沈欣雨 劉 建

（南京師范大學 教師教育學院，江蘇 南京 210097）

教育懲戒是指學?；蚪處煘檫_到教育目的、避免失范行為再次發(fā)生，依法對學生違法違規(guī)的失范行為進行否定性評價的一種輔助教育手段。［1］其目標是消除學生不良行為，養(yǎng)成良好道德品行，促進身心健康發(fā)展。為了在學生社會化過程中促進社會規(guī)范的落實，懲戒教育必不可少，其實施過程中牽涉的主體多元且復雜。然而在素質(zhì)教育背景下，學校和教師存在不敢、不想、不能實施懲戒的問題，教育懲戒的功能價值難以發(fā)揮。誰能對此負責呢？因而有必要對教育懲戒政策過程中的有關(guān)主體及其職能進行分析，以推動政策的理性實施。

一、中小學教育懲戒政策主體及其構(gòu)成

2019年11月22日，《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）讓教育懲戒權(quán)進入規(guī)則之內(nèi)。2020年12月29日，《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）做出系統(tǒng)規(guī)范，為教育懲戒的落實提供了可操作性手段。2021年11月29日，《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《教師法（修訂草案）》）中明確了教育懲戒權(quán)。教育懲戒政策不斷完善，但一項公共政策的有效實施需要政策主體的協(xié)力合作。

公共政策主體是政策系統(tǒng)的核心部分，它是直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督的個人、團體或組織。［2］基于公共政策學理論，公共政策主體主要包括政黨、立法機關(guān)、行政部門、利益團體、社會公民、政策研究組織及大眾傳媒。由此可認為中小學教育懲戒政策主體包括執(zhí)政黨、立法機關(guān)、行政部門、各中小學校及師生、政策研究組織及大眾傳媒。根據(jù)政策過程中各主體擔任的角色進行分類，可將政策主體分為決策主體、咨詢主體、參與主體三部分。［3］對于中小學教育懲戒政策，政策決策主體包括執(zhí)政黨、立法機關(guān)和行政部門；政策咨詢主體包括由政策研究單位、專家、智囊團等組成的政策研究組織；政策參與主體包括各中小學校及師生、大眾傳媒。其中，行政部門除了制定一系列規(guī)章制度外，還負責管理其他政策主體、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，因此，行政部門也具有政策參與主體的性質(zhì)。

（一）懲戒政策決策主體基于國家意志和利益制定政策

黨中央通過制定路線、方針、政策，以明確國家各項工作發(fā)展方向。自黨的十八大確立最新教育方針以來，為實現(xiàn)以德治教，促進學生全面發(fā)展，教師作為學生“錘煉品格的引路人、學習知識的引路人、創(chuàng)新思維的引路人、奉獻祖國的引路人”，需要適度行使教育懲戒權(quán)以應對學生擾亂教學秩序的行為，通過對學生失范行為的規(guī)治內(nèi)化成對學生健康發(fā)展的關(guān)懷，達到以懲促戒的德育功效。因此，賦予教師教育懲戒權(quán)既是應然，也是必然。2019年6月23日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》，提出“制定實施細則，明確教師教育懲戒權(quán)”。這是教育懲戒權(quán)首次出現(xiàn)在中央文件中，為國家通過立法保障教育懲戒權(quán)提供了政策依據(jù)。

公共政策的制定是一個動態(tài)過程，需要經(jīng)過合法規(guī)范的程序。立法機關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序使政策獲得法律的保護，為政策執(zhí)行提供了條件。全國人大及其常委會是我國立法機關(guān)，人大代表作為人民的代言人，提出的議案是教育懲戒權(quán)進入政策決策者視線的關(guān)鍵因素。2019年全國兩會期間，陳鳳珍和周洪宇代表相繼提出修改教育法和教師法，正視并明確教師教育懲戒權(quán)。議案引起決策者的關(guān)注，推動后續(xù)《征求意見稿》《規(guī)則》的發(fā)布。直至2021年11月29日，《教師法（修訂草案）》明確了教育懲戒權(quán)。雖然我國學者對教育懲戒權(quán)本質(zhì)屬性的確認仍然存在差異［4］，但其法理依據(jù)在教師法、教育法等現(xiàn)有法律中有跡可循。

中央教育行政部門及各級政府是中小學教育懲戒政策的執(zhí)行部門。自教育懲戒成為國家重點關(guān)注議題，教育部政策法規(guī)司開始就相關(guān)問題進行政策調(diào)研，征詢公眾意見，進行法案起草。中央部門對教育懲戒權(quán)的適用情形、實施程序、實施原則、懲戒方式等內(nèi)容進行詳細解讀并做出頂層設(shè)計是實施主體正確執(zhí)行政策的前提條件。對可能會嚴重影響學生權(quán)利的懲戒措施，教育部出臺法規(guī)嚴謹列明實施程序；而對學生權(quán)利影響輕微的懲戒措施，教育部僅做出高度概括，為地方政府根據(jù)各地實際情況細化實施規(guī)則留足了空間。［5］為了更好執(zhí)行黨中央的方針政策和有關(guān)法律規(guī)范，由中央部門發(fā)布《規(guī)則》，再由各級政府據(jù)此制定地級規(guī)章是破解當前教育管理困境的良方，有助于懲戒政策的順利實施。

（二）懲戒政策參與主體保證政策客觀有效地實施

地方行政部門在政策過程中處于承上啟下的地位，起著連接決策主體和政策對象的關(guān)鍵作用，既是中小學教育懲戒政策的制定者和執(zhí)行者，也是政策實施的導向者和監(jiān)督者。各級地方政府在懲戒政策過程中是起實質(zhì)性作用的主體，負責向當?shù)厝嗣袢罕姺答佌咝畔ⅰＲ环矫?，對于中小學校及師生，地方行政部門通過制定地方規(guī)章制度規(guī)范中小學校的責任和行為，引導、監(jiān)督校方依法依規(guī)制定懲戒方案、實施懲戒措施；另一方面，對于大眾傳媒，地方行政部門則通過傳播媒介，向公眾介紹、宣傳教育懲戒方面的知識、政策與措施，提高公眾對教育懲戒概念及實施教育懲戒必要性的正確認知，使中小學教育懲戒政策能夠得到更好地實施與推進。

各中小學校及師生是教育懲戒政策主體中的直接利益相關(guān)者。根據(jù)《規(guī)則》，具有教育管理職責的中小學校及教師是教育懲戒主體，有失范行為的學生是教育懲戒客體。［6］因此，教育懲戒政策過程需要他們的廣泛參與，否則政策的實施無從談起。“怎樣實施，為何實施”是懲戒能否達到教育效果的前提條件。有些教師“想用不敢用”教育懲戒，空有“教”卻失去“育”的價值，師道尊嚴受到挑戰(zhàn)，無法行使教育管理權(quán)；有些教師“愛怎用怎用”教育懲戒，“懲罰”甚至“體罰”學生，教師涉法案件頻出，嚴重侵害學生的權(quán)益。因此，除了校方通過制定校級實施細則來指導教育懲戒實施，師生也應通過合法途徑參與到和自身利益相關(guān)的教育懲戒政策制定過程中，表達訴求，維護權(quán)益。

（三）懲戒政策咨詢主體提供政策制定建議及實施指導

包括國家政策研究單位、教育學會、各類專家、智囊團等在內(nèi)的教育政策研究組織在中小學教育懲戒政策過程中的作用是不容忽視的。一方面，政策研究組織關(guān)注社會熱議話題，依靠政府提供的研究導向和財政支持，對政策進行分析研究，為政策決策主體提供咨詢與建議，實現(xiàn)決策的科學化。另一方面，教育懲戒問題涉及兒童、青少年的身心發(fā)展與健康成長，需要教育學與心理學領(lǐng)域?qū)＜覍W者的參與。關(guān)注教育懲戒問題的專家學者等以論文、著作、年鑒等形式呈現(xiàn)研究成果，論述教育懲戒權(quán)的正當性、緊迫性與價值性，介紹國外有關(guān)研究結(jié)果與經(jīng)驗以期對我國教育懲戒政策提供啟示等，為政策決策提供備選方案和可行性建議，并為基層現(xiàn)實實踐提供有效指導。

二、中小學教育懲戒政策主體職能缺失

公共政策目標的實現(xiàn)既依賴權(quán)威系統(tǒng)制定出合理正確的公共政策，也依賴該政策的有效執(zhí)行。對于中小學教育懲戒政策，有關(guān)主體重視程度的不同會對效用函數(shù)產(chǎn)生影響，帶來的退場行為都可能導致政策實施達不到預期效果。

1.教育懲戒立法缺失且有關(guān)規(guī)定不具體

隨著法治教育的深化，學術(shù)界較為一致地認為教育懲戒是一種教師依法戒除學生越軌行為的教育手段。但我國還未對此單獨立法，僅在教育法、教師法等法律中有關(guān)于學校、教師可依法對學生進行教育管理的條文，且基本都是原則性規(guī)定，缺乏實操性，教育懲戒權(quán)概念不明、界定不清，難以為其正當行使提供強有力的法律支撐。教學實踐中的懲戒行為又必不可免，教育現(xiàn)實需求與法律依據(jù)缺失之間存在矛盾。此外，已有法律中對教育懲戒的規(guī)定不夠具體：一是對教育懲戒方式的規(guī)定較少且含糊，僅有品行評定和批評教育兩種；二是沒有制定明確的懲戒標準，僅指出禁止教師體罰或變相體罰學生，未提及何謂體罰或變相體罰及實施要求，易使教師難以把握懲戒尺度；三是缺乏對懲戒事先通知、事中監(jiān)督、事后申訴等程序的規(guī)定。

2.教育懲戒實踐行政保障不到位與不完善

教育行政部門對懲戒實施的保障不足會阻礙政策的作用發(fā)揮。首先，政府對懲戒實施的支持力度不夠。教育部門多是提供不當懲戒案例，告訴教師什么懲戒不能做，卻沒有通過正向案例告訴教師什么懲戒可以做。［7］為避免承擔不必要后果，很多教師會選擇不實施懲戒。其次，懲戒過程中的監(jiān)督機制不完善。《規(guī)則》雖然明確了行政部門對教育懲戒實施應盡的監(jiān)督職責，但未明確規(guī)定實施監(jiān)督的具體方式及途徑，也未設(shè)立專門的監(jiān)督單位或機構(gòu)，現(xiàn)實中更多是學生或家長單方面對教師懲戒進行監(jiān)督。最后，政府對媒體，尤其是網(wǎng)絡媒體的監(jiān)管不到位。部分不良媒體為了“流量”過度渲染或放大學校和教師對違紀學生實施懲戒的錯誤事例，特殊事件具有了普遍性，引發(fā)社會負面評價，不利于教育懲戒合理合法實施的良好社會環(huán)境的構(gòu)建。

3.教育懲戒實施細則不具體導致行為主體實施不規(guī)范

學校雖有權(quán)制定校規(guī)校紀完善懲戒實施細則，指導懲戒實施，但細則的不規(guī)范會影響懲戒實施的教育效果。其一，概念不清。官方未對體罰和變相體罰的概念做出明確界定，校方及教師不知邊界，容易觸碰紅線。其二，差異性問題。《規(guī)則》僅針對學生年級做出年齡上的劃分，但學生性別、身體心智等也應是懲戒實施時不可或缺的考慮因素。其三，相稱性問題?！兑?guī)則》只根據(jù)行為嚴重程度規(guī)定了三類懲戒方式，并未規(guī)定具體情形，實施細則中能否對此進行詳細說明，也會影響懲戒的合理實施。其四，周延性問題。學生群體復雜多樣，違規(guī)行為也不勝枚舉。校方能否對“其他需要懲戒的情形”做出概括性規(guī)定并進行添補，是一切懲戒實施皆有矩的前提。其五，多方參與。教師、學生及家長三方的充分參與關(guān)系到教育懲戒實施的合理公正。

4.媒體不當宣傳易使公眾對教育懲戒產(chǎn)生認知偏差

數(shù)字媒體時代，雖然公眾可以在網(wǎng)絡上自由發(fā)表觀點，參與政策過程。然而網(wǎng)絡的離散性與虛擬性，也易使人們無法有效識別信息的真?zhèn)?。?］如一些關(guān)于個別失范教師的報道被過度擴散，甚至一些編造出來的教師過度懲戒學生的虛假事例被大肆傳播，教師群體被批判，公眾對教師的尊重感下滑。學生家長作為社會公眾內(nèi)與教育懲戒更為密切相關(guān)的一類群體，更易受錯誤教育觀念及輿論氛圍的影響，將學校和教師合法合理的懲戒行為曲解為惡意侵犯學生基本人權(quán)的行為。［9］這類父母不能理解懲戒的教育目的，只知一味抵制，最終導致學生養(yǎng)成壞習慣甚至做出違法行為?？梢?，媒體的不當宣傳帶來的公眾對教育懲戒不客觀的錯誤認知，易使教育懲戒失去社會支持，阻礙政策實施。

5.教育懲戒研究重心偏移不能帶來實踐指導

高質(zhì)量的教育懲戒研究不僅能為政策制定者提供可行建議，也能為政策執(zhí)行者帶來實踐指導。雖然《規(guī)則》對懲戒實施做出了規(guī)定，但法律條文規(guī)定與基層實踐操作間難免存在界限，諸如“如何區(qū)別懲戒與體罰或變相體罰、何種情形實施何種懲戒、懲戒的‘度’如何把握、懲戒中及懲戒后如何保障自身權(quán)益、產(chǎn)生利益糾紛后有哪些申訴救濟渠道”等問題都需要專家學者們答疑解惑、補闕拾遺，提供實踐指導。然而在現(xiàn)實情況下，由于不同學者對教育懲戒的界定不同，作為核心范疇的學校懲戒被移出研究視域，深耕基層具有指導意義或提供國外實踐經(jīng)驗的研究作品也較少［10］，研究重心產(chǎn)生偏差?？梢?，專家學者們對教育懲戒概念的偏頗界定所引發(fā)的研究重心的偏移不僅不能為基層實踐帶來指導，甚至會對政策執(zhí)行帶來負效應。

三、中小學教育懲戒政策主體作用提升策略

公共政策過程是一個多主體互相博弈的過程，各主體及其內(nèi)部各層面都有不同的利益訴求，共同作用于政策全過程。在中小學教育懲戒政策實施過程中，需厘清政策主體關(guān)系，正視上述主體職能缺失問題，構(gòu)建多主體共同參與、共同負責的中小學教育懲戒政策主體體系（見圖1），最大限度發(fā)揮教育懲戒的效用價值。

圖1 中小學教育懲戒政策多維主體圖示

1.以黨的教育方針指導教育懲戒政策

21世紀以來，黨中央逐步確立了“以人為本”的執(zhí)政理念，習近平總書記也多次強調(diào)立德樹人是教育的根本任務，要努力辦好人民滿意的教育，這些無不透露出黨對人民群眾的尊重與關(guān)懷。中小學生作為我國社會主義事業(yè)的未來建設(shè)者和接班人，其德性等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)至關(guān)重要。教師合理懲戒手段的使用，有助于學生產(chǎn)生規(guī)則意識，促進學生向上發(fā)展。

2.推進教育懲戒法律制度建設(shè)

依法治教是發(fā)揚社會主義民主，加強黨的領(lǐng)導在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)和必然要求。加快教育懲戒立法建設(shè)是解決其實施合法性問題的關(guān)鍵。因而，除了國家立法機關(guān)在教師法、教育法等法律中做出修改或是考慮制定專門的教育懲戒法，從法制角度科學規(guī)范有關(guān)內(nèi)容外，地方立法機關(guān)也應積極探索制定符合各地實際情況的教育懲戒規(guī)章，如制定地方性教育懲戒實施辦法，或在地方性法規(guī)中增加相應條款規(guī)定；構(gòu)建合理懲戒標準、提供多樣懲戒方式、細化懲戒實施程序等。這樣從國家到地方進行教育懲戒法治建設(shè)，既構(gòu)建出從法律到法規(guī)到規(guī)章“三位一體”的教育懲戒法律體系，也可解決教育懲戒的合法性危機，促使教育懲戒權(quán)合法化，保證懲戒合法合理實施。

3.明確教育懲戒中行政部門的職責

行政部門在公共政策執(zhí)行過程中起主導作用。對教育懲戒政策而言，教育行政部門需承擔領(lǐng)導和監(jiān)督教育活動的特殊職責。第一，履行服務引導職責。作為學校教育工作的管理者，應為學校提供實施懲戒的指導框架，保證校規(guī)校紀的科學合理；作為教師合法權(quán)益的維護者，應從正反兩方面發(fā)布具有指導性、參考性的案例增強教師對懲戒實施后果的預知性［12］，保障懲戒實施。第二，履行監(jiān)督職責。各級行政部門應構(gòu)建申訴救濟制度，制定復核受理機制，以補償師生受到侵害的合法權(quán)益；地方政府也應隨時抽查各校教育懲戒實施情況，將之納入學校工作考核評價，監(jiān)督學校依法依規(guī)進行教育教學管理；同時應加強對網(wǎng)絡媒體的監(jiān)督，為教育懲戒的實施構(gòu)建良好的社會環(huán)境。只有明確教育行政部門在教育懲戒中的應盡責任，才能為其實施帶來有效保障。

4.維護中小學校及師生在教育懲戒中的行為主體地位

學校校紀校規(guī)的完善與落實是教育懲戒能否合理實施的前提。因此，學校在制定校紀校規(guī)時，應公開征詢師生、家長、專家等主體意見，精細化懲戒實施細則文本，并通過各種方式向社會公布；在具體落實上，應注重對懲戒制度合法性的自查，建立校內(nèi)懲戒監(jiān)督機制、申訴救濟保護機制及對學生“戒”的長效考察機制。［12］同時教育工作者應明白“教育”才是實施教育懲戒的價值追求，學校及教師應認識到在不同環(huán)境下對不同心智水平、行為意志的學生實施懲戒的特殊性，秉承“教育在先，懲戒在后”理念，以幫助學生戒除錯誤為目的，以懲罰作為道德教育的補充手段，從積極意義上理解規(guī)范約束性，從違規(guī)情節(jié)和違反規(guī)范類型判定學生違規(guī)程度，予以相應強度的懲戒［14］，合法合理、公平公正實施教育懲戒。

5.發(fā)揮大眾傳媒對教育懲戒的積極導向作用

大眾傳媒是傳遞交流信息的重要渠道，媒體通過電視廣播、新聞報紙等途徑傳播公共政策，引導公眾輿論變化。中小學教育懲戒政策的有效落實與媒體環(huán)境的創(chuàng)設(shè)和引領(lǐng)息息相關(guān)，既需要國家規(guī)范、引導、監(jiān)督媒體的發(fā)展以創(chuàng)設(shè)良好的輿論氛圍，更需要傳播媒介承擔保障人民積極參與社會治理的職責，發(fā)揮積極導向作用，促使有關(guān)主體參與政策過程，具體包括：通過電視、手機等多種途徑，加強相關(guān)政策、法律法規(guī)的宣傳力度，及時準確報道教師的相關(guān)信息，避免不實報道對教師的中傷，使包括學生、家長在內(nèi)的社會公眾對教育懲戒形成客觀正確的認識；通過開放多種信息平臺渠道，尊重公眾的利益表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實時向公眾反饋政策信息，呼吁公眾積極參與政策制定過程。因此，大眾傳媒應承擔起教育懲戒的輿論建構(gòu)和引領(lǐng)職能，促進教育與社會發(fā)展。

6.教育懲戒政策研究組織提供咨詢與指導

政策研究組織在政策制定與實施過程中發(fā)揮著重要作用，既可為政策制定者提供政策建議與咨詢，也承擔著為基層實施政策提供實踐指導的職責。應正確認識政策研究組織，發(fā)揮其在政策研究過程中的優(yōu)勢，以保證政策的科學化與民主性。為了在具體實施過程中體現(xiàn)教育目的的正當性、做到懲戒措施的相稱性、遵守法定程序的公正性、彰顯對學生人格的尊重，專家學者們需要恰當界定教育懲戒，對基層關(guān)心的懲戒相關(guān)問題展開深入的研究，給予寶貴的建議。因此，政府不僅要積極聽取專家學者的言策，還要加強政府投入，為其開展關(guān)于教育懲戒的研究提供財政支持，助力其發(fā)表更多關(guān)注度高、參考性強的論文與著作，以提供具有指導意義的實踐案例，引導公眾正確認識教育懲戒，引導教育工作者正確實施教育懲戒，做到知行合一。

四、結(jié)語

只有各方各司其職、共同負責，才能促進教育懲戒政策不斷完善，為其實施構(gòu)建法治環(huán)境，才能保障學校及教師依法行使教育懲戒權(quán)，得到各方監(jiān)督，產(chǎn)生最佳效果，落實立德樹人的根本任務。