盧護(hù)鋒（廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006）

一、問(wèn)題提出

容錯(cuò)機(jī)制作為一種鼓勵(lì)廣大黨員干部勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的制度，是以政治主張的形式進(jìn)入人們視野的。2016 年1 月18 日，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)：“要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)?！保?］雖然講話沒(méi)有直接闡明什么是容錯(cuò)機(jī)制，但實(shí)質(zhì)上明確了構(gòu)成容錯(cuò)機(jī)制的核心內(nèi)容。2016 年10 月，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》也明確提出：“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤?！?018 年5 月，以鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)、鼓勵(lì)作為為宗旨的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）出臺(tái)，對(duì)前述精神作出充分吸納和重述，將容錯(cuò)機(jī)制作為一項(xiàng)重要內(nèi)容確定下來(lái)。此后，各地方黨政機(jī)關(guān)開(kāi)始制定與各地、各行業(yè)相匹配的規(guī)定或細(xì)則，容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)用呈現(xiàn)普遍化態(tài)勢(shì)。

容錯(cuò)機(jī)制作為一個(gè)政策性話語(yǔ)，學(xué)界予以積極回應(yīng)。從目前研究狀況來(lái)說(shuō)，主要集中在容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵［2］、容錯(cuò)機(jī)制的理論基礎(chǔ)［3］、容錯(cuò)機(jī)制的具體構(gòu)建［4］、容錯(cuò)機(jī)制的效能［5］等方面。毋庸置疑，學(xué)界的努力為人們認(rèn)識(shí)、評(píng)判以及構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制提供了極其重要的智識(shí)資源，但在筆者看來(lái)，除以上研究以外，容錯(cuò)機(jī)制探究尚有在以下三個(gè)方面進(jìn)一步展開(kāi)的必要：一是關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制本體。雖然容錯(cuò)機(jī)制已出現(xiàn)在不同層次的黨內(nèi)法規(guī)或政策文件以及理論文獻(xiàn)中，但從整體上來(lái)說(shuō)仍屬于政策話語(yǔ)，在對(duì)其進(jìn)行制度化之前，需進(jìn)行話語(yǔ)轉(zhuǎn)化。二是容錯(cuò)機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。正當(dāng)性基礎(chǔ)所試圖闡釋的是理論根源、實(shí)踐基礎(chǔ)等本源性問(wèn)題，以表征該制度在起點(diǎn)上既是可行的，又是必要的。三是關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范化。容錯(cuò)機(jī)制不僅關(guān)涉微觀意義上的公職人員的權(quán)利和義務(wù)，而且與宏觀意義上的社會(huì)治理創(chuàng)新及其成效緊密相關(guān)，從而就有了從規(guī)范視角予以研究的必要。具體而言，有兩個(gè)基本問(wèn)題不能忽略：第一個(gè)問(wèn)題是容錯(cuò)的限度，旨在回答有哪些可適用的具體情形；第二個(gè)問(wèn)題是容錯(cuò)的制度構(gòu)建，具體包括與黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接、實(shí)施程序及后續(xù)效力等問(wèn)題。

二、容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵解讀

容錯(cuò)是指對(duì)某些“錯(cuò)誤”的寬容或容納，也就是說(shuō)，在某些特定場(chǎng)景中，雖然因行為人的行為產(chǎn)生了“錯(cuò)誤”，但該錯(cuò)誤并不可歸責(zé)于行為人，因而行為人無(wú)須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或者應(yīng)當(dāng)從輕、減輕承擔(dān)責(zé)任。筆者根據(jù)相關(guān)文本和理論界對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的闡釋，將容錯(cuò)機(jī)制界定為：在某些特定的行政場(chǎng)景中，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公職人員雖遵循了法定程序和權(quán)限、盡到了勤勉義務(wù)，但仍發(fā)生了失誤從而導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)、損失發(fā)生未能避免，在此情形下，應(yīng)當(dāng)容許此類失誤的機(jī)制。對(duì)于這個(gè)概念，我們應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)層面予以理解。

（一）容錯(cuò)機(jī)制的功能定位

剖析容錯(cuò)機(jī)制的功能定位是理解容錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)。在以往公法制度研究中，人們總是考慮如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，即通過(guò)對(duì)公職人員行使權(quán)力的“病理”診斷來(lái)預(yù)防權(quán)力的專橫，懲戒權(quán)力的濫用，以達(dá)到保護(hù)私人權(quán)益不受侵犯的目的，而以公職人員本身的知識(shí)構(gòu)成、能力水準(zhǔn)、心理需求等為要素的“生理”視角則有意或無(wú)意被人為地遮蔽。在這一理論預(yù)設(shè)下，公法制度在具體內(nèi)容體現(xiàn)為懲戒和約束，以激勵(lì)為內(nèi)容的機(jī)制未能在制度中得到應(yīng)有的彰顯。容錯(cuò)機(jī)制在當(dāng)下官員問(wèn)責(zé)體系中的引入，可以看成是制度設(shè)計(jì)的某種內(nèi)在轉(zhuǎn)型——除應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制保障權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)善治以外，公職人員自身的主客觀因素及其訴求也是制度設(shè)計(jì)者不容忽略的維度。容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)則結(jié)構(gòu)不同于以往問(wèn)責(zé)制度，它容許改革者、創(chuàng)新者在特定情形下的失誤，并將官員從不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)中解放出來(lái)，以解決“后顧之憂”的方式鼓勵(lì)官員擔(dān)當(dāng)和作為，從而為改革者敢于改革、創(chuàng)新者勇于創(chuàng)新提供制度環(huán)境。

以激勵(lì)為導(dǎo)向來(lái)理解容錯(cuò)機(jī)制的功能具有重要的規(guī)范意義。任何制度總是以特定功能的實(shí)現(xiàn)為預(yù)設(shè)目標(biāo)的，因而制度的功能與目的是闡釋、評(píng)價(jià)與構(gòu)建該制度的基礎(chǔ)。將容錯(cuò)機(jī)制定位為一種激勵(lì)機(jī)制，表征的是該制度實(shí)質(zhì)上是以釋放官員擔(dān)當(dāng)?shù)姆e極性為主要任務(wù)的。雖然該制度在結(jié)構(gòu)上仍具有問(wèn)責(zé)的內(nèi)容，但問(wèn)責(zé)相較于激勵(lì)而言處于次要位置。這意味著如果容錯(cuò)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)未能從制度上消除官員作為和創(chuàng)新的阻滯因素，那么該制度內(nèi)容的正當(dāng)性便是值得商榷的?？梢哉f(shuō)，是否有助于激勵(lì)功能的實(shí)現(xiàn)既是評(píng)價(jià)容錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)，又是完善容錯(cuò)機(jī)制的主軸。

（二）容錯(cuò)機(jī)制中“錯(cuò)”的意涵

雖然容錯(cuò)機(jī)制在功能上是激勵(lì)性的、在制度上是包容性的，但它不是也不應(yīng)當(dāng)是包容所有的錯(cuò)誤。因此，探討容錯(cuò)機(jī)制中“錯(cuò)”的意涵、準(zhǔn)確界定“錯(cuò)”的外延，是理解容錯(cuò)機(jī)制的核心環(huán)節(jié)。容錯(cuò)機(jī)制中的“錯(cuò)”不是一般意義上的故意或者過(guò)失，而是在實(shí)際管理過(guò)程中的失誤和偏差。雖然在實(shí)踐中很難就法律意義的過(guò)錯(cuò)與實(shí)際管理過(guò)程中的失誤和偏差劃出一條涇渭分明的界線，但以下三種情形的排除對(duì)于厘清容錯(cuò)中“錯(cuò)”的外延是有助益的。

1.容錯(cuò)機(jī)制中的“錯(cuò)”不屬于違反法律法規(guī)、黨章黨規(guī)明文規(guī)定的情形。強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的優(yōu)先性，強(qiáng)調(diào)其他國(guó)家權(quán)力對(duì)法律的遵從，通過(guò)法律制度和黨章黨規(guī)設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的邊界和程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的良性運(yùn)行，是公法的重要使命。之所以強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的絕對(duì)優(yōu)越地位，是出于國(guó)家制度理性化要求的考慮。因?yàn)樵谝话闱闆r下，立法的普遍性較之于行政的個(gè)別性更值得信賴。正如奧托·邁耶在其經(jīng)典著作《德國(guó)行政法》中所闡明的那樣：“以法律形式出現(xiàn)的國(guó)家意志依法優(yōu)先于所有以其他形式表達(dá)的國(guó)家意志；法律只能以法律形式才能廢止，而法律卻能廢止所有與之相沖突的意志表達(dá)，或使之根本不起作用?！保?］在實(shí)踐層面，違反法律法規(guī)或者黨章黨規(guī)的明文規(guī)定有兩種表現(xiàn)形式：一是違反上述規(guī)范的禁止性規(guī)定。既然該行為為法律法規(guī)、黨章黨規(guī)所明確禁止，那就意味著一旦實(shí)施了該行為便應(yīng)受到否定性評(píng)價(jià)，即此類過(guò)錯(cuò)不能容。二是違反法律法規(guī)、黨章黨規(guī)明示的積極作為規(guī)定。因?yàn)樵诩s束公權(quán)力主體行為的規(guī)范中，禁止性規(guī)范只是其中的一種。禁止性規(guī)范是要求公權(quán)力行使者承擔(dān)消極不作為義務(wù)的規(guī)范，在條文外觀上表述為“不得”“禁止”“嚴(yán)禁”等詞語(yǔ)。在公法規(guī)范中，除要求公權(quán)力主體行使承擔(dān)消極不作為以外，還有更多表述為“應(yīng)當(dāng)”“應(yīng)該”“必須”等要求公權(quán)力主體承擔(dān)積極作為義務(wù)的規(guī)范，在積極作為義務(wù)的場(chǎng)合，不容許公權(quán)力主體拒絕，否則即構(gòu)成瀆職，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.容錯(cuò)機(jī)制的“錯(cuò)”不屬于違反決策程序的情形。依程序決策，實(shí)現(xiàn)重大行政決策的法治化是近年來(lái)我國(guó)法治建設(shè)的重大成果之一。2019 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《重大行政決策程序暫行條例》，形成了決策程序的制度化體系。決策程序的制度化、法治化意味著決策按程序進(jìn)行不再僅僅是內(nèi)部工作流程，更是法定義務(wù)，當(dāng)決策機(jī)關(guān)克減了法律程序時(shí)，決策機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)或者其他負(fù)有直接責(zé)任的人員將會(huì)被依法追究責(zé)任；反之，如果一項(xiàng)決策是嚴(yán)格依照規(guī)定程序，就至少表明其在合法性上是經(jīng)得起檢驗(yàn)的，然而，決策的合法性并不能完全排除決策的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)闆Q策不僅是一個(gè)客觀過(guò)程的呈現(xiàn)，還涉及決策者的價(jià)值判斷乃至個(gè)人的情感因素，或者由于信息的不充分、未來(lái)的不知道以及決策機(jī)制設(shè)置的不健全，或者由于決策者個(gè)人知識(shí)、見(jiàn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的局限以及受決策當(dāng)時(shí)環(huán)境的影響，決策風(fēng)險(xiǎn)始終伴隨決策左右。在此種情況下，如若發(fā)生責(zé)任追究，就應(yīng)當(dāng)充分考慮風(fēng)險(xiǎn)與合法性之間的關(guān)系，即合法性下的錯(cuò)誤或者失誤是可以容許的，而不合法自當(dāng)受到責(zé)罰，其中，風(fēng)險(xiǎn)后果構(gòu)成了責(zé)罰應(yīng)當(dāng)考慮的客觀因素。

3.容錯(cuò)機(jī)制的“錯(cuò)”不屬于為本人、他人或單位謀取私利的情形。在行政倫理視角下，公職人員行為應(yīng)當(dāng)與私人利益進(jìn)行有效切割，而與公共利益天然相關(guān)。公共利益雖然不易界定和識(shí)別，但它存在于政治傳統(tǒng)、立法、倫理規(guī)則、政治爭(zhēng)論以及重大事件處置的深刻反思之中?！盁o(wú)論是按照正式的就職宣誓、政府倫理法規(guī)，還是法令，最終所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否是負(fù)責(zé)任的行為”［7］。不僅如此，公職人員行為與私利的切割還是一種規(guī)范要求。我國(guó)法律均將不為本人、他人或者單位謀取私利，作為公職人員職權(quán)行為合法性的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之一。

（三）容錯(cuò)機(jī)制中的容錯(cuò)與糾錯(cuò)的關(guān)系

厘定容錯(cuò)與糾錯(cuò)之間的關(guān)系，是理解容錯(cuò)機(jī)制結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。關(guān)于容錯(cuò)與糾錯(cuò)的關(guān)系，筆者認(rèn)為可從價(jià)值和結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度去理解。

1.在價(jià)值上，二者之間是一種主從關(guān)系。在公法學(xué)中，法律責(zé)任是作為法治行政的貫穿性要素而存在的，糾正錯(cuò)誤、減少或者防止損失擴(kuò)大，并對(duì)錯(cuò)誤科以一定的法律后果，一直以來(lái)是公法制度的常態(tài)化安排?！靶姓ㄖ闻c其說(shuō)是以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行的合法性為目的，毋寧說(shuō)是以確保行政權(quán)運(yùn)行的責(zé)任性為核心”［8］。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)公法制度中，對(duì)于錯(cuò)誤的容許是缺失的。據(jù)此可以推斷，如果將容錯(cuò)機(jī)制視為一種制度上的創(chuàng)新，那么創(chuàng)新之處不在于糾錯(cuò)，而在于對(duì)錯(cuò)誤的容許。如果這一結(jié)論是說(shuō)得通的，那么決定容錯(cuò)機(jī)制的“質(zhì)”的特性內(nèi)容便在于“容錯(cuò)”，而不在于“糾錯(cuò)”。

2.在結(jié)構(gòu)上，二者之間是一種依存關(guān)系。雖然在容錯(cuò)與糾錯(cuò)中，容錯(cuò)是首要的、基本的，糾錯(cuò)是次要的、輔助的，但并不意味著容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)錯(cuò)誤，而是表明在一定程度上對(duì)錯(cuò)誤的容許，同時(shí)還要求通過(guò)事后的糾正機(jī)制避免因錯(cuò)誤導(dǎo)致?lián)p失的擴(kuò)大，預(yù)防同類錯(cuò)誤再犯。如果容錯(cuò)之后缺乏糾錯(cuò)手段或者相應(yīng)錯(cuò)誤未能得到糾正，這在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成失職，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成應(yīng)予追究責(zé)任的情形。

三、容錯(cuò)機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)

正當(dāng)性抑或合法性，是一個(gè)內(nèi)涵豐富且多重的概念。學(xué)者高丙中指出：“合法性概念無(wú)論在廣義還是在狹義的用法中都包含同一要旨：由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受?！保?］具體到容錯(cuò)機(jī)制而言，其被接受或被承認(rèn)的因素是什么呢？在筆者看來(lái)，正當(dāng)性至少表現(xiàn)為以下三個(gè)維度：一是與規(guī)范的勾連，因其與特定規(guī)則的一致性而具有正當(dāng)性；二是意味著一定程度的必然性，因其契合法律模式的需求而具有正當(dāng)性；三是因其建立在某種客觀真理之上。下文分別予以闡釋。

（一）以過(guò)錯(cuò)為基礎(chǔ)的責(zé)任歸責(zé)機(jī)理

在規(guī)范法學(xué)意義上，權(quán)力與責(zé)任的關(guān)聯(lián)性只能通過(guò)分析責(zé)任的內(nèi)在構(gòu)成要件，才能給出具體結(jié)論?；蛘哒f(shuō)，只有當(dāng)缺乏某種構(gòu)成要件時(shí)，責(zé)任的不成立抑或錯(cuò)誤的容許才是可接受的。關(guān)于法律責(zé)任的認(rèn)定與歸結(jié)，已有學(xué)者從法哲學(xué)層面進(jìn)行深入闡釋，認(rèn)為因果聯(lián)系、自由與必然的統(tǒng)一、責(zé)任法定、法律責(zé)任與道德責(zé)任相適應(yīng)以及公正是歸責(zé)原則的基本內(nèi)容［10］133-139。其中，堅(jiān)持法律責(zé)任與道德責(zé)任相適應(yīng)，所指向的是在確定行為人法律責(zé)任的有無(wú)及強(qiáng)度時(shí)，“要考慮行為者的動(dòng)作、手段、結(jié)果、行為等客觀條件的同時(shí)，還要考慮行為者的精神狀態(tài)，即故意或過(guò)失”。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而指出：“如果說(shuō)，就結(jié)果而言是違法的行為導(dǎo)源于邪惡卑鄙的動(dòng)機(jī)，責(zé)任的度就加重了；而如果動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)是善良的、高尚的，那么，責(zé)任的度就降低了，減輕了。如果在某一違法行為中并未發(fā)現(xiàn)惡意的預(yù)謀，或者行為是由于錯(cuò)誤判斷所造成的，而且個(gè)人本身并不想推卸責(zé)任，那么，行為者甚至可以不負(fù)法律責(zé)任?！保?0］139責(zé)任與主觀過(guò)錯(cuò)之間的內(nèi)在關(guān)系，構(gòu)成了法律責(zé)任條款尤其是公法責(zé)任條款的重要基礎(chǔ)。根據(jù)前文對(duì)容錯(cuò)機(jī)制“錯(cuò)”的闡釋，它不是法律意義上的故意或者過(guò)失，而是在實(shí)際管理過(guò)程中的失誤和偏差。也就是說(shuō)，容錯(cuò)僅僅適用于行為人主觀上不存在過(guò)錯(cuò)的情形，而行為人主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)本不符合責(zé)任的歸責(zé)要件，無(wú)須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任自是當(dāng)然。

（二）回應(yīng)型法模式的制度需求

如果進(jìn)一步從法學(xué)理論的角度來(lái)探究容錯(cuò)機(jī)制，那么可將其視為回應(yīng)型法的制度構(gòu)成。將法律模式分為壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法是法學(xué)家諾內(nèi)特和塞爾茲尼克的貢獻(xiàn)，其意圖在于設(shè)定一個(gè)符合社會(huì)變革需要的規(guī)范性模式?；貞?yīng)型法，顧名思義，在于法律能夠更多地回應(yīng)社會(huì)需求。在回應(yīng)型法看來(lái)，好的法律制度提供的不只是程序正義，還應(yīng)有助于界定公共利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義。在法律體系尤其是公法中，法律責(zé)任是貫穿性的。在回應(yīng)型法視域下，法律責(zé)任的地位將更加凸顯，因?yàn)槭谟鑼挿旱淖杂刹昧繖?quán)，是法律保留開(kāi)放性的前提，如果責(zé)任機(jī)制不嚴(yán)格或者缺乏，開(kāi)放性、靈活性就有變異為無(wú)約束的危險(xiǎn)；同理，如果法律責(zé)任機(jī)制過(guò)于僵化，則損害法律制度的開(kāi)放性?！霸谪?zé)任被嚴(yán)密界定并且容易履行的地方，要求負(fù)責(zé)任也會(huì)助長(zhǎng)不完全感和一種尋求官僚避難所的行為。換言之，負(fù)責(zé)任孕育了形式主義和退卻主義，它使機(jī)構(gòu)變得僵硬，從而無(wú)法應(yīng)付新的突發(fā)事件”［11］。實(shí)際上，這一洞見(jiàn)已在政府治理實(shí)踐中表現(xiàn)得十分明顯，下文將會(huì)詳細(xì)論述。因此，如何優(yōu)化責(zé)任制，使法律責(zé)任成為實(shí)現(xiàn)法的約束功能與激勵(lì)功能的重要載體，無(wú)疑是回應(yīng)型法的構(gòu)造和回應(yīng)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容。容錯(cuò)機(jī)制既不是肯定錯(cuò)誤，也不是回避責(zé)任，而是指通過(guò)對(duì)特定“錯(cuò)誤”的允許甚至鼓勵(lì)使剛性責(zé)任機(jī)制融入適度的彈性，以減少因法律責(zé)任的過(guò)度僵化而帶來(lái)的應(yīng)對(duì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)時(shí)的功能不足。雖然諾內(nèi)特和塞爾茲尼克將回應(yīng)型法的獨(dú)特貢獻(xiàn)界定為“促進(jìn)公共目的的實(shí)現(xiàn)并將一種自我矯正的精神鑄入政府管理過(guò)程中”，但客觀上也正是因?yàn)閲?guó)家決策者及其整個(gè)行政體系具有自我矯正的自覺(jué)意識(shí)、正視社會(huì)需求的勇氣和自我承諾的擔(dān)當(dāng)，才有了回應(yīng)型法從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境支撐。因此，本文將回應(yīng)型法作為一個(gè)分析框架，并不是一種理論臆想，而是基于國(guó)家推進(jìn)回應(yīng)型政治重塑和回應(yīng)型政府建設(shè)所作的努力的綜合判斷。

（三）理性未及的哲學(xué)認(rèn)知

以責(zé)任豁免為實(shí)體內(nèi)容的容錯(cuò)機(jī)制之所以出現(xiàn)，是基于制度設(shè)計(jì)者對(duì)自身理性未及和對(duì)官員理性未及這一事實(shí)的判斷為依據(jù)的。在人們認(rèn)識(shí)世界、改造客觀世界的過(guò)程中，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)相信人的理性，即在一定條件成就，人們依靠邏輯推理，能夠獲得某種確定性結(jié)論。博登海默指出：“理性乃是人用智識(shí)理解和應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的（有限）能力。他對(duì)事實(shí)、人和事件所作的評(píng)價(jià)，并不是基于他本人的未經(jīng)分析的沖動(dòng)、前見(jiàn)和成見(jiàn)，而是基于他對(duì)所有有助于形成深思熟慮的判決的證據(jù)所作的開(kāi)放性的和審慎明斷的評(píng)斷?！保?2］與此同時(shí)，我們又不能過(guò)于自負(fù)，因?yàn)樵谀承r(shí)候或者需要的條件無(wú)法成就或者在條件成就的情況下也無(wú)法獲得確定的結(jié)論，由此出現(xiàn)所謂的“理性未及”狀態(tài)?！吧钤谝粋€(gè)時(shí)期的人，就是將他們的全部能力和智慧結(jié)合在一起，如果不能獲益于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的幫助和時(shí)間的檢驗(yàn)，也不可能為未來(lái)的發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)”［13］66。也就是說(shuō)，理性與理性未及是作為個(gè)體的人和作為“類”的人并存的客觀現(xiàn)象。在這個(gè)意義上，能夠意識(shí)到人的“理性未及”本身就是人理性的體現(xiàn)。將理性、理性未及延伸至規(guī)則形成領(lǐng)域，形成了理性構(gòu)建主義與進(jìn)化論主義的爭(zhēng)議，但法典化的事實(shí)證明了理性的價(jià)值，而大規(guī)模法典化之后仍然存在若干無(wú)法可依或者法律效力無(wú)法覆蓋的現(xiàn)象，也表明了制度設(shè)計(jì)者理性的局限。

在當(dāng)下中國(guó)，隨著“改革創(chuàng)新”這個(gè)時(shí)代主旋律的進(jìn)一步確立，制度化意義上的理性未及場(chǎng)景將會(huì)是一種普遍現(xiàn)象。此乃因?yàn)楦母飫?chuàng)新意味著在諸多領(lǐng)域是“第一次”，盡管這個(gè)“第一次”借鑒了以往的做法、思路或制度，但又是一個(gè)全新的對(duì)已有方式、方法、制度的突破，而這些突破往往不是也不能是制度設(shè)計(jì)者事先安排的，有時(shí)甚至還是制度設(shè)計(jì)者難以預(yù)見(jiàn)的，且產(chǎn)生于實(shí)際行動(dòng)之中。正如哈耶克在論證其社會(huì)理論時(shí)所說(shuō)：“在各種人際關(guān)系中，一系列具有明確目的的制度的生成，是極其復(fù)雜但卻條理井然的，然而這既不是設(shè)計(jì)的結(jié)果，也不是發(fā)明的結(jié)果，而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識(shí)到其所作所為有如此結(jié)果的人的各自行動(dòng)?！保?3］67當(dāng)整個(gè)社會(huì)需要改革創(chuàng)新和突破的領(lǐng)域越多，制度設(shè)計(jì)者就越應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自身理性所及范圍的有限性和既有規(guī)則的局限性，因而自覺(jué)地在相關(guān)制度中預(yù)留出足夠的例外空間，允許改革創(chuàng)新者在一定條件下不會(huì)因改革、創(chuàng)新中的某些“失誤”或“錯(cuò)誤”而受到責(zé)罰，從而窒息改革創(chuàng)新的動(dòng)力。正是在這個(gè)意義上，推崇改革創(chuàng)新首先意味著接受創(chuàng)新的“創(chuàng)造性的破壞”［14］，將改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)視為改革創(chuàng)新的正當(dāng)成本。

四、容錯(cuò)機(jī)制適用的具體情形

容錯(cuò)機(jī)制既是新時(shí)代我國(guó)公職人員責(zé)任理論的重大突破，也是責(zé)任體系構(gòu)建的一個(gè)重大發(fā)展。從容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的邏輯關(guān)系來(lái)說(shuō)，容錯(cuò)機(jī)制適用范圍所表征的是一般意義上法律責(zé)任條款排除或特殊適用的范圍；從容錯(cuò)機(jī)制在責(zé)任體系中的地位來(lái)說(shuō)，它只能是作為法律責(zé)任中的例外條款來(lái)對(duì)待，如果諸多情形皆可容錯(cuò)免責(zé)，那么一般意義的責(zé)任條款及其體系就會(huì)有被架空的危險(xiǎn)。因此，妥善確立容錯(cuò)機(jī)制適用的具體情形是極其重要的。

從現(xiàn)有制度載體和理論文獻(xiàn)的陳述來(lái)看，《意見(jiàn)》中關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制的具體內(nèi)容，被認(rèn)為是理解容錯(cuò)最直接、最重要的依據(jù)。如果我們從一種規(guī)范的視角來(lái)審視，這并非典型的制度文本，因?yàn)樗皇敲枋隽巳蒎e(cuò)機(jī)制適用的一些區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)用的限度及其具體適用情形并不明確。這使得容錯(cuò)機(jī)制在適用中呈現(xiàn)不確定狀態(tài)，進(jìn)而可能導(dǎo)致兩種消極結(jié)果：一是不應(yīng)問(wèn)責(zé)而被追責(zé)導(dǎo)致的容錯(cuò)機(jī)制虛置化?；谥笜?biāo)完成、平息關(guān)注熱度以及其他非規(guī)范性因素的需求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以輕易將一些本應(yīng)歸入容錯(cuò)范圍的事項(xiàng)納入問(wèn)責(zé)范圍。二是應(yīng)問(wèn)責(zé)而逃避責(zé)任導(dǎo)致的容錯(cuò)機(jī)制泛化。由于容錯(cuò)機(jī)制可予解釋的空間過(guò)于寬泛，各地在執(zhí)行時(shí)往往容易將某些應(yīng)予追責(zé)的情形冠以“缺乏經(jīng)驗(yàn)”“先行先試”或者“非故意的執(zhí)行偏差”等名稱，而使相關(guān)行為人逃脫懲戒。結(jié)合《意見(jiàn)》精神，參考容錯(cuò)機(jī)制具體實(shí)踐，筆者從以下四個(gè)方面對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍進(jìn)行探索。

（一）落實(shí)中央大政方針和上級(jí)黨委政府部署而實(shí)施的行為

近些年，“為加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央成立全面深化改革、全面依法治國(guó)、國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、審計(jì)等重要領(lǐng)域的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌和整合各個(gè)地方和部門的資源和力量，確保中央對(duì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)和全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部的行為規(guī)范與監(jiān)督，紀(jì)委系統(tǒng)逐步實(shí)行由過(guò)去的完全屬地管理變成上級(jí)紀(jì)委為主、同級(jí)黨委為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)（半垂直管理）。為確保中央政令暢通、令行禁止，建立重大事項(xiàng)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度和巡視制度，加強(qiáng)對(duì)干部遵守黨章黨規(guī)情況的巡查和監(jiān)督。為推進(jìn)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施、解決司法權(quán)地方化、行政化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，最高人民法院設(shè)立巡回法庭”［15］。因此，貫徹執(zhí)行中央大政方針和上級(jí)黨委政府的部署，不僅是地方獲得資源的重要手段，也是地方的政治任務(wù)和法律任務(wù)。在此過(guò)程中，如果因?yàn)閳?zhí)行上級(jí)黨委政府部署而產(chǎn)生政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)是決策機(jī)關(guān)，而不是執(zhí)行機(jī)關(guān)，所以應(yīng)將其納入容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍。

（二）探索和推進(jìn)改革而實(shí)施的行為

在某種意義上說(shuō)，為探索和推進(jìn)改革而實(shí)施的行為，只要滿足上文所說(shuō)的前置性條件，將其納入容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍，似乎是無(wú)須證明的。一方面，黨中央提出、設(shè)計(jì)和推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制就是為了改革創(chuàng)新的；另一方面，改革和創(chuàng)新是一個(gè)利用已有經(jīng)驗(yàn)和方案解決新問(wèn)題和探索未知的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程離不開(kāi)制度的容錯(cuò)與試錯(cuò)。正如有的學(xué)者所言：“在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上，一部改革開(kāi)放的歷史就是一部允許干部犯錯(cuò)并不斷糾錯(cuò)的歷史。因?yàn)楦母镩_(kāi)放是偉大的事業(yè)，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可取，所謂‘摸著石頭過(guò)河就是大膽摸索’，就是容錯(cuò)糾錯(cuò)的過(guò)程?！保?6］

（三）解決歷史遺留中的疑難問(wèn)題而實(shí)施的行為

將此類行為納入容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍，是基于我國(guó)特殊國(guó)情的考慮。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革，在這場(chǎng)變革中，由于觀念、制度、政策以及城鄉(xiāng)變遷等因素的綜合影響，形成了諸如土地權(quán)屬、自然資源開(kāi)發(fā)、單位改制、不動(dòng)產(chǎn)爭(zhēng)議、軍人安置等若干歷史遺留問(wèn)題。這些問(wèn)題在各地均有不同程度的體現(xiàn)并影響著當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定。由于形成原因的多樣性和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，當(dāng)下制度在解決此類問(wèn)題時(shí)顯得力不從心，地方官員的某種“變通”事實(shí)上成為解決問(wèn)題的首選，然而，相關(guān)學(xué)者在對(duì)歷史遺留的土地問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)：“當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的困境恰恰在于缺乏‘變通’條件和動(dòng)力。就前者而言，國(guó)家關(guān)于土地配置政策的效率取向，實(shí)際帶來(lái)了國(guó)家、村社集體與農(nóng)民三方在圍繞土地支配權(quán)的爭(zhēng)奪中呈現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民雙強(qiáng)，而作為代表共同體利益的村社集體越來(lái)越喪失農(nóng)地支配權(quán)的趨勢(shì)，這實(shí)際決定了當(dāng)下留給農(nóng)村基層解決農(nóng)村歷史遺留的土地問(wèn)題的‘變通’空間并不大；而就后者而言，由于官僚體制的制度慣性與行政惰性，也使基層治理主體往往并不愿去做那種，需要冒著一定政策風(fēng)險(xiǎn)且不會(huì)增進(jìn)自身利益（甚至減損自身利益）的‘變通’?！保?7］相反，如果將其納入容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍中，容許官員在解決此類問(wèn)題上的風(fēng)險(xiǎn)，那么對(duì)于社會(huì)治理而言是極為有益的。

（四）處置應(yīng)急事件而實(shí)施的行為

人類社會(huì)總是處于日常秩序與非常秩序的交互之間，因而必須有以日常秩序?yàn)榛A(chǔ)的一般法秩序和以非常秩序?yàn)榛A(chǔ)的緊急法秩序與之對(duì)應(yīng)。在緊急法秩序之中，國(guó)家機(jī)關(guān)被授予應(yīng)急權(quán)力，以應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)對(duì)國(guó)家和社會(huì)秩序以及公民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的威脅。“國(guó)家緊急權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種相對(duì)于民主制度下日常權(quán)力的決斷權(quán)力；內(nèi)容是對(duì)緊急事務(wù)予以緊急處置的權(quán)力；作用對(duì)象是針對(duì)迫在眉睫的、影響國(guó)家利益、公共利益和人民整體利益的緊急事件；行使根據(jù)是國(guó)家憲法特別條款和特別法律的授權(quán)；目的是為最大限度地保護(hù)和最大限度地止損——前者是從正的方面保護(hù)和保障國(guó)家、社會(huì)和人民的利益，后者則是從負(fù)的方面把緊急狀態(tài)給國(guó)家、社會(huì)和人民可能帶來(lái)的危害減到最低程度”［18］。為了使權(quán)力主體既能充分地處置緊急事態(tài)，又能將因緊急權(quán)力行使中可能給社會(huì)和私人帶來(lái)的危害降到最低，國(guó)家出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等專門法律，從實(shí)體、程序、組織等方面對(duì)其進(jìn)行控制。緊急狀態(tài)之所以是非常態(tài)的，是因?yàn)樗男纬珊桶l(fā)展變化難以預(yù)測(cè)，一旦發(fā)生，其危害性大、破壞性強(qiáng)、輻射迅速。雖然我們已從歷史上的應(yīng)急事件處置中獲得一定的經(jīng)驗(yàn)，但每次處置仍具有明顯的“個(gè)殊化”特征——它既依賴于決策者的知識(shí)智慧，也需要其果敢和擔(dān)當(dāng)，甚至還要有某些“運(yùn)氣”因素。

五、容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的制度完善

在仔細(xì)梳理了容錯(cuò)機(jī)制適用的限度后，接下來(lái)需要進(jìn)一步考慮的便是容錯(cuò)機(jī)制的具體運(yùn)行。因?yàn)橹贫刃纬傻恼?dāng)性與制度的正當(dāng)性是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題，前者指向的是制度形成的基礎(chǔ)，后者則以制度的具體內(nèi)容為評(píng)判對(duì)象。

（一）容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行制度完善的必要性與可行性

容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行制度完善的必要性指向的是容錯(cuò)機(jī)制自身內(nèi)容，即由于容錯(cuò)機(jī)制自身存在的缺陷，導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)行中的混亂。從目前的制度文本來(lái)看，從中央到地方都在努力探索容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行，也形成了一定的規(guī)則體系，但整體仍停留在黨內(nèi)法規(guī)或者政策層面，既缺乏國(guó)家層面法律、法規(guī)的一般描述，又無(wú)地方層面法規(guī)、規(guī)章的明確厘定。具體而言，可表述為兩個(gè)方面的問(wèn)題：

1.容錯(cuò)機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律以及黨章黨規(guī)的銜接。在當(dāng)下的法律規(guī)范中，與公職人員追責(zé)和免責(zé)等相關(guān)的重要法律規(guī)范有《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）、《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等。例如，《政務(wù)處分法》第十一條、第十二條規(guī)定了從輕、減輕或免除政務(wù)處分的情形；《公務(wù)員法》第六十條、第六十一條也有類似內(nèi)容。雖然容錯(cuò)機(jī)制與現(xiàn)有規(guī)范體系中減免責(zé)任制度在功能上不同，但考慮其與相關(guān)法律規(guī)范之間的同步性和銜接性仍是制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)考慮的重要問(wèn)題。因?yàn)樵诿鎸?duì)一個(gè)新的涉及某一特定群體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的制度時(shí)，人們首先考慮的便是該制度與現(xiàn)有規(guī)范體系的相關(guān)性。從宏觀層面上說(shuō)，作為政策的容錯(cuò)機(jī)制如果得不到國(guó)家制定法的支持，不僅會(huì)影響其效能的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致其法律地位的模糊。從微觀角度看，作為政策的容錯(cuò)機(jī)制如果未能與國(guó)家法律科學(xué)相融，在具體適用上就可能出現(xiàn)相互沖突的問(wèn)題。例如，《政務(wù)處分法》第十一條第四項(xiàng)規(guī)定，公職人員“主動(dòng)采取措施，有效避免、挽回?fù)p失或者消除不良影響的”可以從輕或者減輕給予政務(wù)處分。而在不少地方政策文本中，此類情形屬于容錯(cuò)情形，其法律后果除可以從輕、減輕處分以外，還可適用免除處分。如果適用了免除處分，便在形式上與《政務(wù)處分法》產(chǎn)生了沖突。

2.容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施程序與后續(xù)效力等問(wèn)題未能得到充分理順。關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施程序和后續(xù)效力，目前散見(jiàn)于地方性黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件中。據(jù)筆者考察，在這些規(guī)范中容錯(cuò)認(rèn)定的啟動(dòng)、容錯(cuò)認(rèn)定與問(wèn)責(zé)程序之間的關(guān)系以及容錯(cuò)程序自身的科學(xué)性等問(wèn)題沒(méi)有得到解決；容錯(cuò)機(jī)制的后續(xù)效力未能與容錯(cuò)機(jī)制的激勵(lì)功能之間形成良性匹配，且未能從制度上為公職人員敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為提供環(huán)境。

容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行制度完善的可行性，表明的是容錯(cuò)機(jī)制轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律規(guī)范的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。雖然法律和政策在現(xiàn)代國(guó)家治理中均扮演著重要角色，但由于二者在規(guī)范形式、作用機(jī)理、穩(wěn)定程度等方面的差異，仍然存在政策的法律轉(zhuǎn)化這一問(wèn)題。根據(jù)學(xué)者的研究梳理，一般認(rèn)為能夠法律化的公共政策必須滿足合法、成熟以及必要等條件［19］。這就是說(shuō)，只有當(dāng)政策的內(nèi)容相對(duì)確定，已為大眾所熟知、被實(shí)踐證明是有效的且有推廣必要時(shí)，才有將其轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的必要。以2016 年習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班上的講話為時(shí)間起點(diǎn)，容錯(cuò)機(jī)制經(jīng)歷了《意見(jiàn)》的宏觀設(shè)計(jì)以及各省份相關(guān)規(guī)定、實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，其制度文本已為社會(huì)所知曉，實(shí)踐效果也得到一定程度的彰顯，而且更為重要的是，容錯(cuò)機(jī)制在當(dāng)下中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，將會(huì)長(zhǎng)期發(fā)揮作用。因此，亟須將其從政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

（二）容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的完善路徑

1.實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行法律規(guī)范以及黨內(nèi)法規(guī)的銜接。為了實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)機(jī)制的政策表達(dá)與國(guó)家法律規(guī)范的銜接，也許最理想的方法是制定專門法律，以特別法的形式從立法目的、適用范圍、基本程序以及后續(xù)效力等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，但從立法成本、立法周期、立法時(shí)機(jī)等因素考慮，當(dāng)前不宜采用專門法律這一立法形式。據(jù)此，筆者認(rèn)為，目前比較可行的辦法是修改《政務(wù)處分法》。曾有學(xué)者在《政務(wù)處分法》出臺(tái)前建言：“首先，容錯(cuò)免責(zé)屬于政務(wù)處分的免責(zé)情形，納入《政務(wù)處分法》中既有利于明晰問(wèn)責(zé)與免責(zé)的邊界、標(biāo)準(zhǔn)及其合理均衡，也有利于實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)糾錯(cuò)、問(wèn)責(zé)、免責(zé)的邏輯統(tǒng)一。其次，目前容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)規(guī)定多見(jiàn)于政策層面，而政策文件的內(nèi)容規(guī)定又較為概括，如何將容錯(cuò)免責(zé)從政策規(guī)定轉(zhuǎn)換成立法尚處于探索階段，無(wú)論從內(nèi)容的完備性還是從立法進(jìn)路的可行性而言尚不具備制定專門法律的條件和基礎(chǔ)?！保?］對(duì)于學(xué)者的分析，筆者深表贊同，但遺憾的是2020年制定的《政務(wù)處分法》并未打通容錯(cuò)機(jī)制與國(guó)家法律之間聯(lián)系的通道。對(duì)此，筆者主張，在修訂《政務(wù)處分法》時(shí)，可以在現(xiàn)行第十二條的基礎(chǔ)上增加一款，作為第三款，即“公職人員為探索和推進(jìn)改革、落實(shí)中央大政方針和上級(jí)黨委政府部署、解決歷史遺留中問(wèn)題、處置應(yīng)急事件而實(shí)施的行為，符合容錯(cuò)機(jī)制條件的，應(yīng)當(dāng)依有關(guān)規(guī)定處理”。這一設(shè)計(jì)的意圖在于：將容錯(cuò)的適用條件、適用情形及其后果涵攝在一個(gè)條款中，能夠?qū)Φ胤搅⒎ɑ虿块T立法以及政策性文件的制定形成有效約束。

2.容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施程序獨(dú)立性的確認(rèn)及其實(shí)現(xiàn)。如同違法違紀(jì)行為的認(rèn)定一樣，容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施程序設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)主要圍繞“容錯(cuò)”能否成立展開(kāi)。從現(xiàn)有容錯(cuò)認(rèn)定的程序來(lái)看，容錯(cuò)認(rèn)定總是包裹在問(wèn)責(zé)程序中，容錯(cuò)認(rèn)定的獨(dú)立性并未得到制度確認(rèn)，這在客觀上不利于容錯(cuò)機(jī)制功能的實(shí)現(xiàn)。為此，筆者主張從以下三個(gè)方面進(jìn)行程序設(shè)計(jì)：

（1）容錯(cuò)認(rèn)定程序的強(qiáng)制性。容錯(cuò)認(rèn)定程序的強(qiáng)制性是指問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)一旦啟動(dòng)追責(zé)程序，就必須同時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)公職人員是否容錯(cuò)的認(rèn)定程序，未經(jīng)容錯(cuò)認(rèn)定程序問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)不得作出相應(yīng)公職人員責(zé)任得以認(rèn)定的結(jié)論。容錯(cuò)認(rèn)定程序的強(qiáng)制性意味著，容錯(cuò)認(rèn)定無(wú)須以被問(wèn)責(zé)對(duì)象是否申請(qǐng)為要件，無(wú)論被問(wèn)責(zé)對(duì)象是否提出容錯(cuò)認(rèn)定申請(qǐng)，追責(zé)機(jī)關(guān)均應(yīng)啟動(dòng)認(rèn)定程序。容錯(cuò)認(rèn)定程序的強(qiáng)制性具有兩個(gè)方面的重要意義：一方面，在形式上，容錯(cuò)認(rèn)定構(gòu)成了問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，即只要問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)啟動(dòng)對(duì)特定公職人員問(wèn)責(zé)或調(diào)查的程序，容錯(cuò)認(rèn)定程序也需同時(shí)啟動(dòng)，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)對(duì)此無(wú)任何裁量余地；另一方面，在實(shí)質(zhì)上，容錯(cuò)認(rèn)定程序的法定性為被問(wèn)責(zé)對(duì)象贏得了“程序性對(duì)抗”的力量，構(gòu)成了整個(gè)問(wèn)責(zé)制度正當(dāng)性的重要基礎(chǔ)［20］。

（2）容錯(cuò)認(rèn)定程序的公開(kāi)性。容錯(cuò)認(rèn)定不是純粹意義上的內(nèi)部決定，更不是私下的秘密調(diào)查，而是為保護(hù)被問(wèn)責(zé)對(duì)象而設(shè)定的程序裝置。為了有效地達(dá)到這一目標(biāo)，需要采取公開(kāi)、對(duì)抗性辯論的方式和方法。在一般意義上，程序的透明公開(kāi)應(yīng)體現(xiàn)在：程序運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)以及有關(guān)程序的文件資料應(yīng)公之于眾；程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公布，且便于相對(duì)方咨詢或獲?。粓?zhí)行過(guò)程都應(yīng)公開(kāi)進(jìn)行，避免“暗箱操作”。具體包括：其一，依據(jù)公開(kāi)。目前容錯(cuò)的依據(jù)相對(duì)比較混亂，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)到底是以哪些文件或者規(guī)定為依據(jù)，必須明確公開(kāi)，否則極易導(dǎo)致被問(wèn)責(zé)對(duì)象不明所以。其二，過(guò)程公開(kāi)。在外觀上，容錯(cuò)認(rèn)定體現(xiàn)為問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)行使問(wèn)責(zé)調(diào)查權(quán)的一系列過(guò)程。對(duì)該過(guò)程予以公開(kāi)的意義在于：一方面確保問(wèn)責(zé)主體行使權(quán)力的過(guò)程暴露在陽(yáng)光之下，接受社會(huì)的監(jiān)督；另一方面，使問(wèn)責(zé)對(duì)象及其所在單位以及其他社會(huì)主體能夠更加理性且直觀地分析、評(píng)判公職人員所犯下的“探索性錯(cuò)誤”。其三，結(jié)果公開(kāi)。在經(jīng)歷了一系列過(guò)程之后，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)最終是如何來(lái)認(rèn)定問(wèn)責(zé)對(duì)象行為的，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)有個(gè)“說(shuō)法”，只有通過(guò)這個(gè)“說(shuō)法”，問(wèn)責(zé)對(duì)象才能知曉其權(quán)益的實(shí)際狀況以及怎樣作出下一步行為，如為救濟(jì)作出適當(dāng)準(zhǔn)備。同時(shí)，結(jié)果的公開(kāi)也是容錯(cuò)機(jī)制示范效應(yīng)彰顯的重要途徑，它可以讓社會(huì)公眾尤其是公職人員清楚地感知到：容錯(cuò)一旦認(rèn)定，是可以獲得制度上“紅利”的。

（3）容錯(cuò)認(rèn)定程序的參與性。容錯(cuò)認(rèn)定程序的參與性源于兩個(gè)方面：一方面，容錯(cuò)認(rèn)定涉及問(wèn)責(zé)對(duì)象及其所在單位的利益，允許利益受影響者參與到程序過(guò)程中自是理所當(dāng)然；另一方面，容錯(cuò)認(rèn)定涉及諸多事實(shí)乃至技術(shù)問(wèn)題，問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)（工作人員）相對(duì)于一般公職人員而言，并無(wú)明顯的判斷優(yōu)勢(shì)，單憑問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)（工作人員）未必能夠得到正確的結(jié)論。容錯(cuò)認(rèn)定程序的參與性對(duì)于降低風(fēng)險(xiǎn)，避免問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)“專斷”必不可少。

3.以激勵(lì)為中心的后續(xù)效力。容錯(cuò)的后續(xù)效力是指某行為一旦認(rèn)定為容錯(cuò)情形，將對(duì)相關(guān)公職人員產(chǎn)生何種影響。無(wú)論是個(gè)體主義的思維還是整體主義的立場(chǎng)，特定行為的后果（積極抑或消極）總是最受人關(guān)注的，因?yàn)樾袨楹蠊麤Q定著人們事先的行為選擇。在這個(gè)意義上說(shuō)，容錯(cuò)機(jī)制能否發(fā)揮預(yù)期的激勵(lì)功能，能否在制度層面實(shí)現(xiàn)錯(cuò)誤的容許，其后續(xù)效力是試金石。從各地相關(guān)規(guī)定來(lái)看，容錯(cuò)之后的后續(xù)效力有兩種情形：

（1）因容錯(cuò)而免責(zé)。按照各地規(guī)定，“容錯(cuò)免責(zé)”具體表述為考核不受影響、評(píng)優(yōu)評(píng)先不受影響以及資格不受影響?！安皇苡绊憽钡囊?guī)范意義指向的是相關(guān)公職人員不會(huì)因可容錯(cuò)行為而受到否定性評(píng)價(jià)。在筆者看來(lái)，這種規(guī)范設(shè)計(jì)僅具有消極的防御性功能，即可在一定程度上實(shí)現(xiàn)“錯(cuò)誤行為從未發(fā)生過(guò)”的法律效果，但并不能產(chǎn)生積極的激勵(lì)性作用。正如筆者在前文提及的那樣，容錯(cuò)的價(jià)值不只限于對(duì)錯(cuò)誤的寬容或者糾正，而是在于“通過(guò)容錯(cuò)和糾錯(cuò)進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為，進(jìn)而為改革開(kāi)放再出發(fā)和國(guó)家治理現(xiàn)代化注入鮮活且豐富的制度元素”［5］。因此，如果僅僅將容錯(cuò)延展為相關(guān)公職人員的某些權(quán)益“不受影響”，并不能從正面體現(xiàn)上述價(jià)值。而更為重要的是，“不受影響”這個(gè)僅對(duì)相關(guān)公職人員權(quán)益具有消極防御功能的規(guī)范表述，在實(shí)踐中能否真正抵御因容錯(cuò)認(rèn)定對(duì)公職人員可能帶來(lái)的潛在負(fù)面效應(yīng)，仍值得懷疑。因此，筆者建議，在未來(lái)的制度建構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確認(rèn)容錯(cuò)情形一旦認(rèn)定，應(yīng)成為相關(guān)公職人員考核、晉級(jí)、晉升、提拔等的重要參考，以釋放容錯(cuò)機(jī)制的激勵(lì)功能。

（2）因容錯(cuò)而從輕或者減輕處分。因容錯(cuò)而從輕或者減輕處分指的是雖然適用于可容錯(cuò)的情形，但根據(jù)具體行政事態(tài)、損害結(jié)果的大小等綜合判斷，仍需給予相關(guān)公職人員一定行政處分的，依法依規(guī)從輕或者減輕作出處分。因容錯(cuò)而從輕或者減輕處分，符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t。在實(shí)踐中，雖然大多承認(rèn)了因容錯(cuò)而從輕或者減輕處分的法律效果，但有不少規(guī)范是將容錯(cuò)作為酌定情節(jié)來(lái)看待的，其規(guī)范表達(dá)是“酌情從輕、減輕處分或組織處理”或者“可以從輕或者減輕處理”。在實(shí)踐中的這些做法表明，即便應(yīng)當(dāng)適用容錯(cuò)機(jī)制，相關(guān)公職人員能否獲得責(zé)任的減免仍處于一種不確定狀態(tài)，特別是當(dāng)一些地方或部門為了完成問(wèn)責(zé)的年度指標(biāo)而需“湊數(shù)”時(shí)，某些本可基于容錯(cuò)免責(zé)的情形也會(huì)歸入問(wèn)責(zé)范疇，因此建議：應(yīng)當(dāng)將容錯(cuò)適用的情形作為從輕或者減輕處分的法定情節(jié)，即只要滿足容錯(cuò)機(jī)制適用的前提條件，屬于容錯(cuò)范圍的情形，即便在客觀上出現(xiàn)應(yīng)受責(zé)罰，也應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處分；如果相關(guān)損失得到及時(shí)挽回、不利影響得到有效挽回，應(yīng)當(dāng)不作出處分。

六、結(jié)語(yǔ)

雖然容錯(cuò)機(jī)制為緩解創(chuàng)新與法治之間的緊張?zhí)峁┝酥匾闹贫戎危蒎e(cuò)機(jī)制只能是一種“例外”制度?；诖耍P者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)維度來(lái)呈現(xiàn)容錯(cuò)機(jī)制的整體樣貌：第一，容錯(cuò)機(jī)制在適用條件上應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)苛的，即只有在滿足一定條件時(shí)才有容錯(cuò)的可能；第二，容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍應(yīng)當(dāng)是極其有限的，以避免因容錯(cuò)泛化而逃避責(zé)任和懲罰；第三，容錯(cuò)機(jī)制在具體運(yùn)用上應(yīng)當(dāng)側(cè)重其激勵(lì)功能的考量，以新的制度元素形式釋放其鼓勵(lì)創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)?shù)脑跄康摹?/p>