韓 立 汪 旭

北京市中醫(yī)管理局 北京

自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，我國(guó)逐步建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有效縮小了地區(qū)差距，促進(jìn)各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)地方財(cái)力較弱的地區(qū)是一種有效的補(bǔ)充，成為解決“不平衡不充分”矛盾的重要手段之一。隨著財(cái)政改革不斷推進(jìn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)全面預(yù)算管理過(guò)程中的作用日益突出，提高轉(zhuǎn)移支付管理水平，加大轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督考核力度，可有效促進(jìn)財(cái)政均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文分析北京市的市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀，總結(jié)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出完善轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)建議，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)傳承發(fā)展。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概述

目前，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類，主要區(qū)別在于地方政府是否可以自由支配資金，是否需要完成特定任務(wù)。從資金流向來(lái)區(qū)分，可分為縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付一般會(huì)指定資金用途，比如以對(duì)口支援形式完成某些特定目標(biāo)任務(wù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方法主要有兩種：因素法和項(xiàng)目法。

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展歷程

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施，隨財(cái)稅體制變化而變化。新中國(guó)成立初期，通過(guò)全額補(bǔ)助、體制上解、包干上繳等形式，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政資金流動(dòng)，但卻不是真正意義上的轉(zhuǎn)移支付制度；改革開放以后，中央與地方財(cái)政自成一體，也使得各地財(cái)政水平差距逐漸顯現(xiàn)，為解決相關(guān)問(wèn)題，中央設(shè)立“轉(zhuǎn)移支付”制度，采取定額補(bǔ)助、收入分享、專項(xiàng)撥款等方式，加大了對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)的支持力度，但因中央財(cái)政能力不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)地方財(cái)力平衡的目的；而1994年分稅制改革實(shí)施，充實(shí)了中央財(cái)政，鞏固了中央財(cái)權(quán)地位，提高了國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，不斷發(fā)揮財(cái)政資源的調(diào)配作用，逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的教育、交通等基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施，缺乏單獨(dú)法規(guī)、事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清、支付政策存在不確定性、地方財(cái)政支出偏向等問(wèn)題逐漸暴露，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)勢(shì)未得到充分發(fā)揮，需要進(jìn)行深入研究分析，不斷完善。

（1）頂層制度設(shè)計(jì)和約束不足。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民均等地享有基本公共服務(wù)，也是各級(jí)政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)平衡發(fā)展的重要措施。預(yù)算法相關(guān)條款確立了轉(zhuǎn)移支付制度的法律地位，對(duì)類型、資金分配下達(dá)時(shí)限等進(jìn)行了明確規(guī)定，是目前關(guān)于轉(zhuǎn)移支付較高層級(jí)的法律規(guī)定。但是現(xiàn)階段，針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的單獨(dú)法規(guī)尚未頒布，大多數(shù)還是以規(guī)范性文件的形式對(duì)相關(guān)制度執(zhí)行細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種政策工具，頂層制度設(shè)計(jì)的欠缺影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的效用，需要更高層級(jí)的單獨(dú)法規(guī)來(lái)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（2）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清。2016年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布實(shí)施，對(duì)改革的必要性、原則、主要內(nèi)容等提出了總體要求。但我國(guó)行政管理層級(jí)相對(duì)復(fù)雜，各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任難以厘清。有資金分配權(quán)的職能部門往往以本行業(yè)、領(lǐng)域的重點(diǎn)工作任務(wù)等作為轉(zhuǎn)移支付依據(jù)，利用資金完成相關(guān)工作任務(wù)。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的相關(guān)文件，但在具體任務(wù)中權(quán)責(zé)關(guān)系很難劃分清晰。尤其是共同承擔(dān)事權(quán)時(shí)，下達(dá)資金不足以完成任務(wù)，而地方政府難以補(bǔ)足資金缺口，導(dǎo)致落實(shí)任務(wù)積極性不高。

（3）分配方式有待完善。近些年，采取項(xiàng)目法分配資金的方式存在一些問(wèn)題，出現(xiàn)資金向項(xiàng)目實(shí)施效果明顯、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)象，造成不平衡問(wèn)題。部分專家學(xué)者建議采取因素法分配轉(zhuǎn)移支付資金，但在因素選取上觀點(diǎn)不一，因素主要包括人口、經(jīng)濟(jì)、公平、績(jī)效、任務(wù)等，各自分配的比重多有不同。在分配資金的同時(shí)，根據(jù)事權(quán)劃分下達(dá)任務(wù)，要求地方完成相關(guān)工作。因素法在一定程度上緩解了項(xiàng)目法的一些問(wèn)題，有助于調(diào)動(dòng)地方政府部門的積極性。在完成任務(wù)的前提下，地方政府部門可以自主分配資金，結(jié)余資金還可以安排到其他項(xiàng)目。但是在因素選取上缺乏科學(xué)性，任務(wù)下達(dá)缺乏全面考慮，時(shí)間上也有遲滯問(wèn)題，造成實(shí)施效果不佳。例如，單純以任務(wù)數(shù)量作為分配依據(jù)，而不考慮實(shí)際任務(wù)所需要的資金量，造成部分地區(qū)的資金缺口較大。而任務(wù)下達(dá)往往相對(duì)滯后，導(dǎo)致資金使用效益不佳。

二、北京市中醫(yī)藥項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

近幾年，隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進(jìn)一步推進(jìn)，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展不容忽視。隨著中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的投入逐年增加，利用好財(cái)政資金尤為重要。2016年《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施意見(jiàn)》正式出臺(tái)，該市轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目按照文件要求，依據(jù)本市中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃來(lái)安排資金，不斷推進(jìn)全市中醫(yī)藥事業(yè)協(xié)同發(fā)展。

1.預(yù)算資金安排

每年編制下年度預(yù)算時(shí)，市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目資金按不低于當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付額度總量的80%安排預(yù)算，并提前下達(dá)各區(qū)，保證年初預(yù)算批復(fù)后資金及時(shí)到位。剩余20%資金按照上年區(qū)域評(píng)價(jià)結(jié)果分配資金，各區(qū)可根據(jù)本區(qū)當(dāng)年實(shí)際情況自行安排中醫(yī)藥項(xiàng)目。市級(jí)中醫(yī)藥主管部門依據(jù)國(guó)家及本市關(guān)于中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容設(shè)立項(xiàng)目，主要在中醫(yī)各類人才培養(yǎng)、治未病、健康養(yǎng)老、中醫(yī)藥文化宣傳、基層名老中醫(yī)工作室建設(shè)等方面持續(xù)投入。

2.項(xiàng)目資金分配

該市轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目全部為一般性轉(zhuǎn)移支付，資金主要采用項(xiàng)目法分配，具體金額主要根據(jù)項(xiàng)目方案內(nèi)容，按標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算而定。項(xiàng)目實(shí)施單位以遴選考核為主，或通過(guò)承擔(dān)特定工作任務(wù)等方式確定，補(bǔ)助方法和標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。在預(yù)算資金下達(dá)的同時(shí)印發(fā)具體項(xiàng)目實(shí)施方案及要求，各區(qū)按照文件內(nèi)容開展項(xiàng)目，接受相關(guān)督導(dǎo)考核。

3.項(xiàng)目督導(dǎo)考核

近幾年，由于區(qū)域績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未完善，剩余20%的資金在當(dāng)年根據(jù)全市任務(wù)情況，按項(xiàng)目法下達(dá)各區(qū)，并印發(fā)相應(yīng)配套文件。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，采取委托第三方、召開協(xié)調(diào)會(huì)、實(shí)地參加項(xiàng)目實(shí)施等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并協(xié)調(diào)解決執(zhí)行過(guò)程中的困難。項(xiàng)目完成后，一般采取抽查方式進(jìn)行檢查及成果評(píng)價(jià)，或項(xiàng)目單位上報(bào)總結(jié)報(bào)告。各區(qū)在下一年度將上一年度項(xiàng)目資金使用情況向市級(jí)中醫(yī)藥主管部門備案。

三、北京市的市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

在制度上，出臺(tái)了《北京市人民政府關(guān)于改革和完善市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施意見(jiàn)》等政策文件，但政府各職能部門大多未形成各行業(yè)具體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理辦法，造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配時(shí)具體實(shí)施目標(biāo)不夠明確，分配隨意性較大，缺乏監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。從近兩年的市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目來(lái)看，每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目約20 個(gè)，項(xiàng)目數(shù)多、金額小，且執(zhí)行效果較差，各區(qū)持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，這些問(wèn)題與缺乏整體制度體系建設(shè)有關(guān)。

2.資金分配機(jī)制不健全

2016年中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目分配開始從項(xiàng)目法轉(zhuǎn)向因素法，明確所有項(xiàng)目原則上不再指定具體的項(xiàng)目承擔(dān)單位和具體金額，主要分配因素依次是財(cái)力、人口、服務(wù)量、特殊事項(xiàng)和績(jī)效。近幾年為提高資金使用效率，逐步加大績(jī)效考核結(jié)果因素的比例。北京市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目大多數(shù)使用項(xiàng)目法，資金分配方式單一，造成各區(qū)資金支配靈活性不足，積極性不高。且市區(qū)兩級(jí)事權(quán)不清晰，部分項(xiàng)目資金重疊，而部分項(xiàng)目資金不足，資金利用率不高。

3.資金執(zhí)行率低

近兩年，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革尚在推進(jìn)中，部分資金在年中才能實(shí)際撥付到具體項(xiàng)目單位。由于資金到位時(shí)間較晚，配套文件出臺(tái)滯后，沒(méi)有與本地區(qū)財(cái)力安排有效銜接。部分項(xiàng)目啟動(dòng)延后，造成資金支出進(jìn)度與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間不匹配，當(dāng)年結(jié)余資金較多。部分單位為了不影響項(xiàng)目實(shí)施，資金到位前已開展工作，資金下達(dá)后未能及時(shí)進(jìn)行資金歸墊，同樣形成了資金結(jié)余。還有部分單位由于對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理制度不夠了解，財(cái)務(wù)管理水平不高，出現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)完成卻未使用資金的現(xiàn)象。

4.執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督不到位

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金量大、項(xiàng)目數(shù)多、資金分散，造成項(xiàng)目過(guò)程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)控難以實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，采取委托第三方機(jī)構(gòu)、報(bào)送總結(jié)自查報(bào)告等督導(dǎo)方式，可反映項(xiàng)目存在的部分問(wèn)題，但無(wú)法充分反映項(xiàng)目的整體成效，不能為項(xiàng)目整體規(guī)劃提供有力依據(jù)。另外，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)方案調(diào)整、人員變更后，各區(qū)報(bào)本級(jí)財(cái)政部門即可完成預(yù)算調(diào)整，但未向市級(jí)中醫(yī)藥主管部門履行調(diào)整預(yù)算相關(guān)程序。

5.績(jī)效激勵(lì)機(jī)制尚未建立

自2016年起，中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作逐步常態(tài)化。全國(guó)各省市項(xiàng)目實(shí)施單位，通過(guò)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展績(jī)效自評(píng)。自評(píng)結(jié)束后，國(guó)家中醫(yī)藥管理局采取以各省為主體，向?qū)＜铱荚u(píng)組現(xiàn)場(chǎng)匯報(bào)項(xiàng)目情況的形式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。目前，北京市尚未建立具體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目也未開展績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作。

四、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)建議

1.建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律體系

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度無(wú)疑是財(cái)政分稅制改革的重要手段，也是財(cái)政管理制度的重要內(nèi)容。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及財(cái)稅改革要求，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快形成完善的與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府部門的事權(quán)，賦予其相應(yīng)的法律地位，地方可根據(jù)法律法規(guī)內(nèi)容完善規(guī)章制度，有效指導(dǎo)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度落地實(shí)施。以德國(guó)為例，對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府基本事權(quán)劃分進(jìn)行了明確界定，三級(jí)政府間事權(quán)劃分有一定交叉，但各自的事權(quán)范圍明確。在法律中明確事權(quán)劃分是建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)，北京市的市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目需要按照國(guó)家要求，盡快制定市區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法等制度，為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金管理提供制度保障。

2.科學(xué)有效分配資金

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)，“放管服”政策進(jìn)一步落實(shí)，需要逐漸采用因素法分配機(jī)制，以調(diào)動(dòng)地方積極性。對(duì)于國(guó)家或市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，因?qū)儆谥攸c(diǎn)領(lǐng)域、目標(biāo)明確、關(guān)注度高，可采取項(xiàng)目法安排。對(duì)于長(zhǎng)期持續(xù)改進(jìn)提升項(xiàng)目、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目等，可采用因素法進(jìn)行資金分配。因素法可以有效降低分配標(biāo)準(zhǔn)及額度確定中的人為因素干擾，提高資金分配的科學(xué)性、公平性、合理性。因素法中對(duì)于因素的確定，需要考慮區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、實(shí)際人均財(cái)力、資源概況及績(jī)效等因素，科學(xué)、合理測(cè)算各因素比重。因此按照不同的項(xiàng)目屬性、類別、對(duì)象，采用項(xiàng)目法和因素法相結(jié)合的方式進(jìn)行資金分配，既能保障各地按照整體發(fā)展目標(biāo)完成重點(diǎn)任務(wù)，又能充分調(diào)動(dòng)基層積極性。

3.利用信息化手段實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的重要手段，加大監(jiān)督考核力度可以有效促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，保證資金的有效利用。部分基層單位反映接受不同層級(jí)、不同類別的監(jiān)督檢查較多，為減輕基層負(fù)擔(dān)，可充分利用網(wǎng)絡(luò)信息化手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目開展情況?；鶎訂挝豢赏ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)定期填報(bào)項(xiàng)目開展情況，結(jié)合不定期現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，糾正預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的偏差，督促基層單位開展工作。目前，中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)已通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)，各地方可充分借助已有平臺(tái)，擴(kuò)充平臺(tái)使用內(nèi)容。

4.建立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系

隨著現(xiàn)代財(cái)政制度的建立及相關(guān)管理要求，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排及審計(jì)監(jiān)督檢查工作中，有利于了解項(xiàng)目執(zhí)行情況。為促進(jìn)全市中醫(yī)藥事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)中醫(yī)藥發(fā)展整體評(píng)價(jià)，從人才、特色服務(wù)、傳承、改革推進(jìn)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)作為整體評(píng)價(jià)的一部分要加快落實(shí)。每年根據(jù)相關(guān)指標(biāo)評(píng)價(jià)中醫(yī)藥發(fā)展成效，避免多部門重復(fù)檢查督導(dǎo)?？己私Y(jié)果將作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配因素，并逐步加大績(jī)效因素所占比例，激發(fā)各地發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的積極性。