馮媛媛 揚(yáng)州市金融服務(wù)中心

引言

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，國(guó)家不斷加大民生投入力度，并以《預(yù)算法》為引領(lǐng)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的嚴(yán)肅性，強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位在預(yù)算編報(bào)中應(yīng)該具備會(huì)計(jì)目標(biāo)的完整性和全面性。2019年實(shí)行的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》對(duì)行政事業(yè)單位完善會(huì)計(jì)核算科目，提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保資金配置效率提出了明確要求。行政事業(yè)單位的基本建設(shè)支出必須合并在單位統(tǒng)一的賬務(wù)中進(jìn)行核算，保證單位財(cái)務(wù)信息完整性。雙基礎(chǔ)體系成為強(qiáng)化單位財(cái)務(wù)管理的重要手段，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察、審計(jì)和監(jiān)督，確保資金安全和使用效率。在此要求下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，需要加強(qiáng)預(yù)算編報(bào)，注重厲行節(jié)約，合法合規(guī)地開(kāi)展業(yè)務(wù)，不斷提升財(cái)政資金績(jī)效。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要意義

行政事業(yè)單位屬于非營(yíng)利性的組織結(jié)構(gòu)，主要是以提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的公共服務(wù)和產(chǎn)品為手段，承擔(dān)精神文化傳播、國(guó)家人才培養(yǎng)、公共醫(yī)療衛(wèi)生等主要職能。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)與穩(wěn)定運(yùn)行，除了需要構(gòu)建科學(xué)合理的組織架構(gòu)和管理架構(gòu)，還需要不斷完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理。這是維系行政事業(yè)單位自身發(fā)展，確保服務(wù)功能充分實(shí)現(xiàn)的重要保證。

預(yù)算是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本前提，也是影響財(cái)務(wù)管理方向的決定性因素。單位通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算編制獲得建設(shè)資源，并在管理和運(yùn)行過(guò)程中，進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)管理制度，保證財(cái)務(wù)支出的程序性和規(guī)范性，提升各項(xiàng)資源的使用效率。新的《政府會(huì)計(jì)制度》采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)單位預(yù)算編制提出更高要求。在此要求下，單位財(cái)務(wù)管理貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門(mén)的職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，使內(nèi)部形成相互制約、相互監(jiān)督的制衡機(jī)制，還能夠促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)更加具有針對(duì)性和可操作性，從而降低資金管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

二、行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）成本管理意識(shí)薄弱

隨著體制改革的不斷深入和完善，我國(guó)行政事業(yè)單位的定位和功能也更加清晰。行政事業(yè)單位作為非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)組織，固定資產(chǎn)、人力資源、運(yùn)營(yíng)管理等成本都是由專項(xiàng)資金和基礎(chǔ)支出所構(gòu)成的。單位的財(cái)務(wù)管理需要保證合法性、合規(guī)性與公共服務(wù)效益性。由于行政事業(yè)單位的資金費(fèi)用有很大一部分是由國(guó)家財(cái)政提供，運(yùn)行中不以營(yíng)利為目的，就容易導(dǎo)致單位對(duì)資金管理的重視程度不夠，成本管理氛圍欠缺。部分行政事業(yè)單位忽視內(nèi)部成本管理與控制建設(shè)，導(dǎo)致成本管理制度不完善、成本管理制度的執(zhí)行力度不足、內(nèi)部監(jiān)管體系不健全等問(wèn)題，間接影響其管理職能與服務(wù)職能的發(fā)揮。

（二）對(duì)預(yù)算編制重視不夠

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是資金效益的產(chǎn)出結(jié)果，理應(yīng)貫穿于單位預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，其目的是花盡量少的錢(qián)辦盡量多的事。但是，有些基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)于預(yù)算編制、執(zhí)行、資金流動(dòng)等工作不夠重視。在資產(chǎn)配置上，單位不注重科學(xué)合理的預(yù)算。在多頭管理或交叉管理的態(tài)勢(shì)下，單位盲目添置固定資產(chǎn)及設(shè)備。比如，在沒(méi)有充分考慮添置資產(chǎn)的效益前景和單位人員增減的情況下，大量購(gòu)置車輛及辦公設(shè)備等。這樣增大了資產(chǎn)閑置的風(fēng)險(xiǎn)，不僅降低了現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效率，同時(shí)也存在國(guó)有資產(chǎn)流失的潛在隱患。

（三）管理制度有待完善

我國(guó)行政事業(yè)單位除了財(cái)政進(jìn)行差額撥款以外，還針對(duì)有些特殊領(lǐng)域?qū)嵭凶允兆灾У墓芾磉\(yùn)行模式。如果管理制度不完善，單位就很容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的漏洞。特別是文化、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，其提供的大多是難以量化的無(wú)形產(chǎn)品和服務(wù)，對(duì)于資金的投入產(chǎn)出比很難進(jìn)行計(jì)量。部分行政事業(yè)單位雖然建立起財(cái)務(wù)管理制度，但在執(zhí)行過(guò)程中存在很大的隨意性。固定資產(chǎn)管理、現(xiàn)金流、政府采購(gòu)等不夠規(guī)范，沒(méi)有建立內(nèi)部相互制約的工作機(jī)制。比如，固定資產(chǎn)管理方面從實(shí)物入賬、使用和處置的一系列流程，缺乏有效的制度約束，出現(xiàn)賬務(wù)不符、賬卡不符的現(xiàn)象；問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，缺乏民主決策和監(jiān)督機(jī)制，一支筆的權(quán)力運(yùn)行模式，制約著單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)范運(yùn)行；支出項(xiàng)目的審核與報(bào)銷存在漏洞，影響單位服務(wù)效能的提升。

（四）管理人才隊(duì)伍有待加強(qiáng)

《政府會(huì)計(jì)制度》自2019年實(shí)行以來(lái)，單位的會(huì)計(jì)核算更加復(fù)雜，對(duì)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平要求更高。但目前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，除了核心職位要求從業(yè)人員具有專業(yè)職稱以外，一般崗位的進(jìn)入門(mén)檻并不高。部分財(cái)務(wù)人員沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，欠缺財(cái)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)最新的財(cái)務(wù)政策法規(guī)不關(guān)注不理解，只能做簡(jiǎn)單的記賬工作，不能快速反應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)一些復(fù)雜業(yè)務(wù)。在專業(yè)人員缺失的情況下，單位內(nèi)部對(duì)專業(yè)會(huì)計(jì)會(huì)存在很大的依賴性。專業(yè)會(huì)計(jì)的工作范圍廣、工作任務(wù)大，容易產(chǎn)生職責(zé)錯(cuò)位，影響會(huì)計(jì)核算工作質(zhì)量。

（五）監(jiān)管體系不健全

一些行政事業(yè)單位受編制數(shù)量、人員結(jié)構(gòu)等因素限制，一崗多職的現(xiàn)象普遍存在，不相容職務(wù)未能徹底分離，未實(shí)現(xiàn)定期輪崗制度，也沒(méi)有建立專門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財(cái)務(wù)人員既是財(cái)務(wù)的管理者，又是財(cái)務(wù)的執(zhí)行者，這樣造成內(nèi)部監(jiān)管力度不足、流于形式等問(wèn)題。比如，閑置資產(chǎn)出租，有些過(guò)期幾年也沒(méi)有按期收回租金，長(zhǎng)期無(wú)人過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致呆賬、壞賬，增大國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。另外，從外部監(jiān)管體系來(lái)看，基層相關(guān)審查部門(mén)雖然有獨(dú)立行使審查、監(jiān)督的權(quán)力，但在權(quán)力運(yùn)行中還存在很大的局限性，在一些重大項(xiàng)目上只重視項(xiàng)目的立項(xiàng)與程序合法合規(guī)性，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和項(xiàng)目支出流程難以真實(shí)把握，往往只是審查會(huì)計(jì)資料，審查的針對(duì)性不強(qiáng)，監(jiān)管力度難以發(fā)揮。再加上行政事業(yè)單位管理者監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)部難以形成成本節(jié)約的環(huán)境氛圍，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)管理的重視，簡(jiǎn)單地將國(guó)家的政策法規(guī)代替單位內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管工具，造成單位財(cái)務(wù)監(jiān)管的缺失和缺位。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施與建議

（一）提高對(duì)成本管理重要性的認(rèn)識(shí)

成本管理是任何組織機(jī)構(gòu)的核心要素。行政事業(yè)單位追求社會(huì)效益，更應(yīng)該強(qiáng)化成本效應(yīng)。將企業(yè)管理的思維理念應(yīng)用到管理事務(wù)中，是行政事業(yè)單位應(yīng)該追求的基本目標(biāo)。首先，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變思想觀念，將管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持樹(shù)立人民公仆的良好形象，始終把為人民服務(wù)的職責(zé)使命放在首位，提高成本管理意識(shí)，完善各項(xiàng)成本管理和控制制度。其次，單位要構(gòu)建科學(xué)合理的成本管理體系，通過(guò)良好的管理確保全員上下嚴(yán)肅對(duì)待成本，防范、杜絕私心雜念和非分之想的生存空間。這就需要從源頭上對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效把控。增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，如果需要調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，必須按照規(guī)范程序進(jìn)行申報(bào)，提供必要的證明材料，通過(guò)單位專家組論證和審核后，修改和調(diào)整預(yù)算額度，保證成本管理體系的嚴(yán)肅性。

（二）科學(xué)編制單位預(yù)算

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作，是一個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程。預(yù)算是行政事業(yè)單位全面管理工作的重中之重。預(yù)算的編制應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)化收支平衡、量入為出的基本原則，摒棄“重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行”的傳統(tǒng)觀念?？茖W(xué)合理的預(yù)算管理需要涵蓋行政事業(yè)單位的收入、支出和成本，在構(gòu)建規(guī)范性、獨(dú)立性和前瞻性預(yù)算的基礎(chǔ)上，更要強(qiáng)調(diào)預(yù)算會(huì)計(jì)的責(zé)任心和透明度。通過(guò)建立“行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)”對(duì)“地方財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)”負(fù)責(zé)制管理模式，有效降低財(cái)政資金在單位處置使用中的隨意性，提高國(guó)家資金使用的安全性和效率。行政事業(yè)單位編制的項(xiàng)目資金數(shù)額應(yīng)該具有明晰的流向目標(biāo)，并按照相關(guān)規(guī)定的審批流程逐一申報(bào)。這樣便于財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)精準(zhǔn)配置公共資源，有效避免財(cái)政資源的閑置和浪費(fèi)，從而控制“三公經(jīng)費(fèi)”超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)列支。

“三分離一公開(kāi)”即預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，績(jī)效評(píng)價(jià)公開(kāi)。這是行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理流程中的創(chuàng)新模式，是以會(huì)計(jì)集中核算制度促進(jìn)財(cái)務(wù)管理效率提高的會(huì)計(jì)體系。會(huì)計(jì)集中核算的基本形態(tài)是以地方財(cái)政為主體成立的會(huì)計(jì)核算中心，其應(yīng)用策略是在單位財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立多個(gè)會(huì)計(jì)和出納。各單位只需設(shè)立一名報(bào)賬員，在總會(huì)計(jì)的委派下，向會(huì)計(jì)集中核算中心呈報(bào)會(huì)計(jì)信息，由會(huì)計(jì)集中核算中心為單位辦理會(huì)計(jì)預(yù)算和核算業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理流程中的會(huì)計(jì)集中核算制度，改變了財(cái)務(wù)人員管理結(jié)構(gòu)和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理程序上的諸多弊端，進(jìn)一步強(qiáng)化了會(huì)計(jì)預(yù)算和會(huì)計(jì)監(jiān)督。這一模式可以從源頭上對(duì)資金流動(dòng)進(jìn)行掌握和控制，有效避免行政事業(yè)單位自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度

對(duì)于任何組織機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)管理制度是財(cái)務(wù)績(jī)效提升的重要支撐。因此，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)，是確保行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)實(shí)效性的必然選擇。財(cái)務(wù)管理制度重點(diǎn)是對(duì)人的思想行為進(jìn)行規(guī)范和約束，既要防止權(quán)力濫用，也要強(qiáng)調(diào)民主集中。財(cái)務(wù)管理制度應(yīng)覆蓋單位內(nèi)部的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)注重制度執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)管，形成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相互制約和控制的體系。一是建立不相容崗位相分離的責(zé)權(quán)制度，規(guī)范各關(guān)鍵崗位的職責(zé)職能，有條件的單位要實(shí)行定期輪崗制度。二是建立資金使用審批流程制度，加強(qiáng)單位資金管理，杜絕擅自挪用、侵占資金等違法違規(guī)行為。三是完善預(yù)算管理制度，其側(cè)重面是落實(shí)制度的執(zhí)行，將單位運(yùn)行過(guò)程中的每一項(xiàng)細(xì)小支出都要納入預(yù)算，執(zhí)行時(shí)明確單位負(fù)責(zé)人的主體職責(zé)，防范和管控執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位要不斷完善制度，以規(guī)章和制度為準(zhǔn)繩，建立良好的溝通機(jī)制和渠道，促進(jìn)執(zhí)行結(jié)果的信息反饋，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。

（四）加強(qiáng)管理人才隊(duì)伍建設(shè)

財(cái)務(wù)人力資源是行政事業(yè)單位發(fā)展的核心要素之一。建立長(zhǎng)期的人才培養(yǎng)機(jī)制是行政事業(yè)單位前瞻性發(fā)展的基本體現(xiàn)。要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的功能和作用，就需要有優(yōu)秀的專業(yè)人才作支撐。首先，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理方面的人才隊(duì)伍建設(shè)上，要根據(jù)單位的職能特征和規(guī)模，設(shè)置合理的工作崗位，內(nèi)部培養(yǎng)或外部引進(jìn)財(cái)務(wù)專業(yè)人員。其次，單位要秉持“任人唯賢”的用人理念，對(duì)招聘的財(cái)務(wù)人員要進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和工作技能考核，并對(duì)思想、道德、態(tài)度等各個(gè)維度進(jìn)行全方位評(píng)估，選擇性地錄用合格人才，保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性和純潔性。然后，單位還要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)工作人員的在職培訓(xùn)，鼓勵(lì)與支持財(cái)務(wù)人員進(jìn)修培訓(xùn)和專業(yè)等級(jí)提升。對(duì)于在職財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，單位可以采取線上線下和委托培訓(xùn)的方式，幫助財(cái)務(wù)人員鞏固與提高理論知識(shí)，強(qiáng)化政策法規(guī)的學(xué)習(xí)與應(yīng)用。最后，單位還要提升財(cái)務(wù)人員的信息技術(shù)水平。這是財(cái)務(wù)人員和單位自身后續(xù)發(fā)展的必備能力。目前“數(shù)字財(cái)務(wù)”“智能財(cái)務(wù)”已被應(yīng)用于財(cái)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。單位必須加大財(cái)務(wù)人員的信息素質(zhì)培養(yǎng)，使財(cái)務(wù)管理更加高效、規(guī)范和真實(shí)。只有這樣，行政事業(yè)單位全面管理才能順利發(fā)展。

（五）構(gòu)建單位內(nèi)部和外部監(jiān)督管理體系

完善的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，是行政事業(yè)單位良性發(fā)展的基本保障。因此，需要構(gòu)建第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)管和內(nèi)部職工監(jiān)管的立體式監(jiān)管體系。

一是建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或部門(mén)，專職負(fù)責(zé)監(jiān)督單位內(nèi)部財(cái)務(wù)審核和日常財(cái)務(wù)運(yùn)行，關(guān)注財(cái)務(wù)管理流程，權(quán)、責(zé)劃分和重點(diǎn)崗位等方面，履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)。單位要重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督，尤其是重大政策措施落實(shí)情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資產(chǎn)購(gòu)置等等。通過(guò)開(kāi)展定期或不定期檢查、專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽查等形式，對(duì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)分析研究，制定相關(guān)管理制度，完善內(nèi)部控制措施。

二是重視外部監(jiān)督力量。單位自身人員不足，或者專業(yè)水平不足的情況下，可以借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。單位主動(dòng)接受來(lái)自外部的監(jiān)督，包括地方財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)檢及上級(jí)部門(mén)的檢查、審核和監(jiān)督，以彌補(bǔ)單位自身監(jiān)管的不足。通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)整改，完善治理，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理流程程序化和規(guī)范化。

三是強(qiáng)化民主監(jiān)督。要切實(shí)保障單位員工對(duì)財(cái)務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、咨詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。單位要在合法、合規(guī)的原則下，通過(guò)多種形式實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和合理化建議。單位可以通過(guò)設(shè)置監(jiān)督專線和懸掛意見(jiàn)箱等形式，來(lái)收集職工的意見(jiàn)和建議，并對(duì)處置結(jié)果及時(shí)反饋，提高內(nèi)部職工監(jiān)督的積極性，以此促進(jìn)單位財(cái)務(wù)管理和整體事業(yè)的健康發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理就是對(duì)人、財(cái)、物的管理和控制。從管人的角度，主要是防止權(quán)力濫用，杜絕腐敗，從管財(cái)和物的角度來(lái)講，就是通過(guò)科學(xué)、規(guī)范、合理的財(cái)務(wù)預(yù)算來(lái)控制成本，提升資金使用效率，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理整體水平的提高。完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，需要提高認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變觀念，建立嚴(yán)格、規(guī)范、行之有效的管理制度。需要強(qiáng)調(diào)的是，單位一定要強(qiáng)化管理制度的執(zhí)行與落實(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的教育與培養(yǎng)，確保財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)與單位發(fā)展相匹配。這樣才能進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位管理水平和服務(wù)質(zhì)量，并通過(guò)良好的財(cái)務(wù)管理幫助政府建立穩(wěn)健的財(cái)政政策，提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。