崔 艷 峰

(浙江萬里學院 法學院，浙江 寧波 315000)

我國《民法典》只規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人，對于其特殊之處并沒有詳細規(guī)定。一般認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊之處在于：一是成員組成的特殊性，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由本集體經(jīng)濟組織成員以合作形式組成，是為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務和對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行經(jīng)營的主體；二是財產(chǎn)的特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所經(jīng)營的農(nóng)村集體資產(chǎn)可以分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三類，其是以農(nóng)村土地作為主要生產(chǎn)資料進行經(jīng)營性活動的特殊法人組織；三是成員的封閉性、權益分配的平等性等[1]。除了這些特殊性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在設立及存續(xù)上是否也具有特殊性呢？這一問題的答案，直接影響農(nóng)村集體組織是否具有破產(chǎn)能力。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有破產(chǎn)能力，那么其能否適用全部破產(chǎn)程序或者適用何種破產(chǎn)程序？本文將分析研究這些問題，以期為農(nóng)村集體組織法律制度的建立與完善提供借鑒。

一、理論爭議：梳理與再認識

在理論和實務界，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能否破產(chǎn)存在重大認識分歧。有觀點認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非純粹的經(jīng)濟組織，其承載著社會主義公有制的政治功能，還具有為農(nóng)民、農(nóng)村提供社會保障和公共服務的職能，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn)[2]。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在《農(nóng)民日報》舉辦的2020中國三農(nóng)發(fā)展大會的發(fā)言中也提出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不適用破產(chǎn)制度”[3]。值得注意的是，這些關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不適用破產(chǎn)程序的觀點均建立在我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的基礎上。如果拋開現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的限制，從一般破產(chǎn)主義立法例的角度來看，上述觀點就可能發(fā)生改變。例如，有學者提出，“除非我國像西方發(fā)達國家一樣建立了政府破產(chǎn)制度之后，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人以破產(chǎn)能力才有可能”[2]。

同時，理論界還存在著主張農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用破產(chǎn)程序的觀點。持這種觀點的學者從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性入手，基于中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(1)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》指出：“探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離?！焙汀渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》(2)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位”，“探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗，完善農(nóng)村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制”。中所確定的“政經(jīng)分開”“剝離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織的職能”等政策性意見，以及《民法典》關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的規(guī)定，進一步分析得出結論，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是履行經(jīng)濟職能、擁有法人資格的市場主體，而作為市場主體，既應當具有進入市場的機制，亦應當具有退出市場的途徑[4]。

筆者贊同“市場主體的退出機制與其進入機制緊密關聯(lián)”的觀點。據(jù)此，通過破產(chǎn)程序退出市場的非自然人主體應當是通過市場設立途徑進入市場的主體。根據(jù)一般破產(chǎn)主義或者政府破產(chǎn)制度的規(guī)定，政府雖然可以適用破產(chǎn)程序，但其適用的是破產(chǎn)保護程序，即該主體破產(chǎn)后并非主體消滅，而是經(jīng)過債權債務清理后的重生，主體仍然存續(xù)。因此，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人能否破產(chǎn)，需要分析其設立機制是市場機制，還是非市場的行政機制。如果是根據(jù)市場規(guī)則設立，則能夠適用破產(chǎn)程序，且可以在適用破產(chǎn)清算程序后主體消滅；如果是根據(jù)非市場的行政機制設立，則不能適用破產(chǎn)清算后主體消滅程序，但可以借鑒國外的政府破產(chǎn)制度，具有適用破產(chǎn)保護(重生)程序的可能性。由此，需要我們深入探究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立機制及其能否消滅或者在存續(xù)上能否中斷等問題。

(一)從歷史沿革看農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社演變而來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社經(jīng)歷了從初級社到高級社的發(fā)展過程。新中國成立后，我國進行了全國范圍的土地革命，將土地分配給農(nóng)民，大大提高了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但同時也產(chǎn)生了個體勞動生產(chǎn)率低、勞動規(guī)模小、勞動分散等問題。為了解決這些問題，一些地區(qū)的農(nóng)民開始互助合作。1951年12月，中共中央制定了《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應運而生。1953年中共中央發(fā)布《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，提出“從臨時互助組、常年互助組到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實行完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(集體農(nóng)莊)”[5]，各地農(nóng)村開始快速向高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社過渡。在此過程中，政府發(fā)揮了主要的推動作用。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，其第二條明確規(guī)定“把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動，實行‘各盡所能，按勞取酬’”。由此，代表集體所有制的集體經(jīng)濟組織初步形成。

1958年之后，根據(jù)中央政策發(fā)展起來的人民公社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的進一步推進，是由小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并發(fā)展成為大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的結果。改革開放后，我國農(nóng)村土地改革實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎的統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地經(jīng)營中發(fā)揮著“統(tǒng)”的作用，負擔著指導和監(jiān)督合同的履行、管理集體資產(chǎn)、組織生產(chǎn)服務和資源開發(fā)等功能[6]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從產(chǎn)生到發(fā)展，始終具有政治功能。從互助組到初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、再到完全社會主義性質的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社[7]，表現(xiàn)為農(nóng)村土地私有向集體所有的過渡?？梢哉f，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立主要依靠政治導向”[5]。

此后，雖然建立了村民委員會制度，進行了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的立法，但實踐中仍然存在著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會主體混同、職能不分的“政經(jīng)合一”狀態(tài)。應當說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自建立以來一直擔負著成員社會保障和為成員提供公共服務的功能。如我國《農(nóng)村土地承包法》第十五條第四項規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎設施建設的公共服務義務，《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)田水利條例》對此亦有相應的規(guī)定[8]。在當前村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能未能完全區(qū)分的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公共服務和社會保障職能也不可能完全剝離。

從發(fā)展歷史來看，改革開放前的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔著國家管理和公共服務的功能，改革開放后雖然推進了農(nóng)村集體產(chǎn)權改革，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能的“政社不分”“政經(jīng)不分”未能徹底改變。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不是完全由村民根據(jù)意愿設立的，亦不是可以自由選擇終止的純粹市場主體。

(二)從現(xiàn)行法和政策看農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立

2017年頒布的《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人三類，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被規(guī)定為特別法人，但對于該特別法人如何設立及設立的條件等具體內(nèi)容均沒有明確規(guī)定，而是規(guī)定“法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。(3)《民法總則》第99條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄睹穹ǖ洹穼ⅰ睹穹倓t》的該條規(guī)定全部吸收，沒有任何修改。至今，還沒有法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立進行明確的規(guī)定。

在政策性文件中，無論是2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，還是2016年的《中共中央 國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，以及2017年“中央一號文件”，均沒有關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設立的具體規(guī)定，僅提出要“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格”。至于要研究制定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律中是否有關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設立的具體規(guī)則，也還尚未可知。

目前查到的有關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地方性法規(guī)主要有《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，但這些地方性法規(guī)也都沒有關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何產(chǎn)生、如何設立的規(guī)定。只有《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第7條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊為基礎，按照集體土地所有權歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬設置?！彼拇ㄊ『秃邶埥〉摹掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理條例》雖然都有關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記的規(guī)定，但均規(guī)定成立后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請設立登記，而非登記后成立。因此，依照以上對政策法律的分析，可以得出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是無需設立即可成立的組織，其成立具有強烈的國家公權力因素，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中蘊含著國家意志和社會功能的植入[9]，具有一定的公權主導性和強制注塑性[10]。

二、破產(chǎn)功能轉變：從破產(chǎn)主體消滅偏向破產(chǎn)主體重生

破產(chǎn)法產(chǎn)生的最初原因是債務公平清償和懲戒的需要，即當債務人不能清償全部到期債務時，清算債務人的全部財產(chǎn)，對全體債權人公平清償；同時，債務人人身權利會因此受到懲罰。早期的破產(chǎn)具有懲戒性，破產(chǎn)的懲罰功能與破產(chǎn)法同時產(chǎn)生[11]。早在古羅馬法《十二銅表法》中就有關于債務人不能清償?shù)狡趥鶆蘸蠊挠涊d：如果債務人對于判決的債務30天未執(zhí)行，債務人則要交給債權人做私人奴役；超過60天，債權人有權將債務人處死或者將債務人賣到奴隸市場。當時的破產(chǎn)懲戒功能是針對個人破產(chǎn)的情形，發(fā)展到公司破產(chǎn)，針對公司主體本身的懲戒表現(xiàn)為公司主體資格的消滅。隨著社會的發(fā)展和進步，破產(chǎn)法的價值發(fā)生了從債權人本位到債權人、債務人的利益平衡，再到社會利益本位的變化。社會利益本位之下的破產(chǎn)功能發(fā)生了根本性改變，其不再專注于債權的清償和對債務人的懲戒，而是內(nèi)嵌入了拯救文化[12]。破產(chǎn)拯救體現(xiàn)為，在公司破產(chǎn)情形下給予公司重新開始的機會，使公司避免因清算導致主體資格的消滅；個人破產(chǎn)因免責的出現(xiàn)而凸顯了對個人債務人的拯救功能。

(一)從公司破產(chǎn)程序演變看破產(chǎn)功能的轉變

最早的破產(chǎn)制度是個人破產(chǎn)，因為當時從事貿(mào)易活動的主要為個人[12]。1844年英國《股份公司法》頒布，在法律上確立了公司的主體資格，因其規(guī)定了股東的有限責任，該誘惑使得越來越多的主體愿意選擇以公司的形式從事經(jīng)營活動。由此，公司不能清償?shù)狡趥鶆諘r的破產(chǎn)制度隨之產(chǎn)生。此時的破產(chǎn)程序為破產(chǎn)清算程序，是用債務人的全部財產(chǎn)公平地清償給全體債權人的程序，該程序適用的結果是破產(chǎn)公司清算完畢后主體資格消滅。在該程序中，債權人獲得的是參與清理債務人全部財產(chǎn)的資格，其債權得到公平清償，同時用公司“倒閉”形式予以懲罰，消解債權人不能全部實現(xiàn)債權的“怨恨”。

在破產(chǎn)法上，拯救危困企業(yè)，使其擺脫財務困境、債務泥潭的破產(chǎn)重整程序是從19世紀對處于債務困境的美國鐵路公司拯救中發(fā)展而來的[13]。破產(chǎn)重整程序最終在破產(chǎn)法中的確立源于20世紀社會和商業(yè)的巨大變革，尤其是信貸的發(fā)展和商業(yè)風險的提升，使得原有的破產(chǎn)制度不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，不符合人們對公平和正義的認識。破產(chǎn)重整程序最早在20世紀30年代的《美國破產(chǎn)法典》中確立。20世紀70年代以后，世界各國紛紛對本國的破產(chǎn)法進行改革，在改革的大潮中，大陸法系國家的破產(chǎn)法受到債務人重生主義的深刻影響，立法修改中也引入了破產(chǎn)重整程序[14]。20世紀90年代以后，公司破產(chǎn)法關注的焦點進一步轉向困境企業(yè)的拯救和早期困境的在先行動上[15]。正如英國《科克報告》中所說，良好的破產(chǎn)法律制度應當為能夠對經(jīng)濟作出有益貢獻且有存續(xù)可能性的企業(yè)提供挽救的手段和重生機會[16]。“現(xiàn)代破產(chǎn)法融清算退出與挽救更生程序于一體，是警醒正常市場主體‘向死而生’之法，是幫助困境企業(yè)‘涅槃重生’之法，是促進失敗企業(yè)‘規(guī)范退出’之法”[12]。

上述破產(chǎn)理念以及與之相適應的破產(chǎn)規(guī)則使得破產(chǎn)企業(yè)有了重生的機會和可能。這個重生機會來源于破產(chǎn)法中破產(chǎn)重整程序和破產(chǎn)和解程序，而破產(chǎn)清算程序并未改變對其適用的“主體資格消滅”的后果，即破產(chǎn)清算程序仍然具有破產(chǎn)企業(yè)主體資格消滅的懲罰功能。那么，破產(chǎn)清算程序是否具有拯救作用呢？對此，筆者認為答案是肯定的。對于營利性企業(yè)來說，其是純粹的私法主體，承載的是私人利益，其設立和存續(xù)均是意思自治的結果，在財產(chǎn)被清理完畢的情況下自沒有繼續(xù)存在的必要；而且在企業(yè)主體資格消滅的同時免除了該企業(yè)無法清償?shù)膫鶆?，使得該企業(yè)的投資人在繳足出資的情況下“全身而退”，從危困企業(yè)中徹底脫身。從這個角度來看，即使適用破產(chǎn)清算程序，亦對投資人發(fā)揮了拯救功能。

(二)從個人破產(chǎn)發(fā)展看破產(chǎn)功能的轉變

對個人破產(chǎn)的規(guī)制經(jīng)歷了三個階段：第一階段是破產(chǎn)懲戒主義階段。該破產(chǎn)立法模式處于社會經(jīng)濟發(fā)展的初期，債務人欺詐、逃避債務現(xiàn)象嚴重，債權人利益常常得不到保障，且“欠債還錢，天經(jīng)地義”“以身抵債”的恥辱文化盛行，以保護債權人的利益為初衷的個人破產(chǎn)制度應運而生[17]。第二階段是破產(chǎn)非懲戒主義階段。該破產(chǎn)立法模式不僅關注債權人利益的公平保護，而且關注對債務人利益的平衡，破產(chǎn)不再是對債務人人身權利和自由進行限制和剝奪的制度，其僅針對債務人的財產(chǎn)，是債務人的債務清理程序，破產(chǎn)立法貫徹“負債無罪”“負債不罰”的理念。第三階段是破產(chǎn)免責主義階段?，F(xiàn)代社會是拯救文化盛行的年代，各國均摒棄了恥辱文化中的破產(chǎn)不免責主義，發(fā)展和完善了破產(chǎn)免責主義。二戰(zhàn)之后，日本逐漸廢除了不免責主義和商人破產(chǎn)主義，改采免責主義，并運用于個人破產(chǎn)制度之中。在美國，法律對于不慎陷入債務危機的債務人給予寬容，給予債務人擺脫債務開啟新生活的機會，通常只在債務人存在明知且明顯的過錯時，才對債務人的全新開始予以限制，完善和發(fā)展了破產(chǎn)免責制度[18]。

經(jīng)歷上述三個發(fā)展階段后，破產(chǎn)免責成為現(xiàn)代個人破產(chǎn)的核心制度。我國雖然還沒有出臺《個人破產(chǎn)法》，但深圳市人民代表大會常務委員會制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》對個人破產(chǎn)不免責的債務、免責的條件、免責考察期等內(nèi)容進行了規(guī)定。美國注釋法學家H.Remington認為，對債務人寬恕的同時實現(xiàn)債權，使債務人“向死而生”是支撐債務人免責的正當理由[19]。因此，在個人破產(chǎn)中，無論是重整、和解程序，還是破產(chǎn)清算程序，其最終的目標均是在債務人主體資格不發(fā)生變化的情況下拯救債務人，使債務人重生。正如有學者所說，個人破產(chǎn)法是個人債務處理法[14]，其與債務人的主體資格無涉。

破產(chǎn)清算程序并非是絕對的主體資格消滅程序。從上述破產(chǎn)程序的發(fā)展歷程可知，破產(chǎn)程序發(fā)端于個人破產(chǎn)，而當時的破產(chǎn)程序即為破產(chǎn)清算程序，適用該程序后，在破產(chǎn)的懲罰功能之下確實會使自然人主體資格消滅，變?yōu)椴痪哂兄黧w資格的奴隸；但在破產(chǎn)的懲罰功能消失后，破產(chǎn)清算則成為純粹清理自然人債務人財產(chǎn)、公平地清償給所有債權人的債權債務清理程序，其并不會使自然人債務人主體資格消滅。

既然破產(chǎn)清算程序并非絕對的主體消滅程序，現(xiàn)代破產(chǎn)清算程序又不給予債務人人身懲戒，那么破產(chǎn)清算程序的功能是什么呢？在現(xiàn)代破產(chǎn)法中，破產(chǎn)清算程序具有與破產(chǎn)重整、和解相同的功能，即債務人重生功能，這是現(xiàn)代破產(chǎn)制度的主要功能。現(xiàn)代破產(chǎn)制度雖保留著傳統(tǒng)破產(chǎn)制度的清理債權債務的功能，但是內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了變化，現(xiàn)代破產(chǎn)制度通過對債務人的財產(chǎn)和債務清理，保留債務人的主體資格和主體權利，中斷其之前的債權債務關系，讓其重新開始，實現(xiàn)市場秩序和生活秩序的有序循環(huán)；而“促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，屬于更為宏觀和間接的制度功能，建立在賦予債務人重新開始機會和保護債權人公平受償兩個功能和諧的基礎上”[20]。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為必須存在的特別法人，即便適用破產(chǎn)清算程序，也應當設定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不會因為破產(chǎn)程序終結而消滅法人資格的規(guī)則。原因在于，一是根據(jù)《民法典》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體所有權的代行主體，是農(nóng)村集體中必須存在的主體；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有強烈的公權力運行因素，并非是根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)則由市場主體自由設立亦可由市場決定消滅的純粹私主體。因此，即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因適用破產(chǎn)清算程序而消滅，根據(jù)其存在的必然性，還需要再設立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而前后兩個集體經(jīng)濟組織并沒有本質區(qū)別，如此對于債權人、社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展均無益處，僅是資源的浪費以及中斷期間農(nóng)民利益保障的不足和風險的增加。

三、重新認識：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用破產(chǎn)重生程序的可能性

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用破產(chǎn)重生程序的正當性

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設立的特別性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員沒有權利決定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立，也沒有權利決定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的消滅。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在是履行國家的政治功能、對農(nóng)民的公共服務功能，以及發(fā)揮農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)濟效益、實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟功能的需要。雖然隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村資產(chǎn)的市場化，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能將成為其核心功能，但政治功能和公共服務功能并不會徹底剝離，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將始終保有為農(nóng)民提供社會保障的公共服務功能。由此，基于行政權力和農(nóng)民社會保障而存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，與公司等企業(yè)不同，企業(yè)適用破產(chǎn)清算后主體資格消滅，投資人可以決定是否再投資設立企業(yè)及設立什么樣的企業(yè)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為以經(jīng)營農(nóng)村集體土地為主的集體資產(chǎn)的代行主體[21]，即使適用破產(chǎn)清算程序清理財產(chǎn)，所清理的財產(chǎn)也只能是農(nóng)村集體擁有所有權的經(jīng)營性資產(chǎn)，非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)不能被清理分配[22]。因此，破產(chǎn)清算后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代行權利的集體資產(chǎn)仍然存在，其公共服務職能仍然需要履行。

即使法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)過破產(chǎn)清算后主體資格消滅，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的必然性，仍然需要再次設立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，后設立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在功能和性質上，并沒有本質區(qū)別，有所區(qū)別的可能只是組織機構的成員。而對于組織機構成員的變更，則無需通過主體資格消滅后再次設立的復雜程序，召開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會予以改選即可。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織機構成員本身就是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會選舉產(chǎn)生，也就是說，重新設立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織機構，與直接重新改組組織機構并無二致。由此可見，無法通過破產(chǎn)清算程序消滅農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體資格，這種做法也沒有實質意義。

那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否具有適用破產(chǎn)程序的正當性呢？如果能夠適用破產(chǎn)程序，其規(guī)則又應如何設定呢？筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當具有破產(chǎn)能力、具有適用破產(chǎn)程序的資格。具體理由如下。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要履行的是經(jīng)濟功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和共同富裕是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的價值目標。市場交易一定存在市場風險，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從事市場交易也不可能逃離市場風險，遭遇市場風險、經(jīng)歷投資與經(jīng)營失敗，在所難免。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也存在資不抵債、無法清償?shù)狡趥鶆盏那樾?，此時如果不給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重生的機會，則會使其永遠陷入債務的泥潭無法自拔。

第二，督促農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合理高效運行。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不會因適用破產(chǎn)清算程序導致主體資格消滅，但破產(chǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶來的一定是組織機構的換血。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)免去的僅是注銷后再次設立的繁瑣程序，與破產(chǎn)一致的是通過組織機構的重生使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生實質上的變更。因此，破產(chǎn)直接影響的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責人、組織機構成員，從而促使其盡職、忠誠、審慎的為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織服務。

第三，利益平衡的需要。破產(chǎn)存在的目的在于利益平衡，因此，對于債權人來說，破產(chǎn)法使所有債權人得到公平的清償，保護了所有債權人的利益；對于債務人來說，給予重生的機會，避免債務人在債務的巨大負擔中死亡；對于社會而言，破產(chǎn)能夠優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)市場秩序的有序循環(huán)[23]。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為市場中的特別法人，應當給予其公平地清理債權債務的機會，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過破產(chǎn)實現(xiàn)自我重生和自我革新，從而穩(wěn)定經(jīng)濟秩序，避免出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負債累累無法前行的狀況。

(二)借鑒政府破產(chǎn)救濟程序進行規(guī)則設計

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當具有破產(chǎn)能力。那么，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊性，應當適用什么樣的破產(chǎn)程序呢？筆者認為，可以參考借鑒美國的地方政府破產(chǎn)制度。

美國1898年的《聯(lián)邦破產(chǎn)法》增加了地方政府破產(chǎn)救濟程序。美國地方政府破產(chǎn)程序的核心是，將債務重整放在解決地方政府債務危機的首要位置，該程序不以消滅地方政府主體資格為目的[22]。美國地方政府破產(chǎn)救濟程序對于解決地方政府債務危機，保證美國經(jīng)濟的有序穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用。美國地方政府破產(chǎn)救濟程序不但公平地保護了債權人的利益，而且迫使政府對自己負責，規(guī)范政府財政行為，提升政府管理水平，從而保證了地方政府公共服務職能的履行，避免了社會秩序混亂[24]。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)程序的設定可以借鑒美國地方政府破產(chǎn)救濟程序，既能夠在其資不抵債、無力清償全部到期債務時清理債務，又能夠避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因破產(chǎn)程序而主體資格消滅，還有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范經(jīng)營，這與黨中央關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的精神也是一致的。當然，對于借鑒美國地方政府破產(chǎn)救濟程序，還需要根據(jù)我國的法律制度和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行適當?shù)恼{整和合理的規(guī)則設計，避免出現(xiàn)水土不服的狀況。

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能直接適用我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中的破產(chǎn)清算程序和破產(chǎn)重整程序?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》中規(guī)定的重整程序，為引入美國地方政府破產(chǎn)救濟程序并進行規(guī)則設計奠定了基礎。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的重整程序是針對企業(yè)法人的重整程序，重整的條件要求對債權人的清償比例不得低于破產(chǎn)清算的比例，從而使債務人企業(yè)具有起死回生的可能性。即一般來說，能夠獲得債權人會議通過的重整計劃，其清償比例要高于破產(chǎn)清算清償?shù)谋壤?，否則難以獲得通過。這樣要求的原因是，債務人企業(yè)要么破產(chǎn)清算、主體資格消滅，要么通過重整程序重生，債權人承擔重整失敗的風險，給予債務人重新開始的機會。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非企業(yè)法人，其適用破產(chǎn)程序并不能導致主體資格消滅，因此，破產(chǎn)清算程序對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言只是一種清算，并不會帶來主體資格消滅的后果。故此，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)清算程序和重整程序不能直接適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。未來立法中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務重整程序應當是破產(chǎn)清算程序與破產(chǎn)重整程序的結合體，即通過破產(chǎn)清算對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)和債權債務進行清理，通過重整對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構進行調整，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擺脫財務困境，跳出債務的漩渦，重新開始。該程序可被稱為債務重整程序。

另一方面，破產(chǎn)和解制度為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)救濟提供了多元選擇。破產(chǎn)和解是我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)程序中的和解制度，其以預防破產(chǎn)倒閉、拯救企業(yè)為目標。該制度可以適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)救濟，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擺脫債務束縛提供了另一個途徑。破產(chǎn)和解可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在破產(chǎn)程序中與債權人會議的多數(shù)達成償債協(xié)議，通過延期、分期、減免等方式給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復生機的機會。而且和解程序成本較低，能夠減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用破產(chǎn)程序的成本。因此，可以考慮在未來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)救濟規(guī)則中規(guī)定破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整的轉換規(guī)則[22]，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無力清償?shù)狡趥鶆詹⑶屹Y不抵債或者明顯缺乏清償能力的情形下，首先賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織選擇破產(chǎn)和解程序的權利，在破產(chǎn)和解不能的情況下，可再次進入上述的債務重整程序。還要提示的是，對于是否選擇先進入破產(chǎn)和解程序，應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決定，即其可以不選擇破產(chǎn)和解程序，而直接進入破產(chǎn)債務重整程序。

四、結論

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是《民法典》規(guī)定的特別法人。根據(jù)《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體土地等集體所有權的代行主體；根據(jù)法律的規(guī)定和黨中央的政策文件，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是未來農(nóng)村改革中必須存在且不能缺少的主體。沒有該權利代行主體，將影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響鄉(xiāng)村全面振興。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并非可以因市場原因消滅的主體，其存在具有必然性和不可中斷性。作為市場主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與市場交易必然存在陷入債務困境、無力清償?shù)那樾?，如不給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用破產(chǎn)程序的資格，有違市場規(guī)則，不利于市場秩序的維護和社會秩序的穩(wěn)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立和存續(xù)特殊性，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以適用破產(chǎn)程序，可以借鑒美國地方政府破產(chǎn)救濟的債務重整程序，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)規(guī)則進行特殊設計。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能直接適用我國《企業(yè)破產(chǎn)法》中的破產(chǎn)清算程序和破產(chǎn)重整程序。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來說，破產(chǎn)程序是在清理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎上公平清償債務后的破產(chǎn)重生程序，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不會因破產(chǎn)程序而導致主體資格消滅。