李金惠,鄒建偉,余碧儀,王靜雯

(廣東省技術經濟研究發(fā)展中心,廣東廣州 510070)

0 引言

一直以來,黨中央高度重視科技創(chuàng)新,強調科技成果轉化為現實生產力是創(chuàng)新驅動發(fā)展的本質要求,要深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略,加快推進高水平科技自立自強。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》正式提出探索職務科技成果賦權,隨后各地密集出臺了一系列創(chuàng)新性政策和制度設計,對職務科技成果賦權、產權激勵機制等作出整體性部署。2021年,作為科技領域基本法的《科學技術進步法》修訂出臺,將職務科技成果賦權改革探索實踐上升到法律層面,陜西、四川、重慶等省市積極出臺相關政策,北京、深圳、珠海等城市修改科技立法,以實際行動貫徹落實職務科技成果賦權改革。

近年來,廣東高度重視科技成果轉化工作,陸續(xù)出臺了一系列重大創(chuàng)新政策舉措,全省創(chuàng)新驅動發(fā)展取得顯著成效。2021年,廣東生產總值(GDP)連續(xù)33年位居國內省、區(qū)、市經濟總量榜首[1],區(qū)域創(chuàng)新綜合能力連續(xù)5年排名全國第1位[2]。廣東在科技創(chuàng)新發(fā)展方面的重要實踐經驗是在政策制定、創(chuàng)新環(huán)境上大膽探索、先行先試。據統(tǒng)計,“十三五”期間,廣東先后出臺了《促進科技成果轉化條例》《關于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施》等重大科技創(chuàng)新政策法規(guī)多達百余項,已構建了覆蓋創(chuàng)新全鏈條的政策法規(guī)體系。為了進一步推動廣東職務科技成果賦權改革工作,促進賦權改革工作在廣東落實到位,本文從廣東職務科技成果賦權改革的現狀出發(fā),分析國家和廣東層面賦權改革相關政策措施,并針對賦權改革政策落實過程中存在的問題,結合實際改革需求提出落實建議。

1 文獻綜述

現有研究中,有關職務科技成果賦權改革的理論和實踐的成果較為豐富。例如,劉慧等[3]在法經濟學視域下,運用經濟分析方法闡釋職務科技成果權屬改革的產權制度變革; 胡曉橋等[4]從科技成果所有權歸屬角度切入,探索解決我國高?？萍汲晒D化率在低水平徘徊問題的途徑; 盧亞楠等[5]通過追蹤2010年至2019年我國高校和科技人員共同申請發(fā)明專利的變化規(guī)律和發(fā)展趨勢,綜合評估全國高校試點職務科技成果權屬改革的實踐效果并提出完善改革的建議; 郝佳佳等[6]通過文獻回顧對高校職務科技成果權屬混合所有制的研究現狀進行分析; 沈健[7]在借鑒美國政府資助科技成果權屬成功改革經驗后,分析中國實施科技成果權屬改革中存在的問題并提出建議; 李雷明等[8]總結國內外科研成果權屬問題的發(fā)展趨勢,對賦予科研人員職務科技成果權進行理論探討,為青海省的高校和科研院所職務科技成果權屬改革提供理論支撐; 肖尤丹等[9]回溯新中國成立后我國科技成果權屬的制度變遷與改革歷程,分析科技成果權屬制度的改革經驗和制度規(guī)律;劉群彥等[10]基于上海交通大學科技成果轉化的實踐,對未來衍生成果賦予使用權、所有權的賦權方式選擇展開思考; 段俊國等[11]以成都中醫(yī)藥大學探索權屬所有制改革模式為例,為科技成果轉化改革提供經驗。

以上文獻研究表明職務科技成果賦權改革的理論和實踐研究都在不斷深化,但由于職務科技成果賦權改革仍處于試點階段,地方層面缺乏較為可行的實踐經驗,理論研究中對地方職務科技成果賦權改革政策的研究較少,特別是缺乏針對廣東職務科技成果賦權改革政策的研究。

2 廣東職務科技成果賦權改革現狀

2.1 廣東科技成果轉化總體情況

近年來,廣東的科技綜合實力和自主創(chuàng)新能力不斷提升和增強,科技投入和產出不斷增加。2021年,全省研發(fā)(R&D)投入占生產總值的比重提高到3.14%,發(fā)明專利有效量、PCT 國際專利申請量等指標均居全國首位; 全省高新技術企業(yè)總數突破6 萬家并連續(xù)6年全國第一,營業(yè)收入總額超10 萬億元,其已成為構建現代產業(yè)體系的核心力量; 全省孵化器數量達1 104 家,連續(xù)5年位居全國首位[12]。隨著科技投入大幅增加,廣東打通科技成果轉化的“高速路”,科技成果產出與轉化活躍度顯著提升。2021年,廣東發(fā)明專利有效量達44 萬件,位居全國第一,PCT 國際專利申請數量為2.6 萬件,占全國申請數量的比重為38.16%[13]; 廣東專利實施許可合同備案金額為17.27 億元,專利出讓次數為6.9 萬次,居全國首位; 全省全年共認定登記技術合同49 261 項,合同成交額達4 292.73 億元,連續(xù)兩年實現大幅增長,2021年的增幅更是超過20%,其中技術交易額約為3 240.46 億元,保持全國第二位[14]。以上數據表明,廣東依托粵港澳大灣區(qū)國家技術創(chuàng)新中心建設,探索重大科技成果轉移轉化模式創(chuàng)新,落實科技成果轉化體制機制改革,不斷突破科技成果轉化障礙,正逐步打通科技成果轉化的“最后一公里”。

2.2 廣東職務科技成果賦權改革試點實施情況

2020年5 月,科技部等九部門印發(fā)《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》(以下簡稱《方案》); 同年10月,科技部等部門確定40 家試點單位名單,其中包括暨南大學、廣東工業(yè)大學和廣東省科學院等3 家廣東的高校、科研單位。根據《方案》要求,試點單位需積極貫徹落實改革精神,已建立本單位的職務科技成果賦權管理制度,并完善工作流程、決策機制和轉化收益分配機制等,同時遴選了部分科技成果賦權項目進入實質性轉化階段。例如,暨南大學先后出臺了《暨南大學促進科技成果轉化管理辦法》《賦予科研人員職務科技成果所有權/長期使用權辦理流程》等科技成果轉化管理制度,2019—2021年學?？萍汲晒D化和技術服務合同總金額達19.5 億元,完成了173 件專利成果的轉移轉化[15]。廣東工業(yè)大學建立了“1+N”成果轉化管理制度體系,明確將85%以上的科技成果轉化收益獎勵給成果完成人,并成立產業(yè)技術研究與開發(fā)院,打造科技成果轉移轉化基地,走出一條高水平創(chuàng)新型大學建設的“廣工路徑”[16]。廣東省科學院制定了職務科技成果賦權改革試點工作實施細則,對科研人員采取直接賦權、過程賦權、提前賦權這3 種賦權方式,對技術經理(經紀)人創(chuàng)設“科研團隊控股+技術經理(經紀)人持股、跟投”等股權激勵模式[17],2020年廣東省科學院通過技術轉讓、技術開發(fā)、技術咨詢、技術服務的“四技”轉移轉化科技成果合同金額為87 240.07 萬元,在全國科研院所中排名第4 位,在在粵研究機構中排名第1 位[18]。這3 家試點單位根據《方案》要求,積極探索科技成果賦權改革辦法,在推進科技成果轉化工作方面取得顯著成效。

2.3 廣東職務科技成果賦權改革政策現狀

2.3.1 國家層面

在政策層面,2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》,首次提出了探索橫向項目職務科技成果賦權; 2018年,國務院印發(fā)的《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出探索財政資金項目(即縱向項目)職務科技成果賦權; 2019年,科技部等六部門出臺《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》明確了科技、財政等部門要落實開展職務科技成果賦權改革試點責任; 2020年,科技部等九部門出臺《方案》,并確定40 家試點單位。在法律層面,2021年,新修訂實施的《專利法》增加了單位可以依法處置其職務發(fā)明創(chuàng)造申請專利的權利和專利權,以及國家鼓勵被授予專利權的單位實行產權激勵的規(guī)定,這是我國首次將產權激勵寫入法律; 2021年,《科學技術進步法》修訂新增探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度。這兩部法律的修訂為職務科技成果賦權改革提供了法律保障。如表1 所示。

表1 國家層面的職務科技成果賦權改革相關政策及法律

2.3.2 廣東層面

近年來,廣東根據國家相關法律政策精神,積極制定了一系列推動科技成果轉化、探索職務科技成果賦權改革的地方性科技法規(guī)和政策。2016年,廣東出臺《促進科技成果轉化條例》,提出探索單位與科技人員實施科技成果約定轉化制度;2019年,廣東省印發(fā)《關于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施》,明確打通科技成果轉化“最后一公里”,提出試點開展科技成果權屬改革政策; 同年,《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修訂出臺,明確高等學校、科學技術研究開發(fā)機構和企業(yè)可以依法實行產權激勵,這是廣東首次在地方立法層面規(guī)定產權激勵; 2020年,廣東省財政廳印發(fā)《廣東省財政廳關于進一步加大授權力度促進科技成果轉化的通知》,進一步明確了省級高校院所對持有的科技成果可自主決定轉讓、許可或者作價投資,并對科技人員實施股權激勵; 2021年,廣東省委、省政府印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的若干措施》,明確試點開展職務科技成果產權制度改革; 2022年,廣東省科技廳等九部門印發(fā)《關于減輕科研人員負擔 激發(fā)創(chuàng)新活力的若干措施》,明確要推進賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權、職務科技成果單列管理改革試點工作。這一系列職務科技成果賦權改革相關的政策法規(guī)措施,促進了廣東科技成果轉化的制度環(huán)境不斷優(yōu)化完善(見表2)。

表2 廣東層面的職務科技成果賦權改革相關政策及法規(guī)

3 廣東職務科技成果賦權改革政策落實存在的問題

3.1 政策體系不完善

國家有關政策發(fā)布后,各省、區(qū)、市積極出臺科技成果賦權改革方案和配套政策,經不完全統(tǒng)計,有四川、重慶、陜西等近20 個省、區(qū)、市出臺了試點工作方案或配套政策。如,四川省先后出臺了《關于深化賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權改革的實施意見》和《關于深入推進創(chuàng)新驅動引領高質量發(fā)展的決定》,建立先確權、后轉化模式,并開展職務科技成果轉化前非資產化管理改革試點; 陜西省印發(fā)《深化全面創(chuàng)新改革試驗 推廣科技成果轉化“三項改革”試點經驗實施方案》,明確職務科技成果不納入國有資產管理,鼓勵高?？蒲腥藛T形成“技術入股+現金入股”的投資組合等; 天津市出臺《高?？萍汲晒鲀r投資操作指引》,指導高校決策審批流程、高?？萍汲晒鲀r投資模式及流程等。對標國家以及兄弟省市出臺的改革政策措施,廣東在職務科技成果賦權改革政策層面明顯存在缺失。一方面,廣東目前尚未制定出臺關于職務科技成果賦權改革的工作方案或實施意見,對賦權改革工作缺乏整體性部署; 另一方面,現行實施的相關政策中對職務科技成果賦權改革的規(guī)定都較為籠統(tǒng),缺少細化的、可操作性強的政策指引,難以指導高校院所開展具體工作。

3.2 盡職免責機制不完備

科技部頒布的《方案》中明確規(guī)定各地方、各主管部門要建立相應的容錯和糾錯機制,但是目前有關盡職免責的規(guī)定多以原則性內容為主,缺乏依法依規(guī)的具體細則,對于免責行為的界定、免責執(zhí)行程序等缺少具體細則作為依據。2022年,廣東出臺的《關于減輕科研人員負擔 激發(fā)創(chuàng)新活力的若干措施》要求建立職務科技成果轉化盡職免責機制,解決科研單位和科研人員職務科技成果不愿轉、不敢轉等問題,仍然是原則性規(guī)定,缺乏具體細則或操作規(guī)范,這可能導致高校院所領導者、管理者以及科研人員產生畏難情緒,擔憂盡職免責政策無法落地,從而影響其實施職務科技成果賦權改革的積極性和主動性。

3.3 政策落實不到位

職務科技成果賦權改革涉及科技、財政、國有資產、人才等多個方面,國家已陸續(xù)出臺一系列賦權改革、定價機制、要素配置相關政策,因此,準確理解國家科技成果賦權改革的核心要義和操作要點,是試點單位開展賦權改革的首要前提,對于地方推進實施職務科技成果賦權改革至關重要。當前,廣東部分高校院所對國家賦權改革政策領會和理解不到位,缺乏可借鑒的經驗,特別是對賦權改革涉及的資產管理制度把握不準確,在一定程度上阻礙了職務科技成果賦權改革試點工作的進一步推進。因此,廣東省政府相關部門亟須加強職務科技成果賦權改革政策的宣傳解讀和貫徹落實,為省內高校院所提供政策咨詢和服務指導。

3.4 缺乏明確的立法制度規(guī)范

自2016年以來,部分省市在地方性法規(guī)中探索對職務科技成果賦權改革作出規(guī)定。例如,2017年,上海市在其《促進科技成果轉化條例》中規(guī)定,允許高校院所與科技人員事先對股權分配作出約定,直接以本單位和相關人員的名義作價投資;2019年,北京市在其《促進科技成果轉化條例》中規(guī)定,高校院所可以將職務科技成果全部或者部分給予科技成果完成人; 2020年,深圳市在其《科技創(chuàng)新條例》中規(guī)定,高校院所應當賦予科技成果完成人或者團隊科技成果所有權或者長期使用權。相較而言,廣東僅在2019年修訂的自主創(chuàng)新條例中提出了“產權激勵”的概念,未明確提出賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權。因此,在立法層面,廣東對于職務科技成果賦權改革缺少明確的制度規(guī)范。

4 廣東實施職務科技成果賦權改革的建議

4.1 出臺配套政策,完善賦權改革政策體系

職務科技成果賦權改革已進入深水區(qū),廣東應加快制定或修訂具有指導性、可操性的配套政策或實施方案,完善涵蓋權益分配、國有資產管理、評價考核、糾紛解決機制等賦權改革全鏈條的政策體系,特別是在國有資產管理方面,應積極探索建立職務科技成果從現行國有資產管理體系中退出的制度和機制,破解國有資產管理對高校院所科技成果轉化約束過多的難題,在賦權改革解決科研人員“不愿轉”問題的基礎上,進一步解決科研和管理人員“不敢轉”的問題。

4.2 建立盡職免責機制,加強賦權改革保障力度

目前,國家及各省、區(qū)、市尚未出臺盡職免責的具體細則,廣東可先行先試、大膽探索。一方面,省科技部門可聯合紀檢監(jiān)察、財政、審計、國資委等部門共同建立協(xié)同監(jiān)督檢查機制,在符合中央精神和改革方向的前提下,以有利于科技成果轉化作為定性判斷標準,實行審慎包容監(jiān)管。另一方面,加快制定盡職免責具體細則或操作規(guī)范,明確職務科技成果轉化中勤勉盡責的義務和程序、正面清單、負面清單等內容,保障高校院所和科研人員的合法權益,讓高校院所和科研人員可以放下思想包袱,真正激發(fā)科技成果轉化的原動力。

4.3 推進賦權改革政策落實,擴大試點范圍

政策的生命力在于貫徹落實。一方面,廣東應當加強對賦權改革相關政策法律的解讀與宣傳,充分調動高校院所開展賦權改革的積極性,并為試點單位提供決策咨詢服務,指導其制定賦權改革具體制度、操作流程等。另一方面,廣東應當抓住粵港澳大灣區(qū)國家技術創(chuàng)新中心建設的契機,深入實施職務科技成果賦權改革,爭取將賦權改革試點范圍擴大至珠三角國家科技成果轉移轉化示范區(qū),在省內高校院所中廣泛地摸底調研,選取成果轉化成效顯著、創(chuàng)新與改革能力突出、參與改革試點意愿強的單位,優(yōu)選確定更多的試點單位。通過擴大試點范圍,積極總結賦權改革的典型案例,盡快形成可復制、可推廣的改革經驗和模式,為推動國家科技成果轉化體制機制改革貢獻廣東力量。

4.4 完善地方性法規(guī),強化賦權改革法治保障

立法和改革是互相依托、互相促進的關系,改革不斷發(fā)展和深入必然需要加以立法,用法律來規(guī)定和保障。國家及其他省市推進職務科技成果賦權改革的經驗,均是在探索實施試點和政策保障等的基礎上及時總結經驗,并通過立法對職務科技成果賦權改革經驗予以固化,因此,廣東應抓住《科學技術進步法》修訂出臺的契機,及時總結賦權改革試點經驗,加快啟動修訂自主創(chuàng)新條例和科技成果轉化條例等科技法規(guī),在立法層面探索職務科技成果賦權改革和職務科技成果單列管理改革的具體措施,推動強化賦權改革法治保障,從而實現廣東職務科技成果賦權改革有法可依。