◆望婧/黃石市審計(jì)局

隨著財(cái)政制度改革的深化、公眾民主法治意識(shí)的增強(qiáng)以及政策法規(guī)的完善,黨和政府對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出了許多新要求,地方審計(jì)機(jī)關(guān)需要深入分析當(dāng)前新形勢(shì)，認(rèn)清現(xiàn)狀和不足，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)路徑，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨的新形勢(shì)

（一）財(cái)政體制改革的深化對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出新挑戰(zhàn)

近年來(lái)財(cái)政部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)一系列改革措施持續(xù)深化財(cái)政體制改革。國(guó)庫(kù)集中收付制度從賬戶源頭規(guī)范預(yù)算單位財(cái)務(wù)收支管理；政府采購(gòu)制度從預(yù)算編制、資金支付各環(huán)節(jié)規(guī)范政府采購(gòu)行為；直達(dá)資金政策建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，從資金撥付環(huán)節(jié)發(fā)力，提高轉(zhuǎn)移支付資金的撥付時(shí)效；預(yù)算一體化改革強(qiáng)化資金從預(yù)算安排源頭到使用末端全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化。這些財(cái)政改革措施促使預(yù)算支出日趨規(guī)范，以審查真實(shí)性、合法性為重點(diǎn)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出的問(wèn)題逐年減少。面對(duì)新形勢(shì)，如果審計(jì)思路不創(chuàng)新，審計(jì)重點(diǎn)不調(diào)整，仍局限于資金撥付進(jìn)度，預(yù)算支出執(zhí)行率，往來(lái)、存量資金清理等常規(guī)問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)揭示的問(wèn)題年年都是“老面孔”，所提建議針對(duì)性不強(qiáng)，不能有效發(fā)揮審計(jì)服務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的作用。

（二）公眾民主法制意識(shí)的增強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出新期望

一方面，隨著社會(huì)民眾的民主意識(shí)增強(qiáng)，社會(huì)各界對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的關(guān)注度和期望值越來(lái)越高；另一方面，新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)限提出了更全面、更細(xì)化的要求，本級(jí)政府預(yù)算和各部門(mén)預(yù)算納入政務(wù)公開(kāi)范疇。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)必須堅(jiān)持客觀公正的原則，以過(guò)硬的工作質(zhì)量，接受社會(huì)和公眾的檢閱。

（三）新修訂審計(jì)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出新要求

一是提出加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的要求。黨的十九大報(bào)告指出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。為與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)，2021年新修訂的審計(jì)法第四條“審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算草案以及其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績(jī)效的審計(jì)情況”，將績(jī)效審計(jì)確定為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法定審計(jì)內(nèi)容。二是提出加強(qiáng)審計(jì)整改的要求。新修訂的審計(jì)法新增第五十二條，規(guī)定建立審計(jì)整改運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)整改情況的結(jié)果運(yùn)用，將審計(jì)整改擺在了突出位置。與其他審計(jì)相比，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，涉及被審計(jì)單位眾多，易出現(xiàn)多家單位存在同一性質(zhì)問(wèn)題的情形，如果整改標(biāo)準(zhǔn)不明確，就會(huì)導(dǎo)致整改結(jié)果運(yùn)用不規(guī)范，不利于干部任免、政策制定以及制度完善。因此建立規(guī)范統(tǒng)一的整改標(biāo)準(zhǔn)，破解“洗碗效應(yīng)”，是深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的著力點(diǎn)。

二、當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的困難和問(wèn)題

（一）審計(jì)權(quán)限制約審計(jì)內(nèi)容。稅收是地方財(cái)政收入的主體，但國(guó)地稅合并后，稅務(wù)部門(mén)不屬于地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中僅能從國(guó)庫(kù)入庫(kù)數(shù)掌握稅收收入基本情況，對(duì)于稅收征收、退稅環(huán)節(jié)以及關(guān)于減稅降費(fèi)政策的落實(shí)情況，地方審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)審計(jì)權(quán)限，而審計(jì)署對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的審計(jì)頻次不高，覆蓋面不夠，稅收審計(jì)暫未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在審計(jì)內(nèi)容不全不深的問(wèn)題。

（二）部門(mén)利益沖突，消極配合審計(jì)。隨著財(cái)政體制改革不斷推進(jìn)，財(cái)政管理日趨規(guī)范，但是部門(mén)存量、往來(lái)資金常因被審計(jì)單位財(cái)務(wù)管理人員更迭，成為無(wú)頭資金。在資金清理時(shí)，各部門(mén)為確保部門(mén)利益最大化，會(huì)以“上級(jí)部門(mén)要求”“項(xiàng)目馬上啟動(dòng)”等名目結(jié)轉(zhuǎn)資金。此時(shí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)因缺乏有效的監(jiān)督手段及執(zhí)法力度，難以核實(shí)認(rèn)定，造成部門(mén)資金沉淀。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源不匹配。一方面，隨著各級(jí)黨委政府對(duì)審計(jì)工作的重視，審計(jì)機(jī)關(guān)面臨人少事多的問(wèn)題，尤其是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，時(shí)間緊、范圍廣、任務(wù)重、專業(yè)人員少的情況尤為突出。另一方面，財(cái)政審計(jì)人員的專業(yè)能力存在短板：一是部分審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，政策分析理解能力不強(qiáng)，綜合分析研判能力較弱；二是受審計(jì)權(quán)限制約，年輕審計(jì)人員尚未參與稅費(fèi)征收、入庫(kù)等環(huán)節(jié)的審計(jì)，對(duì)全流程的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)理解不全不深，存在先天短板；三是財(cái)政審計(jì)人員往往局限于傳統(tǒng)思維，注重審計(jì)短期目標(biāo)，聚焦支出預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)思路和切入點(diǎn)陳舊僵化，導(dǎo)致每年報(bào)告反映的均是老生常談的問(wèn)題，揭示問(wèn)題的深度不夠。

（四）績(jī)效審計(jì)制度建設(shè)滯后。一是系統(tǒng)統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立?？?jī)效審計(jì)沒(méi)有系統(tǒng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難以得到各方認(rèn)可，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)公信力不足，同時(shí)各地方和行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理采用不同指標(biāo)，也會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)法律法規(guī)缺失。目前國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于預(yù)算績(jī)效的規(guī)范性文件只是破解了“預(yù)算績(jī)效如何開(kāi)展”的難題，至于“違背績(jī)效理念的行為怎么處理”還未明確，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效審計(jì)工作面臨一定的壓力阻力，限制其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）審計(jì)整改欠規(guī)范。一是整改工作認(rèn)識(shí)不足。重審計(jì)輕整改情況仍未徹底改觀，被審計(jì)單位對(duì)整改重視程度、整改力度不夠，整改工作避重就輕，浮于表面甚至虛假整改。二是整改標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。被審計(jì)單位往往面臨“怎么改”“改到什么程度”的問(wèn)題，同類問(wèn)題整改標(biāo)準(zhǔn)、整改方式、整改程度均不統(tǒng)一，容易挫傷被審計(jì)單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的建議

（一）融合發(fā)展，積極推動(dòng)全國(guó)審計(jì)“一盤(pán)棋”工作。一是加強(qiáng)成果共享。地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用上審下、交叉審的成果,突破審計(jì)權(quán)限、資源制約，補(bǔ)齊稅收收入審計(jì)短板，完善“兩個(gè)報(bào)告”制度，以此拓展本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深度與廣度，做到“一果多用”。二是加強(qiáng)區(qū)域?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)合作?？?jī)效審計(jì)是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的趨勢(shì)，深化地方審計(jì)機(jī)關(guān)合作是建立健全績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的有效途徑，不僅可以節(jié)約成本、提高效率，還可以減少因標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）整合資源，加快構(gòu)建大監(jiān)督服務(wù)體系。審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同,整合人大、財(cái)政監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)職能監(jiān)督與專職監(jiān)督深度融合，加大審計(jì)揭示力度、擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督效能。一是精準(zhǔn)謀劃內(nèi)容。項(xiàng)目謀劃時(shí)各方監(jiān)督力量可以共同探討確定審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)，精準(zhǔn)定位、靶向發(fā)力，提升審計(jì)效率。二是加強(qiáng)人員統(tǒng)籌。項(xiàng)目實(shí)施中可以調(diào)配各方人力資源、強(qiáng)化合作，解決審計(jì)人手少的問(wèn)題，改善人員結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)審計(jì)人員力量。三是突出整改成效。認(rèn)真執(zhí)行審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則、辦公室工作細(xì)則，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化多方聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)推動(dòng)整改，各方發(fā)力推動(dòng)問(wèn)題整改走深走實(shí)。推動(dòng)建立健全審計(jì)結(jié)果、整改情況與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，倒逼被審計(jì)單位履職盡責(zé)，規(guī)范使用資金，提升資金使用績(jī)效。

（三）強(qiáng)化立法，補(bǔ)齊預(yù)算績(jī)效管理短板。完善的預(yù)算管理法律法規(guī)是審計(jì)評(píng)判問(wèn)題的標(biāo)尺，應(yīng)通過(guò)國(guó)家層面的法律法規(guī)和地方出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)性文件、指南等，規(guī)范績(jī)效審計(jì)操作流程、方式方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)等，引導(dǎo)績(jī)效審計(jì)走深走實(shí)。

（四）分類管理，強(qiáng)化審計(jì)整改督查結(jié)果運(yùn)用。審計(jì)整改不僅要明確整改工作機(jī)制，提升被審計(jì)單位對(duì)整改工作的重視程度，也要建立健全整改標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范整改，避免因整改不一而挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改工作的指導(dǎo)，建立健全整改規(guī)范，依據(jù)審計(jì)問(wèn)題性質(zhì)進(jìn)行分類，做到同類問(wèn)題的整改標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并提出整改建議，破解“如何改”“改到什么程度”等難題。