費安玲，覃榆翔

（中國政法大學(xué)a.比較法學(xué)研究院；b.民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088）

《海南自由貿(mào)易港法》以促進海南的貿(mào)易投資自由化便利化為重點，從土地資源的利用、金融體系的完善、司法體制的改革等多方面著手，旨在將海南建設(shè)成為我國高水平的特色自由貿(mào)易港。海南自由貿(mào)易港的建成，意味著各類生產(chǎn)要素在自由貿(mào)易港畛域內(nèi)的流動達到前所未有之高度，而作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的土地資源，對其實現(xiàn)充分的利用和高效的流轉(zhuǎn)，將是自由貿(mào)易港建設(shè)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與此同時，基于海南獨特的地理位置、歷史成因和政策優(yōu)勢，海南業(yè)已形成較為完善的農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展的格局，因而在自由貿(mào)易港建設(shè)的大背景下，如何推動海南農(nóng)墾的新發(fā)展，實現(xiàn)海南農(nóng)墾經(jīng)濟要素的新布局，將尤為值得關(guān)注。農(nóng)墾，依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，謂之“農(nóng)業(yè)墾殖的簡稱”[1]。海南農(nóng)墾區(qū)始建于1952年，其土地面積約占全省土地總面積的五分之一，人口覆蓋面占總?cè)丝诘氖种籟2]。申言之，推進農(nóng)墾土地資源的利用與流轉(zhuǎn)，將優(yōu)化農(nóng)墾土地資源的配置融入海南自由貿(mào)易港建設(shè)的整體布局之中，具有不言而喻的重要性地位。正如《海南自由貿(mào)易港法》第48條第2款所指：“海南自由貿(mào)易港積極推進城鄉(xiāng)及墾區(qū)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地新模式，推進農(nóng)墾土地資產(chǎn)化?！?/p>

將“農(nóng)墾土地資產(chǎn)化”轉(zhuǎn)換為法律表達，即是指將包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地等在內(nèi)的農(nóng)墾農(nóng)用地塑造成具有流轉(zhuǎn)特性的客體投入到流通領(lǐng)域。進言之，推進農(nóng)墾土地的資產(chǎn)化，就是要以資源的優(yōu)化配置為導(dǎo)向，推動農(nóng)墾農(nóng)用地的適當(dāng)流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮其資產(chǎn)特性。但是，囿于我國對農(nóng)用地在耕地保護和維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)方面有著嚴格的要求，且農(nóng)墾農(nóng)用地關(guān)涉農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾職工，乃至國有資產(chǎn)利益之保持，故而在推動農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的進程中，需要在滿足不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途和不處置土地“三不變”原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南農(nóng)墾土地的實際情況，衡平土地之上現(xiàn)有利益相關(guān)人的利益結(jié)構(gòu)及狀態(tài)，建立起便利高效的土地資源流轉(zhuǎn)機制，促使農(nóng)墾農(nóng)用地的交換價值發(fā)揮到最大。

一、海南農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實路徑及其困境

（一）現(xiàn)實路徑：國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

1.在農(nóng)墾農(nóng)用地生成國有農(nóng)用地使用權(quán)的現(xiàn)實因由

海南農(nóng)墾土地的五分之四源自國家的劃撥，所謂的“劃撥”是指國家（政府）通過行政許可行為將國家所有的土地?zé)o償?shù)亟桓督o用地者使用[3]，而國家所有權(quán)的狀態(tài)則維持不變。故此，海南農(nóng)墾農(nóng)用地基本上屬于國有農(nóng)用地[4]175。早年，農(nóng)墾區(qū)的農(nóng)墾管理機構(gòu)是依附于國家行政機關(guān)的，其對農(nóng)用地的占有、使用系以國家代表人的身份而得以實現(xiàn)，自然無須另行建構(gòu)對土地的獨立權(quán)利[5]。然而，在近些年來的政企分離改革中，農(nóng)墾管理機構(gòu)的性質(zhì)已從公法屬性的法人逐漸演變?yōu)樗椒ㄉ溪毩⑾碛忻袷聶?quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的法人①參見1997年5月28日通過的《海南經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)墾國有農(nóng)場條例》第2條、第3條。但根據(jù)2019年6月1日通過的《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止〈海南經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)墾國有農(nóng)場條例〉等十四件地方性法規(guī)的決定》，《海南經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)墾國有農(nóng)場條例》已被廢止。。經(jīng)此改革，在農(nóng)墾區(qū)，國家以土地使用權(quán)注資的方式成立國有農(nóng)墾企業(yè)作為農(nóng)墾管理機構(gòu)，由農(nóng)墾企業(yè)實施具體的農(nóng)墾生產(chǎn)經(jīng)營管理活動，而后通過股東權(quán)益分配的機制將相應(yīng)利益分給作為股東的國家②參見《民法典》第257條：“國家出資的企業(yè)，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。”。此時，由農(nóng)墾局代表人民政府對農(nóng)墾企業(yè)履行出資人職責(zé),并對農(nóng)墾企業(yè)的日常經(jīng)營活動進行監(jiān)督和管理③2009年5月27日通過的《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于推進海南農(nóng)墾管理體制改革的決定》明確規(guī)定：“在過渡期內(nèi)，省農(nóng)墾總局繼續(xù)履行農(nóng)墾的行政和社會管理職能，依法管理農(nóng)墾的國有資產(chǎn)，代表省人民政府對省農(nóng)墾總公司履行出資人職責(zé)……”但該文件已由《海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止〈海南經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)墾國有農(nóng)場條例〉等十四件地方性法規(guī)的決定》所廢止。。由是以觀，農(nóng)墾企業(yè)在人民政府的監(jiān)督和管理下，以其管理的國有土地作為農(nóng)墾生產(chǎn)經(jīng)營活動的基礎(chǔ)財產(chǎn)，取得對國有土地的占有、使用和收益的權(quán)利，而該財產(chǎn)亦因此獲得“民事財產(chǎn)”的資格[6]12-13。但遺憾的是，由于民事法律中尚缺相應(yīng)的規(guī)范支撐，因而缺少權(quán)利行使的具體規(guī)則。此外，拘囿于國家所有權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止，農(nóng)墾企業(yè)對農(nóng)墾農(nóng)用地的處分陷入了不能之狀態(tài)，致使因經(jīng)濟發(fā)展的需要、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改革而需流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的渠道受阻。

為疏解上述困境，亟需構(gòu)建農(nóng)墾企業(yè)對土地的民事權(quán)利體系，以形成農(nóng)墾農(nóng)用地得以流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑。故而，須從土地所有權(quán)中分離出部分權(quán)能，使其權(quán)利化為獨立的財產(chǎn)性權(quán)利，而為農(nóng)墾企業(yè)所享有。由是之，《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號）如是指出：“推動所有權(quán)和使用權(quán)分離，完善全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系”。該文件既彰顯了從土地國家所有權(quán)中分離出土地使用權(quán)有了政策上的依據(jù)和現(xiàn)實中的可能，同時又實現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度安排，在鞏固土地的國家所有權(quán)法律狀態(tài)之余，最大化土地的經(jīng)濟價值，使得國家以外的主體可以對國有土地為使用、收益的權(quán)利，充分發(fā)揮土地的資產(chǎn)特性。從土地使用權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造而言，就是將所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能獨立化，使其成為獨立的權(quán)利，此時的土地歸屬利益雖然不歸屬于該權(quán)利人，但權(quán)利人可對土地為有限的支配行為并享有土地的使用價值，從而使得土地使用權(quán)可作為他物權(quán)而獨立存在[7]137，謂之“國有土地使用權(quán)”。同時，在法技術(shù)上，為了讓國家所有的土地能夠進入到資源流轉(zhuǎn)的市場中，國有土地使用權(quán)被設(shè)計成為包括處分權(quán)能在內(nèi)的權(quán)利類型，亦即權(quán)利人可以通過對國有土地使用權(quán)本身為處分行為，進而實現(xiàn)國有土地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)[8]。

以國有土地使用權(quán)作為核心建構(gòu)起農(nóng)墾企業(yè)的權(quán)利體系，意味著作為私法法人的農(nóng)墾企業(yè)，不再以國家行政機構(gòu)的身份出現(xiàn)，而是以營利法人的身份融入私法社會中。相應(yīng)地，對于其經(jīng)營活動所需要的土地資源的利用，系以國有土地使用權(quán)為權(quán)利依據(jù)，而不再是基于所有權(quán)人的代表人而享有的土地權(quán)利④參見《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》（瓊發(fā)〔2015〕12號）：“（二十）……省政府授權(quán)省農(nóng)墾控股集團行使土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)……”。但在該流轉(zhuǎn)路徑的制度安排下，農(nóng)墾企業(yè)若要取得農(nóng)墾土地的土地使用權(quán)，其須先采取出讓、租賃、作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營和保留劃撥用地等方式處置原先的土地①參見《海南省國有企業(yè)改革劃撥土地使用權(quán)管理辦法》《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》等。，并依據(jù)《國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2016〕156號）將農(nóng)墾企業(yè)對土地的權(quán)利登記為“國有農(nóng)用地的使用權(quán)”，方可取得土地使用權(quán)。顯然，在性質(zhì)上，國有農(nóng)用地使用權(quán)屬于國有土地使用權(quán)的一種，具有明顯的用益物權(quán)特征[9]。

2.國有農(nóng)用地使用權(quán)的適用規(guī)范

雖然對于國有土地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定和相應(yīng)的司法解釋已日臻完善②比如，《土地管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實施條例》《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等。，尤其是對海南而言，更是有《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》作為主要的制度供給。但在《民法典》中，并無國有土地使用權(quán)的概念術(shù)語，亦無國有農(nóng)用地使用權(quán)這一概念，是故，《民法典》所構(gòu)造的包含土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)在內(nèi)的用益物權(quán)的權(quán)利體系并未將國有農(nóng)用地使用權(quán)納入其中③在《民法典》的制定過程中，曾有人建議在“物權(quán)編”中增加一章用以規(guī)定“國有農(nóng)用地使用權(quán)”。[10]。不過，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)》（法釋〔2020〕17號）④相較于《最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)》（法釋〔2012〕14號），該文件已經(jīng)由《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于在民事審判工作中適用〈中華人民共和國工會法〉若干問題的解釋〉等二十七件民事類司法解釋的決定》（法釋〔2020〕17號）進行修正。這只是為了與《民法典》保持術(shù)語一致而對部分用語作出的修改，文件的主體內(nèi)容并未發(fā)生變化。規(guī)定，“開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地……應(yīng)適用《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定加以規(guī)范”，端視《民法典》與《土地管理法》關(guān)于土地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)、效力和保護等方面的規(guī)定，能夠作為制度供給的也只有建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)范，因此，該規(guī)定可作為最高法院認為國有農(nóng)用地使用權(quán)可準用于建設(shè)用地使用權(quán)有關(guān)規(guī)范的最佳例證。質(zhì)言之，在法技術(shù)層面，國有農(nóng)用地使用權(quán)可參照適用《民法典》《土地管理法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。

實際上，農(nóng)墾企業(yè)對農(nóng)墾農(nóng)用地行使的是國有農(nóng)用地使用權(quán)，其只能在該土地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，并沒有在該土地之上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利，但是，將建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán)相比較，排除土地用途管制的限制，二者的法律構(gòu)造并無太大差別?？梢哉J為，農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)除了權(quán)利人在對土地的具體利用上有別于建設(shè)用地使用權(quán)，其在設(shè)立、取得、流轉(zhuǎn)和消滅等方面均可參照適用建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定[5]。尤其是，倘若農(nóng)墾企業(yè)的國有農(nóng)用地使用權(quán)是由劃撥而來，其在設(shè)立、公示、流轉(zhuǎn)和消滅方面與通過劃撥而取得的建設(shè)用地使用權(quán)并無不同，特別是在土地流轉(zhuǎn)之時，只要依法辦理相應(yīng)的手續(xù)并交足土地出讓金后，方可實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。不過，在法律的參照適用過程中，仍需充分考慮到農(nóng)墾農(nóng)用地與建設(shè)用地存在的諸多不同之處，尤其是農(nóng)用地僅能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的特殊性⑤《最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)》（法釋〔2020〕17號）指出：“開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地，不屬于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定的農(nóng)村土地。此類土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不適用《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，應(yīng)適用《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定加以規(guī)范。”同時，亦可參照適用的法律法規(guī)、司法解釋有《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法實施條例》《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》等。。

（二）困境之一：受限于農(nóng)墾農(nóng)用地的國有屬性

在權(quán)利產(chǎn)生的機理上，國有農(nóng)用地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的法政策上的原因。建設(shè)用地使用權(quán)屬于地上權(quán)，其以承認土地所有權(quán)和土地之上建筑物的所有權(quán)分屬不同主體為前提[7]193，在土地國家所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)的條件下，基于建筑物所有權(quán)人利用該建筑物之需要，而在法制度上賦予建筑物所有權(quán)人對該土地擁有占有、使用和收益的權(quán)利，以便于其行使對土地上建筑物的所有權(quán)。以建設(shè)用地使用權(quán)作為國有土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，既能將國有土地的商業(yè)經(jīng)濟價值發(fā)揮至最大，又能始終保持國家對土地的所有權(quán)人地位。由此可見，國有農(nóng)用地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的權(quán)利產(chǎn)生動因，亦承載著共同的制度旨歸。但是，也要看到，由于國有農(nóng)用地使用權(quán)一般只能由國有企業(yè)享有，并以之為資產(chǎn)而進行具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，故而，在以國有農(nóng)用地使用權(quán)作為農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑之時，其與建設(shè)用地使用權(quán)存在效能上的巨大差異。

誠如所是，建設(shè)用地使用權(quán)作為民法上的可流通之權(quán)利，因其利用用途的多元化和經(jīng)濟價值的特性且無須始終作為國有企業(yè)的資產(chǎn)，因而在流通的范圍和方式上受限較小。但遺憾的是，國有農(nóng)用地使用權(quán)卻與之相反，國有農(nóng)用地使用權(quán)具有強烈的國有屬性色彩。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第3條：“中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和個人，……均可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)，進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。”國有土地之上的建設(shè)用地使用權(quán)自然可以流轉(zhuǎn)至《民法典》“總則編”所規(guī)定的任何一個民事主體，其流轉(zhuǎn)范圍較為廣泛，具備較強的流動性，能夠產(chǎn)生較大的經(jīng)濟價值和資本收入。雖然從法理上來說，同屬于國有土地使用權(quán)的國有農(nóng)用地使用權(quán)亦適用于《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》并可參照適用《民法典》中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的有關(guān)規(guī)定，凡屬《民法典》“總則編”所規(guī)定的民事主體均可通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式受讓國有農(nóng)用地使用權(quán)。但由于農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)大多是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營之需求而通過劃撥設(shè)立給農(nóng)墾企業(yè)作為其主要資產(chǎn)，遂而，為了防止土地的無序開發(fā)，農(nóng)墾農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)能力受到嚴重的限制——如若將其轉(zhuǎn)讓或抵押給他方，除了補足土地出讓金之外，還需要經(jīng)過有批準權(quán)的人民政府的同意；倘若是承包用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，亦應(yīng)當(dāng)經(jīng)過市或縣一級人民政府的批準甚或是國務(wù)院的批準①參見《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第33條第2款：“國有土地使用權(quán)出讓、承包用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，由市、縣、自治縣人民政府批準。但依法應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院批準的除外。”；而如若是以作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，則需要獲得授權(quán)才能向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)流轉(zhuǎn)，但如果是向前述主體以外的單位或者個人流轉(zhuǎn)，則需要經(jīng)過政府的同意，并在使用期間定期履行土地保值增值的報告義務(wù)②參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）第13條：“……對農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，可按需要采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。省級以上政府批準實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司等農(nóng)墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，經(jīng)批準可以采取作價出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營方式處置……農(nóng)墾現(xiàn)有劃撥建設(shè)用地，經(jīng)批準辦理有償使用手續(xù)后，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或改變用途，需辦理出讓手續(xù)的，可以采取協(xié)議方式……”亦可參見《海南省國有企業(yè)改革劃撥土地使用權(quán)管理辦法》（瓊府〔2006〕70號）第13條第1款：“劃撥土地使用權(quán)以作價授權(quán)經(jīng)營方式處置的，被授權(quán)的企業(yè)在使用年限內(nèi)可以將授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓或者租賃等方式處置；被授權(quán)的企業(yè)報經(jīng)原批準授權(quán)經(jīng)營的人民政府同意后，可以在使用年限內(nèi)將授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以外的單位或者個人轉(zhuǎn)讓?！保惶热羰菄修r(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或?qū)崿F(xiàn)抵押的，則需要變更國有農(nóng)用地使用權(quán)人的登記，而農(nóng)墾企業(yè)或?qū)⒁虼耸テ浠镜慕?jīng)營資產(chǎn)，致使發(fā)生國有資產(chǎn)面臨流失的風(fēng)險，因此，對于國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將具有明顯的主體限制。諸如此類的限制，不僅影響了交易效率，更徒增用地成本③相應(yīng)的文件如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》就曾指出：“加強土地利用總體規(guī)劃及年度計劃管理，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，對農(nóng)墾土地嚴格實行分類管理，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！薄?/p>

簡而言之，農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)普遍以劃撥的方式設(shè)立，故而，能夠取得該權(quán)利的民事主體以及權(quán)利的取得方式也較為有限，而只有由國家采取出讓、作價出資或授權(quán)經(jīng)營等方式將本是劃撥而來的國有農(nóng)用地使用權(quán)移轉(zhuǎn)給農(nóng)墾企業(yè)后，國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制會相應(yīng)放寬④這在《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）就有所反映：“……國家以劃撥方式處置的，使用權(quán)人可以承包租賃；國家以出讓、作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，……使用權(quán)人可以承包租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權(quán)人可以再出租?！保瑯訒芟抻趪袑傩缘募s束。

（三）困境之二：受制于農(nóng)墾農(nóng)用地的用途管制

在權(quán)利行使的機制上，與建設(shè)用地使用權(quán)旨在充分顯現(xiàn)土地可為包括商業(yè)經(jīng)營活動在內(nèi)的多種利用用途不同，國有農(nóng)用地使用權(quán)強調(diào)的是，在土地所有權(quán)人為國家的前提下，承認土地所有權(quán)人和在土地之上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的使用權(quán)人的分離，使用權(quán)人由此享有從事合法的、受到保障的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利。但由于我國實施嚴格的耕地保護制度，以及農(nóng)墾系關(guān)國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，國有農(nóng)用地使用權(quán)人行使權(quán)利的內(nèi)容僅局限于對農(nóng)墾農(nóng)用地實施耕種、林業(yè)等農(nóng)業(yè)種植活動，以及以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動⑤原海南省國土環(huán)境資源廳（現(xiàn)海南省自然資源和規(guī)劃廳）于2016年4月12日印發(fā)的《關(guān)于推進新一輪農(nóng)墾土地管理制度改革的實施意見》就更為具體地指出，“……農(nóng)用地不得擅自改變土地用途、不得通過流轉(zhuǎn)和合作等方式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。此外，《土地管理法》《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》等文件均明確規(guī)定嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。，這就使得國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)雖可參照適用建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)范，但在法律具體適用方面將有諸多不同。此外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動較具專業(yè)性，成本投入也較高，實際上也并非任何民事主體都可以從事有組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動，而如果國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)至不具備相應(yīng)資格或能力的民事主體，將會造成耕地的荒置，此時基于物權(quán)的變動，農(nóng)墾企業(yè)無法動用民事法律規(guī)避此種現(xiàn)象的發(fā)生，遂而只能交由公法予以規(guī)制。諸如此類的弊端，無形中對國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形成法律適用上的困難和實踐中的障礙。

雖然，可以通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之途徑，即以建設(shè)用地使用權(quán)替代國有農(nóng)用地使用權(quán)進而實現(xiàn)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)效率的更大化，但是在《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》（瓊發(fā)〔2015〕12號）“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用收回”政策的限制下，如果要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，還需要經(jīng)過“招拍掛供地”程序才能取得土地的建設(shè)用地使用權(quán)，這不僅時間長、手續(xù)多，用地成本也高，大大削弱了民事主體的交易意愿。故而，目前以國有農(nóng)用地使用權(quán)作為進路，通過參照適用建設(shè)用地使用權(quán)的方式進而實現(xiàn)農(nóng)墾農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，似乎不甚合適。

另外，《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第31條規(guī)定，“……國有土地使用權(quán)出讓年限不得超過七十年；承包年限不得超過三十年，……租賃年限由合同約定，但最長不得超過法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年限”，結(jié)合《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）規(guī)定，“……國家以出讓、作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年……”，由此可知，國有農(nóng)用地使用權(quán)及通過其流轉(zhuǎn)取得的權(quán)利的存續(xù)期限均受到50年的最高限制，究其原因，系國有農(nóng)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)不能妨礙所有權(quán)對物支配力之恒久性的法秩序使然。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動往往具有時間較長、投入較大、收益較慢等特點，而國有農(nóng)用地使用權(quán)存續(xù)時間又較短，導(dǎo)致權(quán)利存續(xù)時限與行使權(quán)利所獲利益不相稱，使得相關(guān)民事主體難免會基于成本收益的考量，放棄獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)的交易機會。

（四）困境之三：職工土地承包經(jīng)營權(quán)所生梗阻

1.農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實存在

在現(xiàn)在的海南農(nóng)墾區(qū)中，既實施“基本田”和“經(jīng)營田”的“兩田”制度，也實施職工家庭長期承包經(jīng)營制度[11]，亦即，采用土地承包經(jīng)營管理和勞動關(guān)系管理并行的管理模式，職工與農(nóng)墾企業(yè)不僅存在勞動關(guān)系，同時農(nóng)墾職工還以家庭為單位對土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，且根據(jù)《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》第10條和第12條，海南省將在完善“兩田”制度和職工家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，推動海南農(nóng)墾走向新的發(fā)展階段。簡言之，海南農(nóng)墾實施包括家庭承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營和股份合作制經(jīng)營在內(nèi)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制[12]?！皟商铩敝浦械幕咎锸侵竻⒄罩苓呣r(nóng)村人均農(nóng)用地面積將土地長期穩(wěn)定地承包給職工直至該職工退休，基于基本田而發(fā)生的家庭承包經(jīng)營制既有生產(chǎn)經(jīng)營功能，又有社會保障職能；經(jīng)營田則是按照市場運作機制通過法律行為將農(nóng)用地出租或者承包給職工，于此期間，作為承租人的職工需要服從農(nóng)墾企業(yè)的生產(chǎn)計劃和管理，因此，其僅具備生產(chǎn)經(jīng)營功能[13]。當(dāng)職工通過法律行為從農(nóng)墾企業(yè)取得對農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)墾農(nóng)用地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)不再是原始的“國家所有權(quán)+國有農(nóng)用地使用權(quán)”，而是“國家所有權(quán)+國有農(nóng)用地使用權(quán)+農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

2.不同性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的阻礙

物權(quán)與債權(quán)二者之間，乃至其內(nèi)部之間的各權(quán)利具有不同的權(quán)利優(yōu)先順位，進言之，農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)與國有農(nóng)用地使用權(quán)的共存或?qū)修r(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。在權(quán)利性質(zhì)上，職工土地承包經(jīng)營權(quán)究竟是債權(quán)性質(zhì)，還是物權(quán)性質(zhì)尚存疑義。有觀點認為，由于職工的土地承包經(jīng)營權(quán)來源于法律行為，且缺乏公示性和處分權(quán)能，以及在權(quán)利受到侵害之后無法行使物權(quán)請求權(quán)，因而主張定性為債權(quán)[14]；新近，有論者認為，在農(nóng)墾企業(yè)公司制改革的大背景下，農(nóng)墾職工對承包田的支配性日漸削弱，由此得出農(nóng)墾職工的土地承包經(jīng)營權(quán)宜以債權(quán)定位的結(jié)論[15]。但有不同觀點認為，國有農(nóng)用地使用權(quán)可以派生出作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)和具有物權(quán)屬性的土地租賃權(quán)，是故，將農(nóng)墾職工的土地承包經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)并無理論上的障礙[16]。

細究之，農(nóng)墾職工承包土地的種類分為基本田和經(jīng)營田，而根據(jù)基本田的制度設(shè)計，其承載著保障職工基本生活的職能，故凡屬農(nóng)墾的職工都應(yīng)以無償或近似于無償?shù)姆绞匠邪咎?，此時，農(nóng)墾職工雖然要根據(jù)農(nóng)墾企業(yè)的統(tǒng)一安排進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，但也具有一定的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，可根據(jù)自己意志對該土地為使用和收益的權(quán)利。另外，根據(jù)現(xiàn)行的做法，在職工退休時，其在農(nóng)場務(wù)農(nóng)的子女可在同等條件下優(yōu)先承包經(jīng)營其所承包的土地，由此可知，在法技術(shù)的設(shè)計上，基本田上的職工家庭土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營權(quán)具有相同的法律構(gòu)造[17]。在法政策上，若要確?；咎锷鐣Ｕ下毮艿陌l(fā)揮，唯有將農(nóng)墾職工對基本田的土地承包經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)則較為妥適。倘若從公示公信的角度來說，農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)亦能滿足物權(quán)之公示公信原則。由于農(nóng)墾系統(tǒng)的土地對外具有顯著性，其他人可通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的事實或者登記機構(gòu)的登記了解農(nóng)墾區(qū)的存在與范圍，同時，基于農(nóng)墾系統(tǒng)的封閉性，職工相互間彼此了解，當(dāng)農(nóng)墾企業(yè)向職工發(fā)包的時候，一定的公示程序以及職工之間的相互交流，均可彰示土地承包經(jīng)營權(quán)的存在。因此，基于前述之緣由，在制度供給的選擇上，可以將農(nóng)村土地承包經(jīng)營的制度安排適用于國有農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營關(guān)系[4]183，即根據(jù)《民法典》343條的規(guī)定，國有農(nóng)用地的承包關(guān)系在法律適用上可參照土地承包經(jīng)營關(guān)系的已有規(guī)定，且該規(guī)定自然包括《農(nóng)村土地承包法》在內(nèi)[18]713-720。而對于土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，可直接參照適用《民法典》第333條第1款，采用債權(quán)意思主義的模式即可。但是，相較于農(nóng)墾職工對基本田的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)定性，由于農(nóng)墾職工于經(jīng)營田之上所享有的權(quán)利源自其與農(nóng)墾企業(yè)之間的意思合致而生之合同關(guān)系，且經(jīng)營田不具備基本田之社會保障的職能，故而將農(nóng)墾職工對經(jīng)營田的權(quán)利定性為債權(quán)較為妥當(dāng)。

問題隨之產(chǎn)生，農(nóng)墾職工對基本田的土地承包經(jīng)營權(quán)若屬于物權(quán)，其當(dāng)然可以通過轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地權(quán)利，但囿于國有農(nóng)用地使用權(quán)的存在，其對權(quán)利的流轉(zhuǎn)須經(jīng)國有農(nóng)用地使用權(quán)人的同意，此有礙于土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定位。此外，流轉(zhuǎn)國有農(nóng)用地使用權(quán)時，農(nóng)墾職工對土地所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)亦將成為國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之障礙。具言之，一方面，對于基本田上的土地承包經(jīng)營權(quán)而言，基于其物權(quán)性質(zhì)的定位，國有農(nóng)用地使用權(quán)人若無農(nóng)墾職工的同意，對該土地的處分屬于無權(quán)處分；另一方面，由于經(jīng)營田之上的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，囿于“買賣不破租賃”之法理，受讓該國有農(nóng)用地使用權(quán)的民事主體將自動繼受成為承包經(jīng)營合同中的當(dāng)事人，權(quán)利負擔(dān)將伴隨著國有農(nóng)用地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓，由此，不僅削弱了國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效率，同時可能還會引致農(nóng)墾職工、農(nóng)墾企業(yè)和受讓主體三者之間的緊張關(guān)系，造成不良的社會影響。一言以蔽之，在實施兩田制的海南農(nóng)墾區(qū)，國有農(nóng)用地使用權(quán)很難肩負起農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之重任。

二、海南農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的新路徑：土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)及其適配理據(jù)

囿于國有農(nóng)用地使用權(quán)派生于國家所有權(quán)之特性、我國對農(nóng)用地用途之嚴格限制、農(nóng)墾農(nóng)用地之上復(fù)雜的承包經(jīng)營關(guān)系等種種因素的影響，若是將國有農(nóng)用地使用權(quán)徑直作為農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，并以建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范作為參照適用的規(guī)范依據(jù)，難免會發(fā)生“南橘北枳”的局面，造成法律適用上的困難，削弱了制度的供給效率，恐有礙于農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之推進。因此，亟需在堅持“不改變土地性質(zhì)、用途和不處置土地”基本政策之下，從《民法典》框架內(nèi)另尋農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，以期提供有效的制度供給與有力的理論支撐。

相較于原《物權(quán)法》，《民法典》在“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章中增設(shè)了一系列關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，其旨在通過土地經(jīng)營權(quán)的配置，在保持農(nóng)村土地集體所有、穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，促進土地資源的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源的合理配置?？梢哉f，土地經(jīng)營權(quán)是基于土地承包權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中所形成的權(quán)利[18]339。詳言之，土地承包人通過將土地的占有、使用和收益的權(quán)利移交給他人，使得他人取得土地經(jīng)營權(quán)，從而對土地享有占有、自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并取得收益之權(quán)利①參見《民法典》第340條：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”。由是以觀，土地經(jīng)營權(quán)兼具價值顯性和流通特性，倘若能型構(gòu)起農(nóng)村農(nóng)用地與農(nóng)墾農(nóng)用地在土地經(jīng)營權(quán)制度銜接上的有機途徑，將土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑，這將為海南農(nóng)墾農(nóng)用地的高效流轉(zhuǎn)提供有效的制度供給①雖然此前《最高人民法院關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)》（法釋〔2012〕14號）為了避免當(dāng)事人以2009年的《農(nóng)村土地承包法》為依據(jù)主張土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，而一概采用國有農(nóng)用地不適用《農(nóng)村土地承包法》的路徑選擇。但時過境遷，2018年的《農(nóng)村土地承包法》業(yè)已通過土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)置打通了農(nóng)民集體土地?zé)o法流轉(zhuǎn)的制度限制。因而，再度回避農(nóng)墾國有農(nóng)用地之上權(quán)利體系與農(nóng)民集體土地之上權(quán)利體系的相似性則難謂妥當(dāng)。。

（一）現(xiàn)實基礎(chǔ)：農(nóng)墾農(nóng)用地與農(nóng)村農(nóng)用地的相似

結(jié)合農(nóng)墾農(nóng)用地的利用現(xiàn)狀及其權(quán)利結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)墾農(nóng)用地的利用形態(tài)與利用價值與農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地存在高度相似[5]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，農(nóng)墾農(nóng)用地與農(nóng)村農(nóng)用地均是農(nóng)墾系統(tǒng)或農(nóng)民集體維系生活并進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)墾企業(yè)及其職工與農(nóng)民集體均需要在土地之上以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為業(yè)，維持本系統(tǒng)的日常運行之機能，此時，土地表現(xiàn)出極強的社會保障職能。細究之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員有從土地獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，農(nóng)墾企業(yè)及其職工也有權(quán)利從農(nóng)墾土地獲得相應(yīng)的收益，且二者均能對收益進行自主地支配和利用。

其二，農(nóng)墾農(nóng)用地與農(nóng)村農(nóng)用地均是在國家所有或集體所有的“公地”之前提下，將土地交由非所有權(quán)人而為利用行為，囿于農(nóng)墾企業(yè)及其職工對農(nóng)墾農(nóng)用地、農(nóng)民集體對農(nóng)村農(nóng)用地具有生活和生產(chǎn)經(jīng)營上的依賴性，遂而在土地國家所有或土地集體所有的基礎(chǔ)上，須賦予土地使用權(quán)人一定的用益物權(quán)，用以維系使用權(quán)人對土地的利用能力并保障使用權(quán)人的權(quán)利，由此在農(nóng)村農(nóng)用地上便有了土地承包經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)墾農(nóng)用地上便有了國有農(nóng)用地使用權(quán)和農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)。

其三，基于土地對農(nóng)民集體和農(nóng)墾企業(yè)的重要性，農(nóng)村農(nóng)用地和農(nóng)墾農(nóng)用地的物權(quán)性流轉(zhuǎn)受到一定的限制：一是流轉(zhuǎn)范圍僅限于在具有統(tǒng)一身份特征的主體之間，比如農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)只能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)互換、轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)墾企業(yè)的國有農(nóng)用地使用權(quán)只能在農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，且其物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)亦與農(nóng)村農(nóng)用地相同；二是受讓人對于土地的利用亦受到一定的限制。此外，農(nóng)村農(nóng)用地和農(nóng)墾農(nóng)用地都面臨著在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的過程中不能損及土地之上原有的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等物權(quán)性權(quán)利的要求。

其四，農(nóng)村農(nóng)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)和農(nóng)墾農(nóng)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)具有法律構(gòu)造上的一致性。詳言之，除了前文已述及的農(nóng)墾農(nóng)用地的職工家庭承包經(jīng)營關(guān)系與農(nóng)村家庭承包經(jīng)營關(guān)系具有相似性之外，農(nóng)墾企業(yè)對國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)亦有相似之處，二者在流轉(zhuǎn)的過程中，均只能是土地的具體利用主體發(fā)生更迭，而土地的具體利用內(nèi)容僅限于農(nóng)業(yè)用途且土地所有權(quán)主體須恒定不變。申言之，在農(nóng)村農(nóng)用地上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)用地發(fā)包給其成員（或通過包括招標、公開協(xié)商在內(nèi)的方式發(fā)包給成員之外的主體），而后由該承包人對承包地而為出租、入股或其他方式之土地流轉(zhuǎn)，進而使得受讓人對土地享有占有、使用和收益權(quán)能；在農(nóng)墾農(nóng)用地上，則是農(nóng)墾企業(yè)將農(nóng)墾農(nóng)用地發(fā)包給農(nóng)墾職工（或通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)至其他民事主體），進而使得受讓人對土地享有占有、使用和收益權(quán)能，此后，受讓人亦可將土地權(quán)利再進行流轉(zhuǎn)。由是之故，在農(nóng)墾農(nóng)用地衍生出的土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村農(nóng)用地擁有相同的邏輯理路，并可通過《民法典》第342條的“通過……其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”獲得規(guī)范上的支撐。

基于上述之緣由，且在《民法典》第343條參引性條款所提供的法技術(shù)的支撐上，遂而可以將農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑從國有農(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移至土地經(jīng)營權(quán)上，并以《民法典》《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)之相應(yīng)規(guī)范作為參照適用的規(guī)范依據(jù)即可[19]。

（二）路徑厘清：農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)實為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

1.國有農(nóng)用地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的權(quán)利義務(wù)構(gòu)造

從權(quán)利行使的維度來看，作為國有農(nóng)用地使用權(quán)人的農(nóng)墾企業(yè)，其既可以直接在該土地上組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，即以農(nóng)業(yè)活動的產(chǎn)出物投入到商業(yè)流通機制中，從而獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收益；亦可以通過與他人達成土地承包合同的方式，將土地交由相對人耕種并通過獲得合同對價的形式間接享有農(nóng)墾農(nóng)用地的使用價值。此外，農(nóng)墾企業(yè)亦可以行使國有農(nóng)用地使用權(quán)的處分權(quán)能，從而對土地為法律上之處分，使得農(nóng)墾農(nóng)用地的國有農(nóng)用地使用權(quán)發(fā)生權(quán)利主體上的變更。以上國有農(nóng)用地使用權(quán)的行使，可通過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資或入股、授權(quán)經(jīng)營等方式進而得到實現(xiàn)。尋求其規(guī)范依據(jù)，可參照《民法典》第353條規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外”以及《土地管理法實施條例》第17條第2款指出的出讓、租賃、作價出資或者入股作為國有土地有償使用之方式的規(guī)定。

觀察上述農(nóng)墾企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的方式與形態(tài)，大致可以分為兩種：第一種是對農(nóng)墾農(nóng)用地的物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但更準確地說，應(yīng)該是國有農(nóng)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)，亦即農(nóng)墾企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押權(quán)的實現(xiàn)等方式移轉(zhuǎn)國有農(nóng)用地使用權(quán)，將自己對土地的“完全的權(quán)利”進行法律上的處分行為，具體表征便是農(nóng)墾農(nóng)用地物權(quán)歸屬利益的狀態(tài)發(fā)生變化。另一種則是對農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，亦即通過出租、發(fā)包等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地，但不改變農(nóng)墾農(nóng)用地的物權(quán)狀態(tài)。具言之，農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，是作為國有農(nóng)用地使用權(quán)人的農(nóng)墾企業(yè)通過與他人達成合意的方式，承擔(dān)合同所約定的義務(wù)，自愿將其對農(nóng)墾農(nóng)用地的使用和收益的權(quán)能臨時性地讓渡給合同的相對人行使，本質(zhì)上是一種負擔(dān)行為，由此讓自己對土地的支配和管領(lǐng)力處于“真空”狀態(tài)，但其仍可以依據(jù)物權(quán)法律制度主張對農(nóng)墾農(nóng)用地的相應(yīng)權(quán)利；而對于合同相對人而言，將因此享有請求農(nóng)墾企業(yè)將土地交由其占有及經(jīng)營的請求權(quán)。概言之，此時的權(quán)利實現(xiàn)機制可概括為“須依賴于特定當(dāng)事人的特定給付，方得實現(xiàn)權(quán)利的利益”，而此恰為債權(quán)實現(xiàn)的顯著特征[20]。由此得知，農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，與國有農(nóng)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)無關(guān)，而只是農(nóng)墾企業(yè)通過與相對人建立合同關(guān)系而形成的一種法律關(guān)系。另外，提請注意的是，《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第50條第1款規(guī)定，“以出讓方式取得的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、入股、承包、租賃、抵押、繼承”，據(jù)此可解讀出，承包、租賃均可作為國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。但依據(jù)前述分析，同時結(jié)合《土地管理法實施條例》第17條第2款對出讓、作價出資、入股、租賃的行為客體所作的明顯區(qū)分，亦即出讓、作價出資或者入股的客體是國有土地使用權(quán)，而租賃的客體則為國有土地，因此，筆者認為，《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》關(guān)于國有土地使用權(quán)可以租賃、承包的表達需要予以糾正。

2.農(nóng)墾農(nóng)用地承包人流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的權(quán)利義務(wù)構(gòu)造

在原有的所有權(quán)和使用權(quán)二分的路徑選擇下，農(nóng)墾企業(yè)對農(nóng)墾農(nóng)用地享有的是國有農(nóng)用地使用權(quán)，在保持國有農(nóng)用地使用權(quán)不變的前提下，倘其通過法律行為將農(nóng)墾農(nóng)用地的占有并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利移轉(zhuǎn)給相對人，若非基本田之發(fā)包，均發(fā)生的是債權(quán)性法律關(guān)系。詳言之，農(nóng)墾企業(yè)發(fā)包給農(nóng)墾職工的經(jīng)營田構(gòu)成債權(quán)性發(fā)包，而農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工之外的民事主體而為之非國有農(nóng)用地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的法律行為亦是債權(quán)性法律關(guān)系的表征。此時，作為承包人的農(nóng)墾職工或其他民事主體，其對土地所享有的權(quán)利系立基于與農(nóng)墾企業(yè)所達致的用地合意，并依賴于農(nóng)墾企業(yè)為特定的給付行為得以實現(xiàn)權(quán)利的利益，故而，經(jīng)由負擔(dān)行為而產(chǎn)生的權(quán)利當(dāng)屬債權(quán)范疇。而后，農(nóng)墾職工或其他民事主體若需移轉(zhuǎn)此種權(quán)利，只能通過對承包地的轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)租）得以實現(xiàn)，其實質(zhì)系通過債之關(guān)系中主體的更新，進而使得利用土地的債權(quán)能夠在不同主體之間進行移轉(zhuǎn)，由此形成的法律關(guān)系與農(nóng)墾企業(yè)對農(nóng)墾農(nóng)用地而為的債權(quán)性流轉(zhuǎn)并無太大差異。不過，隨著債權(quán)的移轉(zhuǎn)使得土地利用人發(fā)生變化，并不當(dāng)然改變作為轉(zhuǎn)包人的農(nóng)墾職工與農(nóng)墾企業(yè)原有的勞動合同關(guān)系，只是農(nóng)墾職工將因此承受租賃合同以及與租賃合同有關(guān)的法律法規(guī)的雙重約束。

3.農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有相同的構(gòu)造

土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)共處于《民法典》中“用益物權(quán)”之體例項下，但并不能就此當(dāng)然地認為土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)被塑造成物權(quán)范疇的權(quán)利。根據(jù)《民法典》第340條對土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范表達：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。”由此可以解讀出，土地經(jīng)營權(quán)之概念是對通過合同受讓土地權(quán)利的人得以在土地上享有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并取得相應(yīng)收益權(quán)利的法律表達，據(jù)此所形成的法律關(guān)系屬債權(quán)性用益合同關(guān)系，只具有相對性、對人性和請求力。簡言之，土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)特征顯著，若非經(jīng)物權(quán)化改造，并不能將之歸為物權(quán)范疇的權(quán)利。反觀上述農(nóng)墾農(nóng)用地債權(quán)性流轉(zhuǎn)的具體構(gòu)造，其亦是通過承包合同關(guān)系的建立，賦予合同相對人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并取得收益的權(quán)利，且不具有對世性。相較以言，倘若將土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利要素的集合體，農(nóng)用地債權(quán)性流轉(zhuǎn)便是該集合體之權(quán)利主體變更的另一種表達，而其權(quán)利內(nèi)容并未改變，更不會改變農(nóng)墾農(nóng)用地原來的物權(quán)狀態(tài)[21]，可見二者共通之處甚為明顯。雖然《海南經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第50條第4款指出，租賃、承包、轉(zhuǎn)包與國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押相同，當(dāng)事人除了簽訂合同外，還應(yīng)當(dāng)依法辦理登記，但根據(jù)該法規(guī)第50條第2款及《民法典》第502條的規(guī)定，登記并非租賃、承包、轉(zhuǎn)包合同生效的要件，因此，就權(quán)利的產(chǎn)生依據(jù)、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利效力而言，農(nóng)墾農(nóng)用地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)所具備的權(quán)利構(gòu)造與未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利構(gòu)造相同。故而，與其另用似是而非的表達，不如徑行根據(jù)法典體系化的要求準確定性，構(gòu)建起規(guī)范適用上的清晰路徑。

（三）制度旨歸：國有農(nóng)用地使用權(quán)人權(quán)益的保障

誠如前文所述，農(nóng)墾農(nóng)用地國有屬性的鮮明特征是國有農(nóng)用地使用權(quán)歸屬于國有農(nóng)墾企業(yè)享有，其自當(dāng)是國有土地使用權(quán)憑證所載明的法人組織。倘若國有農(nóng)用地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、入股和實現(xiàn)抵押等方式而為流轉(zhuǎn)時，必會引起國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)屬變更。對此，唯有限制國有農(nóng)用地使用權(quán)受讓主體的資格，將非國有企業(yè)排除在外，方能避免國有資產(chǎn)流失后果的發(fā)生。雖然，國有農(nóng)墾企業(yè)亦可通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)效用的更大化，但這卻與“三不變原則”相悖，觸及耕地保護的紅線。此外，由于農(nóng)墾職工對基本田的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)范疇的權(quán)利，農(nóng)墾企業(yè)若移轉(zhuǎn)的國有農(nóng)用地使用權(quán)涵蓋基本田在內(nèi)，農(nóng)墾企業(yè)或?qū)⑾萑霟o權(quán)處分之狀態(tài)，徑直削弱了其作為國有農(nóng)用地使用權(quán)人的處分權(quán)能，對以國有農(nóng)用地使用權(quán)作為農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的路徑產(chǎn)生較大的阻礙。

現(xiàn)如今，倘若以土地經(jīng)營權(quán)作為流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的路徑選擇，作為國有農(nóng)用地使用權(quán)人的農(nóng)墾企業(yè)可參照《民法典》第342條，藉此型構(gòu)起一個通過合同行為方能移轉(zhuǎn)土地使用權(quán)利的法律關(guān)系，從而使得合同的相對人在合同約定的期限內(nèi)，有權(quán)占有農(nóng)墾農(nóng)用地和自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。當(dāng)農(nóng)墾企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)墾農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)之時，農(nóng)墾企業(yè)既可以將農(nóng)墾農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)墾企業(yè)內(nèi)部的農(nóng)墾職工，亦可以流轉(zhuǎn)至農(nóng)墾職工以外的其他具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)的個人或組織，以提高農(nóng)墾農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)效率。其實質(zhì)是農(nóng)墾企業(yè)作為出租人，通過法律行為與作為承租人的承包人建立起租賃關(guān)系，租賃期間農(nóng)墾企業(yè)依約收取作為租金的承包金，而承包人則根據(jù)合同約定享有土地經(jīng)營權(quán)，即享有向農(nóng)墾企業(yè)要求將土地的占有、使用和收益權(quán)轉(zhuǎn)移至承包人之處的請求權(quán)。此后，當(dāng)作為承包人的土地經(jīng)營權(quán)人再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，其本質(zhì)是將土地轉(zhuǎn)租給第三人而為使用和收益①參見《民法典》第716條：“承租人經(jīng)出租人同意，可以將租賃物轉(zhuǎn)租給第三人。承租人轉(zhuǎn)租的，承租人與出租人之間的租賃合同繼續(xù)有效；第三人造成租賃物損失的，承租人應(yīng)當(dāng)賠償損失?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第46條：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”。

在此種流轉(zhuǎn)方式下，承包人對農(nóng)墾企業(yè)只享有請求權(quán)，而非對土地能為自由支配且排除第三人干預(yù)的權(quán)利，概不會觸及國有農(nóng)用地使用權(quán)人的地位，亦無法妨害與國有農(nóng)用地使用權(quán)相適配的物權(quán)請求權(quán)。若土地經(jīng)營權(quán)人未依據(jù)合同約定利用農(nóng)墾農(nóng)用地，甚或是拋荒、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)作他用等，此時，農(nóng)墾企業(yè)既可以根據(jù)合同要求承擔(dān)違約責(zé)任，也可以基于物權(quán)請求權(quán)要求其恢復(fù)原狀、排除妨礙等。另外，在農(nóng)墾企業(yè)以土地經(jīng)營權(quán)對基本田進行流轉(zhuǎn)的時候，由于土地經(jīng)營權(quán)系基于合同而生，與基本田之上的土地承包經(jīng)營權(quán)并不沖突，在征得農(nóng)墾職工同意的基礎(chǔ)上，因合同而享有土地經(jīng)營權(quán)的承包人即可對土地為相應(yīng)的行為，并不會破壞農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工的原有關(guān)系，維護了農(nóng)墾系統(tǒng)的穩(wěn)定。

綜上所述，以土地經(jīng)營權(quán)作為流轉(zhuǎn)農(nóng)墾土地的實現(xiàn)路徑，其始終扮演著土地流轉(zhuǎn)媒介的角色，無論經(jīng)過多少次的流轉(zhuǎn)，概不影響國有農(nóng)用地使用權(quán)人的法律地位。同時，基于土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生之初便是為了實現(xiàn)農(nóng)用地之流轉(zhuǎn)與農(nóng)用地用途維持之間的平衡，故而以土地經(jīng)營權(quán)作為流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑更不會損及農(nóng)用地農(nóng)業(yè)用途之定位，如此一來，既顯化了土地的價值，促進了土地的流轉(zhuǎn)，又保證了國有資產(chǎn)的保持與農(nóng)業(yè)用地的維持。

（四）制度優(yōu)勢：農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)與土地流轉(zhuǎn)權(quán)利矛盾的調(diào)和

土地經(jīng)營權(quán)可由職工在流轉(zhuǎn)基本田的過程中產(chǎn)生，從而調(diào)和農(nóng)墾職工對基本田的流轉(zhuǎn)權(quán)利與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的張力。《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》第12條重申：“確保農(nóng)場每個職工家庭擁有自己的‘基本田’ ”?；咎锇l(fā)揮著對農(nóng)墾職工的社會保障職能，因而農(nóng)墾企業(yè)需要將部分農(nóng)墾農(nóng)用地作為基本田發(fā)包給農(nóng)墾職工，該承包方式與職工的身份密切關(guān)聯(lián)①參見《海南省農(nóng)業(yè)廳、海南省國土廳、海南省農(nóng)墾總局關(guān)于東昌農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地規(guī)范管理（試點）工作若干問題處理意見的通知》（瓊農(nóng)字〔2016〕20號）所指出的，“1.對生活保障田，由于離退休職工已經(jīng)享有退休金，不應(yīng)該繼續(xù)再用生活保障田的經(jīng)營收入來保障生活。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十一條第（一）項的規(guī)定，由農(nóng)場依法有償收回農(nóng)業(yè)用地。2.對離退休職工承包的經(jīng)營田，由農(nóng)場統(tǒng)一收回處置。視情況分類處置如下……”。。從法政策和法技術(shù)的雙向測度來看，基本田之上的土地承包經(jīng)營權(quán)接受《民法典》“用益物權(quán)編”中“土地承包經(jīng)營權(quán)”相關(guān)規(guī)定的調(diào)整，并可參照適用《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，因此，在對土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的過程中，具有身份屬性且具備用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)墾職工土地承包經(jīng)營權(quán)以及與之相關(guān)的身份關(guān)系不應(yīng)受到妨礙，甚至是破壞。

基于農(nóng)墾職工對基本田的用益物權(quán)之定位，其對基本田所具有的支配和管領(lǐng)的能力，是一種對物性、支配性和絕對性權(quán)利的表征。故而，農(nóng)墾企業(yè)不得隨意收回發(fā)包的土地，且包括農(nóng)墾企業(yè)在內(nèi)的所有民事主體均不能干涉職工在土地上自主生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。此外，職工亦有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部而為互換或轉(zhuǎn)讓，而后，原土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)生變更，合同權(quán)利在該職工與農(nóng)墾系統(tǒng)中的其他主體之間發(fā)生移轉(zhuǎn)，并且經(jīng)過登記的互換和轉(zhuǎn)讓可對抗第三人②參見《民法典》第335條：“土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！保@就使得基本田上的土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地取得了“準所有權(quán)人”的法律地位[22]。據(jù)此，“準所有權(quán)人”應(yīng)當(dāng)可以通過處分權(quán)能的行使，彰顯其對土地的管領(lǐng)與支配力，但矛盾的是，若其對土地承包經(jīng)營權(quán)進行處分，則會破壞農(nóng)墾企業(yè)與農(nóng)墾職工的身份關(guān)系，損及基本田的社會保障職能。因此，如何讓土地承包經(jīng)營權(quán)人既能充分行使對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，又能避免前述問題的出現(xiàn)，就成為制度建構(gòu)的難點。

對此，可通過《民法典》第339條采取將土地經(jīng)營權(quán)賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人的方式化解這一難點——“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，同時依據(jù)《民法典》第340條：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益?！睋?jù)此，土地承包經(jīng)營權(quán)人行使處分權(quán)能時，是通過合同約定的方式將其對土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利以約定的期限為限移轉(zhuǎn)給其他民事主體。由此，職工基于土地而對農(nóng)墾企業(yè)所享有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不會改變，更不會引致職工與農(nóng)墾企業(yè)之間的土地承包經(jīng)營關(guān)系發(fā)生變化。這一制度設(shè)計，將可在農(nóng)墾職工流轉(zhuǎn)基本田的同時，依舊保證基本田制度社會保障職能的實現(xiàn)，為無意再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)墾職工提供“留利不留地”的制度空間，讓其足以根據(jù)自身的意志決定是否親自從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。如此一來，土地經(jīng)營權(quán)就被塑造成不包含社會保障職能而是純粹因土地流轉(zhuǎn)需要而生的財產(chǎn)權(quán)[23]。這既保持了農(nóng)墾職工對基本田所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，亦為職工流轉(zhuǎn)土地提供了無須經(jīng)農(nóng)墾企業(yè)同意便能實現(xiàn)的有效途徑。循此路徑，土地經(jīng)營權(quán)將有可能流轉(zhuǎn)回作為發(fā)包方的農(nóng)墾企業(yè)享有，如此一來，不僅放“活”了土地，又放“活”了農(nóng)墾企業(yè)的農(nóng)墾職工③參見《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（中辦發(fā)〔2016〕67號）。，這或?qū)⒅嬗诤Ｄ鲜　胺掷环值亍蹦Ｊ降奶剿?，④參見《中共海南省委、海南省人民政府關(guān)于推進新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實施意見》。從而使得海南省得以以“人地分離”促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、工業(yè)化和集約化的同時，也對其城鎮(zhèn)化的推進有一定的積極作用和影響。

三、海南農(nóng)墾農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效力形態(tài)

（一）基于合同關(guān)系而生的債權(quán)效力

根據(jù)《民法典》第339條和第342條，土地經(jīng)營權(quán)通過法律行為進行流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)其收益權(quán)能，即在當(dāng)事人的意思表示合致后，一方當(dāng)事人對土地的占有、使用和收益權(quán)能轉(zhuǎn)移至相對方，而其亦將因此獲得了相應(yīng)的對價。該情形通常發(fā)生于以下場合：一是由享有國有農(nóng)用地使用權(quán)的農(nóng)墾企業(yè)將非基本田發(fā)包給職工或者其他民事主體；二是農(nóng)墾職工將自己所承包的農(nóng)用地與他人達成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之合意時。尤其應(yīng)注意的是，雖然《民法典》第339條與第342條對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體的變動均采“流轉(zhuǎn)”一詞，但農(nóng)墾職工流轉(zhuǎn)基本田的土地經(jīng)營權(quán)，卻不意味著土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)由職工對該權(quán)利的處分而移轉(zhuǎn)至另一方，而應(yīng)當(dāng)是職工與相對方通過法律行為在該基本田之上設(shè)立了土地經(jīng)營權(quán)，且農(nóng)墾企業(yè)對非基本田的發(fā)包亦是如此；與之不同的是，如若是職工流轉(zhuǎn)經(jīng)營田的土地經(jīng)營權(quán)，則其意涵真如“流轉(zhuǎn)”之意。

以土地經(jīng)營權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)在當(dāng)事人之間進行流轉(zhuǎn)，由此在當(dāng)事人之間形成的法律關(guān)系是以意思自治為建立的核心，當(dāng)事人通過法律行為達成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價款、具體內(nèi)容、期限和違約責(zé)任等合意，土地經(jīng)營權(quán)的價值得到顯化并實現(xiàn)。雙方的合同是土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)行為，合同的一方有權(quán)向相對人請求移轉(zhuǎn)土地的占有、在土地上從事農(nóng)業(yè)耕種活動，同時亦負有向相對人支付對價的義務(wù)；而相對人則享有請求支付對價的權(quán)利，同時負有移轉(zhuǎn)土地占有的作為義務(wù)和不占用土地、不得干涉合同當(dāng)事人在土地上自主從事農(nóng)業(yè)活動的不作為之義務(wù)。是故，合同當(dāng)事人對土地的占有、使用和收益雖算是對物支配權(quán)的一種，但其效力只約束合同相對方，此與能夠針對一切人之物權(quán)不同[24]，實為對物的用益，并不具有物權(quán)的絕對性和絕對的支配性，而只具有對合同相對方在債權(quán)上的請求力、保持力、執(zhí)行力，本質(zhì)上是原土地權(quán)利人對自己所設(shè)之權(quán)利負擔(dān)。因而，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同被解除時，基于合同所取得的土地經(jīng)營權(quán)也歸于消滅[25]；而如若是土地滅失，土地經(jīng)營權(quán)并不當(dāng)然消滅，尚需通過合同的解除，才能得以消滅。由是之，從上述土地經(jīng)營權(quán)生成的邏輯、權(quán)能和效力等方面觀察，與土地經(jīng)營權(quán)相對應(yīng)的法律關(guān)系經(jīng)由合同而形成，并僅具債權(quán)效力[26]。不過，債權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)可以作為底層資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品，以獲致最大化的利益①譬如，2019年11月6日海墾集團以收取的土地承包金及其附屬權(quán)益作為底層資產(chǎn)，進而發(fā)行了全國首單以國有土地租金收益權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)支持證券產(chǎn)品。。

殊值注意的是，以授權(quán)經(jīng)營之方式設(shè)立、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，其所蘊含的權(quán)利產(chǎn)生和行使機制與前述場合相類似，但也有差異：在授權(quán)經(jīng)營的法律關(guān)系之中，不僅有租賃關(guān)系，還有委托代理關(guān)系，也就是說，農(nóng)墾企業(yè)或農(nóng)墾職工將對農(nóng)墾農(nóng)用地的權(quán)利通過單方法律行為授予被授權(quán)方（代理人），從而使得被授權(quán)方（代理人）取得使用土地的代理權(quán)，由此取得自主從事農(nóng)業(yè)活動的資格，且其行為所發(fā)生的法律后果歸屬于授權(quán)方（被代理人）。此際，盡管被授權(quán)方能夠以自己的自由意志在土地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并取得收益，但實際上只是代理授權(quán)方行使土地的權(quán)利，其對土地并不具有相應(yīng)的物權(quán)。

雖然授權(quán)經(jīng)營并非《民法典》明確列舉的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，但《民法典》第339條和第342條以“其他方式”之開放式的表達作為對現(xiàn)實生活中土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化的回應(yīng)，亦即將授權(quán)經(jīng)營納入了其中。另外，相較于出租而言，授權(quán)經(jīng)營有其難以比擬的優(yōu)勢：在農(nóng)墾集團內(nèi)部采取授權(quán)經(jīng)營的方式進行土地的流轉(zhuǎn)，基于集團內(nèi)部的企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性，該土地可直接作價出資、租賃，具有在農(nóng)墾集團內(nèi)部劃轉(zhuǎn)免交出讓金的優(yōu)勢，而且作價入賬后還可增加企業(yè)資本金，便利了農(nóng)墾企業(yè)向銀行貸款[27]。

總而言之，通過法律行為取得土地經(jīng)營權(quán)之人，其所享有的權(quán)利并不具有對抗一切人之效力，因而在流動性方面較為薄弱。然而，隨著流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的增多，相應(yīng)的紛爭或許會增多，土地資源的流失、不充分利用等問題或?qū)⒓娭另硜恚瑸槌C此弊，海南省可創(chuàng)設(shè)合同備案制度，即將有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同均須備案作為管理性制度，但備案與否并不影響土地經(jīng)營權(quán)的效力；此外，其亦可充分利用自主立法權(quán)，將行政審批作為合同生效的前置條件，但這可能會再度削弱土地的流轉(zhuǎn)效率。

（二）經(jīng)由物權(quán)變動而生的物權(quán)效力

誠然，土地經(jīng)營權(quán)初始效力的債權(quán)性特征較為明顯，但這并不妨礙通過物權(quán)變動的通道，將土地經(jīng)營權(quán)塑造成具有物權(quán)效力的權(quán)利體態(tài)，進而使得土地經(jīng)營權(quán)人對土地資源的利用效力更強、更恒久、更穩(wěn)定，同時也更有利于權(quán)利人對土地資源做長久經(jīng)營和規(guī)劃，讓土地發(fā)揮更強的資產(chǎn)效能，提升其流轉(zhuǎn)效率[28]。

1.土地經(jīng)營權(quán)登記公示產(chǎn)生的涉他效力

經(jīng)由公信力機構(gòu)登記公示而使土地經(jīng)營權(quán)的取得和變動發(fā)生涉他效力，使得土地經(jīng)營權(quán)原來所具備的對人性、請求性轉(zhuǎn)化為對物性、支配性，從而產(chǎn)生對抗第三人的效力和優(yōu)先于一般債權(quán)的效力①《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2020〕17號）第19條第1款第1項：“發(fā)包方就同一土地簽訂兩個以上承包合同，承包方均主張取得土地經(jīng)營權(quán)的，按照下列情形，分別處理：（一）已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地經(jīng)營權(quán)。”由此可知，處于第一順位的是經(jīng)過登記的承包人。。于此，土地經(jīng)營權(quán)人對土地享有的權(quán)利不再以對相對人的請求權(quán)作為權(quán)利基礎(chǔ)，而是能夠?qū)ν恋貫橹?、管領(lǐng)的能力，即便土地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)時限受到合同約定的拘束，但并不妨礙權(quán)利人通過對土地的占有自主進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利②參見《民法典》第340條：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益?！?。毋庸置疑，受讓土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人此時所享有的土地經(jīng)營權(quán)在對物性、支配性和絕對性上更為突出[29]。此外，若從土地經(jīng)營權(quán)的取得、內(nèi)容和客體等要素的層面上來看，其均具有法律上的強制性：土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容必須包括法律法規(guī)所規(guī)定的要素，倘若當(dāng)事人的合意溢出法律法規(guī)的規(guī)定之外，該部分約定便不具有對世效力。由是之，為彰示土地經(jīng)營權(quán)的對世效力，便宜相關(guān)人查詢和對相關(guān)權(quán)利人的保護，須以相應(yīng)的法規(guī)范文件明確土地經(jīng)營權(quán)登記的具體內(nèi)容。當(dāng)?shù)怯浀耐恋亟?jīng)營權(quán)人受到不當(dāng)干預(yù)時，便可以基于占有返還請求權(quán)、物權(quán)請求權(quán)等而行使相應(yīng)的物上請求權(quán)。

申言之，依據(jù)《民法典》第341條、第342條，《農(nóng)村土地承包法》第41條、第47條的規(guī)定，同時結(jié)合《民法典》第340條對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的描述，雖然土地經(jīng)營權(quán)之債權(quán)效力系權(quán)利設(shè)立和流轉(zhuǎn)之初因合同而生之產(chǎn)物，但經(jīng)過登記公示后，便可以發(fā)生對抗第三人的效力。值得注意的是，基于體系效應(yīng)的測度考量，《民法典》第341條不應(yīng)當(dāng)再解釋為流轉(zhuǎn)期限不足五年的土地經(jīng)營權(quán)不具備登記的資格，而應(yīng)該解釋為允許當(dāng)事人根據(jù)自己的意志而為土地經(jīng)營權(quán)的登記；同時，《民法典》第342所述的權(quán)屬登記，對于農(nóng)墾企業(yè)而言，即是國有農(nóng)用地使用權(quán)的登記。是故，為貫徹以上法理，海南省如若能據(jù)此制定出細化的實施文件，固然更好。

2.土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的物權(quán)效力

《民法典》第342條明確將抵押行為作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。從體系解釋的角度而言，《民法典》第395條將抵押的客體規(guī)定為財產(chǎn)，而財產(chǎn)則是包括債權(quán)、股權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的綜合性概念，因此抵押客體的范圍將不局限于以有體物為客體的物權(quán)[30]，遂此，將債權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押財產(chǎn)的客體并無制度上的障礙，而后，以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)將可實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)效力向物權(quán)效力的轉(zhuǎn)化。此外，參照《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款的規(guī)定，經(jīng)過登記的土地經(jīng)營權(quán)的抵押，可以對抗包括善意第三人在內(nèi)的所有人，即當(dāng)實現(xiàn)抵押權(quán)的條件達成，抵押權(quán)人可直接就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價款或土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營收益優(yōu)先受償，因而，抵押權(quán)人對抵押財產(chǎn)的支配力是顯而易見的[31]。不過，準確地說，此時的抵押權(quán)人并非取得對土地直接的支配力，而是對土地經(jīng)營權(quán)享有涉他性和優(yōu)先性的權(quán)利。

此際，土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)享有源于法律規(guī)定的保全權(quán)和在抵押權(quán)實現(xiàn)時的優(yōu)先受償權(quán)，具有意思實現(xiàn)上的獨斷性而非相對性[6]46-55，并可通過登記對抗一切人。由此可得而知，在土地經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定抵押權(quán)，其權(quán)利特征、權(quán)利內(nèi)容和對抗效力均與普通的債權(quán)不同，具備明顯的物權(quán)特征和效力③《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》強調(diào)：“……有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點?！?021年發(fā)布的《中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》（銀發(fā)〔2021〕84號）指出：“支持海南探索推進農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押擔(dān)保試點，推動完善確權(quán)登記發(fā)證、抵押擔(dān)保登記、土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)、抵押物價值評估等配套措施?！倍呔餐该髁艘苿雍Ｄ限r(nóng)墾土地抵押擔(dān)保的進程。而今，厘清了抵押擔(dān)保場合下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造，而后若是將抵押擔(dān)保的對象由國有農(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)，將極大地減少實踐中的阻礙，推進抵押擔(dān)保在農(nóng)墾土地上的實施。。因而，為更好地實現(xiàn)此時土地經(jīng)營權(quán)所生之涉他效力，應(yīng)當(dāng)重視土地經(jīng)營權(quán)抵押的公示制度的設(shè)計，建立并完善全國統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)登記制度，同時還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到具體登記事項上的實際差異④隨著《國務(wù)院關(guān)于實施動產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保統(tǒng)一登記的決定》（國發(fā)〔2020〕18號）的實施，我國統(tǒng)一登記制度正在逐漸完善。。申言之，在制度設(shè)計層面，由于基本田與非基本田所持功能的不同或?qū)⒂绊懙降盅簷?quán)的實現(xiàn)，故而，為保護抵押權(quán)人的利益以及實現(xiàn)抵押時第三人的利益，除須具備土地經(jīng)營權(quán)抵押登記的一般要素外，還應(yīng)當(dāng)包括土地的類型；在具體實踐層面，由于農(nóng)墾農(nóng)用地不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的維持，還與國有資產(chǎn)的保持密切相關(guān)，因而可以考慮實施經(jīng)由政府管理而實現(xiàn)抵押權(quán)路徑的可行性⑤《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五章初步顯示將由政府對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實施管理。。

最后，值得一提的是，以土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)擔(dān)保的制度進路，既有債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)為質(zhì)權(quán)客體、物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)為抵押權(quán)客體的“區(qū)分論”[32]，亦有土地經(jīng)營權(quán)皆為抵押權(quán)客體的“一元論”[33]，但即便是采區(qū)分論，蓋因抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)皆屬擔(dān)保物權(quán)之范疇，土地經(jīng)營權(quán)作為質(zhì)權(quán)客體所展現(xiàn)的物權(quán)效力與抵押具有相同的法理構(gòu)造，故而，亦不妨礙本部分論證之結(jié)果。

3.土地經(jīng)營權(quán)作價入股的物權(quán)效力

《農(nóng)村土地承包法》第36條以及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確將作價入股作為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式之一。以土地經(jīng)營權(quán)作價入股的場合有兩種：一是農(nóng)墾企業(yè)委托專業(yè)評估機構(gòu)根據(jù)土地的區(qū)位、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況、投入和產(chǎn)出能力等方面將土地經(jīng)營權(quán)評估作價量化后，作為資本金注入到下屬企業(yè)、子公司或者其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司；二是農(nóng)墾職工將其承包的農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)按照前述程序評估作價注入所屬農(nóng)墾企業(yè)，而從理論上來講，亦可能是農(nóng)墾系統(tǒng)外的其他具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資質(zhì)的公司。如此一來，農(nóng)墾企業(yè)便得以通過將土地經(jīng)營權(quán)的集中收儲增強對土地的集中統(tǒng)一管理，在提升土地資源的運營和管理能力的同時，亦可將其轉(zhuǎn)增為國有資本金，進而轉(zhuǎn)化為具有流動性的資產(chǎn)[34]。由此，既擴大了企業(yè)的資本規(guī)模，又增強了其業(yè)務(wù)拓展能力和融資能力，能夠更好地實現(xiàn)以現(xiàn)代法人制度進行的科學(xué)管理和持續(xù)經(jīng)營。

雖然有觀點認為，以入股形式取得的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)范疇[26]，但這卻與法人財產(chǎn)權(quán)理論不符。以土地經(jīng)營權(quán)出資入股后，土地經(jīng)營權(quán)將成為公司的獨立財產(chǎn)，出資人將因此取得公司股東的法律地位。譬如，對于以土地經(jīng)營權(quán)出資的農(nóng)墾職工而言，雖然其與農(nóng)墾企業(yè)原有的承包關(guān)系不發(fā)生改變[35]，但由于該農(nóng)墾職工已經(jīng)以土地經(jīng)營權(quán)置換公司的股東權(quán)利①參見《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》等文件的規(guī)定。，故而無法再對土地為占有、使用和收益的權(quán)利。根據(jù)法人財產(chǎn)權(quán)理論，作為能夠獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的營利法人，公司作為財產(chǎn)權(quán)人對土地經(jīng)營權(quán)享有“準所有權(quán)人”的法律地位，能夠?qū)ν恋貫橹浜凸芾碇袨?，并排除他人的干涉。具體表現(xiàn)為，其既可以在權(quán)利土地上自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，并以物上請求權(quán)的有關(guān)規(guī)范作為權(quán)利保護的請求權(quán)基礎(chǔ)，同時還可以對土地經(jīng)營權(quán)進行抵押、出資等流轉(zhuǎn)行為，而當(dāng)公司發(fā)生對外債務(wù)時，土地經(jīng)營權(quán)的價值還將成為公司的責(zé)任財產(chǎn)，用于清償債務(wù)②參見《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督管理總局關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》（農(nóng)產(chǎn)發(fā)〔2018〕4號）規(guī)定：“公司、農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)清算后，農(nóng)戶可以按照有關(guān)法律法規(guī)或公司、農(nóng)民專業(yè)合作社章程規(guī)定回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)?！币虼?，土地經(jīng)營權(quán)可被排除在公司的責(zé)任財產(chǎn)之外，但回購人需要支付回購價款，因而實質(zhì)上并不會因此損及公司的責(zé)任財產(chǎn)。。是故，因土地經(jīng)營權(quán)的入股而使得公司對土地所享有的權(quán)利受到《民法典》《公司法》的調(diào)整，同時亦無須受到二十年最長租賃期限的限制，而只受法律規(guī)定的最高期限的限制③參見《民法典》第332條第1款：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年?！币约霸Ｄ鲜镰h(huán)境資源廳（現(xiàn)海南省自然資源和規(guī)劃廳）于2016年4月12日印發(fā)的《關(guān)于推進新一輪農(nóng)墾土地管理制度改革的實施意見》所指出的：“作價出資（入股）的土地使用最高年限按照國家法律法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的最高年限確定?！?。因而，從制度供給層面考慮，需要完善與土地經(jīng)營權(quán)作價入股相關(guān)的登記規(guī)范，方能在鞏固其效力絕對性的同時，突出其財產(chǎn)特性之功用。

四、結(jié)論

鑒于海南農(nóng)墾農(nóng)用地權(quán)利體系的構(gòu)成現(xiàn)狀，在法律適用上，農(nóng)墾土地的國有農(nóng)用地使用權(quán)可以參照適用《民法典》及相應(yīng)規(guī)范文件中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，同時，農(nóng)墾職工對基本田的土地承包經(jīng)營權(quán)，以及農(nóng)墾企業(yè)及職工對農(nóng)用地債權(quán)性流轉(zhuǎn)的行為，則可參照《民法典》《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相應(yīng)規(guī)定。此外，基于農(nóng)墾農(nóng)用地的權(quán)利結(jié)構(gòu)、農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之政策目的與土地經(jīng)營權(quán)制度生成的內(nèi)在機理、制度價值相適配，加之前述方法論的確立，間接為土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)墾農(nóng)用地上的生成提供了相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和制度供給來源。

由是之故，現(xiàn)有政策以國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為海南農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)路徑所引致的一系列問題，可以通過流轉(zhuǎn)海南農(nóng)墾農(nóng)用地之上的土地經(jīng)營權(quán)進而得到化解。該制度的構(gòu)建，不僅適切于海南農(nóng)墾農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的需求，更能維護海南農(nóng)墾系統(tǒng)的穩(wěn)定與農(nóng)用地保護的基本政策。與此同時，為構(gòu)建起完備的海南農(nóng)墾農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)體系，海南省需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，針對土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程所呈現(xiàn)的不同效力形態(tài)，完善諸如土地經(jīng)營權(quán)合同備案制度、登記公示制度、土地管理措施等相應(yīng)的規(guī)范設(shè)計，以形成完備的規(guī)范體系，實現(xiàn)穩(wěn)定、有效的制度供給。