梁鳳琴
(貴州大學(xué),貴陽(yáng) 550025)
政策科學(xué)這一概念由拉斯韋爾等在20世紀(jì)提出,作為一門(mén)剛發(fā)展起來(lái)的學(xué)科,政策分析在一些西方國(guó)家得到了飛快的發(fā)展和進(jìn)步,在多數(shù)公共領(lǐng)域的決策過(guò)程中都得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此,近年來(lái),政策分析師已經(jīng)逐漸成為一種以決策者為主要對(duì)象的單獨(dú)的社會(huì)職業(yè)。另外,政策分析師作為一種獨(dú)立的事業(yè),其就業(yè)人數(shù)不斷增加。不論是在實(shí)踐角度還是理論角度,政策分析都與特定的社會(huì)背景和政治發(fā)生聯(lián)系,從一般意義上說(shuō),政策分析師是政策分析的主體[1]。那么什么樣的人可以稱之為政策分析師?一名合格的政策分析師需要具備什么條件?政策分析學(xué)科近年來(lái)在我國(guó)不斷發(fā)展,本文通過(guò)文獻(xiàn)回顧,了解政策分析師的內(nèi)涵,明確政策分析師的能力素養(yǎng),嘗試歸納總結(jié)出成為一名合格政策分析師的基本素養(yǎng)等方面的理論知識(shí),為政策分析的理論研究與實(shí)踐發(fā)展提供一些可供參考的價(jià)值。
1.公共政策。在拉斯韋爾看來(lái),公共政策是一種大型工程計(jì)劃,它包含成本、目標(biāo)、工具等內(nèi)容。美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜在拉斯韋爾大型工程計(jì)劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了政策制定的核心要素,并把政策界定為一種立法過(guò)程。他認(rèn)為,公共政策是由政治家或者擁有立法權(quán)者所制定的,而由政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的法律和法規(guī)[2]。陳慶云認(rèn)為,“公共政策的本質(zhì)不是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值分配,而是一種相關(guān)利益的分配?!盵3]總體而言,對(duì)公共政策的定義由計(jì)劃到法律法規(guī)再到利益分配,是一個(gè)由模糊到具體的過(guò)程。
2.政策分析。要了解政策分析師首先要了解政策分析,政策分析是理解政策分析師的邏輯起點(diǎn)。政策分析在一般情況下是以公共政策為研究對(duì)象,即所涉及的通常是對(duì)公共政策的分析,而不是一般的政策,公共政策與一般政策的區(qū)別在于公共政策涉及的是與普通大眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面有密切關(guān)系的政策。郭丹、張博文認(rèn)為,公共政策分析是對(duì)公共政策的參與者為處理各種公共事務(wù)和解決各種社會(huì)公共問(wèn)題所選擇的決策的本質(zhì)、問(wèn)題、作用的探討[4]。公共政策的分析過(guò)程就是把各個(gè)政策相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)起來(lái),不僅僅要遵循科學(xué)和法定的程序和方法,更要體現(xiàn)人民的意志、代表人民群眾的根本利益。魏陌(Weimer)認(rèn)為,政策分析是一種以顧客為導(dǎo)向的建議,這些建議與公共政策相關(guān),同時(shí)強(qiáng)調(diào)一種普遍認(rèn)可的社會(huì)價(jià)值[5]。顯然,魏陌的定義在很大程度上表現(xiàn)出了西方特殊的政治環(huán)境,以顧客為導(dǎo)向。帕頓(Patton)則將政策分析劃分為三個(gè)領(lǐng)域,即政府各個(gè)層級(jí)上、個(gè)人詢問(wèn)及學(xué)術(shù)領(lǐng)域[6]。這種分類更符合現(xiàn)代我國(guó)政策分析的實(shí)際狀況,因?yàn)槲覈?guó)的政策過(guò)程更加強(qiáng)調(diào)縱向上的層級(jí)劃分。嚴(yán)強(qiáng)對(duì)于政策分析的定義更全面且符合我國(guó)的政治環(huán)境背景,他認(rèn)為,公共政策分析是分析人員以政策題為中心,以政策過(guò)程為導(dǎo)向,以民主為站立點(diǎn),以宣傳為目標(biāo)的一種創(chuàng)造性活動(dòng)。
1.政策分析師的界定。徐赟指出,政策分析的主要參與人就是政策分析者,它主要包括政策分析的組織機(jī)構(gòu)以及參與政策分析相關(guān)的專職人員。一名政策分析師首先是政策的興趣愛(ài)好者和研究者,政策研究者即為按照政策本身特定的理論研究方法、研究模式、研究標(biāo)準(zhǔn)去分析政策的專業(yè)人員[7]。在很大程度上,政策分析師也可以稱之為溝通專家、協(xié)調(diào)專家。學(xué)者何鑒孜等將沖突解決引入政策分析中,沖突理論的引入,使得政策分析研究有了更多的突破,理論與實(shí)踐的結(jié)合,讓政策分析更好地服務(wù)于整個(gè)社會(huì)。
2.政策分析師的角色定位。學(xué)者謝明在《公共政策分析導(dǎo)論》一書(shū)的譯者前言中歸納了關(guān)于政策分析師的六種角色:第一種是指對(duì)公共政策分析領(lǐng)域有興趣的高級(jí)知識(shí)分子,即大學(xué)教師;第二種是指屬于職業(yè)研究人員的思想庫(kù)和研究機(jī)構(gòu);第三種是指屬于體制內(nèi)的政府部門(mén)及其相關(guān)的代理機(jī)構(gòu);第四種是指對(duì)政策的實(shí)施和監(jiān)控提出各種政策主張及建議的壓力集團(tuán)和利益團(tuán)體;第五種是指一些為政治活動(dòng)的舉辦以及確?;顒?dòng)的順利進(jìn)行而對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行分析的組織、團(tuán)體、機(jī)構(gòu);第六種是指把政策咨詢作為一種自由職業(yè)的群體。以上的角色定位不僅說(shuō)明了政策分析師的含義,同時(shí)把政策分析師的工作職責(zé)表現(xiàn)出來(lái),相對(duì)其他的定義而言,比較全面且符合我國(guó)政策分析的政治環(huán)境。美國(guó)等一些西方國(guó)家將實(shí)證性的公民參與協(xié)商引入到公共政策分析的過(guò)程中,使得政策分析師的角色實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換,即從“裁判員”到“調(diào)解員”。這種理念的加入使得公共政策分析發(fā)展有了新的研究視角。
3.政策分析師的職責(zé)。從對(duì)公共政策分析的內(nèi)涵可以推測(cè)出一名政策分析師主要要對(duì)理論取向、社會(huì)事實(shí)以及個(gè)體行為三個(gè)問(wèn)題的相關(guān)信息和合適性方面進(jìn)行論述和證明。政策分析師在對(duì)政策進(jìn)行分析時(shí)要盡量保持客觀即保持公正的立場(chǎng)和批判開(kāi)放的態(tài)度,在多樣化的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支持下創(chuàng)建自己的政策分析,公正、坦率地認(rèn)識(shí)到對(duì)某一問(wèn)題的不同觀點(diǎn)以及分析過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種客觀原因所造成的缺點(diǎn)和不足,并在必要時(shí)對(duì)政策分析的結(jié)果進(jìn)行敏銳性分析。如果信息數(shù)據(jù)、理論假設(shè)、分析方法和價(jià)值觀念發(fā)生變化,政策分析成果的可信度有多大?這是一個(gè)值得思考的重要問(wèn)題,因此政策分析的責(zé)任是,首先,分析的過(guò)程應(yīng)該是基于大量的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)事實(shí)的,分析的結(jié)論應(yīng)該具有相當(dāng)大的有效性、可靠性、相關(guān)性和現(xiàn)實(shí)意義。此外,由于政策分析的結(jié)論存在一定的準(zhǔn)確性問(wèn)題,這在很大程度上表現(xiàn)為一種見(jiàn)解和意見(jiàn),甚至可能涉及政府機(jī)構(gòu)工作的機(jī)密性問(wèn)題。所以,在學(xué)者通格看來(lái),一名政策分析者不僅要對(duì)委托人負(fù)責(zé),也要將社會(huì)利益、公民、公民利益的維護(hù)作為自己的職業(yè)使命和擔(dān)當(dāng)。
成為政策分析師,首先必須具備一定的專業(yè)知識(shí)。一個(gè)政客不一定是一個(gè)合格的政策分析師。政策分析就是對(duì)知識(shí)進(jìn)行解構(gòu)、重塑以及實(shí)踐的過(guò)程,如果政策分析者沒(méi)有豐富、全面的理論知識(shí),就不可能對(duì)政策進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、民主化的分析。
有學(xué)者從知識(shí)、能力、職業(yè)倫理三個(gè)方面來(lái)描述政策分析師。首先,在知識(shí)上,一名職業(yè)的政策分析師不僅在知識(shí)結(jié)構(gòu)上要具備一般人的常識(shí)和基礎(chǔ)知識(shí),還需要具備與政策分析有關(guān)的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)。其次,在相關(guān)能力上,政策分析師不僅要具備一般人的能力、一般科研人員的能力還要具備政策分析的特殊能力,能夠及時(shí)迅速對(duì)各個(gè)公共領(lǐng)域的政策進(jìn)行全面清晰地分析。最后,培養(yǎng)政策分析師的職業(yè)倫理。作為一名政策分析師不僅要具備深厚的專業(yè)知識(shí)而且對(duì)于其倫理方面也要追求真實(shí)、堅(jiān)持權(quán)利優(yōu)于善、公共利益優(yōu)先。
美國(guó)公共倫理學(xué)家特里庫(kù)珀認(rèn)為,政策分析師在進(jìn)行政策分析時(shí)總要面對(duì)各種各樣的困境,如個(gè)人利益與公共利益的沖突,所以,不僅應(yīng)該改革政策分析師對(duì)外部資源(如規(guī)則和條例)的控制,還應(yīng)該要求政策分析師積極主動(dòng)地抵制不道德行為或機(jī)構(gòu)上級(jí)不遵守相關(guān)法律法規(guī)的行為。道德人格的獨(dú)立性要求政策分析師有意識(shí)地培養(yǎng)對(duì)資源的內(nèi)部控制,例如個(gè)人對(duì)世界的概念、生活的觀點(diǎn)、價(jià)值觀和信仰,即政策分析的職業(yè)道德。
政策分析是基于一系列具有評(píng)估、規(guī)范和描述目標(biāo)的學(xué)科和專業(yè),作為一門(mén)跨學(xué)科的應(yīng)用性學(xué)科,政策分析不僅借鑒了行為科學(xué)(管理科學(xué))和社會(huì)學(xué),還借鑒了倫理學(xué)、系統(tǒng)分析學(xué)和應(yīng)用數(shù)學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)、等許多相關(guān)學(xué)科。因此要成為一名政策分析師,要學(xué)會(huì)綜合使用各種分析方法。在行動(dòng)采取之前要運(yùn)用預(yù)測(cè)和規(guī)范的分析方法,行動(dòng)發(fā)生之后則一般用描述和評(píng)價(jià)的分析方法。美國(guó)政治學(xué)家鄧恩解釋了政治分析的根本性質(zhì)。他認(rèn)為,作為一種工具應(yīng)用方式,政策分析師應(yīng)該使用各種研究方法和政治討論模型來(lái)創(chuàng)建和轉(zhuǎn)換可用于在政治論壇上建立知識(shí)和政治思想的政治信息,并最終就解決政治問(wèn)題的行動(dòng)提出意見(jiàn)。因此,作為一名合格的政策分析師需要綜合運(yùn)用監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)建議的分析方法。對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行全面而完整的分析,并且提出解決方案,最大化公共利益。
學(xué)者林德布羅姆從有限理性政策理論的角度出發(fā),因?yàn)檎叻治稣咭彩侨?,人不是萬(wàn)能的,不能掌握與政策有關(guān)的一切信息,作為一名政策分析師,不應(yīng)該只是分析記錄與戰(zhàn)略相關(guān)的全部信息和價(jià)值觀念,同時(shí),也應(yīng)該了解其政策偏好和價(jià)值思想。通過(guò)在政治環(huán)境中的互動(dòng)、談判和讓步,從而在許多方面取得令人滿意的結(jié)果。
政策是要在一種漸漸推演的過(guò)程中獲取,并通過(guò)政府部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,在這個(gè)過(guò)程中人們難免會(huì)受到各種因素的影響[8],因此,作為一名政策分析師,有必要區(qū)分事實(shí)與價(jià)值,價(jià)值偏好不能代替事實(shí)的發(fā)展,客觀而合理的政策不過(guò)是一種形態(tài)。但是,在政策分析過(guò)程中要保持客觀的中立性并認(rèn)識(shí)到理論與實(shí)踐的整合。
多方參與性的政治分析和公共決策已逐漸成為一種熱門(mén)研究理論。一些研究成果說(shuō)明,目前,一些西方國(guó)家的決策過(guò)程已經(jīng)開(kāi)始引入更多的新研究人員、知識(shí)概念和方法。政策具有社會(huì)性,與大眾的切身利益密切相關(guān),一名政策分析師應(yīng)把大眾百姓的利益作為公共政策分析的根本目標(biāo)。公共政策分析民主化是公共政策制定的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。另外,因?yàn)楣舱叩哪繕?biāo)起源于公共政策的科學(xué)要求,也就是說(shuō),他們專注于政治目標(biāo)的價(jià)值分析和理解價(jià)值分析的客觀性和科學(xué)性,以促進(jìn)政治目標(biāo)的民主化和科學(xué)化。
政策分析牽涉多方利益,要成為一名政策分析師,必須要保持公正、誠(chéng)實(shí)、謙卑、耐心的品格。
1.保持公平性。公平是指維護(hù)公共利益與私人利益之間的關(guān)系,作為一名政策分析師應(yīng)對(duì)自己的國(guó)家利益、社會(huì)利益、人民利益負(fù)責(zé),并約束規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適用于所有人,與身份地位無(wú)關(guān)。一名合格的政策分析師必須將個(gè)人的利益與集體利益、公共利益結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)政策分析的公平性。
2.內(nèi)心誠(chéng)信。政策分析師在對(duì)政策進(jìn)行分析的過(guò)程中,難免會(huì)遇到對(duì)政策主體不做公開(kāi)的信息,作為一名政策分析師要誠(chéng)實(shí)地說(shuō)出自己所知道的信息,在不損害政策主體權(quán)益與公共利益的前提下,對(duì)政策進(jìn)行分析,并提出政策建議。
3.決策果斷。政策分析師必須要有向當(dāng)權(quán)者說(shuō)實(shí)話、真話的勇氣,要敢于堅(jiān)持自己原則,在做決策的過(guò)程中不拖泥帶水。
4.保持謙虛。政策分析師需要保持自身的謙虛與和藹,因?yàn)檎叻治雠c對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)有關(guān),所以沒(méi)有一種分析是完美的。
5.具有持久的耐力。作為一名政策分析師不僅需要堅(jiān)信對(duì)美好社會(huì)的信念,同時(shí)也需要充分考慮和預(yù)測(cè)現(xiàn)實(shí)生活和社會(huì)中可能會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題并提出自己的分析見(jiàn)解,即便有時(shí)候政治可行性不高,也應(yīng)該耐心尋找解決問(wèn)題的可能性,對(duì)政策進(jìn)行完善的分析。
在任何一種情況下,問(wèn)題發(fā)現(xiàn)都是政策分析過(guò)程的核心要素。問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與構(gòu)建是政策分析的起點(diǎn),對(duì)其他環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用。一名合格的政策分析師不僅要在政策調(diào)查的過(guò)程中傾聽(tīng)民眾意見(jiàn),而且要善于發(fā)現(xiàn)不同群體民眾的價(jià)值取向和利益需求。問(wèn)題不會(huì)主動(dòng)清晰地呈現(xiàn),而需要分析者在不斷的分析中發(fā)現(xiàn)不同的問(wèn)題。在提出政策要求后,通過(guò)提出政策,經(jīng)由討論、對(duì)話、聽(tīng)證等過(guò)程,確保政策提案符合大眾要求和利益。因此作為一名政策分析師,要培養(yǎng)自己對(duì)問(wèn)題的敏銳性。
政策分析師必須與利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作,組織和調(diào)和各方利益集團(tuán)參與者之間的政策辯論、對(duì)話和磋商,合作對(duì)社會(huì)事實(shí)的爭(zhēng)議性進(jìn)行特定的研究,且最終基于參與者的共識(shí)提出解決問(wèn)題的見(jiàn)解和意見(jiàn)。
隨著我國(guó)體制改革工作的推進(jìn),為了更好地提高服務(wù)效率,服務(wù)于人民,政府相關(guān)部門(mén)以及相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)充分利用政策分析這一研究領(lǐng)域的成果,對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)。通過(guò)文本分析,提出想要成為一名政策分析師的必要條件:政策分析師必備的基本素養(yǎng)、綜合使用各種分析方法、保持有限理性、政策分析科學(xué)化、培養(yǎng)健全的人格、培養(yǎng)對(duì)問(wèn)題的敏銳性。