單菲菲（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州 730000）

一、問(wèn)題提出：社區(qū)治理創(chuàng)新既有敘事與重思

社區(qū)是社會(huì)治理的微單元，社區(qū)治理創(chuàng)新是城鄉(xiāng)基層面對(duì)治理難題時(shí)的策略選擇。隨著工業(yè)化和信息化的發(fā)展，社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題下沉到社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)治理面臨的場(chǎng)景愈加復(fù)雜，加大了治理難度。并且中國(guó)進(jìn)入了發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的歷史交匯期，在當(dāng)前的基本政治制度框架下，提升行政效率、改善公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益是深化改革的關(guān)鍵所在。社區(qū)治理創(chuàng)新可以通過(guò)加強(qiáng)主體協(xié)作、創(chuàng)新資源配置和組織動(dòng)員等方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理理念的落地，從基礎(chǔ)性層面提升國(guó)家治理效能，因此，社區(qū)治理創(chuàng)新成為多數(shù)社區(qū)發(fā)展的“破題之舉”、社會(huì)治理創(chuàng)新的“實(shí)踐場(chǎng)地”。

黨的十八大以來(lái)，社區(qū)治理創(chuàng)新的價(jià)值與運(yùn)作備受重視。2014 年，習(xí)近平提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人……社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”［1］；2017 年，中國(guó)第一個(gè)以中共中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出，要“積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新”［2］；2021 年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》公布，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)基層治理創(chuàng)新”［3］，再次凸顯了社區(qū)治理創(chuàng)新的重要性。

在國(guó)家政策的引領(lǐng)、支持與戰(zhàn)略部署下，全國(guó)各地的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐大量涌現(xiàn)，也成就了社區(qū)治理創(chuàng)新的理論增長(zhǎng)期。論域主要集中在以下四個(gè)方面：一是關(guān)于社區(qū)治理主體創(chuàng)新的探討。中國(guó)社區(qū)建設(shè)的早期實(shí)踐陷于“國(guó)家—政府”中心論抑或“社會(huì)—居民”中心論的困頓中，學(xué)界對(duì)此各抒己見(jiàn)，通過(guò)“政社合作”［4］以及“共進(jìn)”［5］突破“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系范式的解釋限度。隨著實(shí)踐的推進(jìn)，越來(lái)越多的研究反映出中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的本土情境——中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，探索黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新的理論邏輯［6］。二是關(guān)于社區(qū)治理創(chuàng)新路徑的解析。各地社區(qū)采用“三社聯(lián)動(dòng)”“公共服務(wù)精準(zhǔn)化”“‘互聯(lián)網(wǎng)+’數(shù)字化治理”等方式尋求社區(qū)治理創(chuàng)新的突破口，也得到了學(xué)術(shù)界的適時(shí)回應(yīng)［7-9］。三是關(guān)于社區(qū)治理創(chuàng)新績(jī)效的審視。社區(qū)治理創(chuàng)新的績(jī)效被歸納為完善社區(qū)治理體系、增強(qiáng)社區(qū)自治功能、提升社區(qū)服務(wù)供給能力等三個(gè)結(jié)果向度［10］。四是關(guān)注到特殊類(lèi)型社區(qū)的治理創(chuàng)新，包括老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等社區(qū)的針對(duì)性案例研究較為豐富。

不可否認(rèn)，社區(qū)治理創(chuàng)新的理論研究確實(shí)能夠帶來(lái)社區(qū)治理效能的提升，但是“目前各地方興未艾的社區(qū)治理模式創(chuàng)新，更多的是在社區(qū)治理的技術(shù)性問(wèn)題上進(jìn)行回答和嘗試”［11］，并且社區(qū)治理創(chuàng)新的理論研究表現(xiàn)出濃厚的實(shí)證傾向，所以這些成果雖為及時(shí)之作，但對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新本質(zhì)蘊(yùn)涵的直觀洞察與闡釋不足。將社區(qū)治理創(chuàng)新視為“多元主體的參與過(guò)程”“治理機(jī)制與方式的多樣化實(shí)踐”“社區(qū)居民參與和動(dòng)員機(jī)制的重塑”［12］仍局限于現(xiàn)象認(rèn)識(shí)。沒(méi)有對(duì)事物本質(zhì)的把握，就容易“玉石混淆”。已有研究指出層出不窮的社區(qū)治理創(chuàng)新中包含著“偽創(chuàng)新”，強(qiáng)調(diào)要警惕基層部門(mén)患上“創(chuàng)新‘強(qiáng)迫癥’”“玩概念式的‘偽創(chuàng)新’”［13］，并對(duì)基層治理“偽創(chuàng)新”的概念、表征予以歸納［14］。“偽創(chuàng)新”的概念、特征已經(jīng)明晰，那么究竟什么是社區(qū)治理創(chuàng)新？它的本質(zhì)蘊(yùn)涵是什么？應(yīng)當(dāng)激勵(lì)和推進(jìn)哪些社區(qū)治理創(chuàng)新？什么樣的社區(qū)治理創(chuàng)新才是可持續(xù)的？在將社區(qū)治理創(chuàng)新作為社區(qū)發(fā)展動(dòng)力源泉的道路上，這些問(wèn)題亟須得到學(xué)術(shù)觀照。

改進(jìn)績(jī)效是公共部門(mén)管理行為的終極目標(biāo)［15］，社區(qū)治理創(chuàng)新活動(dòng)也是如此，只有在績(jī)效視域下思考創(chuàng)新的結(jié)果與效應(yīng)，才能對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行清晰解答，社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊(yùn)涵應(yīng)當(dāng)包含對(duì)績(jī)效本源的回應(yīng)，以此為準(zhǔn)則，可以杜絕“偽創(chuàng)新”充數(shù)。因此，本研究從績(jī)效視域出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前績(jī)效治理的基本邏輯，重思社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊(yùn)涵，以此對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐進(jìn)行考量，并提出未來(lái)進(jìn)路，以期為社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐推進(jìn)提供理論方案。

二、社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊(yùn)涵：績(jī)效視域與公共價(jià)值承載

對(duì)本質(zhì)形成認(rèn)識(shí)是討論各類(lèi)社區(qū)治理創(chuàng)新關(guān)鍵性議題的基礎(chǔ)，是開(kāi)展相關(guān)研究的前提和要件。只有正確把握社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊(yùn)涵，才能避免對(duì)研究及實(shí)踐產(chǎn)生誤判和混淆，才能真正探索中國(guó)智慧和貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

（一）“創(chuàng)新”“公共價(jià)值”與“績(jī)效”的耦合

對(duì)“創(chuàng)新”最早的系統(tǒng)研究始于約瑟夫·熊彼特，創(chuàng)新被看作在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中執(zhí)行新組合以獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益。當(dāng)“創(chuàng)新”的概念引入公共管理學(xué)科后，公共部門(mén)的組織屬性賦予“創(chuàng)新”與經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境截然不同的含義。首先，公共部門(mén)的治理創(chuàng)新從目標(biāo)上來(lái)說(shuō)是為了增進(jìn)公共利益、獲得公眾的更多支持［16］。這意味著公共部門(mén)的創(chuàng)新必須堅(jiān)持以民為本，傾聽(tīng)并回應(yīng)民眾的聲音，這是創(chuàng)新實(shí)踐得以成功的依托和歸宿。其次，公共部門(mén)治理創(chuàng)新作為一種實(shí)踐活動(dòng)，有必要對(duì)其過(guò)程與結(jié)果方面加以審視。過(guò)程審視的焦點(diǎn)在于創(chuàng)新如何形成，是否持續(xù)建構(gòu)在公共利益增進(jìn)的基礎(chǔ)上；結(jié)果審視的要點(diǎn)在于持續(xù)性，曇花一現(xiàn)的新事物并不能稱(chēng)為創(chuàng)新，創(chuàng)新必須具有時(shí)間的延續(xù)性和空間的擴(kuò)散性，才不會(huì)因?yàn)閯?chuàng)新造成公共資源的浪費(fèi)，當(dāng)然，持續(xù)的重點(diǎn)不在于其形式的存廢，而在于其要素是否在實(shí)踐中得到了存續(xù)和擴(kuò)散［17］。

從公共部門(mén)創(chuàng)新的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，“公共價(jià)值”使創(chuàng)新目標(biāo)得到更為貼切的表達(dá)。1995 年，馬克·H.穆?tīng)柼岢隽恕肮矁r(jià)值”的概念，指向服務(wù)、結(jié)果以及更深范圍的信任，將公共價(jià)值看作公眾集體偏好的形成過(guò)程，是公眾對(duì)政府期望的集合［18］。盡管至今公共價(jià)值在究竟是“觀念”還是“成果”上仍具有概念的模糊性和爭(zhēng)議性，但是其所包含的核心理念引起了公共管理研究者對(duì)公共管理以往范式解釋力的重新思考以及公共管理實(shí)踐者對(duì)自身角色的重新定位。公共價(jià)值管理理論在應(yīng)對(duì)效率、問(wèn)責(zé)和公平的挑戰(zhàn)時(shí)，超越了以往范式，給出了全新答案，多元主體的一致性構(gòu)建是公共價(jià)值管理追求的圖景。可以說(shuō)，公共價(jià)值始于公眾的需求，經(jīng)由多元主體的共同努力和行動(dòng)，最終會(huì)在公共領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公眾福利的積累［19］，因此，公共部門(mén)管理的最終目的即為社會(huì)創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。在當(dāng)前公共價(jià)值管理已被譽(yù)為“新的公共管理范式”背景下，作為公共部門(mén)推動(dòng)改革之重要方式的創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值理應(yīng)是創(chuàng)新的終極目標(biāo)。

從審視公共部門(mén)創(chuàng)新的過(guò)程與結(jié)果來(lái)看，可以將其理解為績(jī)效治理的過(guò)程。伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮，雖然公共部門(mén)績(jī)效管理成為推動(dòng)政府變革的有效手段，備受政界和學(xué)界推崇，但也因?yàn)槠溥^(guò)于強(qiáng)調(diào)工具導(dǎo)向而飽受詬病。不過(guò)，無(wú)論任何時(shí)期，績(jī)效都是政府管理活動(dòng)有形或無(wú)形的結(jié)果，是政府存續(xù)與發(fā)展的源泉［20］。公共價(jià)值管理范式的興起，重構(gòu)了“績(jī)效”的邏輯理路，公共價(jià)值對(duì)績(jī)效合法性的本質(zhì)規(guī)定，避免了新公共管理理論下的政府績(jī)效滑向工具理性的極端［21］。以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的公共部門(mén)績(jī)效治理，強(qiáng)調(diào)公共性是績(jī)效的本質(zhì)規(guī)定性，績(jī)效是政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同治理的產(chǎn)物，績(jī)效的可持續(xù)在于公共價(jià)值得以持續(xù)創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)。公共部門(mén)治理創(chuàng)新顯然是為了追求公共部門(mén)的績(jī)效改進(jìn)，在以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的績(jī)效治理視域下審視公共部門(mén)治理創(chuàng)新，其過(guò)程應(yīng)當(dāng)是對(duì)公眾需求回應(yīng)的過(guò)程，其結(jié)果應(yīng)為公共價(jià)值得以創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而才能真正體現(xiàn)創(chuàng)新、產(chǎn)出績(jī)效。

（二）理解“社區(qū)治理創(chuàng)新”

厘清公共部門(mén)“創(chuàng)新”“公共價(jià)值”“績(jī)效”等三者之間的耦合關(guān)系，回到社區(qū)場(chǎng)域，社區(qū)治理創(chuàng)新必須直面三個(gè)問(wèn)題：一是社區(qū)治理創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是什么，二是社區(qū)治理創(chuàng)新評(píng)判的要素是什么，三是社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性如何看待。

就社區(qū)治理創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)機(jī)制而言，是為了回歸社區(qū)“共同體”的本質(zhì)屬性，形塑社區(qū)不同成員的價(jià)值認(rèn)同，找尋共同利益。盡管當(dāng)前對(duì)于社區(qū)治理創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制被歸納為黨和政府的倡導(dǎo)推動(dòng)、社區(qū)治理的問(wèn)題倒逼、信息技術(shù)的有力支撐等，但是這些結(jié)論仍歸結(jié)于顯象。如果社區(qū)成員不能充分認(rèn)識(shí)改革的含義和意義，不能支持其進(jìn)程，任何一次由組織高層管理者發(fā)起的創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)都難以推行［22］。技術(shù)的應(yīng)用同樣需要在特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景下加以酌量。因此，社區(qū)治理創(chuàng)新不是拘泥于管理主義，利用項(xiàng)目形式、工具形式對(duì)社區(qū)民眾管理，而是為了促成社區(qū)民眾的協(xié)商與溝通以及集體行動(dòng)。只有承載公共價(jià)值的社區(qū)治理創(chuàng)新，才具有生命力；反之，脫離了公共價(jià)值目標(biāo)，形式結(jié)構(gòu)再多變的社區(qū)治理也并不意味著創(chuàng)新。

就社區(qū)治理創(chuàng)新評(píng)判的要素而言，應(yīng)當(dāng)圍繞公共價(jià)值管理的要素（包括主體、機(jī)制、結(jié)構(gòu)、過(guò)程）而開(kāi)展。公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)社會(huì)建構(gòu)，所以要求社區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)起主體多元，不是政府單方的文件、運(yùn)動(dòng)、口號(hào)，進(jìn)而表現(xiàn)為“政績(jī)”，而是政府、市場(chǎng)、社會(huì)在社區(qū)場(chǎng)域中就公共議題相互協(xié)商與對(duì)話以及進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。社會(huì)是一個(gè)分工與協(xié)作的治理系統(tǒng)［23］，多元主體致力于社區(qū)治理創(chuàng)新，并不意味著政府權(quán)威的喪失或者責(zé)任推卸，政府仍需在其中承擔(dān)制度安排、遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)的重任，這樣才能形成社區(qū)治理創(chuàng)新的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在創(chuàng)新過(guò)程中，難免各種利益博弈、價(jià)值沖突發(fā)生，這就要求在遇到“棘手問(wèn)題”時(shí)，始終將公共價(jià)值作為社區(qū)治理創(chuàng)新組織與管理過(guò)程的唯一判斷準(zhǔn)則。

就社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性而言，“持續(xù)”意味著社區(qū)治理創(chuàng)新是真實(shí)創(chuàng)新、具有績(jī)效的創(chuàng)新。社區(qū)治理創(chuàng)新可持續(xù)的規(guī)律在于將公共價(jià)值作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞公共價(jià)值管理要素的迭代，可以保障社區(qū)治理創(chuàng)新的持續(xù)。在可持續(xù)過(guò)程中，社區(qū)治理創(chuàng)新需要處理好“個(gè)性化”與“系統(tǒng)化”的關(guān)系。“個(gè)性化”是因?yàn)閮r(jià)值建構(gòu)具有情境特征，會(huì)因?yàn)樯鐓^(qū)人文環(huán)境、發(fā)展階段的不同而表現(xiàn)出差異性，所以社區(qū)治理創(chuàng)新的“個(gè)性化”就是基于公共價(jià)值的“軌道”上探索新穎的公共產(chǎn)品、治理方式、治理技術(shù)。要把握住公共性的“靈魂”，并非“千城一面，萬(wàn)區(qū)一貌”?！跋到y(tǒng)化”即個(gè)別社區(qū)治理創(chuàng)新案例向更大范圍擴(kuò)散，產(chǎn)生累積效應(yīng)。如果一個(gè)社區(qū)治理創(chuàng)新案例可復(fù)制性差，就意味著創(chuàng)新生命力不足，需要從本質(zhì)、過(guò)程進(jìn)行反思與調(diào)適。

三、社區(qū)治理創(chuàng)新的實(shí)踐考量：“動(dòng)機(jī)—要素—可持續(xù)”路徑

根據(jù)上文對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新本質(zhì)蘊(yùn)涵的分析，可以基于績(jī)效視域與公共價(jià)值承載，從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制、創(chuàng)新所體現(xiàn)的公共價(jià)值管理要素、創(chuàng)新的可持續(xù)性對(duì)當(dāng)前如火如荼的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行考量與檢視。

（一）基于社區(qū)治理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，面對(duì)不斷涌現(xiàn)的社區(qū)治理新問(wèn)題，治理主體應(yīng)對(duì)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制有所不同，由此會(huì)帶來(lái)創(chuàng)新結(jié)果的差異。眾所周知，20 世紀(jì)90年代中國(guó)開(kāi)始實(shí)行“社區(qū)制”的城市基層管理體制，社區(qū)居委會(huì)“去行政化”成為實(shí)踐界面臨的治理難題，對(duì)此，深圳市大膽嘗試“居站分離”模式進(jìn)行社區(qū)管理格局重構(gòu)，通過(guò)新設(shè)立社區(qū)工作站承擔(dān)政府下派的行政任務(wù)，賦予社區(qū)居委會(huì)自治功能，被譽(yù)為中國(guó)城市基層管理體制改革創(chuàng)新的重要模式之一，但是目前來(lái)看，以功能分離為導(dǎo)向的此次改革沒(méi)有帶來(lái)治理的有效性，反而因?yàn)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)邊緣化、社區(qū)工作站合法性等問(wèn)題受到質(zhì)疑，被研究者稱(chēng)為“深圳改革悖論”［24］。與此迥異，我國(guó)已加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，以甘肅省蘭州市中心區(qū)的城關(guān)區(qū)為例，60歲以上戶(hù)籍老年人約占全區(qū)戶(hù)籍人口的24%。為此，蘭州市城關(guān)區(qū)于2009 年創(chuàng)建了全國(guó)第一家由政府主導(dǎo)、企業(yè)加盟、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的虛擬養(yǎng)老院，采取“線上調(diào)度+線下服務(wù)”的方式，使得注冊(cè)入院老人通過(guò)手中一部電話就能享受到便捷的養(yǎng)老服務(wù)。城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院運(yùn)行10 多年來(lái)，已吸納126 家企業(yè)加盟服務(wù)，已有13.37 萬(wàn)名老人注冊(cè)入院，服務(wù)總量已達(dá)到1，378.69 萬(wàn)人次［25］。這一創(chuàng)新之舉是多元主體聯(lián)結(jié)并利用信息技術(shù)在養(yǎng)老方式上的良性革新，減輕了家庭、社會(huì)的養(yǎng)老壓力，滿足了老年人的養(yǎng)老需求。

這兩項(xiàng)創(chuàng)新都有“全國(guó)首次”的標(biāo)簽，結(jié)果的差異實(shí)則隱含著不同的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。深圳市“居站分離”是政府推動(dòng)下的強(qiáng)制性制度安排，2002 年濫觴于鹽田區(qū)，2005 年深圳市要求社區(qū)工作站全市覆蓋。在這項(xiàng)創(chuàng)新中，市政府及區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)居民等參與者的利益取向不盡相同，但創(chuàng)新沒(méi)有對(duì)參與主體的不同利益偏好給予足夠重視，沒(méi)有理順社區(qū)治理中的各種利益關(guān)系［26］，導(dǎo)致不同主體（尤其是社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心）之間矛盾重重，創(chuàng)新最終運(yùn)行艱難，未能取得預(yù)期效果。而目前來(lái)看，蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院已運(yùn)行13 年，在運(yùn)行過(guò)程中明確了市政府、區(qū)政府、街道辦事處以及財(cái)政、民政、工商、食藥監(jiān)等職能部門(mén)的職責(zé)，運(yùn)用各種扶持政策調(diào)動(dòng)企業(yè)和社區(qū)的積極性，在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行需求調(diào)查，進(jìn)而制定和調(diào)整全區(qū)養(yǎng)老服務(wù)菜單，所以創(chuàng)新延續(xù)并不斷形成治理績(jī)效。綜上，從創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)來(lái)說(shuō)，以解決社區(qū)現(xiàn)實(shí)治理難題為創(chuàng)新出發(fā)點(diǎn)毋庸置疑，但是行政發(fā)包并不帶來(lái)創(chuàng)新，必須立足治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，最大限度地追求社區(qū)中各類(lèi)組織、各個(gè)參與者的“最大公約數(shù)”，以此為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制，才能有效回應(yīng)社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)難題。

（二）基于社區(qū)治理創(chuàng)新要素構(gòu)成的實(shí)踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新要素的構(gòu)成來(lái)看，是否按照公共價(jià)值管理要素進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐，也有助于甄別真?zhèn)蝿?chuàng)新。社區(qū)網(wǎng)格化管理在北京市東城區(qū)試點(diǎn)成功后，作為城市基層管理體制創(chuàng)新在全國(guó)范圍推廣，但是在后續(xù)推廣進(jìn)程中已經(jīng)偏離了最初面貌。從地方案例來(lái)看，推廣進(jìn)程表現(xiàn)為自上而下的傳統(tǒng)行政壓力輸送，如在上海市案例中，行政力量對(duì)社區(qū)進(jìn)行單向度的組織“覆蓋”、人員“進(jìn)入”和經(jīng)費(fèi)“投入”［27］，不符合公共價(jià)值建構(gòu)對(duì)多元主體要素及協(xié)同結(jié)構(gòu)要素的要求；在廣州市案例中，有社區(qū)按照嚴(yán)格劃分的網(wǎng)格單元，實(shí)施科層化管理流程，為的是完成上級(jí)政府的“命題作文”［28］，即當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)格化治理的機(jī)制為行政機(jī)制，過(guò)程為行政指令達(dá)成過(guò)程，與公共價(jià)值管理對(duì)機(jī)制、過(guò)程要素的要求相悖?！敖釉V即辦”是北京市近幾年基層治理的又一實(shí)踐創(chuàng)新，北京市12345市民服務(wù)熱線系統(tǒng)將群眾的合理訴求直接派給訴求歸屬管轄的街鄉(xiāng)，街鄉(xiāng)須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。2020年，北京市全年“接訴即辦”受理量突破千萬(wàn)，有效回應(yīng)了社會(huì)需求，公眾對(duì)政府的滿意度顯著提升［29］，“接訴即辦”通過(guò)帶動(dòng)群眾參與治理達(dá)到了社區(qū)、社會(huì)善治的目標(biāo)。

“社區(qū)網(wǎng)格化”“接訴即辦”都是從社區(qū)治理體制方面著手尋求創(chuàng)新，就社區(qū)治理創(chuàng)新要素而言，后者因?yàn)樵趧?chuàng)新的過(guò)程中觀照到公共價(jià)值管理的要素，比“社區(qū)網(wǎng)格化”更勝一籌?！吧鐓^(qū)網(wǎng)格化”表現(xiàn)為通過(guò)行政力量統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)各項(xiàng)資源與治理過(guò)程，盡管信息技術(shù)通常作為社區(qū)網(wǎng)格化的支撐，但是行政控制取向削弱了社區(qū)成員參與，只能刺激短期行為與成效?，F(xiàn)在全國(guó)很多社區(qū)仍然保留網(wǎng)格化的治理方式，如果這項(xiàng)創(chuàng)新沒(méi)有在主體、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、過(guò)程中體現(xiàn)公共價(jià)值管理的要素，繼續(xù)忽視當(dāng)前社區(qū)治理生態(tài)的多樣性，最終可能不了了之?！敖釉V即辦”交出滿意答卷，源于它通過(guò)不同治理主體之間有效互動(dòng)來(lái)促進(jìn)問(wèn)題解決，城市范圍內(nèi)各級(jí)政府、職能部門(mén)、公共服務(wù)企業(yè)、有訴求的社區(qū)居民在“接訴即辦”的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了從沖突、分歧、糾紛走向談判、信任和合作，從而創(chuàng)造了公共治理的合力［30］。這也滿足了公共價(jià)值管理中對(duì)主體、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、過(guò)程等要素的要求，與社區(qū)治理創(chuàng)新的要素要求相吻合，因此這項(xiàng)創(chuàng)新持續(xù)取得社區(qū)治理績(jī)效、社會(huì)治理績(jī)效。

（三）基于社區(qū)治理創(chuàng)新可持續(xù)性的實(shí)踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性來(lái)看，只有不僅僅停留在“進(jìn)行”層面更體現(xiàn)為“持續(xù)深化”的社區(qū)治理創(chuàng)新，才能產(chǎn)生累積效應(yīng)，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。社區(qū)協(xié)商是中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度在基層的延展，全國(guó)各地一直積極探索社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新。非常具有典型性的案例包括浙江省溫嶺市已歷經(jīng)二十余年的民主懇談會(huì)、浙江省桐鄉(xiāng)市2013 年開(kāi)始的自治法治德治“三治融合”探索、廣東省廣州市下圍村的“民主商議、一事一議”等。這些創(chuàng)新一方面立足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)踐場(chǎng)域，主動(dòng)回應(yīng)當(dāng)?shù)刂卫硇枨蟆l(fā)展需求，進(jìn)行原創(chuàng)性探索，取得了顯著成效；另一方面，社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新的制度性要素得以提煉并產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)，使得社區(qū)治理創(chuàng)新的“盆景”正在變成全域社會(huì)治理的“風(fēng)景”和“全景”［31］。雖然2011 年安徽省銅陵市撤銷(xiāo)街道辦事處、成立大社區(qū)制的社區(qū)治理創(chuàng)新，足夠引起全國(guó)基層治理實(shí)踐部門(mén)與學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但是目前看來(lái)，也許這一減少城市管理層級(jí)的創(chuàng)新僅僅適合銅陵市當(dāng)?shù)?，沒(méi)有像預(yù)期的那樣在全國(guó)或者全國(guó)的中小城市中“遍地開(kāi)花”，也就是說(shuō)，就社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性來(lái)看仍屬于“孤例”。

為什么“銅陵模式”存在創(chuàng)新持續(xù)的限度？就銅陵市當(dāng)時(shí)的做法來(lái)看，在街道辦事處工作的公務(wù)員、事業(yè)編制人員等都是保持身份不變、職級(jí)不變、待遇不變分流到整合后的社區(qū)中，意味著大量公職人員進(jìn)入本該體現(xiàn)自治的社區(qū)場(chǎng)域，政府職能沒(méi)有精簡(jiǎn)，甚至各個(gè)部門(mén)都想在社區(qū)設(shè)立分支，“形變”而“神不變”的創(chuàng)新也就沒(méi)有獲得更大范圍的接受與認(rèn)可。銅陵市現(xiàn)在社區(qū)發(fā)展的出路為“以基層黨建為抓手，提升社區(qū)凝聚力”，通過(guò)居民論（聽(tīng)）證會(huì)強(qiáng)化居民自我管理能力、社區(qū)治理能力［32］，取得的績(jī)效并不能全部歸結(jié)于撤銷(xiāo)了街道辦事處。社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新能夠不斷持續(xù)，并且在中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理中由點(diǎn)及面，走向程序化、系統(tǒng)化和制度化，是因?yàn)檫@一創(chuàng)新本質(zhì)上是群眾性和人民性［33］。各個(gè)地方一方面將社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新建立在地域情境與本土文化中，采取靈活的形式設(shè)計(jì)、組織；另一方面，應(yīng)形塑、凝練其中的核心要素。只有在“個(gè)性化”與“系統(tǒng)化”之間找到了平衡點(diǎn)的社區(qū)創(chuàng)新，才能不斷深化與延續(xù)，在高度復(fù)雜和快速變遷的社會(huì)中釋放出創(chuàng)新帶來(lái)的治理績(jī)效。

四、社區(qū)治理創(chuàng)新的未來(lái)進(jìn)路：“黨建、價(jià)值、績(jī)效、技術(shù)”構(gòu)成關(guān)鍵詞

中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的深刻轉(zhuǎn)型在社區(qū)微單元完整、生動(dòng)體現(xiàn)，創(chuàng)新作為重要的應(yīng)對(duì)、調(diào)適手段備受各級(jí)政府重視，但是針對(duì)層見(jiàn)疊出的社區(qū)治理創(chuàng)新，本研究認(rèn)為需要進(jìn)行深層次的冷靜思考，以免造成公共資源的浪費(fèi)。“事本主義”“結(jié)果導(dǎo)向”的創(chuàng)新，會(huì)因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)思路而生命力不足。結(jié)合當(dāng)前公共價(jià)值管理范式，社區(qū)治理創(chuàng)新的未來(lái)進(jìn)路在于以下四個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新

中國(guó)的社區(qū)治理創(chuàng)新必須建立在本土情境與文化中，與西方國(guó)家的社區(qū)治理路徑、過(guò)程不同，中國(guó)社區(qū)治理需要厘清的是“政黨—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”等四重關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義的使命型政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨把支部建在最基層，才成功地把一盤(pán)散沙的中國(guó)社會(huì)整合起來(lái)，建立了獨(dú)立的現(xiàn)代國(guó)家［34］。在當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，持續(xù)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，為社區(qū)治理創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)可靠的組織保障，例如上文提到的“三治融合”桐鄉(xiāng)樣本就是黨組織引領(lǐng)下的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐。只有確保黨組織在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的核心地位，才能保障社區(qū)治理創(chuàng)新的政治方向正確、以民為本的取向以及公共價(jià)值的創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)。并且，基層黨組織在社區(qū)治理創(chuàng)新中也具備其他組織無(wú)法比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：一是中國(guó)共產(chǎn)黨一直堅(jiān)持“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的工作方法，是與社區(qū)居民聯(lián)系最直接、最廣泛的組織；二是只有黨組織能夠形成“縱向到底、橫向到邊”的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，積累最豐富的治理經(jīng)驗(yàn)；三是只有黨組織具備的權(quán)威性能夠?qū)Ω鱾€(gè)組織形成鏈接，將治理資源實(shí)實(shí)在在地帶到社區(qū)居民身邊。所以中國(guó)本土的社區(qū)治理創(chuàng)新必須是堅(jiān)持黨的“一元核心領(lǐng)導(dǎo)”下各地社區(qū)的多樣態(tài)探索。

（二）全程堅(jiān)守公共價(jià)值之約束

公共價(jià)值管理范式的到來(lái)意味著與以往傳統(tǒng)公共行政范式重視效率、新公共管理范式重視結(jié)果不同，公共部門(mén)治理不僅重視效率、結(jié)果，更加關(guān)注的是集體偏好，是基于多元主體共識(shí)之上的治理活動(dòng)。其實(shí)從新中國(guó)成立之后的治理場(chǎng)景來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨、始終把“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益”作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此，“代表人民意志以及實(shí)現(xiàn)和達(dá)成人民愿望、要求就成為黨的必然使命”［35］，這與公共價(jià)值的意蘊(yùn)不謀而合，但是公共價(jià)值的創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)是一個(gè)復(fù)雜多變的過(guò)程，沒(méi)有全程對(duì)公共價(jià)值的堅(jiān)守，就會(huì)造成“公共價(jià)值失敗”［36］。從上文提到的“居站分離”“社區(qū)網(wǎng)格化”“撤銷(xiāo)街道辦事處”等社區(qū)治理創(chuàng)新來(lái)看，每一項(xiàng)創(chuàng)新的初衷也是為了實(shí)現(xiàn)“善治”，但是創(chuàng)新過(guò)程中對(duì)公共價(jià)值管理要素的把握不足，創(chuàng)新的績(jī)效就會(huì)受到損失。所以就社區(qū)治理創(chuàng)新而言，公共價(jià)值作為目標(biāo)與尺度，要貫穿于創(chuàng)新始終，包括：一是創(chuàng)新目標(biāo)的公共價(jià)值建構(gòu)，即社區(qū)成員對(duì)共同面對(duì)的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)并進(jìn)入政策決策過(guò)程中，其中要重視社區(qū)治理共識(shí)的聚合機(jī)制；二是創(chuàng)新過(guò)程的組織管理，要將社區(qū)治理創(chuàng)新的效率置于公共價(jià)值的規(guī)定之下，創(chuàng)新的制度支持、資源分配都緊緊圍繞公共價(jià)值，社區(qū)管理者能夠時(shí)刻積極回應(yīng)創(chuàng)新中的公共價(jià)值。只有堅(jiān)守公共價(jià)值的社區(qū)治理創(chuàng)新，才能形成集成聯(lián)動(dòng)，帶來(lái)創(chuàng)新“紅利”。

（三）將創(chuàng)新視為績(jī)效治理過(guò)程

公共部門(mén)都是從追求績(jī)效中獲得合法性基礎(chǔ)的，錯(cuò)誤的績(jī)效觀（例如只追求政績(jī)）會(huì)導(dǎo)致公共部門(mén)在治理的道路上與公共性相悖、漸行漸遠(yuǎn)。20 世紀(jì)90 年代，羅伯特·貝恩提出績(jī)效是公共管理面臨的三大問(wèn)題之一。在實(shí)踐推進(jìn)與理論演進(jìn)中，公共部門(mén)對(duì)于績(jī)效的追求也在發(fā)生變化——從績(jī)效管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效治理，“治理”意味著政府不再是績(jī)效唯一的生產(chǎn)者，績(jī)效還來(lái)源于市場(chǎng)、社會(huì)等更為豐富的主體，是多元主體參與、協(xié)商、合作的結(jié)果，追求“績(jī)效”就需要對(duì)績(jī)效生成的整體系統(tǒng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效治理。社區(qū)治理創(chuàng)新必然要用“績(jī)效”來(lái)測(cè)度，以達(dá)到對(duì)創(chuàng)新結(jié)果的回應(yīng)。社區(qū)治理創(chuàng)新對(duì)績(jī)效的追求應(yīng)當(dāng)是績(jī)效治理的過(guò)程，具體包括對(duì)“如何讓社區(qū)治理創(chuàng)新承載公共價(jià)值”“如何使得社區(qū)場(chǎng)域中各類(lèi)組織在創(chuàng)新中形成績(jī)效的生產(chǎn)機(jī)制”“如何在公共價(jià)值基礎(chǔ)上紓解社區(qū)治理創(chuàng)新過(guò)程中的價(jià)值沖突”“如何對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)、形成激勵(lì)機(jī)制”“如何有效使用社區(qū)治理創(chuàng)新的績(jī)效信息形成新的創(chuàng)新”等問(wèn)題作出正確回答。社區(qū)治理創(chuàng)新只有完成了績(jī)效治理的過(guò)程，才能獲得真實(shí)績(jī)效。

（四）注重技術(shù)與治理良性適配

互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段為當(dāng)今中國(guó)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的科技引擎，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)也為社區(qū)創(chuàng)新帶來(lái)了機(jī)遇，社區(qū)成員網(wǎng)上參與的主觀愿望和客觀渠道基本具備，社區(qū)智能管理平臺(tái)正在將多元的社區(qū)治理主體聚合在平臺(tái)上，把分散的治理資源整合在平臺(tái)上，通過(guò)虛擬空間改變社區(qū)“陌生人社會(huì)”，并產(chǎn)生協(xié)同治理效應(yīng)，例如上文提到的“接訴即辦”創(chuàng)新同時(shí)也是技術(shù)賦能治理的體現(xiàn)。技術(shù)是一把雙刃劍，本身的不可控性、不確定性，不僅會(huì)為社區(qū)、社會(huì)帶來(lái)治理風(fēng)險(xiǎn)，還有可能從“智慧治理”滑向“技術(shù)利維坦”［37］，盲目技術(shù)化、過(guò)度技術(shù)化并不體現(xiàn)出工具使用的正向效應(yīng)。在未來(lái)社會(huì)運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行治理成為必然并且不斷造就創(chuàng)新機(jī)會(huì)的背景下，要想社區(qū)治理創(chuàng)新與技術(shù)應(yīng)用避免異步困局，就要建立技術(shù)與治理、公共價(jià)值的關(guān)聯(lián)。技術(shù)作為輔助工具幫助社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理效能，不能反向變?yōu)椤凹夹g(shù)駕馭治理”，技術(shù)與治理的良性適配建立在特定的社區(qū)治理創(chuàng)新場(chǎng)景中，必須服務(wù)于創(chuàng)新的目標(biāo)——?jiǎng)?chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。所以技術(shù)應(yīng)用在社區(qū)治理創(chuàng)新過(guò)程中，只有始終堅(jiān)持滿足社區(qū)多元治理主體尤其是社區(qū)居民的合理需求，才能確保社區(qū)治理創(chuàng)新不被技術(shù)裹挾。