雄厚的平臺企業(yè)巨頭。但與之伴隨的是平臺壟斷、算法濫用等治理難題的不斷顯露。2022年7月21日，滴滴被處以80.26億元的高額罰款，再次暴露了平臺企業(yè)在運營過程中存在著違規(guī)問題，也凸顯國家和政府在該領域存在著治理漏洞。因此，完善相關法律法規(guī)、規(guī)范平臺企業(yè)運營，對于保護消費者權益、促進平臺企業(yè)的轉型升級具有重大意義。

一、網絡平臺企業(yè)治理現(xiàn)狀

自1994年我國正式接入互聯(lián)網以來，平臺企業(yè)經歷了從無到有、由小到大、由弱到強的發(fā)展過程，平臺企業(yè)的治理，也經歷了從自由發(fā)展到相對寬松，再到規(guī)范治理的發(fā)展階段。

1.治理理念由相對寬松到規(guī)范治理

1998年之前，我國互聯(lián)網企業(yè)基本處于自由發(fā)展階段，只是被作為新技術產業(yè)來看待，沒有得到相應的管理［1］。隨著網絡社會的快速發(fā)展和科技創(chuàng)新的進步，互聯(lián)網技術在各個領域不斷革新，1999—2010年，我國正式進入互聯(lián)網立法的探索階段。這一階段針對網絡平臺的治理，主要是關于網絡媒介平臺、著作權保護等方面的立法。2009年12月26日《侵權責任法》第三十六條的規(guī)定，奠定了網絡平臺侵權責任的基石，對平臺治理中侵權責任的明確劃分和認定有重要意義。2011—2017年，我國進入了平臺經濟的高速發(fā)展階段。信息技術的飛速發(fā)展在帶來經濟活力的同時，也給網絡安全帶來諸多挑戰(zhàn)，平臺運行安全、惡性競爭等問題凸顯。國家已然認識到網絡作為基礎設施作用的重要性，及時成立了網信辦作為網絡平臺的專門治理機構。2018年之后，隨著平臺基礎設施化的深入，以及平臺在用戶積累和數(shù)據(jù)技術處理方面的優(yōu)勢，國家和政府深刻意識到平臺在國家信息安全、社會法治建設方面的關鍵作用，故國家立法步伐加快，網絡空間立法框架在這一時期逐漸完整，平臺治理的立法也顯示出強調維護市場交易安全、反壟斷監(jiān)管等特征。

2.管理法規(guī)由基本空白到相對成熟

“互聯(lián)網平臺企業(yè)掌握著豐富的數(shù)據(jù)庫，且手握核心技術，成為互聯(lián)網信息傳播秩序和社會治理的最大變量”［1］。隨著治理理念的轉變，相應法律法規(guī)的制定出臺也緊跟其后。一是出臺法律法規(guī)。2016年的《網絡安全法》、2021年的《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》，基本上搭建了網絡平臺治理的法律頂層制度架構。二是發(fā)布政策法規(guī)。如國家發(fā)改委等9部門發(fā)布了《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》，在加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等方面作出了規(guī)定。這種主要以行政規(guī)制為手段的治理方式具有一定的靈活性，但也體現(xiàn)出以處罰、威懾為主的特征，難以回應科技創(chuàng)新之下技術快速發(fā)展帶來的諸多平臺治理難題。三是開展專項整治行動。專項治理是我國網絡治理的一種重要方式。如2021年7月工信部啟動的互聯(lián)網行業(yè)專項整治行動，主要聚焦于擾亂市場秩序、侵害用戶權益、威脅數(shù)據(jù)安全等問題，以實現(xiàn)對網絡平臺企業(yè)的嚴格規(guī)范和治理。

3.多元主體參與的治理模式日益受到重視

人工智能等新的科學技術成為平臺企業(yè)的發(fā)展引擎。新的技術在改變人們的生產生活方式的同時，也改變著社會經濟結構和治理結構。平臺企業(yè)作為網絡平臺生態(tài)系統(tǒng)的管理者、平臺內部治理規(guī)則的制定者、平臺交易信息的掌控者，必定要承擔一定的治理職責?！敖柚诩夹g上的優(yōu)勢，數(shù)字平臺不僅可以收集與個人相關的數(shù)據(jù)，而且可以收集社會方面的數(shù)據(jù)，比如，公共交通、公共衛(wèi)生、健康等方面的數(shù)據(jù)，從而為有效管理奠定基礎”［2］。同時，整個社會的數(shù)字化、智能化帶動了社會公共服務的數(shù)字化和智能化，并在網絡平臺上得以實現(xiàn)，比如，與人們日常生活十分密切的水、電、氣等公共產品和公共服務都可以通過數(shù)字化的界面操作而獲得。因此，構建政府與平臺協(xié)同治理的多元治理機制，實現(xiàn)平臺企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和有效治理之間的平衡，促進平臺企業(yè)的健康有序發(fā)展越來越成為各方共識。

二、網絡平臺企業(yè)治理存在的問題

網絡平臺企業(yè)具有的關系多層、主體多元、影響跨界、邊界模糊等特征，突破了傳統(tǒng)商法規(guī)制范疇，尤其是在以往治理態(tài)勢依然嚴峻的前提下，算法濫用、平臺壟斷等新的爭議問題的出現(xiàn)，更是對傳統(tǒng)治理理念和治理模式提出了挑戰(zhàn)。

1.平臺間的不正當競爭導致行業(yè)壟斷

平臺企業(yè)主要是通過網絡信息技術，在網絡空間為買賣雙方搭建一個雙邊或多邊的平臺，使交易能夠快速、高效地進行?？萍紕?chuàng)新是平臺企業(yè)的生命。在科技創(chuàng)新的同時，平臺企業(yè)的野蠻生長也成為常態(tài)，尤其是在平臺企業(yè)發(fā)展起步階段，政府監(jiān)管較為寬松，加上相關法律滯后，導致平臺無序擴張。一方面，平臺企業(yè)用戶海量增長，平臺企業(yè)的經濟實力顯著增強，極大地推動了生產效率的提高和經濟的增長；另一方面，平臺企業(yè)利用其龐大的市場勢力，排擠競爭對手、進行“獵殺式并購”、利用算法進行歧視性價格控制等，擾亂了市場秩序，給政府監(jiān)管帶來了巨大難題。

2.技術的更新迭代給政府監(jiān)管帶來困難

創(chuàng)新是網絡平臺企業(yè)發(fā)展的基石和關鍵，互聯(lián)網企業(yè)本質上就是以技術為核心驅動力的企業(yè)。正是在鼓勵創(chuàng)新的政策環(huán)境下，平臺企業(yè)才有如此飛速的發(fā)展。然而，“技術中立”永遠是作為一種人文關懷存在并力圖框定科技前行的方向的，但其是否能夠真正改變技術變遷的邏輯，還依賴于人對欲望的控制，尤其是對資本擴張的控制。而這正是政府監(jiān)管的職責。這種態(tài)勢，既形成了鼓勵創(chuàng)新與加強監(jiān)管、“加油門”與“踩剎車”之間的規(guī)制悖論［3］，也形成了平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新驅動下的快速發(fā)展與政府的治理理念落后、治理規(guī)則滯后而帶來的規(guī)制難題。

3.平臺企業(yè)參與治理的負面效應凸顯

近年，隨著網絡治理相關法律的逐漸完善，對平臺的管理與規(guī)制也逐漸精細化。政府在利用平臺所擁有的技術優(yōu)勢和便利條件、明確平臺的管理義務和責任的同時，賦予其一定的自我管理權限，因此，在平臺生態(tài)圈內部，平臺有制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、處理糾紛的職責和權力。然而，追求利益是企業(yè)的本性，在制定規(guī)則、糾紛解決等方面，企業(yè)很難保持中立，尤其是在平臺企業(yè)自身組織不健全、內部缺乏權力制約機制的情況下，平臺侵犯商戶和消費者權益在所難免。這實際上都與期望平臺參與治理的善意目標相去甚遠。此外，當平臺掌握了龐大的數(shù)據(jù)并利用自己所掌握的數(shù)據(jù)優(yōu)勢與政府進行博弈時，逃避監(jiān)管甚至左右政府決策也可能成為現(xiàn)實。因此，對平臺進行綜合治理就顯得迫切和必要。

三、網絡平臺企業(yè)治理路徑

在強大的技術和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的加持下，平臺之間以及平臺和社會生產要素之間的連接越來越緊密，并逐漸獲得了突破外部治理規(guī)制限制的能力，“成為干預政府運行和社會治理的‘技術利維坦’”［4］。然而，“單一的技術邏輯無法回應和解決數(shù)字化發(fā)展帶來的各類復雜問題，單一的市場邏輯和監(jiān)管邏輯也無法有效應對數(shù)字技術變革下的新模式、新問題、新挑戰(zhàn)”［5］，它需要政府和社會進行適應性變革和調適，提高駕馭數(shù)字化發(fā)展的能力。因此，及時調整治理理念，形成綜合治理體系以提升平臺治理能力，既是我國規(guī)制網絡空間秩序的必要路徑，也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要內容。

1.外部治理：完善法律法規(guī)，加大反壟斷的執(zhí)法力度

自2021年以來，國家為規(guī)制平臺經濟領域的壟斷行為，已先后對互聯(lián)網巨頭如阿里巴巴、滴滴開出了巨額罰單，體現(xiàn)了法律法規(guī)外部硬性治理的力度和實效。但是，平臺的壟斷性是其與生俱來的天性，它會伴隨科技創(chuàng)新而不斷被放大，平臺治理正是通過規(guī)范其在發(fā)展過程中暴露的失范行為而實現(xiàn)其健康有序發(fā)展的。一是要進一步完善反壟斷立法。要設立專門的反壟斷執(zhí)法機構，明確其具體職責，減少執(zhí)法中間環(huán)節(jié)，推動平臺反壟斷高效進行；要進一步明確壟斷行為的邊界，促進執(zhí)法機構準確定位壟斷行為并快速采集和固定證據(jù)。二是要明確平臺數(shù)據(jù)的歸屬權和使用范圍，“創(chuàng)立數(shù)據(jù)資產評估及定價標準，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享機制，確立個人數(shù)據(jù)的可攜帶權，促進數(shù)據(jù)有序流動與合理獲益”［6］。三是要加強和完善國有資本參股機制，優(yōu)化網絡平臺股權結構，消減網絡平臺商業(yè)資本的利益最大化需求帶來的發(fā)展偏向。平臺的外部治理，必須及時調整監(jiān)管理念，加強頂層設計，在保證平臺健康有序發(fā)展的同時，保護企業(yè)創(chuàng)新的積極性，保持規(guī)制和創(chuàng)新的平衡，這才是促進數(shù)字時代經濟發(fā)展的根本。

2.內部治理：調適平臺系統(tǒng)內部治理結構，消解負面效應

平臺是一個生態(tài)系統(tǒng)，平臺內部規(guī)則成為制約平臺參與方行為的重要內部制度力量。用戶從登錄平臺到成為平臺會員繼而在平臺上交易以及后期糾紛的解決無不受平臺內部規(guī)則的限制，可見完善的平臺內部規(guī)則至關重要。平臺內部規(guī)則分為單純內部規(guī)則和涉他內部規(guī)則。單純內部規(guī)則主要指平臺的人事制度、考勤制度等，通常不超出傳統(tǒng)商法范疇；涉他內部規(guī)則主要是用戶福利或影響公共利益的規(guī)則，具有“準公共秩序”的性質。內部治理，一是要明確單純內部規(guī)則和涉他內部規(guī)則的邊界。單純內部規(guī)則由傳統(tǒng)商法調整，涉他內部規(guī)則要嚴格遵從監(jiān)管部門的相關管理規(guī)定。由于涉他內部規(guī)則的“準公權力”性質，可將其納入行政法軌道接受和立法審查相似的嚴格考核，對于可能導致外部損害的規(guī)則，需要經過公布草案、聽證、專家論證、獲批等環(huán)節(jié)，做到形式合法、實質公平。二是規(guī)則的制定要聽取平臺各方參與者的意見，促進參與者的溝通，協(xié)調參與者的關系，保障各方協(xié)調配合，以實現(xiàn)各方參與者利益的共贏。三是規(guī)制平臺算法濫用。內部規(guī)則的制定應該揭開“技術中立”的遮羞布，從根源上防止算法歧視、算法欺詐、算法錯誤等問題。平臺的內部治理，應該打破傳統(tǒng)“公司治理”的藩籬，走向更加開放的治理結構，如設置企業(yè)智庫、尋求第三方機構等來為平臺內部規(guī)則的制定注入科學、合理、公平的元素，讓平臺決策更加可信。

3.社會治理：推動聲譽信用系統(tǒng)構建

一方面是推進平臺系統(tǒng)內部的聲譽信用系統(tǒng)的構建。在網絡平臺，聲譽作為一種重要的社會資本發(fā)揮著重要作用。平臺共同體通過雙邊市場的信息交換轉換為可見的聲譽評級，形成一種對平臺參與者的隱性約束。但長期以來，平臺因信息交換而形成的信用等級因缺乏量化標準而無法作為一種固定的正式的治理要素，一定程度消解了其作為平臺治理因素的作用。構建平臺系統(tǒng)內部信用系統(tǒng)，一是要完善聲譽等級評價量化標準。將聲譽評級進行等級劃分，作為在線平臺參與者的一種身份標識，消費者或者其他參與者可以通過平臺的聲譽身份標識來判斷商家的信譽等級，讓聲譽等級成為一種隱形約束。二是要暢通平臺系統(tǒng)信息溝通和反饋渠道。暢通的信息渠道有利于改善賣家的失信商業(yè)行為，也有利于買家獲取客觀的第三方評價信息，從而減少信息不對稱帶來的優(yōu)勢信息方對劣勢信息方的欺壓。三是要加強監(jiān)督。通過市場監(jiān)管和專項行動等方式對平臺的聲譽環(huán)境進行監(jiān)督，杜絕有償刷單和好評返現(xiàn)等欺詐行為，維護正常的交易秩序。

另一方面是推進社會信用體系的建設。良好的社會信用是營商環(huán)境的基礎，故要發(fā)揮政府的宏觀調控功能，為平臺聲譽建設提供外部制度環(huán)境。如國務院于2019年7月印發(fā)的《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》提出，要對平臺建立信用檔案，將濫用市場支配地位限制交易、單邊簽訂排他性服務合同等不正當競爭行為記入信用檔案。這是通過國家規(guī)范性的指導意見，在整個市場經濟體系中通過外部聲譽體系的管理與構建，促使平臺珍惜自身聲譽，強化信用經營意識，進而達到平臺的信用治理的一個重要嘗試。