陳洪連 孫百才

黨的十八屆四中全會強調(diào)，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合（以下簡稱為“三治融合”）的鄉(xiāng)村治理體系，需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的治理功能。鄉(xiāng)規(guī)民約由村民協(xié)商確定，體現(xiàn)鄉(xiāng)村自治色彩；奉行規(guī)則之治，蘊含鄉(xiāng)村法治因素；弘揚美德倫理，彰顯鄉(xiāng)村德治精神。利用鄉(xiāng)規(guī)民約推動鄉(xiāng)村“三治融合”，促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村振興背景下亟需深化研究的重要課題。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約之于鄉(xiāng)村“三治融合”的價值意蘊

鄉(xiāng)規(guī)民約作為“集體契約”，是村民從本村實際情況出發(fā)，經(jīng)過民主協(xié)商所共同制定和遵守的自治性規(guī)范?！按逡?guī)”側(cè)重于規(guī)定鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理程序和規(guī)則，“民約”偏重于用思想共識引導(dǎo)和約束村民的行為。鄉(xiāng)規(guī)民約屬于民間非正式制度的范疇，具有地方性、自治性、規(guī)則性、傳承性等特征。鄉(xiāng)規(guī)民約堅持“依俗而治”“依法而治”“以德而治”的精神，對于促進鄉(xiāng)村“三治融合”，增加鄉(xiāng)村治理的彈性、剛性和韌性，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約促進鄉(xiāng)村社會整合：夯實鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)

改革開放以來，鄉(xiāng)村社會的離散化和碎片化趨勢日益明顯，促進鄉(xiāng)村社會整合成為重要議題。鄉(xiāng)規(guī)民約反映了全體村民的共同意志、利益和價值觀，能夠教育、引導(dǎo)、規(guī)范和約束村民的行為，發(fā)揮獨特的社會整合作用，促進村民自治的順利開展。針對鄉(xiāng)村公共物品供給不足、村民集體認(rèn)同感匱乏、村民互助合作減少等困境，鄉(xiāng)村社會亟需實現(xiàn)由“權(quán)威性整合”向“制度性整合”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)規(guī)民約能夠擔(dān)負(fù)起“制度性整合”的使命，把分散的村民個體整合在一起，培育村組干部、村務(wù)代表、宗族寨老等多元主體的自主意識與合作精神，推動其積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，共同致力于鄉(xiāng)村公共性建設(shè)。

不僅如此，鄉(xiāng)規(guī)民約還能提高鄉(xiāng)村自治的制度化和規(guī)范化水平。鄉(xiāng)規(guī)民約為鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理提供明確的規(guī)則，全面有效地處理各種社會關(guān)系和利益關(guān)系。鄉(xiāng)規(guī)民約屬于鄉(xiāng)村“軟法”范疇，倡導(dǎo)“和為貴”的價值導(dǎo)向，規(guī)定村民理性平和地表達利益訴求，將鄉(xiāng)村矛盾消除在萌芽狀態(tài)之內(nèi)，形成柔性化解鄉(xiāng)村矛盾的機制。針對鄉(xiāng)村共同體面臨的突出問題，村民遵循“集體行動的邏輯”，共同協(xié)商制定具有普遍約束力的規(guī)范性文本，為移風(fēng)易俗、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理、社會治安等提供行為準(zhǔn)則，為村民、村委會及相關(guān)基層組織開展鄉(xiāng)村自治活動提供行為依據(jù)，更好地塑造鄉(xiāng)村共同體的公共規(guī)則和公共權(quán)威。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律相互銜接：健全鄉(xiāng)村法治保障

國家法律屬于“硬法”，鄉(xiāng)規(guī)民約屬于“軟法”，二者的結(jié)合可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、相得益彰?！盁o論硬法還是軟法都是現(xiàn)代法的基本表現(xiàn)形式，在公域治理法治化中兩者功能互補、剛?cè)嵯酀餐瑯?gòu)成回應(yīng)公共治理模式崛起的新型混合法模式。”[1]從實踐層面考察，鄉(xiāng)規(guī)民約推崇規(guī)則之治，弘揚契約精神，與鄉(xiāng)村法治內(nèi)在契合，推動鄉(xiāng)村法治建設(shè)走向深入。

其一，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律相互融通與銜接，有助于彌補國家法律適用的不足。目前，鄉(xiāng)村法治建設(shè)面臨重重阻力或障礙，如鄉(xiāng)村法治資源匱乏，村民法律信仰缺失；村民奉行“無訟”傳統(tǒng)，排斥法律的適用；村民習(xí)慣于優(yōu)先采用習(xí)俗、道德、和解等手段解決糾紛，不善于運用法律手段來定分止?fàn)帲鹊?。鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮非制度性規(guī)則的優(yōu)勢，克服國家法律在鄉(xiāng)村適用的困難，突破個別村落法治建設(shè)滯后的困境。鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律相互配合、相互支持，共同推動鄉(xiāng)村社會“契約文化”的生成與“契約之治”的實現(xiàn)。

其二，鄉(xiāng)規(guī)民約將籠統(tǒng)的法律語言具體化，促進鄉(xiāng)村生活的法律化改造。鄉(xiāng)規(guī)民約作為介乎國家法律和道德規(guī)范之間的“準(zhǔn)法”，是國家法律通俗化和民間化的表現(xiàn)形式，是國家法律在農(nóng)村的延伸和細(xì)化。鄉(xiāng)規(guī)民約以遵守國家法律為前提，將現(xiàn)代法律術(shù)語轉(zhuǎn)化為村民的共同約定，明確村民的權(quán)利和義務(wù)，使鄉(xiāng)村生活契合現(xiàn)代法治的要求。鄉(xiāng)規(guī)民約吸納和借鑒國家法律的精神，并將其融入到鄉(xiāng)規(guī)民約之中，讓鄉(xiāng)規(guī)民約煥發(fā)出新的生機與活力，更容易為村民所認(rèn)可和接受。

其三，鄉(xiāng)規(guī)民約在司法實踐中被援引和適用，提升村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的價值認(rèn)同。村民高度認(rèn)可鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性和約束力，有利于彌補國家法律在鄉(xiāng)村適用的缺陷。例如，2005年青島市李滄區(qū)人民法院審理“頂盆過繼案”，雖然法律沒有確認(rèn)石某某與其四叔存在繼父子關(guān)系，但法官依據(jù)“頂盆發(fā)喪”的鄉(xiāng)規(guī)民約確認(rèn)了石某某對其四叔的房屋繼承權(quán)。[2]在審理具體案件時，通過司法裁判的方式，確認(rèn)鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性，提高了村民的規(guī)則意識，有效維護鄉(xiāng)村法治秩序。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約促進道德教化：明確鄉(xiāng)村德治導(dǎo)向

鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村德治的重要載體和抓手，既為鄉(xiāng)村德治提供源頭活水，又能鞏固鄉(xiāng)村德治的成果。鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村營造崇德向善的氛圍，促進移風(fēng)易俗，傳播社會主義核心價值觀，重建鄉(xiāng)村社會資本，不斷提高鄉(xiāng)村德治的成效。

首先，弘揚傳統(tǒng)美德，促進鄉(xiāng)村道德建設(shè)。中華民族千百年來形成的家國情懷、誠實守信、助人為樂、尊老愛幼、和睦鄉(xiāng)鄰、勤儉節(jié)約等傳統(tǒng)美德，通過鄉(xiāng)規(guī)民約接續(xù)傳承、發(fā)揚光大，不斷涵養(yǎng)村民的美好道德情操。鄉(xiāng)規(guī)民約引導(dǎo)村民樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，養(yǎng)成良好的生產(chǎn)和生活習(xí)慣，注重培育良好的社會公德、家庭美德和職業(yè)道德。鄉(xiāng)規(guī)民約推動鄉(xiāng)村道德評價體系的構(gòu)建，讓德高望重的鄉(xiāng)賢對鄉(xiāng)村道德建設(shè)情況賦分，表彰和獎勵鄉(xiāng)村道德模范，吸引村民做到道德自覺，彰顯鄉(xiāng)規(guī)民約的德治功能。

其次，引導(dǎo)村民講文明樹新風(fēng)，推動鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗。一些地方將厚養(yǎng)薄葬、勤儉節(jié)約、反對迷信、崇尚科學(xué)等寫進鄉(xiāng)規(guī)民約，改造傳統(tǒng)的陳規(guī)陋習(xí)，維護鄉(xiāng)村公序良俗。鄉(xiāng)規(guī)民約多采用集體契約、輿論批評或懲罰性措施遏制鄉(xiāng)村不良風(fēng)俗，引導(dǎo)村民養(yǎng)成文明健康的生活方式。例如，云南省文山市天寶村制定鄉(xiāng)規(guī)民約，讓全體村民自愿“簽字畫押”，制定紅白事酒席標(biāo)準(zhǔn)，大幅度減少村民辦酒席的場次，制止盲目攀比、鋪張浪費、頻繁請客等行為，體現(xiàn)了村約自治的特點。該做法既遵循自下而上移風(fēng)易俗的路徑，又符合風(fēng)俗習(xí)慣內(nèi)生性的演化規(guī)律。

再次，傳播社會主義核心價值觀，引導(dǎo)村民追求真善美和抵制假惡丑。例如，北京市順義區(qū)仁和鎮(zhèn)平各莊村、安徽省蕪湖市弋江區(qū)火龍崗鎮(zhèn)火龍村將社會主義核心價值觀融入村民生產(chǎn)和生活之中，為村民提供價值標(biāo)準(zhǔn)和行為遵循，引導(dǎo)他們做到內(nèi)化于心、外化于行。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約還將“家譜”“家訓(xùn)”“族規(guī)”中與社會主義核心價值觀相契合的部分內(nèi)容吸納進來，融入鄉(xiāng)村治理，傳播社會正能量，培育文明新風(fēng)尚。

最后，重建鄉(xiāng)村社會資本，深化村民之間的信任與合作關(guān)系。鄉(xiāng)規(guī)民約是經(jīng)由村民共同協(xié)商所做出的制度性承諾，能夠重塑鄉(xiāng)村社會資本，有效克服鄉(xiāng)村“碎片化”“疏離化”“離散化”等帶來的人際隔閡、誠信缺失等問題。鄉(xiāng)規(guī)民約重建制度性社會資本，規(guī)避個人信任機制過于脆弱的風(fēng)險。鄉(xiāng)規(guī)民約建構(gòu)有利于增進信任與合作的價值導(dǎo)向機制和監(jiān)督懲戒機制，為村民提供社區(qū)安全網(wǎng)，降低他人失信帶來的情感傷害，營造誠信團結(jié)的環(huán)境和氛圍。

二、“三治融合”視域下鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐困境

當(dāng)前，鄉(xiāng)村自治、法治和德治加快融合，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力逐步邁向現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，這給新時代鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實施提供了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。但是，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代、自治與法治、國家法與習(xí)慣法的交織影響下，利用鄉(xiāng)規(guī)民約推進鄉(xiāng)村“三治融合”仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約自治色彩的淡化

鄉(xiāng)規(guī)民約作為“鄉(xiāng)土法律”，其制定本應(yīng)遵循自治理念，由多元主體充分協(xié)商、達成合意、形成約定。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約備受詬病，被稱為“禁約”“官約”“管約”，是上級約束下級、官員約束村民、少數(shù)人約束多數(shù)人的工具，無法體現(xiàn)村民的集體意志?！艾F(xiàn)代的城市居民自治、鄉(xiāng)村自治以及他們制定的自治性鄉(xiāng)規(guī)民約主要是國家公權(quán)力意志的反映，而非村民意志和社會權(quán)力意志的反映。”[3]地方政府對鄉(xiāng)規(guī)民約的強力干預(yù)，一定程度上破壞鄉(xiāng)村自治的性質(zhì)。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定缺乏多元主體的積極參與，村委會和黨支部“一言堂”現(xiàn)象較為普遍；鄉(xiāng)規(guī)民約的表決只是象征性地提交村民代表大會討論通過，未能廣泛聽取群眾意見，不能反映廣大村民的“最大公約數(shù)”。有的鄉(xiāng)規(guī)民約根據(jù)“上級的指示和要求”制定，生搬硬套鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的“模板”，千篇一律、結(jié)構(gòu)雷同、形式呆板、缺乏特色，鄉(xiāng)規(guī)民約演變?yōu)檎?guī)約。在實際中，部分地方的鄉(xiāng)規(guī)民約直接照搬其他地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，換個名字就當(dāng)作本地鄉(xiāng)規(guī)民約，個別縣鄉(xiāng)政府甚至越俎代庖，包攬村委會制定鄉(xiāng)規(guī)民約的職責(zé)，并以模板的形式將鄉(xiāng)規(guī)民約頒發(fā)各村，讓各村照此執(zhí)行，該做法漠視和損害了村民的自治權(quán)，難以獲得村民的認(rèn)同和遵守。此外，鄉(xiāng)規(guī)民約難以形成正式的文件，不適用現(xiàn)代社會發(fā)展要求的條款沒有及時增補和修訂。[4]

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約法治精神的缺失

鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村社會所具有的國家制定法之外的社會規(guī)范。[5]鄉(xiāng)規(guī)民約屬于一種“地方性知識”，帶有明顯的地域特殊性，大多沿襲地方宗族規(guī)范和鄉(xiāng)土習(xí)慣，與國家法律法規(guī)的銜接不夠緊密。個別地方的鄉(xiāng)規(guī)民約僅是照抄照搬國家法律和政策，法治精神缺失狀況較為嚴(yán)重。受制于鄉(xiāng)村干部和村民法律素養(yǎng)的缺失，雙方共同醞釀的鄉(xiāng)規(guī)民約容易出現(xiàn)與法相悖，漠視或侵害村民正當(dāng)合法權(quán)益的情形。如再婚生子給孩子上戶口，要先交1 萬元公益金；外嫁姑娘收回土地，上門女婿不分田地；本村寡婦外嫁他村不能繼承丈夫遺產(chǎn)，有兒戶不許外來女婿落戶；村民不交垃圾清理費，不準(zhǔn)參加養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療；等等。不僅如此，還有的鄉(xiāng)規(guī)民約排斥法律法規(guī)的適用，用“土辦法、土政策、土規(guī)定”代替國家法律的執(zhí)行。例如，利用鄉(xiāng)規(guī)民約包庇個別違法犯罪人員，使“大事化小、小事化了”；“牲畜下田，打死不賠”；“偷雞摸狗，吊打屁股”；“外出未婚打工女領(lǐng)取土地轉(zhuǎn)讓補償金之前，需到醫(yī)院做貞潔鑒定”；等等。上述規(guī)定或做法存在性別歧視、內(nèi)容違法等情形，與法治邏輯和法律精神背道而馳。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約德治資源的匱乏

鄉(xiāng)村德治資源既是鄉(xiāng)村軟環(huán)境和軟實力的體現(xiàn)，也是實施鄉(xiāng)規(guī)民約的重要保障。然而，由于農(nóng)民個體原子化、疏離化而帶來的精神冷漠日益明顯，農(nóng)民價值觀念的世俗化和“去意識形態(tài)化”日益突出，村民集體意識、共同體意識、公共責(zé)任觀念等逐步減弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約在實施過程中缺乏德治資源的滋養(yǎng)和浸潤。

一是鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏集體主義價值觀念的支撐。鄉(xiāng)規(guī)民約的實施旨在維護村莊集體利益，然而鄉(xiāng)村個體主義價值觀念的盛行，卻直接沖擊鄉(xiāng)規(guī)民約的德治資源。改革開放之后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革逐步深化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍實行，農(nóng)村社會進入非集體化時期。原先的集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為個體經(jīng)濟，集體主義的價值觀念缺乏經(jīng)濟依托，個人主義的觀念日漸盛行。當(dāng)集體利益和個人利益發(fā)生沖突之時，有的村民選擇個體利益優(yōu)先，甚至為了一己之私利，置鄉(xiāng)村集體利益于不顧。

二是鄉(xiāng)規(guī)民約受到鄉(xiāng)村共同體意識淡漠的影響。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部，村民的經(jīng)濟收入、生活經(jīng)歷、社會地位相仿，容易形成情感共鳴和政治認(rèn)同，培育鄉(xiāng)村共同體精神具有現(xiàn)實依托。然而，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)村階層分化加劇，村民收入差距拉大，妨礙現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體精神的培育。在鄉(xiāng)村共同體意識淡化、人際關(guān)系疏遠(yuǎn)、社會凝聚力和向心力弱化的形勢下，鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中有關(guān)守望相助、環(huán)境保護、團結(jié)和睦、和諧安寧等方面的規(guī)定難以付諸實施。

三是鄉(xiāng)規(guī)民約面臨鄉(xiāng)村公共精神匱乏的窘境。伴隨我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的利益關(guān)系和價值觀念正在悄然發(fā)生變化?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出利益多元、訴求增多、矛盾凸顯的特征，鄉(xiāng)村公共性不斷消解。村民越來越重視物質(zhì)利益和個人利益的滿足，而對集體利益和公共福祉的增進關(guān)注不夠，鄉(xiāng)村社會團結(jié)合作的紐帶發(fā)生斷裂，利用鄉(xiāng)規(guī)民約維護鄉(xiāng)村公共利益的目標(biāo)難以達成；個別村民只打自己的算盤，執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約意愿不強、動力不足、精神倦怠、冷漠敷衍，村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的態(tài)度，誠如亞里士多德所言，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)，對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵6]部分村民公共精神匱乏，對村莊建設(shè)、選舉、議事、公益事業(yè)等漠不關(guān)心，這導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏公共責(zé)任機制的保障，往往只停留在口頭上的宣示與號召，難以轉(zhuǎn)化為具體的行動。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威地位的弱化

塑造鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性，對于提高鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理績效，維護鄉(xiāng)村社會公序良俗，重建鄉(xiāng)村社會資本和信任關(guān)系具有重要意義。當(dāng)前，鄉(xiāng)規(guī)民約在促進鄉(xiāng)村制度構(gòu)建、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給、鄉(xiāng)村文明建設(shè)等方面存在薄弱之處，一定程度上削弱了鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性。從一般意義上講，影響鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性的主要因素是規(guī)制性要素和工具性要素。其中，規(guī)制性要素主要強調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約要規(guī)定懲戒措施，強化對村民的約束效應(yīng)；工具性要素主要關(guān)注鄉(xiāng)規(guī)民約要提高鄉(xiāng)村治理績效，提高村民的生活質(zhì)量。上述雙重要素的疊加與整合，影響和決定著鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性。與此相對應(yīng)，鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性的流失，也主要體現(xiàn)在兩個方面：

從規(guī)制性要素看，鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性主要來自于懲戒性條款。設(shè)立懲戒條款，目的在于處罰違背鄉(xiāng)規(guī)民約的村民，讓村民對鄉(xiāng)規(guī)民約心存敬畏。但是，目前大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約結(jié)構(gòu)和體系不完整，內(nèi)容空泛、脫離現(xiàn)實，多停留在口號性宣傳、綱領(lǐng)性勸導(dǎo)層面，存在指向不明、彈性過大、意思模糊等弊端。鄉(xiāng)規(guī)民約缺少通報批評、公開曝光、罰款、減少福利待遇等懲戒性措施。大多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約只停留在道德倡議層面，缺乏約束力和規(guī)制性，無法讓村民有所敬畏，影響其權(quán)威性地位的確立。

從工具性要素看，借助鄉(xiāng)規(guī)民約解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛，提高村民的幸福指數(shù)，改善鄉(xiāng)村文明程度，提高鄉(xiāng)村治理績效，有利于鞏固其權(quán)威性地位。然而，在鄉(xiāng)村治理的工具選擇和設(shè)計方面，基層政府、村民等主體更加看重上級政府的政策扶持、干部隊伍素質(zhì)的提升、鄉(xiāng)村規(guī)章制度的完善等因素，而對鄉(xiāng)規(guī)民約的工具性價值缺乏足夠的認(rèn)知。在鄉(xiāng)村司法實踐中，很少援引鄉(xiāng)規(guī)民約來調(diào)解鄉(xiāng)村矛盾糾紛和治理鄉(xiāng)村腐敗，鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性遭到一定程度的削弱。

（五）鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行效力的削減

一方面，“液態(tài)社會”推崇法律法規(guī)的適用，壓縮鄉(xiāng)規(guī)民約的適用空間。我國城市化進程正加快推進，大量農(nóng)村人口外出打工，城鄉(xiāng)之間的流動日益頻繁，“液態(tài)社會”的特征日益明顯，鄉(xiāng)村異質(zhì)性和空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村人口流動速度加快，鄉(xiāng)村社會關(guān)系和人情往來逐漸淡化，削弱了鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮治理效能的社會基礎(chǔ)?！俺擎?zhèn)化帶來的最大影響就是流動性，這對鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)則來說是致命的摧毀?！盵7]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相對封閉，人員流動頻率較小，類似于一種“固態(tài)社會”。人們交往遵循“熟人社會”的規(guī)則，鄉(xiāng)村秩序的維系主要依賴人情關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣，鄉(xiāng)規(guī)民約大有用武之地；而城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村社會，開放程度日益提高，人員流動速度快、規(guī)模大，接近于一種“液態(tài)社會”，奉行“陌生人社會”的規(guī)則，主要依靠法律法規(guī)維系鄉(xiāng)村社會秩序，鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍相對較小。

另一方面，重制定、輕執(zhí)行的弊病，影響鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效果。鄉(xiāng)規(guī)民約屬于軟約束，一般不對村民做出硬性規(guī)定，不以國家強制力為后盾，其貫徹落實主要取決于村民的行動自覺。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約監(jiān)督評估制度不健全，無法確保鄉(xiāng)規(guī)民約得到嚴(yán)格執(zhí)行；村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的重視程度不夠，不能身體力行，鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行缺乏鄉(xiāng)賢、宗族等鄉(xiāng)村公共權(quán)威的支持，爭議受理主體和救濟途徑缺位，也削弱了鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效果。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約促進鄉(xiāng)村“三治融合”的策略選擇

鄉(xiāng)規(guī)民約是推動鄉(xiāng)村“三治融合”的重要載體?，F(xiàn)代化的高歌猛進推動農(nóng)村社區(qū)的巨大轉(zhuǎn)型，同時也給鄉(xiāng)規(guī)民約的適用提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。主體的多元裂變、內(nèi)容的全面調(diào)整、效力的日漸式微呼喚不斷健全和完善鄉(xiāng)規(guī)民約，以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)裂變之勢，找準(zhǔn)價值傳承之處，適應(yīng)鄉(xiāng)村“三治融合”之需。

（一）質(zhì)量先行：提高鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范化水平

彰顯鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性和影響力，讓鄉(xiāng)規(guī)民約富有時代性和生命力，要以提高鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范化水平為基礎(chǔ)和前提?；诖耍獙ⅰ叭稳诤稀必灤┯卩l(xiāng)規(guī)民約制定全過程和內(nèi)容各方面，推動鄉(xiāng)規(guī)民約更好地發(fā)揮治理效用；要增強鄉(xiāng)規(guī)民約的科學(xué)性、民主性、合理性和可操作性，不斷改進鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容、形式、程序、效果；注重培育村民的契約精神與合作意識，引導(dǎo)村民涵養(yǎng)公共精神，主動承擔(dān)維護鄉(xiāng)村共同體利益的責(zé)任和義務(wù)。

從方向?qū)用婵?，鄉(xiāng)規(guī)民約要與社會主義核心價值觀保持高度一致，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。鄉(xiāng)規(guī)民約要傳承歷史文化，弘揚傳統(tǒng)美德，對社會主義核心價值觀進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，聚焦樹新風(fēng)、除陋習(xí)，消除盲目攀比、奢侈浪費、污染環(huán)境等現(xiàn)象，抵制天價彩禮、濫辦酒席、薄養(yǎng)厚葬、暴力涉黑等問題，將孝敬父母、勤勞節(jié)儉、誠實守信、團結(jié)友愛、樂于助人等理念內(nèi)化于鄉(xiāng)規(guī)民約之中。要將科學(xué)民主精神和“美麗鄉(xiāng)村”時代元素融入鄉(xiāng)規(guī)民約，把鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等政策轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)規(guī)民約的具體規(guī)定，引導(dǎo)村民自力更生、艱苦奮斗、勇于拼搏，助力國家脫貧攻堅戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

從內(nèi)容層面看，要加強鄉(xiāng)規(guī)民約的審查，確保其符合國家法律、法規(guī)和黨的路線方針政策。要制定具有適應(yīng)性和規(guī)范性的鄉(xiāng)規(guī)民約，做到接地氣、近民情、順民意?！笆锊煌L(fēng)，百里不同俗，千里不同情”，鄉(xiāng)村因其地理位置、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟水平、思想觀念等的不同，呈現(xiàn)出千姿百態(tài)的多樣化特征。因此，制定鄉(xiāng)規(guī)民約，必須因地制宜，充分考慮鄉(xiāng)土習(xí)俗和人情習(xí)慣，貼近農(nóng)村實際生活。例如，沿海地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，應(yīng)側(cè)重于漁業(yè)資源和海洋環(huán)境的保護；內(nèi)陸地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，應(yīng)側(cè)重于農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，應(yīng)側(cè)重于發(fā)展商業(yè)貿(mào)易和公平分配；經(jīng)濟落后地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，應(yīng)側(cè)重于發(fā)展經(jīng)濟和移風(fēng)易俗；環(huán)境臟亂差的村莊，應(yīng)側(cè)重于清潔衛(wèi)生和環(huán)境保護；等等。唯有如此，鄉(xiāng)規(guī)民約才能契合地方實際，內(nèi)化為村民的生活邏輯，增強自身的科學(xué)性與合理性，從而得到村民普遍認(rèn)可與自覺遵從。

從形式層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約的文本結(jié)構(gòu)要自成體系、邏輯嚴(yán)密，具體規(guī)定應(yīng)言簡意賅、內(nèi)在和諧，語言風(fēng)格應(yīng)簡潔明了、通俗易懂。應(yīng)避免使用標(biāo)語式口號，反對照抄照搬法律條文和政策文件的做法，避免具體條款的高度雷同。例如，四川省廣元市旺蒼縣嘉川鎮(zhèn)石橋村將鄉(xiāng)規(guī)民約精簡為“十要十不要”和“七字訣”，講好“地方話”，便于村民理解和記憶，對推廣鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮了積極作用。

（二）多元參與：優(yōu)化鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序

從某種意義上講，鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序越民主，參與主體越廣泛，其群眾認(rèn)可度就會越高，執(zhí)行效果也會越好。因此，要發(fā)揚民主，集思廣益，實施廣泛的社區(qū)動員，聚焦村莊事務(wù)管理、集體資產(chǎn)管理、村莊環(huán)境保護、鄉(xiāng)村風(fēng)俗變革等事項，發(fā)動村兩委班子成員、村民代表、婦女代表、黨員群眾、村民等多元主體廣泛參與，調(diào)動村民議事會、紅白理事會、道德評議會、禁賭禁毒會等社會組織參與的積極性，營造共同商討、民主協(xié)商的氛圍。實踐證明，多元主體參與鄉(xiāng)規(guī)民約修訂完善的過程，同時也是理解和領(lǐng)會鄉(xiāng)規(guī)民約的過程。多元主體對鄉(xiāng)規(guī)民約修訂完善討論的越充分越熱烈，貫徹落實的效果也就越明顯越到位。

在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程中，要充分保障村民的參與權(quán)，形成“我制定、我簽字，我承諾、我執(zhí)行”的廣泛共識，直面農(nóng)村征地拆遷、安置補償、道路建設(shè)、公益事業(yè)等問題，促進鄰里關(guān)系、干群矛盾的有效解決，形成文明和諧、友愛誠信、互幫互助、尊老愛幼的良好風(fēng)尚，不斷為建設(shè)富裕、民主、文明、和諧的美麗鄉(xiāng)村注入強勁動力。

夯實鄉(xiāng)規(guī)民約的自治基礎(chǔ)，要按照《村民委員會組織法》等相關(guān)規(guī)定，完善鄉(xiāng)規(guī)民約的創(chuàng)制流程。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定可先由村黨支部提出建議，村兩委形成初稿，然后發(fā)動村民充分討論、修改完善，再由村民會議審議通過，最后予以公布實施。大體步驟如下：（1）廣泛討論、征集民意；（2）擬定草案、征求意見；（3）修改完善、提請審核；（4）村（居）民會議、表決通過；（5）備案公布、廣泛宣傳。在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中，還要注重培養(yǎng)村民的協(xié)商能力，優(yōu)化鄉(xiāng)規(guī)民約的協(xié)商程序。村級民約應(yīng)是多元主體基于民主、開放、協(xié)商的合意而達成，獲得多元主體的普遍認(rèn)同。要對鄉(xiāng)規(guī)民約展開充分的辯論，找到各方的利益平衡點和最大公約數(shù)；要對尚存爭議的條款，如“出嫁女權(quán)益保護”問題，循序漸進地調(diào)和分歧，逐步擴大村民的接受度；針對不合理的、陳舊的、歧視性的鄉(xiāng)規(guī)民約，要達成清理共識，規(guī)范清理程序，確保公正合理。

（三）協(xié)同推進：實現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的銜接融通

加強鄉(xiāng)村法治建設(shè)，呼喚鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的協(xié)同推進、和諧共生。鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律分別屬于民間規(guī)范和國家規(guī)范，有著各自的適用范圍，二者相互促進、相輔相成。國家法律存在諸多立法空白和自身局限，需要鄉(xiāng)規(guī)民約“拾遺補缺”，對“法律治村”發(fā)揮輔助與補充作用。

增強鄉(xiāng)規(guī)民約的法治意蘊，需要引導(dǎo)其沿著法治軌道運行。鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容要符合黨的方針路線政策，遵守國家法律的保留和優(yōu)先原則，同時實現(xiàn)與國家法律的銜接和融通。要將民主、法治、平等的精神和元素融入到鄉(xiāng)規(guī)民約之中，滲透到村民的思維和行動之中，培養(yǎng)村民的權(quán)利意識、責(zé)任意識、規(guī)則意識和契約意識，提高村民依法辦事的主動性和自覺性。要堅持法治原則，維護法律權(quán)威，鼓勵村民善于運用法律手段維護自身合法權(quán)益。通過大量的司法審判活動，使鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性得到國家法律的確認(rèn)，確保村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)同和遵從。

應(yīng)強調(diào)的是，不能將鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律混為一談，模糊二者的界限。鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的空間，在于彌補國家法律供給不足；鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的前提，是維護和遵守國家法律。為避免鄉(xiāng)規(guī)民約與法律法規(guī)的沖突，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)規(guī)民約進行備案審查；對于存在違法情形的，責(zé)令改正?？蓸?gòu)建與政府法律顧問制度相銜接的鄉(xiāng)規(guī)民約法律專家審查機制，由法律顧問、專家給出審查意見，再交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行備案。該工作主要審查鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序、條文等是否存在違背法律法規(guī)的情形，及時糾正或清除與法律法規(guī)相抵觸的內(nèi)容。

（四）資源嵌入：推動鄉(xiāng)規(guī)民約獲得公共精神的滋養(yǎng)

在鄉(xiāng)規(guī)民約之中，有大量關(guān)于弘揚傳統(tǒng)美德、遵守公民基本道德規(guī)范、傳承家風(fēng)家訓(xùn)、愛護集體財產(chǎn)、保護鄉(xiāng)村環(huán)境、維護鄉(xiāng)村秩序等規(guī)定。鄉(xiāng)規(guī)民約以規(guī)立德，將傳統(tǒng)道德化風(fēng)成俗，滋養(yǎng)鄉(xiāng)風(fēng)文明。新時期拓展鄉(xiāng)規(guī)民約德治意涵，需要汲取傳統(tǒng)倫理道德中的有益成分，重點培育村民的公共精神，強化村民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識和能力，健全其道德人格與公共理性，弘揚志愿服務(wù)和自覺奉獻精神。羅伯特·普特南認(rèn)為：“公共精神是孕育于公共社會之中的位于最深的基本道德和政治價值層面的以公民和社會為依歸的價值取向，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和負(fù)責(zé)任等一系列最基本的價值命題?！盵8]在公共精神的涵養(yǎng)與浸潤之下，村民將鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)化于心、外化于行，讓其更具生命力和感染力。

其一，增強責(zé)任觀念，動員村民積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。鄉(xiāng)規(guī)民約之中蘊含大量關(guān)于發(fā)展生產(chǎn)、維持治安、穩(wěn)定秩序、保護環(huán)境、移風(fēng)易俗等方面的規(guī)定，涉及鄉(xiāng)村公共事務(wù)的方方面面?！拔ㄓ凶尮裼H自參與實踐，在討論、判斷、裁決的過程中，公共精神才能有所增進，規(guī)范地參與實踐是培養(yǎng)公民精神的最佳場域?！盵9]農(nóng)民在參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的過程中，擔(dān)負(fù)起維護鄉(xiāng)村公共利益的責(zé)任，公共精神得到最大限度的張揚，自然而然地推動鄉(xiāng)規(guī)民約的落實。

其二，鍛造健全人格，開展公共理性教育培訓(xùn)活動。鄉(xiāng)規(guī)民約的落實，需要村民具有理性思考能力。因此，要教育村民樹立正義感和與人為善的觀念，培養(yǎng)自立、自強、自助、協(xié)同合作的意識，塑造理性的公民態(tài)度和健全的公民人格，正確處理公益與私利、自由與規(guī)制、公平與效率等方面的關(guān)系。唯有如此，村民才能深刻領(lǐng)悟鄉(xiāng)規(guī)民約的精神和要義，自覺遵守鄉(xiāng)村公共規(guī)則，達成鄉(xiāng)村價值共識，維護鄉(xiāng)村公共秩序。

其三，弘揚志愿精神，支持村民開展豐富多彩的鄉(xiāng)村服務(wù)活動。奉獻、友愛、互助、進步的志愿服務(wù)精神，與鄉(xiāng)規(guī)民約中樂于助人、睦鄰友好、與人為善、愛護環(huán)境等規(guī)定高度契合。要動員村民積極參與農(nóng)村社區(qū)精準(zhǔn)扶貧、糾紛調(diào)解、保護環(huán)境等活動，涵養(yǎng)他們的道德情操和奉獻精神，提高農(nóng)村社區(qū)的向心力和凝聚力。要構(gòu)建互信互助的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，搭建鄉(xiāng)賢志愿服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)的平臺，為落實鄉(xiāng)規(guī)民約提供更加充分的力量和資源。

（五）重塑權(quán)威：增強鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效力

提高鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行效力，是促進鄉(xiāng)村“三治融合”的題中應(yīng)有之義?；鶎诱恼J(rèn)可和支持，鄉(xiāng)村干部的意志和決心，村民群眾乃至被處罰者本人對鄉(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性的認(rèn)同，直接影響鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效力?；谔岣哙l(xiāng)規(guī)民約權(quán)威性和執(zhí)行力的需要，基層政府要把執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約同鄉(xiāng)村中心工作相結(jié)合，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相契合；鄉(xiāng)村干部、老黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等可成立道德評議會，綜合考評鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行情況，獎優(yōu)罰劣，維護鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性；要依托各級民政部門，培育社會力量積極參與鄉(xiāng)規(guī)民約的監(jiān)督；村民要不斷提高自治能力、法治素養(yǎng)和道德水平，自覺遵守和執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約，切實發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理過程中的作用。

為提高鄉(xiāng)規(guī)民約的權(quán)威性和執(zhí)行力，還需要構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約激勵與懲戒雙重機制。鄉(xiāng)規(guī)民約既要提倡“什么可以為”，還要規(guī)定“違反了怎么辦”，既注重榜樣示范和利益誘導(dǎo)，又注重批評教育和監(jiān)督整改，有效提升鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行效果。一方面，構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約激勵機制，大張旗鼓褒獎遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的模范人物和先進事跡?？稍卩l(xiāng)村宣傳欄上張貼“紅榜”，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；進行文明誠信家庭評比活動，對表現(xiàn)突出的家庭，信貸部門給予貸款優(yōu)惠，勞動部門優(yōu)先提供進城務(wù)工就業(yè)崗位和免費技能培訓(xùn)，民政部門將其子女優(yōu)先納入慈善助學(xué)范圍，讓文明誠信家庭擁有更多榮譽感與獲得感。另一方面，構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約承諾與懲罰機制，解決鄉(xiāng)規(guī)民約“軟法偏軟”的問題。新制度主義代表人物諾斯指出，“制度運行的實質(zhì)內(nèi)容之一，就是確保違反規(guī)則與律令會付出沉重的代價，以及受到嚴(yán)厲的處罰”。[10]村民委員會作為鄉(xiāng)村公共權(quán)威的代表，可將鄉(xiāng)規(guī)民約條款轉(zhuǎn)化為合同條款，制定鄉(xiāng)規(guī)民約協(xié)議書，讓全體村民簽字承諾。村民一旦簽字，就意味著愿意接受鄉(xiāng)規(guī)民約的約束和規(guī)范；如果違反鄉(xiāng)規(guī)民約，則需要承擔(dān)賠禮道歉、書面檢討、恢復(fù)原狀、賠償損失等責(zé)任。懲罰性措施是保障鄉(xiāng)規(guī)民約得以執(zhí)行的有力保障，可在鄉(xiāng)規(guī)民約中做出專門規(guī)定，如果村民出現(xiàn)不講誠信、濫辦酒席、鋪張浪費、薄養(yǎng)厚葬、拒絕贍養(yǎng)老人、侵犯婦女權(quán)益等情形，應(yīng)將其列入“黑名單”，適當(dāng)減少其村級集體經(jīng)濟分紅，或削減其享受村委會福利和國家政策性補貼的機會。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村“三治融合”是一種多元復(fù)合性基層治理模式，鄉(xiāng)村自治、法治、德治的有機融合，能夠最大程度地釋放三者的疊加效果和乘數(shù)效應(yīng)?！叭稳诤稀眻猿衷搭^治理、系統(tǒng)治理、依法治理和綜合治理的邏輯理路，把內(nèi)生約束、剛性約束、柔性約束相結(jié)合，實現(xiàn)多元主體參與、法律制度規(guī)范、倫理道德教化的相互交融?！叭稳诤稀钡膶嵤?，需要一條紅線貫穿其中，需要具體載體的生成轉(zhuǎn)化。鄉(xiāng)規(guī)民約以其自身獨特的運作機理和治理效用，打通鄉(xiāng)村自治、法治和德治的邏輯關(guān)聯(lián)，在促進鄉(xiāng)村“三治融合”，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平方面具有不可比擬的優(yōu)勢。當(dāng)前，鄉(xiāng)規(guī)民約還不同程度地存在作用空間狹小、與鄉(xiāng)村自治理念相背離、與鄉(xiāng)村法治規(guī)則相沖突、與鄉(xiāng)村德治精神相脫節(jié)、自身執(zhí)行力較弱等問題，亟需從質(zhì)量先行、多元參與、協(xié)同推進、資源嵌入、權(quán)威重塑等方面尋求破解之道，不斷豐富“三治融合”的內(nèi)涵，提高鄉(xiāng)村治理效果。