◆江秀云 鄒峰毅/廣州汽車集團股份有限公司

目前，國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計已基本實現(xiàn)全覆蓋，其在規(guī)范權(quán)力運行、加強干部管理、推動反腐倡廉、促進國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。同時，國有企業(yè)混合所有制下的審計工作仍存在一些問題。本文以國有參股企業(yè)審計實踐為例，探究當前國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計面臨的問題，分析問題產(chǎn)生的原因并尋求創(chuàng)新路徑，以期為實現(xiàn)國有企業(yè)審計全覆蓋、防范國有資產(chǎn)流失風險、促進國有資本更好更優(yōu)發(fā)展提供參考。

一、國有參股企業(yè)特點及其領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計定位

當前，國有企業(yè)改革取得重大進展，國有企業(yè)的活力、市場競爭力得到不斷加強，國有經(jīng)濟控制力、影響力不斷提高。隨著市場化程度的提高，國有企業(yè)的性質(zhì)由國有獨資或全民所有制主導，逐步向國有獨資、全民所有制、國有控股、國有實際控股和國有參股等多元化形式發(fā)展。

在國有企業(yè)發(fā)展過程中，當新業(yè)務、新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，需借助社會資本或國內(nèi)外非公有制企業(yè)的資源和技術(shù)去實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目的時，出現(xiàn)的以參股而不控股為特點的混合所有制合作形式，即國有參股企業(yè)。該類企業(yè)的管理主要以企業(yè)章程或合資合作協(xié)議為核心，通過董事、監(jiān)事和高級管理人員的委派實現(xiàn)國有企業(yè)對國有參股企業(yè)的經(jīng)營管理。

由于國有參股企業(yè)與國有控股企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機制、法人治理結(jié)構(gòu)和管控方式等方面有所不同，導致企業(yè)國有資產(chǎn)在管理層面、操作層面和價值層面流失的風險增大。因此，國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計除了圍繞領(lǐng)導干部權(quán)力運行和責任落實情況這條主線開展常規(guī)審計外，還需重點關(guān)注派駐領(lǐng)導干部在維護國有企業(yè)股東方的主體利益方面是否履職盡責，在維護國有資產(chǎn)保值增值和防止國有資產(chǎn)流失方面是否發(fā)揮應有作用。

二、國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計面臨的主要問題

（一）法律法規(guī)有盲區(qū)。2019年，國資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》，要求中央企業(yè)加強參股管理，隨后地方國資監(jiān)管部門也相繼出臺規(guī)定要求地方國企加強參股管理。但在加強國有股權(quán)管理的同時，各級規(guī)定普遍僅要求對企業(yè)負責人開展任期經(jīng)濟責任審計，并未對國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計作出具體要求。同時，2021年修訂的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）也只要求國家審計機關(guān)對國有企業(yè)、國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)開展審計監(jiān)督，并未提及國有參股企業(yè)。對國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計，其工作依據(jù)在法律法規(guī)上存在一定的盲區(qū)。隨著非控股的國有參股企業(yè)數(shù)量不斷增加，可能存在審計監(jiān)督不到位導致的國有資產(chǎn)流失風險。

（二）審計內(nèi)容不明確。由于國有企業(yè)集團總部對國有參股企業(yè)不具有實際經(jīng)營控制權(quán)，派駐的領(lǐng)導干部也非企業(yè)的實際控制人，同時國有參股企業(yè)的經(jīng)營機制相對市場化，對照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》關(guān)于審計內(nèi)容的要求，對國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員開展經(jīng)濟責任審計時，在貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)方針政策及決策部署、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等方面的審計還存在具體審計事項不明確的問題。

（三）問題定責缺指引。由于管控權(quán)責不匹配，在國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計中，審計問題責任認定方面存在一定的難度，如合資合作共同承擔事項責任如何劃分，如何判定派駐領(lǐng)導干部是否發(fā)揮作用、是否存在謀取私利，如何區(qū)分失誤、錯誤或無意過失等，均缺乏明確的指引。

三、做好國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計的建議

（一）為什么審——把握好審計工作依據(jù)

目前雖然未有規(guī)章制度直接要求對國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員開展經(jīng)濟責任審計，但《審計法》《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》等一系列法律文件都提出，要對國有資本實現(xiàn)審計全覆蓋、對國有企業(yè)混合所有制改革進程監(jiān)督等要求，這些要求都是開展國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計的重要支撐和法理依據(jù)。

（二）審誰——把握好審計對象范圍

國有企業(yè)作為股東方，其委派到國有參股企業(yè)的領(lǐng)導干部通常分為“坐班領(lǐng)導”和“非坐班領(lǐng)導”兩種，其中董事和監(jiān)事屬于非坐班的領(lǐng)導干部，主要是對企業(yè)財務預算、重大經(jīng)營項目等進行決策管理，不直接參與企業(yè)的具體經(jīng)營管理；而派駐到企業(yè)的高級管理人員則屬于坐班領(lǐng)導，直接參與企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)、決策和管理，掌握著企業(yè)經(jīng)營的最新狀況。為充分發(fā)揮審計效果，開展國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計，應從“坐班領(lǐng)導”開始，通過“邊探索、邊總結(jié)、邊實踐、邊完善”的模式，逐步覆蓋到“非坐班領(lǐng)導”，分步實現(xiàn)對國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計的全覆蓋。

（三）審什么——把握好審計目標和內(nèi)容

開展國有參股企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計，要思考領(lǐng)導干部“管什么”，以國有資產(chǎn)流向為主線，以企業(yè)合規(guī)經(jīng)營為基礎(chǔ)，以促進領(lǐng)導干部維護落實股東權(quán)益、防范國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)保值增值為審計目的，重點關(guān)注派駐領(lǐng)導干部在履行經(jīng)濟責任中的“不作為”和“慢作為”情況。主要是指領(lǐng)導干部不愿意擔當，未按約履行股東權(quán)責，在重大投資決策損害國有企業(yè)利益時，不表態(tài)、不制止，致使一些重大投資項目出現(xiàn)損失；國有參股企業(yè)的社會合作方在違反約定決策程序、越權(quán)決策時，領(lǐng)導干部不及時向國有企業(yè)股東方報告，致使國有資產(chǎn)流失；以企業(yè)分管權(quán)責為理由，不參與公司治理，沒有推動建設(shè)有效制衡的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；不關(guān)注參股企業(yè)財務狀況，出現(xiàn)攤銷成本、不合理分紅、薪酬福利超標準發(fā)放；在參股企業(yè)與社會企業(yè)關(guān)聯(lián)交易時，不主動關(guān)注，出現(xiàn)利潤轉(zhuǎn)移，導致國有企業(yè)利潤受損等情況。

（四）怎么審——把握好高效實現(xiàn)路徑

一是充分利用政務公開的外部信息資源，甄別國有參股企業(yè)的貨物采購、金融投資、項目合作等日常經(jīng)營環(huán)節(jié)中，社會合作方及項目是否存在不合規(guī)、不合法的問題。二是以大數(shù)據(jù)審計方法推進審計數(shù)據(jù)全量分析和研究型分析，緊盯業(yè)務經(jīng)營的決策和開展、資產(chǎn)處置、財務情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強國有資產(chǎn)的全過程追蹤。三是充分利用兄弟企業(yè)的業(yè)務數(shù)據(jù)開展審計數(shù)據(jù)綜合比對和關(guān)聯(lián)分析，實現(xiàn)跨企業(yè)、跨業(yè)務的生態(tài)鏈數(shù)據(jù)閉環(huán)關(guān)聯(lián)分析，通過分析模型和數(shù)據(jù)算法，提高數(shù)據(jù)分析的效率與精準度。

（五）怎么認定——把握好問題責任認定

國有參股企業(yè)是國有企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的嘗試，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，在防范國有資產(chǎn)流失的原則下，要科學區(qū)分國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)正常損失，在經(jīng)營過程中符合公開、公平、公正的市場交換原則的正常行為導致的損失，就不應認定為國有資產(chǎn)流失；同時要貫徹習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要要求，對是否忠實履行法定職責、嚴格財經(jīng)紀律，其經(jīng)濟活動是否真實、合法、有效等問題，要綜合考慮問題的歷史背景和決策過程、性質(zhì)、后果，以及領(lǐng)導干部實際所起的作用等情況，實事求是地進行分析，研判相關(guān)問題是不是在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，是不是為推動發(fā)展的無意過失等，據(jù)此合理界定責任。