黃少云

（暨南大學 審計處，廣州 510632）

一、研究背景

自1999年我國的高等教育由“精英化教育”調整為“大眾化教育”以來，中國高等教育的規(guī)模進入飛速發(fā)展期。十八大以來，高等教育的毛入學率從2012年的30%，提高至2021年的57.8%，提高了27.8個百分點，高等教育進入了普及化發(fā)展階段。《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標計劃》明確提出，高等教育毛入學率要提高到60%。在高等教育外延發(fā)展和內涵建設不斷提升的過程中，各高校雖然一直在不斷加強基礎設施建設，特別是開展新校區(qū)建設，以滿足正常教學科研需要，但是目前仍有許多高校的教學基礎設施不能滿足日益增長的在校師生的教學科研及生活需求。未來一段時間內高?；A設施建設，特別是新校區(qū)建設依然是許多高校的發(fā)展任務之一。

大部分高校的新校區(qū)建設都面臨著時間緊任務重的現(xiàn)狀，且建設項目金額大，涉及專業(yè)廣，如何用好管好項目建設資金，控制好工程造價，做好工程結算造價審核工作是我們把住學校錢袋子，控制工程造價的最后一道關。本文在完成A高校新建區(qū)26個單體項目結算審計的前提下，從工程結算造價審核的視角對新校區(qū)建設工程造價控制進行剖析，重點總結了一些對工程造價影響大，但是卻不易引起注意的陷阱，并提出相應對策建議，以期給同行提供一些工作借鑒。

二、A高校新校區(qū)建設基本情況

該項目為A高校東校區(qū)一期工程（以下簡稱“一期工程”），地點為H省S市W區(qū)開發(fā)大道001號，由國家發(fā)展和改革委員會2013年9月批復立項，批復總建筑面積61.50萬平方米，總投資28.32億元。資金來源為國家發(fā)改委安排23億，其余部分由學校自籌解決。施工日期為2016年7月至2021年1月，共建設建筑面積合計58.72萬平方米，主要包括教學樓、圖書館、綜合實驗樓、學生宿舍、教師公寓、飯?zhí)谩Ⅲw育館及配套體育設施以及市政、綠化、電力、信息化等配套工程，單體項目數26個，總決算（總投資）合計32.79億元（含征地費），超過批復總投資4.47億元，其中國家發(fā)改委安排23億，其余資金自籌解決。

截至2022年3月，一期工程26個單體項目，合計58.72萬平方米建筑已全部投入使用；A高校已有5個學院、6個研究院全部搬遷至東校區(qū)，該校區(qū)現(xiàn)有在校學生14 314人，常駐教職工近1 000人。

三、新校區(qū)建設工程造價陷阱

（一）新校區(qū)工程結算審計情況

一期工程26個工程單體項目施工合同金額合計21.96億元。結算審計送審金額29.23億元，審定金額25.78億元，審計核減3.45億元，核減率11.80%，審定價比合同價增加3.82億元，增加比例為17.4%。工程過程中對送審項目的結算書、竣工圖、工程簽證、設計變更、材料進場檢測、隱蔽工程驗收等資料進行了全面審計，并根據工作需要多次踏勘現(xiàn)場、召開結算審計協(xié)調會。

（二）結算審計過程中發(fā)現(xiàn)的四大陷阱

1.土石方工程水分大。單獨大型土石方工程一般只有新建校區(qū)才會有，工程造價在整個校區(qū)建設中占比不高，不易引起重視，且工程開項比較單一，價格也比較單一，多數人認為按圖計算或按簽證計算工程量就可以了。現(xiàn)實中這部分工程造價卻往往含有很大的水分，是新校區(qū)建設的造價“陷阱”之一。A高校東校區(qū)紅線面積1 134.3畝，一期土石方工程的主合同價2 647.99萬元，施工過程中陸續(xù)簽訂三份補充協(xié)議，最后經監(jiān)理公司和A高校工程管理部門雙重審核后的結算送審價為6 727.97萬元，審計部門組織造價審核后確認價為3 411.77萬元，核減3 316.2萬元，核減率49.29%，是一期工程16個單體項目中核減率最高的，項目核減主要原因有：一是多單位同時進場施工，工程量重復計算現(xiàn)象普遍。審核發(fā)現(xiàn)，由于趕工期，該土石方項目施工期間同時有兩項小型土石方項目也在現(xiàn)場施工，即校區(qū)挖景觀水池項目及市政道路項目。同時，教學樓和圖書館、學生宿舍、飯?zhí)盟膫€項目的總施工總承包單位的土方開挖時間與該項目土石方施工時間也存在重疊時間段。造價審核人員將施工時間存在交叉的土石方挖云工程量進行了逐筆核對，發(fā)現(xiàn)項目間重復計算的問題比較突出，如景觀水池土石方工程約1/3的工程量被土石方總承包單位、市政道路及景觀水池施工單位三個單位同時計算為自己的工程量。追逐源頭，發(fā)現(xiàn)這三家的土石方竣工圖、簽證都有重復，經過多次多方反復核對確認，最終工程重復計算部分核減土石方總量的16.4%，按施工單位報送的土石方綜合比例計算，共核減1 103.49萬元。二是原始場地崎嶇不平，高低差大，全部采用網格法計算工程量不合理。查閱土石方工程的測繪資料及原始原貌圖片發(fā)現(xiàn)，施工現(xiàn)場崎嶇不平，施工單位計算的工程量和簽證全部采用30米×30米或20米×20米的網格計算，總體誤差大，工程量明顯多算。我們將現(xiàn)場簽證資料、現(xiàn)場原始圖片及測繪資料、網格圖反復比對，并與各方人員反復溝通，由于是事后審核，無法復原，我們在很多有疑問的地方不得不做出讓步，最后依然核減工程總量的6.42%，按施工單位報送的土石方綜合比例計算，共核減431.89萬元。三是土石方計算比例明顯不合理。依據一期工程教學樓、圖書館、學生宿舍、體育場館等多個項目的詳細勘察階段巖土工程勘察報告，土石方控制價編制單位將土石方比例暫定為土方80%，石方20%（其中需爆破石方占石方總量比例暫定為30%），工程量合計104.61萬/m3。根據施工單位的投標報價，挖運填土方計費后單價為18.8元/m3、挖運填石方（不需要爆破）計費后單價為36.95元/m3、石方爆破及挖運填單價為85元/m3，石方爆破及挖運填單價是土方挖運填的4.52倍，報價本身基本合理。扣除前述重復計算和網格法計算不合理的工程量后，該工程最后土石方總量合計116.58萬m3，其中挖運填土方56.26萬m3，占比48.26%；挖運填石方20.64萬m3，占比17.71%；石方爆破及挖運填39.67萬m3，占比34.03%。在土石方總量僅增加11.44%（11.97萬m3）的情況下，工程造價卻增加了96.10%（2 544.6萬元），其主要原因在于石方爆破比例由原來的占比6%上升至占比34.03%。由于該項目的土石方工程主要在場內進行挖運填，沒有外運。聘請第三方測繪專家對場內所有新填土石方進行多處取點，并勘察測算，有些爭議部位重新小面積開挖，在此基礎上，經多方多次協(xié)商后，將本次土石方工程量的比例確定為土方72%，石方28%（其中需要爆破石方占比40%），此項核減1 780.82萬元。

2.工期延誤嚴重，工程造價大幅增加。一期工程26個項目中有17個項目延期，延期項目占比65.38%。工程延誤本是一個比較普遍的現(xiàn)象，但是A高校卻為此付出了高昂的代價。17個延期項目中，綜合實驗樓和教學樓項目延期情況最為嚴重。實驗樓工程合同工期536天，實際工期1 032天，實際工期比合同工期多496天；教學樓工程合同工期550天，實際工期920天，實際工期比合同工期多370天。造成工期延誤的原因是多方面的，總結起來主要有以下幾點：一是由于時間緊，任務急，在施工現(xiàn)場還未滿足開工條件的前提下，監(jiān)理單位就發(fā)布了開工令，造成單體項目施工單位與土石方施工單位多處工程交叉，互相影響；二是圖紙設計深度不夠，多次修改調整；三是施工單位同時中標綜合實驗樓和教學樓項目，兩個項目同時開工，現(xiàn)場各項機械到位不足，管理人員和工人到位均不足，僅達到施工組織設計方案承諾的60%左右。鑒于上述情況A高校和施工單位達成書面協(xié)議，雙方互不追究延期責任。但是結算審計中發(fā)現(xiàn)，合同條款中對工程主材價格的限定為：超過正常工期6個月后，工程主材價格按實際施工期間市場價執(zhí)行，光此一項A高校就承擔了近6 000萬元的市場主材漲價費。另外，A高校與上述項目監(jiān)理單位簽訂的監(jiān)理合同均表述為：超過正常工期6個月后，非監(jiān)理單位原因引起的工期延誤，甲方需按正常監(jiān)理費的7折支付監(jiān)理單位監(jiān)理費，由此甲方額外支付監(jiān)理費560多萬元。

3.工程量虛報情況較普遍，量大價低項目審減率高。施工單位送審項目普遍存在工程量虛報的情況，對虛報工程量的審減，也是審計審減的主要部分，這也是正?，F(xiàn)象。需引起注意的是，26個單體項目的結算審計結果統(tǒng)計表明，在單體項目中不容易引起關注的量大價低項目的審減比例普遍偏高。例如，智能化項目管線類審減107.5萬元；教學樓項目電纜與橋架審減83.26萬元；學生宿舍項目空調板審減42.23萬元，閥門審減42.47萬元；實驗樓項目工程電纜及線槽審減171.42萬元，管道支架審計后53.27萬元全部清零，電氣配管審減71萬元；綠化景觀項目墊層審減90萬元等。上述項目審減率高的深層原因為此部分本身的圖紙較為復雜，圖紙中只能表達出平面上的大致走向，對于豎向、轉彎、預留、安裝高度等方面的工程量計取都有圖紙表達的局限性，且工程量的計算較為復雜、耗時，從控制價編制到結算資料的編制，均采取大致計算的原則，就高不就低，再加上單價較低，施工單位虛報一些也不易被發(fā)現(xiàn)。

4.不均衡報價與新增項目單價虛高內在聯(lián)系密切。26個單體項目結算審核統(tǒng)計數據顯示，新增項目是除上述土石方工程格外，核減率第二的，少數新增項目的核減率甚至達到50%以上。如，教學樓工程欄桿扶手變更后單價虛高，審減98萬元；干掛石材變更后單價虛高，審減49萬元；填充屋頂種植土變更后單價虛高，審減86萬元；凈化殺菌器變更后價格虛高，審減128.43萬元；體育館項目中LED高桿燈變更后單價虛高，審減138.65萬元。

新增項目多伴隨著簽證與變更產生，簽證、變更作為在施工過程中對特定事件的簽認、變更，其內容一般是工程承包合同中未包含或已包含但需要變更的，簽證與變更書面材料的法律效力并不低于合同單價虛高。施工單位作為逐利單位，新增項目獅子大開口，本也屬于正?，F(xiàn)象。但是對比施工單位的投標文件發(fā)現(xiàn)，80%以上的變更項目，在投標文件中的報價都很低，很大一部分低于招標控制價相應子目單價的50%以上。即使被審計核減后，施工單位仍然利用不均衡報價和變更項目的新增單價確定原則，在變更項目上取得超額利潤。施工單位精準把握未來可能變更項目，利用不平衡報價獲取超額利潤，這一現(xiàn)象應引起高度重視。

四、對策建議

（一）加強前期準備工作，盡量減少后期變更

管理出效率，管理出效益，各高校要高度重視施工前準備工作。縱觀A高校一期工程建設，項目2013年9月獲批，2016年6月方進入施工階段，其間確實有大量準備工作要做，但是有些工作可以同時進行，在申報立項前就應該有初步規(guī)劃，盡快穩(wěn)定建設項目設計需求。土石方工程也可以盡快實施，避免后期的交叉施工。因前期準備不足影響了工期，學校不但承受了工程不能按時完工的損失，還承擔了巨額的材料漲價費及監(jiān)理索賠費。

（二）加大對招標文件及合同的審核力度，與時俱進，在合法合規(guī)的前提下最大限度保護學校利益

1.采取有效措施遏制不均衡報價，盡量減少工程變更。盡量做好做足用戶需求調查，盡量減少未來需求變化；在工程招標和合同簽訂環(huán)節(jié)，加大對不均衡報價控制力度，將問題消滅在萌芽狀態(tài)。例如，可以在招標文件和合同中明確，對于變更新增單價不重新組價，按照變更前后項目的市場公允單價（或招標控制價）的差額補齊單價；或施工單位中標后，對于投標單價低于或高于招標控制價30%以上部分，業(yè)主單位有權予以修正。

2.在招標文件和合同中審慎約定工期延誤、工程款支付、工程結算等，最大限度維護學校利益。如，在合同條款中約定，對于雙方互不追究責任的工期，各自承擔損失，不調整主材價格；在監(jiān)理合同中約定監(jiān)理費按工程合同價或結算價計算，工期延誤不予補償等。

（三）造價審核提前介入，科學測算土石方工程

對新校區(qū)的大型土石方工程采用提前踏勘看現(xiàn)場或全過程造價跟進方式，提前布局。視場地情況選擇合計的工程量計算方法，并采用圖紙加視頻、圖片、現(xiàn)場簽字確認方式，留足證據資料。切實做好同期交叉施工部位的邊界劃分，以及土石方工程與后期單體項目的土石方開挖邊界劃分，科學計算土石方量和土石方比例。

（四）加大對量大價低工程的審核力度

首先，提高對量大價低部分工程的施工圖設計要求和竣工圖編制要求，力求細致、精準地在圖紙上標示或用文字表達清楚；其次，在控制價編制過程中，加強對該部分工程量的精準計算；最后，在工程結算審核環(huán)節(jié)，重視對該部分工程量的計算。