江欽輝 魏樹發(fā)

內(nèi)容提要：信托流轉(zhuǎn)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新手段，能解決農(nóng)地的閑置問題和細(xì)碎化問題，最大程度提高農(nóng)地使用效益，實現(xiàn)農(nóng)民收益的最大化?！睹穹ǖ洹穼嵤┖?，農(nóng)地信托的信托財產(chǎn)應(yīng)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人只能是農(nóng)戶，但為實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，應(yīng)間接委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會代為行使委托人的權(quán)利；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人應(yīng)限于商業(yè)性信托公司，以為農(nóng)地信托提供金融支持，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金不足問題，并由政府采取資金補(bǔ)貼、稅收減免等方式對農(nóng)戶予以激勵；農(nóng)戶應(yīng)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的唯一受益人，應(yīng)建立受益人大會制度和農(nóng)地信托監(jiān)察人制度，以有效保護(hù)其利益。

一、問題的提出

信托流轉(zhuǎn)(1)《信托法》第2條規(guī)定：“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為?！弊鳛檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)(2)本文所討論的農(nóng)地流轉(zhuǎn)限于以家庭承包方式承包之農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。的創(chuàng)新方式，相對于出租、入股等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式而言，正成為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢選擇。(3)李杰：《“三權(quán)分置”視域下農(nóng)地信托改革的實踐例證與制度保障》，《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2020年第6期。然而，基于農(nóng)地信托制度供給的不足，實踐中各地存在不同的信托模式，學(xué)界對農(nóng)地信托的法律構(gòu)造也存在較大的分歧。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革前，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地信托的信托財產(chǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)。其理由在于土地承包經(jīng)營權(quán)是確定的、權(quán)利人合法享有的、可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)利。(4)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》，《法商研究》2014年第2期。但該種觀點(diǎn)因忽略了土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性、承載著社會保障功能，其流轉(zhuǎn)應(yīng)受到法律的嚴(yán)格限制，受到了其他學(xué)者的質(zhì)疑。(5)姜雪蓮：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托的法律問題——以中信安徽宿州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托為中心》，《北方法學(xué)》2014年第4期。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過程中，學(xué)界對農(nóng)地的信托財產(chǎn)仍有爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)承載著社會保障功能其不宜作為信托財產(chǎn)，但土地經(jīng)營權(quán)(下稱農(nóng)地經(jīng)營權(quán))符合信托財產(chǎn)的構(gòu)成要件，因此農(nóng)地信托的信托財產(chǎn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。(6)徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》，《法學(xué)雜志》2016年第12期；徐海燕、馮建生：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2016年第5期；李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》，《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第4期；文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》，《法商研究》2019年第2期。另一種觀點(diǎn)則以法律尚未確立農(nóng)地經(jīng)營為由，認(rèn)為農(nóng)地信托的信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)。(7)徐衛(wèi)：《土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托模式的構(gòu)建邏輯與制度設(shè)計》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2016年，第156—158頁。后一種觀點(diǎn)，因2018年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(下稱《農(nóng)村土地承包法》)修正以及2020年《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)頒布實施，從法律上確立了農(nóng)地的“三權(quán)分置”，明確了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法流轉(zhuǎn)后，已不再成立。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為一種剝離身份屬性的純粹財產(chǎn)權(quán)，將其作為信托財產(chǎn)可以更好地發(fā)揮農(nóng)地的生產(chǎn)要素功能，也與中央農(nóng)地“三權(quán)分置”和“放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”的要求相符合。

當(dāng)前，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造時，還存在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實踐模式不同的問題，最為突出的是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人應(yīng)為誰和權(quán)利應(yīng)如何行使、受托人的資格和激勵以及其權(quán)益應(yīng)如何保護(hù)的問題。對這些主體疑難問題有必要從理論上厘清，以順暢農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人

(一)委托人的法律定位

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托依據(jù)委托人的意思設(shè)立。依據(jù)《中華人民共和國信托法》(下稱《信托法》)第19條規(guī)定，可作為信托委托人的主體包括“具有完全民事行為能力的自然人”、“法人”以及“依法成立的其他組織”。而從《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定來看，(8)《民法典》第339條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！币环矫?，法律明確了有權(quán)依法流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體為土地承包經(jīng)營權(quán)人(農(nóng)戶)；另一方面，法律雖未列舉信托這種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，但采取“或者其他方式”的表述，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)預(yù)留了合法空間。且《民法典》將“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”作為自然人的一種特殊形式予以規(guī)定，確認(rèn)了其獨(dú)立的民事主體地位。由此可知，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人應(yīng)為土地承包經(jīng)營權(quán)人(農(nóng)戶)。

但從信托法律關(guān)系的特性來看，基于信托具有的財產(chǎn)隔離功能需對信托財產(chǎn)分別管理，(9)《信托法》第29條規(guī)定：“受托人必須將信托財產(chǎn)與其固有財產(chǎn)分別管理、分別記帳，并將不同委托人的信托財產(chǎn)分別管理、分別記帳?！奔葱磐胸敭a(chǎn)具有特定性和獨(dú)立性，(10)何寶玉：《信托法原理研究》，北京：中國法制出版社，2015年，第303頁。再加上我國農(nóng)地的細(xì)碎化問題，如由每個土地承包經(jīng)營權(quán)人就其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)設(shè)立信托，可能難以實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化，使農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革目的以及法律確立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)利的立法目的無法達(dá)成，也可能大大增加農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的成本，影響信托效率，不符合市場經(jīng)濟(jì)追求效率的原則，導(dǎo)致信托公司不愿意涉足農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)項目。因為根據(jù)《信托法》的規(guī)定，委托人必須享有信托財產(chǎn)的所有權(quán)或處分權(quán)，再結(jié)合《民法典》第339條 、《農(nóng)村土地承包法》第36條，可以得出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人在法律上應(yīng)為農(nóng)戶。對此，學(xué)界也達(dá)成了共識。(11)房紹坤等認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人應(yīng)為農(nóng)戶。房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經(jīng)營權(quán)信托的理論證成》，《東北師大學(xué)報》2020年第2期。秦勇等認(rèn)為，為充分保障農(nóng)戶這一土地承包經(jīng)營權(quán)人締約意志的實現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人應(yīng)限定為農(nóng)戶。秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2020年第6期。高圣平認(rèn)為，因農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)，故農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的委托人為農(nóng)戶。高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。楊雅婷等認(rèn)為，因農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)，故農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人應(yīng)為農(nóng)戶。楊雅婷、吳丹：《“三權(quán)分置”下農(nóng)地信托主客體之法律檢視》，《天津市社會科學(xué)界第十四屆學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文集：加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué) 推進(jìn)“五個現(xiàn)代化天津”建設(shè)》(中)，第523頁。

各地農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實踐模式，存在信托委托人不同的情形。較具代表性的有“浙江紹興”模式、(12)在浙江紹興的農(nóng)地信托中，先由農(nóng)戶和村經(jīng)濟(jì)合作社簽訂土地使用權(quán)租賃合同，村經(jīng)濟(jì)合作社再通過政府設(shè)立的土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的信息與農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶簽訂土地使用權(quán)租賃合同。徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》?！昂弦骊枴蹦Ｊ?、(13)在湖南益陽的農(nóng)地信托中，由草尾鎮(zhèn)政府全資設(shè)立由政府工作人員擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的沅江市香園農(nóng)村土地托管投資有限公司，由沅江市香園農(nóng)村土地托管投資有限公司作為受托人與農(nóng)戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)信托合同取得土地經(jīng)營權(quán)，再將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶。徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》。“安徽宿州”模式(14)在安徽宿州的農(nóng)地信托中，埇橋區(qū)政府將朱廟村、塔橋村農(nóng)戶承包經(jīng)營的5400畝農(nóng)地信托給中信信托有限責(zé)任公司。雙方簽訂的《土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)合同》約定，埇橋區(qū)政府為信托關(guān)系的委托人和受益人；中信信托有限責(zé)任公司管理農(nóng)地獲得的收益扣除信托報酬之后，交付給埇橋區(qū)政府。埇橋區(qū)政府將取得的收益再分配至各農(nóng)戶。蒲堅：《解放土地——新一輪土地信托化改革》，北京：中信出版社，2014年，第218頁。和“江蘇無錫”模式(15)在江蘇無錫的農(nóng)地信托中，農(nóng)戶將其土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立土地股份合作社；由土地股份合作社作為委托人將農(nóng)地信托給北京國際信托有限公司；北京國際信托有限公司再將農(nóng)地租賃給當(dāng)?shù)氐摹八厶覍I(yè)合作社”經(jīng)營，由此獲得的收益扣除信托報酬后交付給各農(nóng)戶。尚旭東、葉云：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托：探索實踐與待解問題》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第9期。?！罢憬B興”模式的信托委托人為村經(jīng)濟(jì)合作社，“湖南益陽”模式的信托委托人為農(nóng)戶，“安徽宿州”模式的信托委托人為宿州市埇橋區(qū)人民政府，“江蘇無錫”模式的信托委托人為村股份合作社。其中，除“湖南益陽”模式由于農(nóng)戶為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，在訂立信托合同時能體現(xiàn)其意志，使其利益較能得到有效保護(hù)外，其他三種模式雖能較好地通過信托流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的目的，但卻存在因農(nóng)戶無法實際參與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)導(dǎo)致其利益無法得到有效保護(hù)的問題。因“湖南益陽”模式中存在農(nóng)地信托公司因?qū)r(nóng)地進(jìn)行集中管理而涉嫌違背受托人分別管理信托財產(chǎn)義務(wù)的行為。因此，有必要進(jìn)一步探討委托人的權(quán)利應(yīng)如何行使的問題。

(二)委托人的權(quán)利行使

對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人權(quán)利應(yīng)如何行使，學(xué)界存在較大的爭議，主要有四種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為解決農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化問題，采取集合信托的方式，受托人應(yīng)將多個委托人交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中管理。(16)房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經(jīng)營權(quán)信托的理論證成》。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于單個農(nóng)戶的談判能力較弱或者單獨(dú)談判的成本較高，為更好地保護(hù)其利益，在農(nóng)地集合信托或委托農(nóng)戶較多時，應(yīng)探索建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人會議制度。(17)秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于單個農(nóng)戶通過信托流轉(zhuǎn)土地，難以實現(xiàn)土地的規(guī)模、集約經(jīng)營，再加上單個農(nóng)戶談判能力的局限以及降低交易成本的需要，農(nóng)戶可將農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的權(quán)利委托給村委會或政府部門代為行使。(18)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于單個農(nóng)戶談判能力不足以及信托效率的考慮，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)管理職能，且作為農(nóng)民集體財產(chǎn)的權(quán)利行使主體應(yīng)做好農(nóng)地這一集體資產(chǎn)的管理工作，故宜由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶行使委托人的權(quán)利。(19)楊雅婷、吳丹：《“三權(quán)分置”下農(nóng)地信托主客體之法律檢視》，第523頁。這四種觀點(diǎn)能否真正解決農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的委托人為土地承包經(jīng)營權(quán)人所帶來的問題，有必要對其逐一進(jìn)行分析。

第一種觀點(diǎn)采取集合信托的方式以解決農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化、集約化問題。但對農(nóng)地集合信托時委托人權(quán)利如何行使沒有提及。其問題在于：第一，如果系由單個農(nóng)戶與信托公司逐一簽訂信托合同，再由信托公司對農(nóng)地實行“集合化”管理的話，顯然會增加交易的成本，不利于信托公司積極開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托業(yè)務(wù)。第二，基于信托的財產(chǎn)隔離功能特性，受托人需對信托財產(chǎn)分別管理，而當(dāng)前我國法律僅允許信托公司設(shè)立集合資金信托計劃，對兩個以上委托人交付的資金進(jìn)行集中管理、運(yùn)用或處分，并未例外允許信托公司對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行“集合化”管理。故將兩個以上農(nóng)戶交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中管理，有違《信托法》的強(qiáng)制性規(guī)定。第三，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“集合化”管理不同于資金“集合化”管理，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集合信托的交易成本和難度明顯大于資金集合信托。其原因在于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“集合化”管理受到地理條件的限制，必須是地理上相鄰的地塊才能實現(xiàn)集中管理。故農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集合信托就要求信托公司只有與地塊相鄰的所有農(nóng)戶都能達(dá)成一致簽訂信托合同，才能實現(xiàn)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“集合化”管理，這無疑大大增加了信托的交易成本和難度。而且，由于不同農(nóng)戶承包經(jīng)營地塊的肥沃程度不同，其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值也不相同，也會增加信托的交易成本和難度。因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集合信托的設(shè)立相比于集合資金信托計劃的設(shè)立而言，交易的成本和難度明顯加大。

第二種觀點(diǎn)針對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的委托人權(quán)利如何行使的問題，提出了在農(nóng)地集合信托或委托農(nóng)戶較多時建立委托人會議制度以達(dá)成合意的做法。該種做法雖然有助于解決單個農(nóng)戶談判能力不足的問題，更好地保護(hù)農(nóng)戶利益，但也存在問題。第一，通過委托人會議的方式形成共同意志，雖然有助于實現(xiàn)將所有有意愿信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之農(nóng)戶的地塊整體信托流轉(zhuǎn)，但就受托人而言，該種方式屬于單一信托，而非集合信托。第二，通過委托人會議的方式形成共同意志，相比于信托公司逐一與單個農(nóng)戶談判達(dá)成合意，雖然一定程度上有助于減少信托的交易成本，提高信托的效率。但委托人通過會議的方式形成共同意志，并非屬于一種高效的方式。因為如果意志形成規(guī)則采取的是全體一致通過方式的話，由于不同農(nóng)戶之地塊的地理位置和肥沃程度不同，委托農(nóng)戶人數(shù)越多，越不容易達(dá)成一致意見；如果意志形成規(guī)則采取的是三分之二以上委托人通過方式的話，雖有助于委托人會議形成決定，但卻涉嫌以多數(shù)人的意志犧牲少數(shù)人的利益問題，我國法律強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶利益保護(hù)、明確由農(nóng)戶自主決定是否流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的情況下，這種由三分之二以上委托人通過的意志形成規(guī)則并不可取。第三，我國農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的目的在于實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化，但要實現(xiàn)將所有有意愿信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之農(nóng)戶的地塊整體信托流轉(zhuǎn)，其前提是有意愿信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之農(nóng)戶的地塊要相鄰，否則農(nóng)地?zé)o法實現(xiàn)整體集中管理。而有意愿信托流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之農(nóng)戶的地塊在地理位置上如均相鄰的話，往往會增加信托的交易成本和難度。

第三種觀點(diǎn)針對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的委托人權(quán)利如何行使的問題，提出了可由村委會或政府部門作為農(nóng)戶的代理人代理農(nóng)戶行使農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以解決單個農(nóng)戶談判能力局限的問題，降低交易的成本。此種方式存在的問題是：村委會或政府部門作為農(nóng)戶的委托代理人，仍只能以單個農(nóng)戶的名義與信托公司就其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)簽訂信托流轉(zhuǎn)合同，代理行為的后果由農(nóng)戶自身承擔(dān)。而基于信托的財產(chǎn)隔離功能特性，受托人仍需就不同農(nóng)戶的信托財產(chǎn)分別進(jìn)行管理，如上所述，在我國當(dāng)前法律未例外允許信托公司對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“集合化”管理的情況下，將兩個以上農(nóng)戶交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中管理是違反《信托法》強(qiáng)制性規(guī)定的。但受托人就不同農(nóng)戶的地塊進(jìn)行分別管理的做法，顯然無法實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化。

第四種觀點(diǎn)針對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的委托人權(quán)利如何行使的問題，提出了由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶行使委托人的權(quán)利，以解決單個農(nóng)戶談判能力的不足，提高農(nóng)地信托的效率。但該觀點(diǎn)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)管理職能且有權(quán)管理集體資產(chǎn)為由，認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適宜代表農(nóng)戶不具有妥當(dāng)性。理由在于：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體財產(chǎn)的所有權(quán)人，與農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是不同層面的問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)的權(quán)利人身份并非是農(nóng)戶利益的代表，不適宜代表農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。第二，由作為集體資產(chǎn)權(quán)利人身份的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶行使委托人的權(quán)利，將會導(dǎo)致農(nóng)戶無法實質(zhì)參與到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的談判等各項程序中，農(nóng)戶的意志無法充分表達(dá)，其利益難以得到有效保護(hù)。

筆者基本贊同對于已經(jīng)設(shè)立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的地方由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)戶行使委托人的權(quán)利，而未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的地方則由村民委員會代表農(nóng)戶行使委托人的權(quán)利的觀點(diǎn)。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會之所以代表農(nóng)戶是基于其以間接代理人的身份接受農(nóng)戶的委托，以自己的名義行使委托人的權(quán)利，農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會之間是間接代理關(guān)系。其法律依據(jù)在于《民法典》第926條確立了間接代理制度。通過間接代理，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會行使委托人權(quán)利的權(quán)力來源在于委托人農(nóng)戶的授權(quán)，但卻以自己的名義行使委托人的權(quán)利，能就所有委托人農(nóng)戶的農(nóng)地整體進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)，既能解決單個農(nóng)戶談判能力不足、利益無法有效保護(hù)的問題，也同時降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的交易成本；又能解決單個農(nóng)戶與信托公司就其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)訂立信托合同，而基于信托之財產(chǎn)隔離功能特性受托人應(yīng)對農(nóng)戶地塊進(jìn)行分別管理與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)要實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營目的之間的矛盾；加之基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特性，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式解決委托農(nóng)戶的地塊在地理位置上不相鄰的問題。

當(dāng)然，信托受托人想要接受的農(nóng)地如果涉及到兩個以上村的地塊時，在我國法律沒有許可信托公司可對兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會委托人交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“集合化”管理的例外規(guī)定之前，只能通過受托人分別管理信托財產(chǎn)義務(wù)的緩和方式去實現(xiàn)。基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托目的考量，在對兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會委托人交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理時，作為受托人分別管理信托財產(chǎn)義務(wù)的例外，允許受托人對兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會作為委托人交付的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中管理。

三、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人

(一)受托人的資格

作為信托關(guān)系當(dāng)事人的受托人，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中至關(guān)重要，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。受托人處于控制、管理、處分信托財產(chǎn)的中心地位，在信托關(guān)系人中發(fā)揮著核心般的作用，(20)中野正俊、張軍建：《信托法》，北京：中國方正出版社，2004年，第50頁。被認(rèn)為是“信托關(guān)系本質(zhì)的體現(xiàn)者”(21)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。。根據(jù)《信托法》第24條(22)《信托法》第24條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡囊?guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，法人和具有完全行為能力的自然人均可作為受托人。而根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于〈中華人民共和國信托法〉公布執(zhí)行后有關(guān)問題的通知》的規(guī)定, 在國務(wù)院制定《信托機(jī)構(gòu)管理條例》之前，從事營利性信托活動的信托機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的資質(zhì)條件, 按人民銀行、證監(jiān)會依據(jù)《信托法》制定的有關(guān)管理辦法執(zhí)行。根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定的《信托公司管理辦法》第7條、(23)《信托公司管理辦法》第7條規(guī)定：“設(shè)立信托公司，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，并領(lǐng)取金融許可證。未經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，任何單位和個人不得經(jīng)營信托業(yè)務(wù)，任何經(jīng)營單位不得在其名稱中使用“信托公司”字樣。法律法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?條、(24)《信托公司管理辦法》第8條規(guī)定：“設(shè)立信托公司，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有符合《中華人民共和國公司法》和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會規(guī)定的公司章程；(二)有具備中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會規(guī)定的入股資格的股東；(三)具有本辦法規(guī)定的最低限額的注冊資本；(四)有具備中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會規(guī)定任職資格的董事、高級管理人員和與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)的信托從業(yè)人員；(五)具有健全的組織機(jī)構(gòu)、信托業(yè)務(wù)操作規(guī)程和風(fēng)險控制制度；(六)有符合要求的營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施；(七)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會規(guī)定的其他條件?！?0條規(guī)定，(25)《信托公司管理辦法》第10條規(guī)定：“信托公司注冊資本最低限額為3億元人民幣或等值的可自由兌換貨幣，注冊資本為實繳貨幣資本。申請經(jīng)營企業(yè)年金基金、證券承銷、資產(chǎn)證券化等業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的最低注冊資本要求。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會根據(jù)信托公司行業(yè)發(fā)展的需要，可以調(diào)整信托公司注冊資本最低限額?！痹O(shè)立信托公司不僅有嚴(yán)格的條件,如最低實繳注冊資金為人民幣3億元。而且，采取批準(zhǔn)設(shè)立的方式，需經(jīng)過中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)，取得金融許可證。由此可見，法律對商事信托的受托人設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，只有依法設(shè)立的信托公司才具有受托人資格；而對于民事信托的受托人，僅是法人或者具有完全民事行為能力的自然人便可。而商事信托與民事信托以受托人是否以信托為業(yè)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，非以信托財產(chǎn)是否營利作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。(26)高凌云：《被誤讀的信托——信托法原論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2010年，第53頁。

從上述較具代表性的四種農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實踐模式來看，除“浙江紹興”模式由農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶作為受托人外，“湖南益陽”模式、“安徽宿州”模式和“江蘇無錫”模式均由信托公司作為受托人，屬于商事信托。只是“湖南益陽”模式是由政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司作為受托人，而“安徽宿州”模式、“江蘇無錫”模式均為商業(yè)性信托公司作為受托人?！罢憬B興”模式受托人為農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，性質(zhì)上應(yīng)屬于民事信托，但就實質(zhì)運(yùn)作而言，政府設(shè)立的土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)僅發(fā)揮信息提供者的功能，而村經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶簽訂的是土地使用權(quán)租賃合同，故其并非真正意義上的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，(27)徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》。本文在此不予討論。對于信托公司作為受托人的“湖南益陽”模式、“安徽宿州”模式和“江蘇無錫”模式，無論是政府性農(nóng)地信托公司，還是商業(yè)性信托公司，均以信托為業(yè)，故性質(zhì)上均屬于商事信托。但由于受托人并不實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、村專業(yè)合作社。由此帶來如下問題，受到學(xué)界的質(zhì)疑。一方面，由于設(shè)立信托需將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，而根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條(28)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！钡囊?guī)定，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方需要具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，而無論是政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司，還是商業(yè)性信托公司，均不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力或資質(zhì)。那么，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)實踐模式中由信托公司取得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，是否意味著違反了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定？另一方面，根據(jù)《信托法》第30條(29)《信托法》第30條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)自己處理信托事務(wù)，但信托文件另有規(guī)定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理。受托人依法將信托事務(wù)委托他人代理的，應(yīng)當(dāng)對他人處理信托事務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任?！钡囊?guī)定，受托人對于信托財產(chǎn)負(fù)有親自管理的義務(wù)。而無論是政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司，還是商業(yè)性信托公司，均未實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、村專業(yè)合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。那么，這種做法是否違反了受托人負(fù)有的親自管理義務(wù)呢？

由于《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方提出了具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的要求，以及基于信托的受托人對于信托財產(chǎn)負(fù)有親自管理的義務(wù)，故學(xué)界對于誰可作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人也存在爭議，主要有五種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)基于信托公司具有既能提供金融支持又能與農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)機(jī)公司開展合作的優(yōu)勢，以及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條提出的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的要求，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人應(yīng)為具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的信托公司。故應(yīng)設(shè)立商業(yè)性農(nóng)地信托公司，由其擔(dān)任農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人。因為商業(yè)性農(nóng)地信托公司既能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，管理或處分農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，也能開展融資活動，募集資金以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金不足的問題。(30)房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經(jīng)營權(quán)信托的理論證成》；秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》；徐衛(wèi)：《土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托模式的構(gòu)建邏輯與制度設(shè)計——契合土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的一種路徑》，《暨南學(xué)報》2015年第2期。第二種觀點(diǎn)基于只由商業(yè)性信托公司擔(dān)任農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的受托人無法履行親自管理的義務(wù)，而由政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司單獨(dú)擔(dān)任農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的受托人既負(fù)擔(dān)較大，也不利于發(fā)揮市場主體活力，提出可探索雙重受托人結(jié)構(gòu)。由政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司和商業(yè)性信托公司共同擔(dān)任農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人，前者負(fù)擔(dān)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的義務(wù)，而后者則負(fù)責(zé)發(fā)行信托產(chǎn)品以提供金融支持。(31)杜明鳴、劉司墨：《我國農(nóng)地信托受托人主體范疇及義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研究——基于益陽、桃園、宿州實踐模式比較》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》2018年第4期。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的受托人為信托機(jī)構(gòu)，既包括政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司，也包括商業(yè)性信托公司。但對政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司，其設(shè)立條件要作出有別于一般的營業(yè)性信托機(jī)構(gòu)、適合農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)切實需要的規(guī)定，并應(yīng)考慮到農(nóng)地信托公司所從事的業(yè)務(wù)范圍。(32)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》；徐海燕、馮建生：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)受托人的商業(yè)性信托公司，既包括依據(jù)《信托法》《信托公司管理辦法》的規(guī)定設(shè)立的信托公司，也包括未來依據(jù)特別立法設(shè)立的土地信托公司。(33)李東俠：《土地承包經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中受托人的法律規(guī)制研究》，《河北法學(xué)》2015年第9期。第五種觀點(diǎn)基于比較法上美日等農(nóng)地信托發(fā)達(dá)國家均選擇“具有專業(yè)資質(zhì)、擁有雄厚資金和信用優(yōu)勢的專門機(jī)構(gòu)作為受托人”，以及國內(nèi)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)以信托公司為受托人的實踐，不僅“為社會資本引入構(gòu)筑了制度通道”，而且“促進(jìn)了農(nóng)村資源的有效配置”，提出應(yīng)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人限于商業(yè)性信托公司。對于信托公司無法親自管理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的問題，則通過緩和受托人親自管理義務(wù)的方式予以解決。(34)李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》。

筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)提出設(shè)立商業(yè)性農(nóng)地信托公司，以適應(yīng)受托人對信托財產(chǎn)負(fù)有親自管理義務(wù)，以及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的要求。雖然更符合《信托法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，但也存在問題。第一，這種商業(yè)性農(nóng)地信托公司從事的業(yè)務(wù)較為單一，專門從事農(nóng)地信托業(yè)務(wù)。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有收益低、周期長、風(fēng)險大的特性，這種單一信托業(yè)務(wù)可能難以支撐農(nóng)地信托公司的正常運(yùn)營，更不用說使農(nóng)地信托公司實現(xiàn)盈利，故這種商業(yè)性的農(nóng)地信托公司可能難以實現(xiàn)有效、持續(xù)經(jīng)營；第二，從性質(zhì)上看，這種商業(yè)性農(nóng)地信托公司仍屬于信托公司的范疇，只是業(yè)務(wù)范圍僅限于農(nóng)地信托而已，故即便設(shè)立該類商業(yè)性農(nóng)地信托公司，也未必能符合《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的要求。因此，該種觀點(diǎn)不具有妥當(dāng)性。

第二種觀點(diǎn)提出探索設(shè)立由政府性農(nóng)地信托公司與商業(yè)性信托公司共同作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)受托人的雙重結(jié)構(gòu)，以解決受托人親自履行管理義務(wù)的問題。該種觀點(diǎn)仍存在以下問題：第一，從“湖南益陽”模式來看，政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司并不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，其自身也不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是出租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，由此通過由政府性農(nóng)地信托公司與商業(yè)性信托公司作為共同受托人的方式，也無法真正解決受托人親自履行管理義務(wù)的問題；第二，這種雙重受托人結(jié)構(gòu)，由于受托人人數(shù)增加，必然大大增加了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行成本，不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的有效開展；第三，政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司作為受托人不僅存在與《信托公司管理辦法》規(guī)定的信托公司設(shè)立的資質(zhì)和條件不相符的問題，而且還存在難以有效界定政府與市場的作用邊界、無法充分尊重市場主體意愿以及容易導(dǎo)致政府權(quán)力濫用的問題。(35)李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》。因此，該種觀點(diǎn)也不具有妥當(dāng)性。

第三種觀點(diǎn)提出政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司也可作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人，并就其設(shè)立條件作出特別規(guī)定。該觀點(diǎn)雖能解決農(nóng)地信托公司與《信托公司管理辦法》規(guī)定的信托公司設(shè)立的資質(zhì)和條件不符的問題，但也存在問題。第一，如上所述，由政府設(shè)立農(nóng)地信托公司會導(dǎo)致政府權(quán)力對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)介入過多，以及農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的市場化不足問題；第二，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍存在資金投入不足的問題，而由政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司沒有融資功能，難以有效提供金融支持；第三，由于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，具有收益低、周期長、風(fēng)險大的特點(diǎn)，政府設(shè)立的農(nóng)地信托公司可能出現(xiàn)收入不足以支撐正常運(yùn)行的問題，導(dǎo)致難以有效、持續(xù)經(jīng)營。

第四種觀點(diǎn)提出作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)受托人的商業(yè)信托公司也包括未來依特別立法設(shè)立的土地信托公司。該觀點(diǎn)雖依據(jù)特別立法可以解決商業(yè)性土地信托公司的設(shè)立不受《信托公司管理辦法》的規(guī)定限制問題，但仍存在問題。如上所述，該種商業(yè)性土地信托公司專門從事農(nóng)地信托業(yè)務(wù)，因農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，收益低，可能導(dǎo)致該種商業(yè)性土地信托公司難以為繼，無法持續(xù)、有效經(jīng)營，不利于農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的有效實現(xiàn)。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人應(yīng)限于商業(yè)性信托公司。筆者贊同此種觀點(diǎn)，理由在于：第一，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在資金不足的問題，需要有效的金融支持。而商業(yè)性信托公司具有融資功能，能夠通過發(fā)行金融產(chǎn)品，為社會資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提供通道，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供有效的融資服務(wù)和充分的金融支持。這不僅與中央鼓勵“工商資本下鄉(xiāng)”的政策精神相符，而且能對工商資金進(jìn)行有效規(guī)范。第二，由于農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，投入周期長、回報收益低，而且面臨較大的風(fēng)險。故相比于商業(yè)性農(nóng)地信托公司而言，由商業(yè)性信托公司來開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，能夠避免單純開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)帶來的信托公司可能難以持續(xù)、有效運(yùn)行的問題。

當(dāng)然，由商業(yè)性信托公司作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人，將面臨著與《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條提出的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓方應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的要求不符的問題，以及受托人不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有履行親自管理義務(wù)的問題。從“安徽宿州”模式和“江蘇無錫”模式來看，前者是將農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)公司，農(nóng)地實際經(jīng)營者為農(nóng)業(yè)公司；而后者則是將農(nóng)地出租給村專業(yè)合作社，農(nóng)地實際經(jīng)營者為村專業(yè)合作社。(36)秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》。由此可見，實踐中商業(yè)性信托公司均因無農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力而沒有直接從事農(nóng)地經(jīng)營。對于商業(yè)性信托公司作為受托人是否違反《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定的問題，筆者認(rèn)為，第一，當(dāng)前我國商業(yè)性信托公司均不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，要求其具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)后才能參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)，顯然抑制了商業(yè)性信托公司的參與，不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)采取信托的方式流轉(zhuǎn)；第二，從實踐看，商業(yè)性信托公司作為受托人因其不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力無法直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基于實現(xiàn)受益人利益最大化的要求，均將農(nóng)地出租給具有經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時發(fā)揮信托公司的融資優(yōu)勢與農(nóng)業(yè)公司的專業(yè)優(yōu)勢，符合當(dāng)前社會需要。故在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，應(yīng)將《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定理解為只要農(nóng)地的實際經(jīng)營者具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力即可，法律之所以對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出這樣的限制，是為了防止農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)農(nóng)地“非農(nóng)化”等問題，以確保農(nóng)地農(nóng)用。

對于商業(yè)性信托公司將農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是否違反受托人親自管理義務(wù)的問題，對此，有學(xué)者提出，在農(nóng)地信托中，基于信托事務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性，不應(yīng)固守受托人的親自管理義務(wù)，可對受托人的親自管理義務(wù)加以緩和。(37)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》；李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》。筆者贊同此種觀點(diǎn)。依據(jù)《信托法》第30條第1款的規(guī)定，受托人原則上應(yīng)親自處理信托事務(wù)，但也明確了例外的情形，即“信托文件另有規(guī)定”和“有不得已的事由”。因此，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，由于農(nóng)地事務(wù)的復(fù)雜性、專業(yè)性，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，而信托公司沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，故不宜堅守受托人的親自管理義務(wù)，有必要予以緩和。一種方式是，通過在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)合同中約定，信托公司為實現(xiàn)受益人利益最大化可將農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以緩和受托人負(fù)有的親自管理農(nóng)地義務(wù)。另一種方式是，由于信托公司不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力，其直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以實現(xiàn)受益人利益的最大化，不符合《信托法》第25條第1款規(guī)定的受托人要為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。故在信托合同中沒有約定“信托公司可將農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”時，信托公司為實現(xiàn)受益人的最大利益將農(nóng)地出租給農(nóng)業(yè)公司從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)公司的專業(yè)優(yōu)勢，可解釋為屬于《信托法》第30條第1款規(guī)定的“有不得已的事由”之情形。

(二)受托人的激勵

在明確了商業(yè)性信托公司作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受托人后，為有效實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營，必須解決受托人的動力不足問題。從實踐情況看，信托公司參與的積極性明顯不足。為增加商業(yè)性信托公司參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的積極性，以有效推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，有必要對作為受托人的商業(yè)性信托公司進(jìn)行激勵。對此，有學(xué)者指出，由于信托的目的在于驅(qū)動城鄉(xiāng)要素對接、對流以實現(xiàn)農(nóng)村資源的有效配置，蘊(yùn)含較強(qiáng)的公益性和正外部性，為積極鼓勵信托公司進(jìn)入農(nóng)村開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)實踐，政府應(yīng)通過制度手段明確對信托公司從事的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)給予財政補(bǔ)貼、稅收減免等多種形式的激勵，以減輕信托公司從事農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的成本負(fù)擔(dān)。(38)李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》。也有學(xué)者更明確指出，可以采取對信托公司從事農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行資金補(bǔ)貼，以及減免信托公司從事農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的增值稅和所得稅，以實現(xiàn)對作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)受托人之信托公司的有效激勵。(39)秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》。

筆者贊同此種觀點(diǎn)。理由在于：第一，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致耕地拋荒、閑置問題，會影響到國家的糧食安全，這不僅涉及到我國14多億人口的基本生活和農(nóng)戶收入增加的問題，而且還涉及到公共利益保護(hù)的問題。故政府對信托公司從事的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)通過資金補(bǔ)貼、稅收減免等方式予以激勵具有正當(dāng)性。第二，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通過信托的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，信托公司作為受托人有利于實現(xiàn)農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和集約化管理，以提高土地效益、增加農(nóng)戶收益，進(jìn)而有助于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這一國家農(nóng)業(yè)公共政策目標(biāo)的達(dá)成。故政府對信托公司從事的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)通過資金補(bǔ)貼、稅收減免等方式予以激勵也具有合理性。當(dāng)然，由于農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害的影響較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也伴隨著各種風(fēng)險。為分散農(nóng)地信托的經(jīng)營風(fēng)險，一方面，政府有必要設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金，對農(nóng)地信托的經(jīng)營損失予以適當(dāng)補(bǔ)償；另一方面，也要深化政策性農(nóng)業(yè)保險制度改革，將農(nóng)地信托納入保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍。(40)李杰：《“三權(quán)分置”視域下農(nóng)地信托改革的實踐例證與制度保障》。

四、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受益人

(一)受益人的法律定位

從信托關(guān)系當(dāng)事人角度來看，受益人是信托關(guān)系的重要當(dāng)事人，因為信托是為受益人的利益而設(shè)立的，沒有受益人的信托是無效信托。(41)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。由于《信托法》第43條(42)《信托法》第43條規(guī)定：“受益人是在信托中享有信托受益權(quán)的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人?！睕]有對受益人的資格作出特別限制，故自然人、法人以及依法成立的其他組織均可作為受益人。從農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式來看，對農(nóng)地信托的受益人應(yīng)為誰的問題，實踐做法不一，有的甚至將農(nóng)戶排除在外，導(dǎo)致對農(nóng)戶權(quán)益的有效保障不足。如“安徽宿州”模式中，農(nóng)地信托的受益人為埇橋區(qū)人民政府，而農(nóng)戶既不是農(nóng)地信托合同的當(dāng)事人，也不是信托關(guān)系的受益人，這導(dǎo)致農(nóng)戶無法對受托人(信托公司)的行為實施監(jiān)督，也難以知悉農(nóng)地的經(jīng)營管理狀況，其利益無法得到有效保護(hù)。(43)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》。而在福建沙縣農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中，對于增值溢價部分的受益人為農(nóng)戶和信托公司，信托公司按照40%的比例分享該信托收益，用于其滾動發(fā)展，但該種做法顯然也不利于農(nóng)戶利益的有效保護(hù)。(44)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》。故在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中如何定位受益人，以有效保護(hù)農(nóng)戶利益、建立農(nóng)戶權(quán)益的有效保障機(jī)制，是亟待解決的一個問題。

關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，誰可作為信托的受益人，學(xué)界也有分歧。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地信托受益人的范圍非常廣泛，農(nóng)戶、自然人、法人、依法成立的其他組織均可作為受益人，且信托機(jī)構(gòu)也可作為共同受益人。(45)鐘遠(yuǎn)平：《我國農(nóng)村土地信托的法理基礎(chǔ)及制度構(gòu)建——以土地承包經(jīng)營權(quán)為中心》，中國政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受益人應(yīng)為農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織，且農(nóng)地信托利益的絕大部分應(yīng)由農(nóng)戶取得。(46)楊雅婷、吳丹：《“三權(quán)分置”下農(nóng)地信托主客體之法律檢視》，第524—525頁。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地信托的受益人只能為農(nóng)戶，以有效保護(hù)農(nóng)戶利益。(47)高圣平：《農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》；李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》；秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》；徐海燕、馮建生：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)造》；徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》； 房紹坤、任怡多：《新承包法視閾下土地經(jīng)營權(quán)信托的理論證成》。對此，第一種觀點(diǎn)顯然是忽略了農(nóng)民這一弱勢群體的利益保護(hù)，與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的目的不相符，難以實現(xiàn)對農(nóng)戶利益的有效保護(hù)，不可取。第二種觀點(diǎn)也忽略了農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中的關(guān)系。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)戶的代表，其與農(nóng)戶之間應(yīng)為間接代理關(guān)系，根據(jù)法律規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織的行為后果由農(nóng)戶來承受。如將村集體經(jīng)濟(jì)組織也列為共同受益人，同樣不利于對農(nóng)戶利益的有效保護(hù)。筆者贊同第三種觀點(diǎn)，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，為有效保護(hù)農(nóng)戶利益，受益人只能是農(nóng)戶。故應(yīng)將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的受益人在法律上定位為農(nóng)戶。該觀點(diǎn)也是學(xué)界的主流觀點(diǎn)。農(nóng)地信托實踐中，由信托公司作為受益人、信托公司與農(nóng)戶共同作為受益人等的做法是不妥當(dāng)?shù)?。其理由在于信托是為受益人的利益而設(shè)立的。而農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)，其目的就是為了通過農(nóng)地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營提高土地的效益，從而提高自己的收益。而且，農(nóng)地承載著農(nóng)民的社會保障功能，農(nóng)民又是弱勢群體，其利益應(yīng)得到有效保護(hù)。因此，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，應(yīng)將農(nóng)戶確定為農(nóng)地信托利益的唯一受益人，以實現(xiàn)農(nóng)戶利益的最有效保護(hù)。

(二)受益人的利益保護(hù)

在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，由于受益人(農(nóng)戶)眾多，在農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)受益人意思難以達(dá)成一致導(dǎo)致其監(jiān)督乏力，無法有效保護(hù)受益人整體利益的問題，以及受益人存在專業(yè)能力不足以至于難以有效行使監(jiān)督權(quán)的問題。(48)李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》。為此，有學(xué)者提出，建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)受益人大會制度和設(shè)置農(nóng)地信托監(jiān)察人制度，以有效保護(hù)農(nóng)戶的利益。(49)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》；李蕊：《農(nóng)地信托的法律障礙及其克服》；徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》。筆者贊同此種觀點(diǎn)，通過建立受益人大會制度，能夠在多數(shù)受益人之間形成集體意志，以解決監(jiān)督乏力的問題；通過設(shè)置農(nóng)地信托監(jiān)察人制度，能夠彌補(bǔ)受益人專業(yè)能力的欠缺，以解決監(jiān)督權(quán)有效行使問題，真正實現(xiàn)對農(nóng)戶利益的有效保護(hù)。這既是保護(hù)作為弱勢群體的農(nóng)民利益的需要，也是更好地維護(hù)受益人整體利益的需要，還是實現(xiàn)國家公共政策發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)目標(biāo)的需要。(50)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》。對于受益人大會的會議規(guī)則，可以借鑒《日本信托法》、我國臺灣地區(qū)《信托業(yè)法》有關(guān)受益人大會制度的有關(guān)規(guī)定，以及我國《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》有關(guān)受益人大會的規(guī)則，通過會議協(xié)商的方式形成受益人的共同意志。

對于農(nóng)地信托監(jiān)察人，雖然《信托法》沒有對農(nóng)地信托監(jiān)察人作出規(guī)定，而僅對公益信托監(jiān)察人作出了規(guī)定。但從設(shè)置目的來看，農(nóng)地信托監(jiān)察人系為保護(hù)農(nóng)戶受益人的信托利益而設(shè)，其8作為對受托人信托公司管理和處分農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的主體，享有信托文件和法律授予受益人的全部權(quán)利。(51)史尚寬：《信托法論》，臺北：臺灣商務(wù)印書館，1972年，第17頁。具體而言，其權(quán)利可以參照《信托法》第65條有關(guān)公益信托監(jiān)察人有關(guān)權(quán)利的規(guī)定，為維護(hù)農(nóng)戶受益人的利益，有權(quán)以自己的名義向法院提起訴訟，以及實施其他法律行為。但對于誰適合擔(dān)任農(nóng)地信托的監(jiān)察人，學(xué)界卻有不同意見。第一種觀點(diǎn)以村民委員會是農(nóng)民自治組織、有健全的組織機(jī)構(gòu)、屬于特別法人為由，認(rèn)為農(nóng)地信托的監(jiān)察人由村民委員會擔(dān)任更為妥當(dāng)。(52)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》。第二種觀點(diǎn)基于農(nóng)地信托的特殊性，認(rèn)為農(nóng)地信托監(jiān)察人員的設(shè)置應(yīng)具有多樣性，可吸收金融信托專業(yè)人士、有經(jīng)驗的農(nóng)戶等人員加入。(53)秦勇、夏雨鴻：《我國農(nóng)地信托的法律障礙及完善進(jìn)路——以新〈農(nóng)村土地承包法〉為背景》。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，地方政府可以作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托監(jiān)察人的候選人，但應(yīng)由農(nóng)戶受益人大會按照多數(shù)決議方式產(chǎn)生。(54)徐海燕、張占鋒：《我國土地經(jīng)營權(quán)信托模式的法律思考》。對此，第一種觀點(diǎn)指出由村民委員會擔(dān)任農(nóng)地信托監(jiān)察人，雖然具有一定的合理性，但其是否具有相關(guān)專業(yè)能力的工作人員能夠勝任此事值得考證。第二種觀點(diǎn)雖然考慮了農(nóng)地信托監(jiān)察人員的專業(yè)能力問題，但關(guān)于人員如何具體落實沒有明確，不具有可操作性。第三種觀點(diǎn)提出的農(nóng)地信托監(jiān)察人之候選人的“地方政府”過于籠統(tǒng)，不具有可操作性。而農(nóng)地信托監(jiān)察人由受益人大會選舉產(chǎn)生也不具有妥當(dāng)性，因為農(nóng)地信托監(jiān)察人應(yīng)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托設(shè)立時產(chǎn)生，而此時受益人大會還沒有組建。此外，如果受益人大會無法選舉產(chǎn)生農(nóng)地信托監(jiān)察人，那么農(nóng)地信托監(jiān)察人又如何產(chǎn)生，也沒有明確。(55)文杰：《“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)地信托法律規(guī)則之構(gòu)建》。筆者認(rèn)為，由于農(nóng)地信托監(jiān)察人應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)能力，以及能夠隨時就近進(jìn)行監(jiān)督以便于權(quán)利的行使，故較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ怯赊r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會和縣級人民政府的農(nóng)業(yè)主管部門共同作為農(nóng)地信托監(jiān)察人，以確保農(nóng)地信托監(jiān)察人能夠有效行使權(quán)利，真正保護(hù)受益人農(nóng)戶的利益。