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        基線籌劃、預(yù)算報告與預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)

        2022-12-21 09:20:02潘昊宇
        關(guān)鍵詞:籌劃基線財政

        潘昊宇

        一、引言

        中期支出框架(MTEF)開啟了20世紀(jì)80年代后國際新一輪的預(yù)算改革,基線籌劃(baseline projections)作為這一框架的核心工具,對解決增量預(yù)算(incremental budgeting)導(dǎo)致預(yù)算-政策間的脫節(jié)至關(guān)重要,已經(jīng)被許多國家在預(yù)算過程中采用。近年來,預(yù)算改革在我國備受重視,有望成為強化國家治理能力的關(guān)鍵一環(huán),在上述背景下,采用基線籌劃是形成和強化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的前提和保障。

        理解基線籌劃這一前提和保障要從理解預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的重要性開始。自20世紀(jì)中葉以來,增量預(yù)算的弊端逐漸暴露,在發(fā)達國家,宏觀經(jīng)濟狀況在石油危機后不容樂觀,同時隨著政府支出的增長,出現(xiàn)了不可持續(xù)的高赤字(Balassa,1981[1])。在發(fā)展中國家,由于資源稀缺而發(fā)展速度很快,支出必須與優(yōu)先事項密切聯(lián)結(jié)。人們逐漸意識到,預(yù)算已不只是一種主要完成政府財務(wù)流程和確保受托責(zé)任的補充工具,預(yù)算更是一種提高公共資金使用效益的政策工具,是政策制定的核心,是將國家的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為成果的唯一真正途徑(F?lscher,2007[2])。因此,加強預(yù)算與政策間的聯(lián)結(jié)對實現(xiàn)理想的財政成果至關(guān)重要(Schiavo-Campo和Tommasi,1999[3];Schiavo-Campo,2007[4];王雍君,2011[5]),在預(yù)算與公共政策之間建立直接而緊密的聯(lián)結(jié)機制是非常必要的,也是良好預(yù)算系統(tǒng)的關(guān)鍵特性之一(王雍君,2010a[6])。

        中國是公共支出大國,2021年四本預(yù)算支出達到了45萬億元,占GDP的40%。隨著新冠疫情的常態(tài)化,中國財政支出的壓力越來越大,收支矛盾愈發(fā)突出,因此,加強預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)對緩解支出壓力,提高中國財政資金使用效益至關(guān)重要。但現(xiàn)實中還存在許多預(yù)算-政策脫節(jié)的現(xiàn)象,尤其以基數(shù)法(base approach)預(yù)算制定程序為代表(王雍君,2010b[7])。在此方法下,預(yù)算更多地根據(jù)當(dāng)前年度的支出基數(shù)另加一個增量調(diào)整來制定,至于占絕大部分的存量會自動延續(xù)到下一年度,這也就意味著預(yù)算制定只考慮小部分的增量,且這部分也不一定和政策掛鉤。預(yù)算-政策脫節(jié)也同樣表現(xiàn)在預(yù)算文件中,例如沒有正常評估現(xiàn)行政策未來的財政可持續(xù)性,以及政策變化的必要性等政策陳述。

        為此,中國出臺了一系列的政策文件,凸顯了預(yù)算改革的重要和緊迫。早在2015年1月,國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(1)資料來源:http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm。,針對收支矛盾加重、支出結(jié)構(gòu)僵化等問題,提出了預(yù)測現(xiàn)行政策下的財政收支、分析現(xiàn)行政策、測算政策變化后財政收支情況等改革內(nèi)容,這和基線籌劃的內(nèi)容非常接近。2021年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(2)資料來源:http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。,強調(diào)了預(yù)算約束和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略政策的重要性,對解決預(yù)算約束力不高、資源配置效率低等問題有重要意義。

        雖然很多學(xué)者意識到了預(yù)算-政策脫節(jié)的問題,并研究了預(yù)算政策-脫節(jié)的成因、方式、解決方法等(Fozzard,2001[8];馬駿和侯一麟,2005[9];閆坤和鮑曙光,2021[10]),但本文將論證,只有在系統(tǒng)采納基線籌劃后,預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)才得以保障?;€籌劃從產(chǎn)生到現(xiàn)在已經(jīng)歷了近半個世紀(jì),雖然在美國、澳大利亞、英國等發(fā)達國家得到了廣泛的應(yīng)用(Muris,1994[11]),但它的發(fā)展過程是曲折的(Kamin,2015[12]),同時,基線籌劃對促進預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)作用機制的研究依然不充分。除了提高公共治理能力這一現(xiàn)實意義,本文對彌補相關(guān)文獻研究的不足也同樣有價值。

        零基預(yù)算(zero-based budgeting)在最近的預(yù)算改革中備受推崇(楊詩煒等,2019[13]),但本文分析發(fā)現(xiàn)零基預(yù)算作用有限。雖然零基預(yù)算是較為理想的預(yù)算方法,但由于過于理想和復(fù)雜,且對政府的預(yù)算能力要求非常高,實施起來很困難,因此并不能解決預(yù)算-政策脫節(jié)問題。

        區(qū)別于基數(shù)法和零基預(yù)算,基線籌劃形成和強化預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)體現(xiàn)在兩個關(guān)鍵方面。首先,通過清晰區(qū)分政策變化和非政策變化,加強了預(yù)算過程中對政策努力的審視,有助于應(yīng)對新的治理挑戰(zhàn)和保障財政的可持續(xù)。其次,在預(yù)算中確認(rèn)這兩類變化的財政影響,本身就是預(yù)算和政策直接聯(lián)結(jié)的表現(xiàn),只有明確估算政策的財政影響,才能確定有多少錢可花和需要花多少錢,并將政策決定在預(yù)算準(zhǔn)備階段轉(zhuǎn)化為支出決定,進而保障政策的順利執(zhí)行。

        本文最后站在預(yù)算報告的視角,通過分析中國預(yù)算報告的內(nèi)容和問題,提出籌劃預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟變量和政策變量之間一致性的改革路徑。

        二、預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)內(nèi)涵界定以及脫節(jié)的癥狀和后果

        (一)預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵界定

        預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)包括兩個含義,分別為緊密的聯(lián)結(jié)和有機的聯(lián)結(jié)。預(yù)算是貫徹公共政策的核心工具,意味著預(yù)算首先要和政策之間形成直接緊密的聯(lián)結(jié)。新《預(yù)算法》(3)資料來源:http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm。第三十二條規(guī)定:“各級政府依據(jù)法定權(quán)限作出決定或者制定行政措施,凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的,應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排?!币虼耍A(yù)算-政策間緊密聯(lián)結(jié)包含兩個條件:預(yù)算能有效約束政策選擇;預(yù)算能將政策決定同步轉(zhuǎn)換為支出決定(Allen,1996[14])。

        首先,預(yù)算必須能夠約束政策選擇。政策不能脫離預(yù)算準(zhǔn)備階段,不受約束的政策如同脫韁的野馬,很容易失去目標(biāo)和方向。同時政策也要受有限資源的約束,政策制定的質(zhì)量再高,如果在財政上是不可持續(xù)的,再好的政策也無法實施下去,進而優(yōu)先性也就得不到保障。其次,預(yù)算必須能夠把政策選擇同步轉(zhuǎn)換為支出決定,如此才能評估政策的財政影響,不僅有助于政策選擇,還能明確政策的預(yù)算安排,保證政策落地實施。具體來說,在做出政策決定之前,就應(yīng)該確定政策變化的資源影響,即使非常粗略,并在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段就將政策決定轉(zhuǎn)化為支出決定。這就要依靠預(yù)算對政策的未來資源含義做全方位的評估,包括現(xiàn)行政策和新政策的資源含義,以及經(jīng)常支出和資本支出組合(王雍君,2021[15])。

        但預(yù)算-政策的直接聯(lián)結(jié)并不一定保證資金能花在高優(yōu)先級的政策上,即不保證支出優(yōu)先性準(zhǔn)確反映國家戰(zhàn)略優(yōu)先性和政策重點,而這正是預(yù)算-政策間聯(lián)結(jié)的根本目的。如果再進行比喻,那就是如何識別出千里馬并確定正確的目的地和最短路線。于是,預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的第二個含義就是預(yù)算-政策間形成有機的聯(lián)結(jié),這樣資金才能優(yōu)先分配給社會回報率更高的政策和規(guī)劃,還能把回報率低的資金轉(zhuǎn)移到高回報率的政策和規(guī)劃,保障資金的配置效率(Schick,1998[16])。

        (二)預(yù)算-政策脫節(jié)的癥狀和后果

        現(xiàn)實中預(yù)算和政策脫節(jié)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重,主要癥狀表現(xiàn)為預(yù)算安排偏離國家的戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先性,以至淪為分錢游戲和碎片化。

        對預(yù)算而言,預(yù)算沒有將政策同步轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的支出決定,而是根據(jù)上年預(yù)算這一基數(shù)來確定。在基數(shù)法下,預(yù)算申請的重點是增量部分,而對占預(yù)算絕大比例的存量缺乏審查,默認(rèn)延續(xù)到下個預(yù)算年度,預(yù)算的配置效率得不到充分發(fā)揮。增量部分由基數(shù)附加一個調(diào)整系數(shù)決定,調(diào)整系數(shù)有可能參照收入增長幅度或者財政支出目標(biāo)來確定。國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中也指出,現(xiàn)行預(yù)算制度存在支出固化僵化,與財政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤的問題。

        對政策而言,政策制定不考慮現(xiàn)實狀況,包括發(fā)展?fàn)顩r和財政狀況,未受到預(yù)算的有效約束。政策不能脫離預(yù)算程序而單獨存在,否則將無法保障相應(yīng)的資金和進度安排,政策目標(biāo)也就成為空談?,F(xiàn)實中存在一些政策脫離約束的現(xiàn)象,例如預(yù)算和政策“兩張皮”,“一年預(yù)算,預(yù)算一年”,預(yù)算執(zhí)行中新政策不斷,只能對預(yù)算進行頻繁調(diào)整,嚴(yán)重沖擊和干擾預(yù)算執(zhí)行。法定支出問題也是政策脫離約束的表現(xiàn)之一(陶勇,2014[17]),有關(guān)法律法規(guī)(4)例如《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《科技法》等。明確規(guī)定了一些政策的支出比例和增長幅度,涉及范圍很廣,資金數(shù)額龐大?!额A(yù)算法》同樣是法律,實際執(zhí)行起來必然要起沖突。這部分政策實際上脫離了預(yù)算的約束,因為通過法律的形式確定下來,既難以根據(jù)社會發(fā)展變化進行調(diào)整,也無法考慮財政的可持續(xù)性。

        預(yù)算-政策脫節(jié)現(xiàn)象由來已久,一旦脫離政策目標(biāo),預(yù)算就會變成分錢游戲,預(yù)算決策會更多地與權(quán)力、政治、個人、團體利益等因素有關(guān),而不是國家戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先性(Downs,1957[18]),進而導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生(Hardin,1968[19])。由此引發(fā)的諸多不良后果威脅著中國的公共治理,主要包括預(yù)算后果和政策后果。預(yù)算后果是指,預(yù)算無法對重點政策進行優(yōu)先配置,導(dǎo)致公共資金的大量浪費,每一筆錢能貢獻的最優(yōu)社會效益也會受到損失。政策后果是指,政策的制定與執(zhí)行不考慮財政狀況,導(dǎo)致政策不可持續(xù)(5)政策的不可持續(xù)包含兩個含義,第一個是現(xiàn)行政策無力應(yīng)對新的社會挑戰(zhàn),第二個是在財政上不可持續(xù)。的風(fēng)險變高,政策的目標(biāo)成果隨之受到削弱,同時降低了政府的公信力。

        因此,加強預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)意義重大,不僅可避免脫節(jié)帶來的負面后果,同時使公共資金得以有效利用,發(fā)揮出應(yīng)有的價值。政策的落地實施也得到了保障,增強了政策的可靠性和可信度,進而實現(xiàn)政策目標(biāo),提高政府公共治理能力。

        三、基線籌劃形成和強化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的原理

        (一)原理一:清晰區(qū)分政策-非政策變化

        1.政策變化。

        政策變化指的是從現(xiàn)行政策到新政策的變化,為此,基線籌劃必須首先區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策。審視現(xiàn)行政策及其變化對強化預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)意義重大,體現(xiàn)在兩個方面:第一,現(xiàn)行政策是否能持續(xù)應(yīng)對新的社會挑戰(zhàn);第二,現(xiàn)行政策和新政策是否在財政上可持續(xù)。這既有助于預(yù)算-政策間的直接聯(lián)結(jié),又有助于資源的有效配置。

        預(yù)算正是通過特定的政策使納稅人的資金發(fā)揮作用,而特定的政策對應(yīng)著特定的目標(biāo)和成果,反映了國家和社會面臨的治理問題和挑戰(zhàn)。當(dāng)今社會發(fā)展速度不斷提高,節(jié)奏也在加快,涌現(xiàn)出各種新的需求和問題,因此,現(xiàn)行政策也要隨之進行及時的調(diào)整,并出臺新的政策?,F(xiàn)行政策為應(yīng)對治理挑戰(zhàn)提供了一個良好的基準(zhǔn),一方面,審視現(xiàn)行政策相當(dāng)于對政策進行直接的審視,這是基數(shù)法無法做到的;另一方面,為應(yīng)對新的治理問題而進行的政策改變是一個變化過程,首先要考慮現(xiàn)行政策是否能滿足新的需求,若不能滿足就要考慮改變現(xiàn)行政策或出臺新的政策,而現(xiàn)行政策就是這個變化的基礎(chǔ)。很難想象政策保持不變能解決發(fā)展中遇到的各種問題,政策變化反映了政府為應(yīng)對新的挑戰(zhàn)做出的努力,在有限資源的約束下,這種努力轉(zhuǎn)化為預(yù)算向重點政策的優(yōu)先配置。

        除了發(fā)展的可持續(xù),財政的可持續(xù)性是政策持續(xù)性的又一體現(xiàn),政策制定若不考慮財政狀況,不僅會提高財政風(fēng)險,政策目標(biāo)的完成也不能得到保障,甚至變成一種理想或空想。現(xiàn)行政策同樣為評估財政可持續(xù)性提供了一個起點,首先是現(xiàn)行政策不變下是否有足夠的資金支持,若不可持續(xù)那就意味著必須改變現(xiàn)行政策。若有新的財政空間便可以支持新的政策,新政策同樣要滿足財政可持續(xù)性。對財政總量目標(biāo)的約束也可以促進資源的配置,當(dāng)面臨更高優(yōu)先級的政策時,預(yù)算就要考慮節(jié)約或削減低優(yōu)先級政策,并將這些資金轉(zhuǎn)移到高優(yōu)先級政策中。

        2.非政策變化。

        非政策變化也會影響政策反映在預(yù)算上的變動,例如現(xiàn)行政策要根據(jù)通貨膨脹、人口、特定價格、利率等參數(shù)進行調(diào)整。因此,將非政策變化與政策變化進行區(qū)分,以反映政策努力的凈效應(yīng),和區(qū)分現(xiàn)行政策-新政策同樣重要,共同構(gòu)成了預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的先決條件。

        人們看到政府預(yù)算報告的時候通常會問的第一個問題是,政府是在增加還是在減少對某項政策的承諾?比如義務(wù)教育規(guī)模、醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋面積、環(huán)境保護等。然而,這些不能簡單地通過比較下一年的預(yù)算水平和本年度的實際支出來確定。許多因素影響著在不改變?nèi)魏握叩那闆r下維持一項政策所需的資源,僅僅簡單比較當(dāng)前支出和預(yù)算中的數(shù)據(jù)有可能會得出錯誤的結(jié)論。例如,通貨膨脹增加了維持現(xiàn)行政策下未來的開支,公共部門的工資水平增加,還有受益人數(shù)的變化影響了特定規(guī)劃的人口基礎(chǔ),這些只是代表了現(xiàn)行政策沒有發(fā)生改變的支出水平。

        沒有將非政策變化區(qū)分開來,人們將無法判斷預(yù)算的增加是否代表了政策的擴展。因此,將維持現(xiàn)行政策不變下的支出與擬議政策變更的支出區(qū)分開來非常重要,它有助于決策者和公眾理解政策提議相對于現(xiàn)狀產(chǎn)生的后果。這對于收入來說同樣適用,通過審視現(xiàn)行收入政策下的未來財政狀況,決策者可以判斷他們是否必須削減支出和增加收入以填補缺口,或者是否有充足的資金用于增加支出或減稅。

        我們可以通過一個例子來更好地認(rèn)識基線的重要性,假設(shè)某政府正在進行教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保三個領(lǐng)域的預(yù)算準(zhǔn)備,如表1所示,基線籌劃的內(nèi)容包括收入、支出、赤字①這里的“赤字”嚴(yán)格來說應(yīng)表述為“赤字/盈余”,為了表述方便,下文統(tǒng)稱為“赤字”。。假設(shè)2021年收入總計450億元,教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保的實際支出分別為200億元、150億元和100億元,赤字政策為收支平衡,不考慮債務(wù)。假設(shè)現(xiàn)行政策不變的情況下,根據(jù)通貨膨脹、服務(wù)人數(shù)等因素調(diào)整后2022年的收入為490億元,教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保支出分別為220億元、165億元和110億元,總計495億元,赤字為5億元?,F(xiàn)在進行2022年的預(yù)算申報,教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)保的預(yù)算申請分別為210億元、180億元和110億元,從中可以得出豐富的信息。

        首先,我們可以獲取政策變化信息。如果只對比決算和預(yù)算的話,那么就會得出三項政策都得到擴展的錯誤結(jié)論,實際上,對比基線和預(yù)算就會發(fā)現(xiàn),教育支出實質(zhì)上減少了10億元而不是增加了10億元,醫(yī)療衛(wèi)生增加了15億元而不是增加了30億元,環(huán)保沒有變化而不是增加了10億元。同理,收入增加了10億元而不是增加了50億元,赤字減少了5億元而不是沒有變化,這說明政府為了滿足支出需求或平衡赤字,改變了收入政策從而增加收入。其次,我們可以得到資源配置的信息。教育減少了10億元和醫(yī)療衛(wèi)生增加了15億元說明資源從教育轉(zhuǎn)移到了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,即表明政策重點發(fā)生了向醫(yī)療衛(wèi)生的偏移,而環(huán)保政策則沒有變化。最后,我們還可以得到政策變化的相對程度信息,這一相對程度可以用政策變化和基線的比例表示,代表著預(yù)算提議相對于政策不變情況下支出的相對變化。

        表1基線籌劃示例

        以上例子反映了預(yù)算制定一項關(guān)鍵原則,即清晰區(qū)分政策變化和非政策變化,政策變化反映政府為應(yīng)對挑戰(zhàn)做出的新政策努力,非政策變化則與這一努力無關(guān)。如果這些信息能充分反映在預(yù)算報告中,那么審批部門和監(jiān)督者將會清楚地看到政府在哪些政策上做出了改變,政策制定者也會被迫直面政策問題。因為在發(fā)展變化不斷出現(xiàn)的現(xiàn)代社會,政策變化是必須也是必然的,即使像社會保障等法定支出,也需要經(jīng)常進行政策審視,以防范現(xiàn)行政策不能滿足未來的支出需求,或在財政上不可持續(xù)??紤]非政策變化會提高預(yù)算的全面性和預(yù)見性,有助于政府對未來的政策努力做好充足準(zhǔn)備,從而加強了預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)。

        (二)原理二:確認(rèn)政策-非政策變化的財政影響

        確認(rèn)政策-非政策變化的財政影響,旨在從預(yù)算的角度計量政策的努力程度,并將政策的支出決定在預(yù)算準(zhǔn)備階段就確認(rèn)下來,起點是現(xiàn)行政策基線(線下),重點則要放在新政策基線(線上)。如前文所述,預(yù)算要能約束政策選擇,并能將政策決定同步轉(zhuǎn)化為支出決定,共同構(gòu)成了預(yù)算-政策形成直接聯(lián)結(jié)的兩個前提條件。確認(rèn)兩類變化的財政影響要求核算政策的完全成本和支出需求,即未來1~3年甚至更長時間內(nèi)需要花多少錢,以此作為約束政策和預(yù)算申請的依據(jù)。沒有了這種核算,預(yù)算申請的根據(jù)便消失了,很容易矮化為簡單的分錢游戲。對于收入、赤字和債務(wù)政策來說也一樣,通過核算現(xiàn)行政策的可用資源,政策之間不斷地進行磨合和協(xié)調(diào),使得這些財政變量最終達成一致。

        制定政策卻不估計政策成本和支出需求就意味著預(yù)算-政策的脫節(jié),因為“錢”和“事”本來就是深度綁定的關(guān)系。沒有預(yù)算資金的支持,事情大概率不會辦好;沒有政策的指引,錢就不知道該怎么花。結(jié)果可想而知,政策成果被破壞,無力面對現(xiàn)實中的各種挑戰(zhàn);資金被錯誤配置,納稅人的錢財遭到浪費。因此,除了在預(yù)算-政策間形成直接聯(lián)結(jié),確認(rèn)兩類變化的財政影響對于實現(xiàn)兩類重要的財政成果——約束財政總額以促進財政健全性,成本效益分析以實現(xiàn)資源優(yōu)先配置,同樣具有決定性作用。通過大致確認(rèn)未來中期甚至長期的財政空間,從而降低發(fā)生財政風(fēng)險的可能性;通過較為精確地確認(rèn)政策的成本和效益,實現(xiàn)有限資源下政策的優(yōu)先性排序。

        基線籌劃同樣要求在預(yù)算準(zhǔn)備階段盡早確認(rèn)兩類變化的財政影響,因為政策要受到預(yù)算的約束,不僅要計量政策的財政影響,還要保障政策在預(yù)算準(zhǔn)備階段及時轉(zhuǎn)化為支出決定,防止政策逾越預(yù)算準(zhǔn)備干擾預(yù)算的執(zhí)行?,F(xiàn)實世界中有多種多樣的挑戰(zhàn),但是資源卻是有限的,因此預(yù)算準(zhǔn)備會面臨艱難的選擇。逃避這種抉擇而把困難交給未來會產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果,使得預(yù)算無法根據(jù)計劃順利執(zhí)行,也無法保障中途出臺的政策有充足的資金支持,甚至擠占優(yōu)先政策的資源,結(jié)果便是政策執(zhí)行的失敗和預(yù)算過程的低效率。因此,必須在預(yù)算準(zhǔn)備階段就要將政策的支出決定確認(rèn)下來,明確納入預(yù)算政策的支出安排,以保障優(yōu)先政策的順利進行。

        收支被刻意地高估或低估也會導(dǎo)致預(yù)算不能按計劃執(zhí)行,尤其是部門傾向于高估收入和低估支出。對于收入來說,高估有利于渲染可得資源的樂觀性,夸大財政空間從而可以在預(yù)算中納入更多的政策。對于支出來說,低估使擬議政策更容易通過,并且在預(yù)算執(zhí)行期間增加撥款變得情有可原,提高基數(shù)法下后續(xù)預(yù)算申請的基數(shù),為支出部門爭取更多的份額。在預(yù)算執(zhí)行階段意識到這些問題為時已晚,由于政策的慣性,預(yù)算開始執(zhí)行之后很難再終止,結(jié)果所有的政策都在進行,但必然有一部分政策執(zhí)行效果不佳。

        為此,基線籌劃保障在預(yù)算準(zhǔn)備一開始就建立可靠的把關(guān)機制,在宏觀經(jīng)濟和政策框架下給各支出部門下達嚴(yán)格的支出限額,將部門的支出限制在基線之下,除緊急突發(fā)事件外,任何預(yù)算執(zhí)行期間的新政策都不會被考慮。這也提高了部門在資源約束下正常評估收支的動力,并盡可能地提高資金的使用效益。

        除了預(yù)算準(zhǔn)備階段,預(yù)算過程的其他階段也要審視和評估政策-非政策變化的影響。在預(yù)算審查階段,預(yù)算審批機構(gòu)扮演著預(yù)算審查和監(jiān)督的作用,因此要掌握足夠的信息來審視預(yù)算提議對政策目標(biāo)、財政狀況、受益人群等的影響,在條件允許的情況下也可以獨自評估兩類變化的財政影響。如美國國會預(yù)算辦公室?guī)椭鷩鴷贫í毩⒌念A(yù)算報告,包括經(jīng)濟和預(yù)算的籌劃、成本的測算、分析總統(tǒng)制定的預(yù)算、提供政府預(yù)算提案的替代方案等(6)資料來源:https://www.cbo.gov/publication/57358。,獨立的測算對預(yù)算的審查和監(jiān)督起到了重要作用。

        在預(yù)算執(zhí)行階段,由于基線會受到非政策參數(shù)的影響,宏觀經(jīng)濟如通貨膨脹率、經(jīng)濟增長率、服務(wù)人口數(shù)等預(yù)測誤差將對預(yù)算執(zhí)行造成一定的沖擊。因此,基線信息需要定期進行滾動調(diào)整以控制預(yù)測誤差,對政策的支出安排也要進行矯正,以保障預(yù)算的順利執(zhí)行。在預(yù)算評估階段,通過掌握政策的成本效益信息,評估政策的績效指標(biāo),從而為政策的改進和優(yōu)先性排序提供依據(jù)。同時也能據(jù)此評估資源的節(jié)約程度,為新政策提供預(yù)算空間,從而激勵部門管理效率的提升。

        (三)基線籌劃相對于基數(shù)法和零基預(yù)算的優(yōu)勢

        預(yù)算在過去幾十年的改革發(fā)展中,一直在尋求增量預(yù)算與理性預(yù)算(rational budgeting)之間的平衡(Howlett和Ramesh,1995[20])。增量預(yù)算,例如基數(shù)法,雖然有助于在有限的時間和精力下對大量且復(fù)雜的政策進行權(quán)衡,節(jié)省決策成本,但由于預(yù)算制定的基礎(chǔ)是預(yù)算基數(shù)而不是政策,不利于預(yù)算與政策間的聯(lián)結(jié)。而理性預(yù)算,例如零基預(yù)算,雖然堪稱制定政策和預(yù)算決策的理想模式,但由于實施門檻過高,不能現(xiàn)實地描述政府決策的實踐。

        基數(shù)法最大的優(yōu)點就是簡單易行,無需考慮現(xiàn)實中需要解決的各種問題,只需要在上一年的基礎(chǔ)上做輕微調(diào)整,既得利益者能繼續(xù)享有原來的份額,避免了過度討價還價。但是后果也是災(zāi)難性的——造成預(yù)算-政策之間的脫節(jié),預(yù)算的政策功能近乎喪失,成為一種分錢游戲。因為預(yù)算制定和政策無關(guān),很難想象在這樣的情形下,預(yù)算會對國計民生做出貢獻,甚至產(chǎn)生許多負面后果。典型的就是浪費納稅人的錢財,并且政策失去了預(yù)算資金的支持,無力應(yīng)對社會發(fā)展新的挑戰(zhàn)和財政風(fēng)險,損害政策的可持續(xù)性。

        事實證明,零基預(yù)算的改革同樣是失敗的(Schick,1978[21]),原因在于它對政府的預(yù)算能力要求極高,當(dāng)政府不具備或缺失這些條件時,改革必然面臨失敗。如同它的字面含義,“零基”意味著一切從零開始,不僅要求支出部門每年重新編制預(yù)算申請,政府高層也要對這些預(yù)算申請進行重新審視和排序。雖然前一年的預(yù)算不再成為下一年預(yù)算決策的基礎(chǔ),但預(yù)算工作需要推倒重來,不管是對支出部門還是政府高層,這產(chǎn)生了幾乎不可能完成的工作量。

        零基預(yù)算對技術(shù)的要求也同樣苛刻,要求支出部門有高水平的預(yù)算分析能力,這需要預(yù)算分類系統(tǒng)、政府會計、專家、電子信息數(shù)據(jù)庫等配套條件的支撐。在政治層面,由于零基預(yù)算的決策是自下而上的,支出部門為了自身的利益,可能會采取各種策略保護本部門的預(yù)算份額,甚至增加預(yù)算開支。因而造成部門間過度討價還價,增加決策成本,不同政策和規(guī)劃的優(yōu)先性排序也同樣困難。

        因此,鑒于以上種種理由,零基預(yù)算在實施過程中很容易退化成增量預(yù)算。支出機構(gòu)為了完成工作和利益考量,只能將過去的預(yù)算申請作為參考,大部分預(yù)算申請要么和過去一樣,要么只進行了略微變動,最終結(jié)果和基數(shù)法并沒有本質(zhì)區(qū)別。對政府高層來說也一樣,由于工作量巨大和信息不對稱,政府為了控制支出只能對所有預(yù)算申請一并進行削減,導(dǎo)致資金無法對優(yōu)先政策進行優(yōu)先配置,引發(fā)公共部門中劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。例如,楊廣勇和楊林(2019)[22]發(fā)現(xiàn),珠海市某區(qū)實行零基預(yù)算試點改革后,部門預(yù)算整體支出和項目支出的絕對規(guī)模均未實現(xiàn)大幅壓減,預(yù)算結(jié)果仍表現(xiàn)出較強的漸進增長特征。改革前后部門預(yù)算份額的相關(guān)系數(shù)在0.95以上,表明零基預(yù)算改革對預(yù)算結(jié)果并未產(chǎn)生顯著影響。

        區(qū)別于基數(shù)法和零基預(yù)算,基線籌劃的根本性優(yōu)勢在于為預(yù)算編制提供了一個現(xiàn)實可行的基礎(chǔ),即現(xiàn)行政策。基線籌劃以現(xiàn)行政策為起點,籌劃未來3年以上政策的可持續(xù)性,這加強了對政策的審視,而不是像基數(shù)法那樣與預(yù)算基數(shù)掛鉤。在此基礎(chǔ)上籌劃現(xiàn)行政策變化和新政策,實現(xiàn)邊際變動最大化,避免預(yù)算的漸進主義。Crain和Crain(1998)[23]實證研究了基線籌劃對美國州預(yù)算變化的影響,結(jié)果發(fā)現(xiàn),相對于未實行基線籌劃的州,實行基線籌劃的州預(yù)算支出表現(xiàn)出更大的變動率。

        另一方面,相對于零基預(yù)算,現(xiàn)行政策可以告訴我們現(xiàn)狀和未來的方向,避免盲目和浪費大量時間重新制定所有的政策。首先,現(xiàn)實世界問題繁多,決策者會產(chǎn)生將哪項政策放入議程中的疑問,相比把一切工作推倒重來,我們對現(xiàn)行政策的了解要更多,現(xiàn)行政策的內(nèi)容、進度和問題對預(yù)算制定會是一個很有幫助的參考。其次,由于人有限的認(rèn)知能力和大量的預(yù)算工作,我們難以對現(xiàn)狀進行足夠的掌握,并且完成所有的政策制定,這成為眾多理性預(yù)算改革失敗的原因之一?;€籌劃將預(yù)算提議重點放在基線附近,避免人的有限理性處理過于復(fù)雜的決策。

        基線籌劃也可以緩解部門間的利益沖突,因為它提供了一種中立、一致的方法來評估不同支出部門的政策變化。很多支出部門的預(yù)算信息呈現(xiàn)方式存在不一致性,這為預(yù)算信息的有效利用帶來困難。更重要的是,基線籌劃是一個自上而下的預(yù)算過程,它不僅要求統(tǒng)一的基線和部門間的協(xié)調(diào),更要求支出部門在預(yù)算的約束和指導(dǎo)下進行預(yù)算申請。包括政府高層和財政部制定經(jīng)濟政策框架,各部門在這一框架下準(zhǔn)備預(yù)算,并加入適當(dāng)?shù)恼勁泻瓦^程迭代,政府高層要發(fā)揮引領(lǐng)作用,避免過度討價還價等。對于談判雙方來說,基線是一個共識,即預(yù)算提議和談判是從現(xiàn)行政策這個基礎(chǔ)上開始的,而不是預(yù)算資金,避免了大范圍的利益波動引起不同部門間的矛盾。另一方面,通過自上而下建立硬的預(yù)算約束,迫使支出部門努力審視現(xiàn)行政策的改善和新政策的預(yù)算空間,防止了預(yù)算的僵化。

        四、當(dāng)前中國預(yù)算報告的內(nèi)容和問題

        基線籌劃不僅是理想的預(yù)算程序和方法,也是編制預(yù)算報告的理想制式。自預(yù)算誕生以來,預(yù)算報告就作為記錄政府收支的“賬本”延續(xù)至今,在當(dāng)今公共支出管理的新時代,預(yù)算報告不僅是一種記錄工具,更是規(guī)劃和政策制定的重要工具(Schiavo-Campo和Tommasi,1999[3](349))。國際上對預(yù)算報告的標(biāo)準(zhǔn)建立了一套通用的準(zhǔn)則(OECD,2017[24]),以促進決策、財政管理和政策對話。準(zhǔn)則包括四個支柱:(1)財政報告。提供政府財政狀況和績效的相關(guān)、全面、及時和可靠的信息。(2)財政預(yù)測和預(yù)算。提供政府的預(yù)算信息和政策意圖的明確聲明,以及對公共財政演變的全面、及時和可信的預(yù)測。(3)財政風(fēng)險分析和管理。以確保公共財政的風(fēng)險得到公開、分析和管理。(4)資源收入管理。

        2018年3月中央辦公廳在《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》(7)資料來源:http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/06/content_5271524.htm。中指出,預(yù)、決算報告應(yīng)當(dāng)重點報告貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的主要情況;報告重大支出政策和稅收政策調(diào)整變化情況;報告收入、支出安排及赤字、債務(wù)規(guī)模等財政總量政策與國家及本區(qū)域年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、宏觀調(diào)控要求的一致性情況。在保持預(yù)算報告、財政預(yù)算草案紙質(zhì)文件提供方式基礎(chǔ)上,探索以電子化方式提供預(yù)算文件。因此,研究我國預(yù)算報告的內(nèi)容和問題,并探索如何將基線籌劃運用到當(dāng)前預(yù)算報告中,對加強預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)具有重要意義。

        (一)中國預(yù)算報告的內(nèi)容

        以中央政府為代表,中國預(yù)算報告主要包括《中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算草案報告》(以下簡稱《預(yù)算執(zhí)行與草案報告》)、《政府工作報告》《中國經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和遠景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《規(guī)劃和綱要》)和《預(yù)決算報表》(8)資料來源:http://www.gov.cn/zhengce/xxgk/index.htm。?!额A(yù)算執(zhí)行與草案報告》陳述了上一財政年度的預(yù)算執(zhí)行情況和本財政年度的預(yù)算草案,預(yù)算草案部分首先分析了本年度的財政收支形勢,表明經(jīng)濟社會可以持續(xù)健康發(fā)展,之后對主要的收支政策進行了簡要說明,并按四本預(yù)算列示了總收支數(shù)額?!墩ぷ鲌蟾妗逢愂隽苏^去的工作情況和未來的主要規(guī)劃,報告先對政府過去的經(jīng)濟和政策成果做了介紹,之后確定本年度經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求和政策取向,最后說明了政府將要完成的工作任務(wù)?!兑?guī)劃和綱要》闡明了國家的戰(zhàn)略和政策框架,明確政府工作重點,和《政府工作報告》相比,《規(guī)劃和綱要》的戰(zhàn)略布局更加長遠,內(nèi)容也更加詳細和具體。報告開篇同樣對過去的經(jīng)濟和政策狀況做了回顧,之后明確了未來15年的長期遠景目標(biāo)和未來5年中期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo),中期目標(biāo)包括經(jīng)濟增長、就業(yè)率、居民生活、綠色經(jīng)濟、安全保障等。接下來論述了具體的政策規(guī)劃,這部分內(nèi)容占了全文絕大部分比例,最后說明了保障政策實施的一些措施?!额A(yù)決算報表》按四本預(yù)算列示了收入和支出的數(shù)據(jù),支出還按照功能進行分類。

        (二)中國預(yù)算報告存在的問題

        經(jīng)過預(yù)算改革的不斷推進,中國的預(yù)算報告有了很大進步,表現(xiàn)為預(yù)算透明度提高,報告內(nèi)容越來越豐富,結(jié)構(gòu)也趨于合理,預(yù)算數(shù)據(jù)越來越詳細等。但也存在著很大的進步空間,尤其是預(yù)算報告政策陳述的本質(zhì)上,體現(xiàn)在以基數(shù)法為代表的預(yù)算方法需要升級換代,政策必要性和合理性陳述不足等方面。美國、新加坡、中國香港等預(yù)算制度發(fā)達的國家和地區(qū),都把政策的必要性和合理性陳述作為預(yù)算報告的核心內(nèi)容(9)參考美國、新加坡、香港的預(yù)算報告,資料來源:https://www.govinfo.gov/app/collection/budget;https://www.mof.gov.sg/singaporebudget;https://www.budget.gov.hk。。

        政策的必要性和合理性陳述直接對應(yīng)著預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的兩個含義。一方面,政策必要性指的是為什么政策變化是必要的,由于政策是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略和解決社會問題的工具,現(xiàn)實的復(fù)雜多變會導(dǎo)致政策需要及時變化,有必要對政策進行經(jīng)常性的審視,包括發(fā)展政策和財政政策。又因為政策需要預(yù)算資金支持才能變?yōu)楝F(xiàn)實,預(yù)算資金來自納稅人并委托給政府進行公共治理,政府理應(yīng)對納稅人負責(zé)并產(chǎn)出相應(yīng)的成果。因此,預(yù)算報告進行政策的必要性陳述,對保障財政紀(jì)律和實現(xiàn)資源的有效配置至關(guān)重要。

        另一方面,政策合理性指的是政策估計的支出需求是正常的,沒有高估或低估,且有足夠的資金來源保障政策的持續(xù)性。在預(yù)算準(zhǔn)備階段估計政策的支出需求,并在預(yù)算報告中將政策決定轉(zhuǎn)化為支出決定,相當(dāng)于以法律文件的形式把政策和預(yù)算,以及兩者間的聯(lián)系確定下來。又因為政策要實現(xiàn)相應(yīng)的成果,前提保障是在財政上可持續(xù)的,且不能高估或低估支出需求,結(jié)合在預(yù)算準(zhǔn)備階段就要做出支出決定,保證了政策在程序和財政上都受到預(yù)算的約束。因此,預(yù)算報告進行政策的合理性陳述,對預(yù)算-政策間形成直接聯(lián)結(jié)至關(guān)重要。

        在政策必要性陳述方面,雖然中央預(yù)算報告中指出了過去和未來的戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先性,但是現(xiàn)行政策和未來的政策變化銜接不夠緊密,如何從現(xiàn)行政策過渡到新政策的論述還不夠?,F(xiàn)行政策的進度、取得的具體成果、解決問題的程度、當(dāng)下和未來面臨的新挑戰(zhàn)、為什么繼續(xù)當(dāng)前政策或政策變化是必要的、優(yōu)先性排序等信息陳述不充足,決策缺乏合理依據(jù),導(dǎo)致政策制定的碎片化和盲目性,損害了政策的可信度。另外,《預(yù)決算報表》中預(yù)算只到二級科目,決算才顯示三級科目,給人一種預(yù)算編制時先按某種標(biāo)準(zhǔn)分配資金,預(yù)算執(zhí)行再決定資金用途的直觀感受。

        不只是現(xiàn)行政策和政策變化之間,經(jīng)濟目標(biāo)、財政目標(biāo)和政策目標(biāo)間以及內(nèi)部也同樣缺乏銜接或一致性,例如不預(yù)測未來的經(jīng)濟增長、人口、就業(yè)等基礎(chǔ)經(jīng)濟假設(shè)卻指定未來的收支增長目標(biāo),不明確政策目標(biāo)對經(jīng)濟目標(biāo)的貢獻,既要降低通貨膨脹又要降低失業(yè)率,某些政策和經(jīng)濟增長、降低失業(yè)率之間存在矛盾等。缺乏一致性不僅會影響政策做出貢獻的必要性,還會使政策的合理性變得難以評估。

        在政策合理性陳述方面,首先,預(yù)算報告中只列示了相關(guān)政策內(nèi)容,而沒有對優(yōu)先政策和規(guī)劃進行支出需求的測算,評估政策的持續(xù)性也就無從談起。還表現(xiàn)在預(yù)算報告“錢”和“事”的分離,各個報告之間的政策和預(yù)算缺乏基本的聯(lián)系,且預(yù)算按照四本預(yù)算和功能進行分類,資金花在哪些政策上,支出多少數(shù)額都不明確。其次,雖然預(yù)算報告中提到要保持宏觀可持續(xù)性,但是沒有關(guān)于可持續(xù)性詳細和可靠的評估,使人們產(chǎn)生政策是否能持續(xù)下去的疑問。例如未來的收支盈余是否可以持續(xù)償還債務(wù)本金及利息,還應(yīng)對赤字進行科學(xué)分類,區(qū)分政策-非政策變化的財政影響,這樣才能評估現(xiàn)行政策以及政策變化的持續(xù)性。預(yù)算報告中的財政赤字并不符合國際上的赤字概念,和基線籌劃并不匹配,至少應(yīng)包括綜合赤字、運營赤字和基本赤字(王雍君,2016[25])。

        五、朝向籌劃三類變量一致性的改革路徑

        (一)籌劃三類變量一致性的重要性及路徑

        基線籌劃發(fā)揮作用的原理在于區(qū)分政策-非政策變化,并評估各自的財政影響。在實際操作中則表現(xiàn)為籌劃預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟變量和政策變量的一致性(10)預(yù)算變量也稱財政變量,包括收入、支出、赤字/盈余和債務(wù);宏觀經(jīng)濟變量包括GDP、通貨膨脹、儲蓄、利率、就業(yè)、進出口等;政策變量指政府預(yù)期實現(xiàn)的政策目標(biāo),如教育質(zhì)量提升、加強醫(yī)療保障等。。因為三類變量間的一致性是預(yù)算-政策聯(lián)結(jié)的內(nèi)涵條件,共同組成了一個實現(xiàn)理想財政成果的協(xié)調(diào)性系統(tǒng)。如果政策目標(biāo)不考慮財政狀況,那么政策的實現(xiàn)就難以保障;而財政狀況又依賴于科學(xué)的宏觀經(jīng)濟預(yù)測;宏觀經(jīng)濟預(yù)測又要考慮到現(xiàn)行政策和政策變化。這些變量間存在復(fù)雜且密切的聯(lián)系,因此籌劃三類變量一致性是一個不斷迭代的過程,理想狀況是各個變量最終收斂到穩(wěn)定狀態(tài)。

        一致性迭代的關(guān)鍵是現(xiàn)行政策不變假設(shè),如前文論述的內(nèi)容,只有以審視現(xiàn)行政策為起點的預(yù)算準(zhǔn)備過程才是最優(yōu)的,重點則是政策變化。因此,基線籌劃的實際操作過程如下:(1)首先假設(shè)現(xiàn)行政策不變預(yù)測宏觀經(jīng)濟。(2)根據(jù)宏觀經(jīng)濟和現(xiàn)行收入政策預(yù)測收入基線。(3)根據(jù)現(xiàn)行支出政策預(yù)測支出基線。(4)根據(jù)收入和支出計算赤字和債務(wù)基線,結(jié)合宏觀經(jīng)濟狀況判斷赤字和債務(wù)的合理性。(5)如果赤字處于可持續(xù)的范圍內(nèi),甚至盈余,那么就要返回第(3)步,根據(jù)政府戰(zhàn)略規(guī)劃考慮制定新的支出政策。(6)如果不可持續(xù),就要返回第(2)步和第(3)步,要么改變現(xiàn)行收入政策,要么改變現(xiàn)行支出政策。(7)再返回第(1)步,考慮現(xiàn)行政策的改變對宏觀經(jīng)濟的影響,進而影響財政收入。(8)重復(fù)上述過程直到變量間達成一致。

        (二)籌劃三類變量一致性過程的具體內(nèi)容

        1.宏觀經(jīng)濟預(yù)測。

        宏觀經(jīng)濟預(yù)測是預(yù)算準(zhǔn)備工作的開端與基礎(chǔ),最初要在現(xiàn)行政策不變的假設(shè)下進行。其中,GDP的預(yù)測是預(yù)測財政收入、政策籌劃、赤字籌劃的基礎(chǔ);通貨膨脹和價格是支出預(yù)測的基礎(chǔ);利率是債務(wù)籌劃的基礎(chǔ);就業(yè)是財政收入和GDP預(yù)測的基礎(chǔ);儲蓄、投資、進出口是GDP預(yù)測和赤字籌劃的基礎(chǔ);經(jīng)濟周期影響未來赤字政策;等等。宏觀經(jīng)濟計量模型是被廣泛采用的預(yù)測方法,比較流行的模型包括動態(tài)隨機一般均衡(DSGE)模型和時間序列(time series)模型。其中時間序列模型比較符合現(xiàn)行政策不變下的預(yù)測特點,而DSGE模型可以考慮政策沖擊。

        2.財政收入籌劃。

        財政收入預(yù)測是在宏觀經(jīng)濟預(yù)測的基礎(chǔ)上進行的,稅收收入占總財政收入的絕大部分,而稅收取決于稅率和稅基,因此,對稅收政策、稅率和納稅主體進行詳細的分析,有助于提高財政收入預(yù)測的準(zhǔn)確性。這一步為了確定現(xiàn)行政策不變下能為支出政策提供多少資金,如果有必要改變現(xiàn)行收入政策,就要在制定一些可行方案后,重新把宏觀經(jīng)濟預(yù)測和收入預(yù)測進行一致性磨合。

        3.財政支出籌劃。

        財政支出籌劃同樣以現(xiàn)行政策為起點,預(yù)測現(xiàn)行政策不變下未來3~5年的支出額,和財政收入共同作為計算赤字的基礎(chǔ)。如果有多余的財政空間,那么政府要就著手籌劃新政策,以應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn);如果財政不可持續(xù),則需要對現(xiàn)行政策進行削減。對現(xiàn)行支出政策做出改變也會影響到宏觀經(jīng)濟狀況,因此,支出基線和收入基線的線上部分要一并納入到對宏觀經(jīng)濟預(yù)測的影響當(dāng)中。

        4.赤字籌劃。

        赤字基線等于收入基線減支出基線。財政赤字目標(biāo)要根據(jù)宏觀經(jīng)濟狀況、財政收入和支出政策共同確定,標(biāo)準(zhǔn)是在保證財政支出有充足資金支持的情況下,又不會對其他經(jīng)濟和政策變量起到消極作用,即財政赤字的審慎水平 (王雍君和潘昊宇,2021[26])。經(jīng)濟增長是保證赤字可持續(xù)的根本,只有在中長期經(jīng)濟增長率大于利率,政府債務(wù)和GDP比率才不會快速增長,而是會收斂到一個穩(wěn)定狀態(tài)。

        5.債務(wù)籌劃。

        債務(wù)分為存量和流量兩個概念,赤字實際上是當(dāng)年政府的新增借款需求,也就是債務(wù)的流量部分,不包括償還舊債的本金和利息。不管是存量還是流量,都要由未來的財政收入來償還,因此,在進行債務(wù)籌劃時一定要考慮到歷史債務(wù)存量以及預(yù)算年度和未來需要償還的本息額,償還部分應(yīng)包含在財政支出當(dāng)中。

        6.敏感性分析。

        預(yù)測畢竟不是完全準(zhǔn)確的,當(dāng)出現(xiàn)較大偏差時,會對政策的持續(xù)性造成一定威脅。因此,要對預(yù)測結(jié)果進行敏感性分析,分析變量的變動范圍,提前制定應(yīng)對措施。可以設(shè)定情境進行分析,例如GDP、利率、通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟變量變動一定比例,對財政收入造成多大的影響,發(fā)生地震、山洪、海嘯等公共風(fēng)險事件對目標(biāo)變量的影響,相對應(yīng)地設(shè)置適當(dāng)?shù)膬浠稹?/p>

        (三)部門互動與預(yù)算報告

        基線籌劃也是財政部門與支出部門間互動的過程,預(yù)算報告則作為預(yù)算信息的載體,在政府內(nèi)部和外部傳遞關(guān)鍵信息。財政部門在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,負責(zé)統(tǒng)籌基線籌劃的整體工作,包括一致性籌劃,目的是向支出部門發(fā)布《預(yù)算政策指南》,指導(dǎo)支出部門今年和未來的主要預(yù)算任務(wù)。指導(dǎo)內(nèi)容包括:明確未來的宏觀經(jīng)濟形勢和可用收入,給支出部門下達嚴(yán)格的支出限額,避免支出部門過度討價還價,包括繼續(xù)當(dāng)前政策的線下限額和新政策的線上限額;明確未來的政策框架,指導(dǎo)支出部門完成政府政策的優(yōu)先事項,包括現(xiàn)行政策、新的重大政策和現(xiàn)行需要改變的政策。

        指導(dǎo)工作的基礎(chǔ)在于量化基線的財政影響。對于財政收入來說,收入基線由財政部門、稅務(wù)部門和其他收入征管部門共同測算,財政部門負責(zé)掌握和運用。對于財政支出來說,支出基線由支出部門測算,包含在每年更新的《中期財政規(guī)劃》中提交財政部門掌握。財政部門和支出部門間可以成立一個預(yù)算指導(dǎo)工作組,專門負責(zé)預(yù)算編制工作正式開始之前,指導(dǎo)支出部門根據(jù)財政部門政策需求的測算工作,同時防止支出部門對基線的高估和低估。例如,測算政府發(fā)布新的戰(zhàn)略和政策規(guī)劃;分析赤字和債務(wù)后發(fā)現(xiàn)財政不可持續(xù)性,測算改變現(xiàn)行政策的影響;等等。

        因此,當(dāng)前“兩上兩下”(11)“一上”,部門編制預(yù)算建議數(shù);“一下”,財政部門審核后下達部門預(yù)算控制數(shù);“二上”,部門根據(jù)控制數(shù)編制預(yù)算草案;“二下”,財政部門根據(jù)人大批準(zhǔn)的草案批復(fù)預(yù)算。部門預(yù)算制度需要改革為“自上而下啟動”,和“自下而上”相結(jié)合。財政部門的角色要從被動的“預(yù)算接受者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算指導(dǎo)者”,以此實現(xiàn)對預(yù)算進行有效控制和引導(dǎo)政策落地這兩項預(yù)算的核心任務(wù)。在發(fā)布《預(yù)算政策指南》后,支出部門就要開始進行預(yù)算的準(zhǔn)備工作,根據(jù)預(yù)算限額和政策框架向財政部門提交《預(yù)算草案》,內(nèi)容包括現(xiàn)行政策基線、新政策基線、具體規(guī)劃和措施、時間進度等。支出部門還應(yīng)承諾和測算節(jié)約基線,以反映改進管理與技術(shù)、減少浪費、把低價值支出轉(zhuǎn)移到高價值支出等節(jié)約措施帶來的效益。節(jié)約額全部或部分留給支出部門,用作工資、獎金、報銷、福利等,以此作為改善運營績效的激勵機制。但前提是必須保質(zhì)保量完成任務(wù),否則要進行相應(yīng)的懲罰。

        為了有一個系統(tǒng)性的認(rèn)知,圖1展示的是,基線籌劃過程中如何進行預(yù)算變量、宏觀經(jīng)濟變量和政策變量的一致性迭代,部門間如何互動,以及產(chǎn)出的預(yù)算報告。

        圖1 基線籌劃過程中的一致性迭代、部門互動與預(yù)算報告

        由于宏觀經(jīng)濟預(yù)測的重要性,財政部門需要專門成立宏觀經(jīng)濟預(yù)測組,負責(zé)宏觀經(jīng)濟的預(yù)測、調(diào)整和發(fā)布工作,可以根據(jù)預(yù)測的有用性和準(zhǔn)確性評判工作績效?!逗暧^經(jīng)濟報告》是重要的部門產(chǎn)出,以此作為接下來一致性籌劃的基礎(chǔ),也是《預(yù)算政策指南》的基礎(chǔ)。

        收入籌劃由收入部門完成,形成《財政收入報告》,內(nèi)容包括現(xiàn)行收入政策,收入政策變化,按稅種、納稅主體、其他收入分類的詳細測算,對經(jīng)濟和預(yù)算收入的影響等。

        支出籌劃由財政部門和支出部門或預(yù)算指導(dǎo)工作組共同完成,形成《財政支出報告》,列示現(xiàn)行政策基線、新政策基線和節(jié)約基線,以及政策成果、可行性、變化依據(jù)等。至少按經(jīng)濟分類和功能分類列示,共同作為評估政策合理性和必要性的微觀基礎(chǔ)。經(jīng)濟分類展示了經(jīng)常支出、資本支出以及兩者的組合;功能分類要細化到具體政策規(guī)劃分類,包含每一規(guī)劃的成本、投入、產(chǎn)出、成果的結(jié)果鏈信息。

        赤字籌劃、債務(wù)籌劃和敏感性分析由財政部門負責(zé),形成《財政風(fēng)險報告》,用來評估未來的財政風(fēng)險。對于赤字要詳細說明其合理性,以及政策變化對赤字的影響。對于債務(wù)要詳細說明存量的合理性、未來本息的償還計劃、資金來源等。除了顯性債務(wù),報告中還要包含政府或有負債、政府投融資平臺的風(fēng)險狀況等。

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