安海平

(山東省曹縣圖書館，山東 菏澤 274499)

公共圖書館是國家公共文化服務(wù)體系中的重要組成部分，承擔(dān)著滿足民眾日益提升的文化需求的重要作用?！笆奈濉币詠?，公共圖書館圍繞行業(yè)規(guī)劃著力實(shí)現(xiàn)自身核心價(jià)值，并在管理中心推進(jìn)先進(jìn)理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新管理模式，確保民眾基本文化權(quán)益得以高質(zhì)量順利實(shí)現(xiàn)。我國公共文化機(jī)構(gòu)關(guān)于法人結(jié)構(gòu)治理的探索始于2007年，經(jīng)歷了十幾年的穩(wěn)步發(fā)展，時(shí)至今日已有《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》等多項(xiàng)指導(dǎo)和支撐法人治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)出臺(tái)，這些法律法規(guī)標(biāo)志著我國公共圖書館治理邁入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段[1]。近年來，關(guān)于公共圖書館法治治理結(jié)構(gòu)的改革取得了豐碩的理論和實(shí)踐成果，但也存在一些亟待解決的問題，因此，關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書館治理模式的創(chuàng)新與研究意義重大。

1 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)概述

1.1 法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)(Corporate Governance)這一概念最早由美國經(jīng)濟(jì)理論界在20世紀(jì)70年代提出，是指法人組織的不同利益相關(guān)者在決策、實(shí)施、監(jiān)督過程中一起參與由各種激勵(lì)約束機(jī)制形成的制度安排[2]。法人治理結(jié)構(gòu)的最明顯特征是體系內(nèi)的利益相關(guān)者組成理事會(huì)并全權(quán)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的常規(guī)運(yùn)營，體系內(nèi)部權(quán)責(zé)分明，有協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互相制衡的運(yùn)行機(jī)制用以約束利益相關(guān)者，最終實(shí)現(xiàn)法人組織的科學(xué)、有序發(fā)展。法人治理結(jié)構(gòu)一詞最早被用于公司治理，后來逐漸延伸應(yīng)用到公共文化領(lǐng)域。我國在2014年將10個(gè)國家級(jí)公共文化部門作為法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位，開始了為期24個(gè)月的實(shí)踐探索。從實(shí)施成效看，這些單位的理事會(huì)組織架構(gòu)清晰，下設(shè)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任明確、發(fā)展有序，達(dá)到了治理預(yù)期，后期法人治理結(jié)構(gòu)開始逐步在公共文化領(lǐng)域?qū)嵤?/p>

1.2 法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館治理中的應(yīng)用價(jià)值

從建設(shè)意義看，公共圖書館實(shí)施法人治理結(jié)構(gòu)并在該結(jié)構(gòu)下探索治理模式的意義在于：首先，法人治理結(jié)構(gòu)能夠有效落實(shí)法人在公共圖書館的管理地位，圖書館管理主體也不再是“一言堂”，而是多方利益相關(guān)者組成的管理團(tuán)隊(duì)，服務(wù)質(zhì)量由管理人員、讀者、社會(huì)群體及上級(jí)政府部門聯(lián)合治理，各項(xiàng)政策的“管”“辦”部門分離；其次，法人治理結(jié)構(gòu)以多元參與的形式促進(jìn)讀者服務(wù)質(zhì)量的全方位提升，確保民眾基礎(chǔ)文化權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，充分彰顯圖書館的社會(huì)職能；再次，法人治理結(jié)構(gòu)能夠激發(fā)創(chuàng)新活力，不斷探索新的高效、優(yōu)質(zhì)的治理模式，推動(dòng)圖書館由“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，全面提升管理效率，科學(xué)研判戰(zhàn)略發(fā)展方向，強(qiáng)化內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)更高層次的文化服務(wù)。

1.3 法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書館治理現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)施嚴(yán)格意義上仍處于探索階段，雖然已經(jīng)構(gòu)建了組織架構(gòu)相對(duì)清晰的理事會(huì)，但治理結(jié)構(gòu)與政府之間的關(guān)系界限不清、職能定位不準(zhǔn)確，“政事不分”特征仍較明顯，部分圖書館的理事會(huì)決策權(quán)不獨(dú)立，對(duì)于財(cái)務(wù)、人力等資源的掌控能力不足，實(shí)踐層面上的決策、監(jiān)督、管理職能無法有效履行[3]。針對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)支撐體系雖在逐步健全，但與之配套的制度建設(shè)仍處于起步階段，建設(shè)進(jìn)程相對(duì)緩慢，這導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)的形式大于實(shí)際，單位中的部分部門依然“我行我素”，按照以往制度和模式行事，嚴(yán)重阻礙了科學(xué)治理工作的向前推進(jìn)。評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制的缺失造成了內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部信息溝通不暢，參與各方的合法權(quán)益得不到有效監(jiān)管，制度創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量提升進(jìn)程緩慢。

2 法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書館治理模式創(chuàng)新設(shè)計(jì)要點(diǎn)

2.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制是圖書館實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展的首要保障，指圖書館能夠承受的最大風(fēng)險(xiǎn)程度，其中涵蓋整體風(fēng)險(xiǎn)承受能力與各分項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。不同級(jí)別與規(guī)模的圖書館抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不同，需要進(jìn)行專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析才能確定比較標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，圖書館行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承受度按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率與影響程度進(jìn)行分類與排序，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)確定重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控項(xiàng)目，不同項(xiàng)目制定不同的防范機(jī)制，如：在資源引入環(huán)節(jié)，法人面臨的風(fēng)險(xiǎn)包含商業(yè)賄賂、私拿回扣等損公肥私行為，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范機(jī)制能夠預(yù)判不同環(huán)節(jié)出現(xiàn)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并提前防范，使風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生概率降低，減少損失[4]。具體而言，在法人治理結(jié)構(gòu)下，由多部門人員組成專業(yè)隊(duì)伍，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)承受度，在活動(dòng)中依據(jù)規(guī)章制度并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與處置，使各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)均處于可控范圍之內(nèi)。

2.2 內(nèi)部活動(dòng)控制機(jī)制

內(nèi)控機(jī)制是法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書館治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是明確各方權(quán)責(zé)、提升管理效率的有效方式[5]。當(dāng)前，公共圖書館治理可采用的內(nèi)控措施涵蓋不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批、合同控制與績效考評(píng)等，其中不相容業(yè)務(wù)分離主要是要求業(yè)務(wù)的執(zhí)行與決策相分離，規(guī)避舞弊、貪污等風(fēng)險(xiǎn)，保障資產(chǎn)安全；授權(quán)審批是明確不同層級(jí)、不同崗位人員的權(quán)責(zé)范圍，快速準(zhǔn)確追責(zé)到人；合同控制要求法人建立嚴(yán)格的分級(jí)授權(quán)制度，對(duì)外業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，防范經(jīng)濟(jì)、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，保障法人合法權(quán)益；績效考評(píng)是對(duì)內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，并據(jù)此調(diào)整相關(guān)人員的薪資待遇與職位。上述措施能夠有效實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利制衡，同時(shí)不影響權(quán)責(zé)分工與執(zhí)行效率，財(cái)產(chǎn)安全等也能得到有效保障。

2.3 信息溝通與監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，基于法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館法人與政府職能部門的利益管理處理不當(dāng)，除了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有待提升，成熟的外部關(guān)系也應(yīng)逐步建立，即加強(qiáng)圖書館與外部的溝通，暢通信息反饋渠道，歡迎社會(huì)各方進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，塑造自身良好服務(wù)形象，實(shí)現(xiàn)各部門主體工作的高效推進(jìn)[6]?！笆奈濉睍r(shí)期，品質(zhì)成為圖書館事業(yè)追求的重要目標(biāo)之一，優(yōu)質(zhì)的閱讀體驗(yàn)逐漸成為各項(xiàng)業(yè)務(wù)的工作核心。尊重和實(shí)現(xiàn)讀者文化權(quán)利的均等化要先建立與讀者平等交流的渠道，便于讀者及時(shí)反饋建議[7]。同時(shí)，法人治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)為利益各方提供公開透明的監(jiān)督平臺(tái)，規(guī)模較大或條件允許的圖書館可設(shè)立監(jiān)事會(huì)，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督行為和專業(yè)監(jiān)督行為的互補(bǔ)結(jié)合，讓各項(xiàng)工作均在“陽光”下運(yùn)行，并督促各方在第一時(shí)間整改各種不規(guī)范行為。

3 法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書館治理模式創(chuàng)新研究

3.1 重視頂層設(shè)計(jì)，明確戰(zhàn)略規(guī)劃

在法人治理結(jié)構(gòu)下，對(duì)于公共圖書館治理模式的構(gòu)建應(yīng)先進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，在國家頒布的一系列法律法規(guī)基礎(chǔ)上形成總體架構(gòu)，并逐步配套對(duì)應(yīng)的管理體制、人力體制和財(cái)務(wù)體制，使自身的制度建設(shè)朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和專業(yè)化的方向發(fā)展，同時(shí)在內(nèi)部形成權(quán)責(zé)清晰、制度先進(jìn)和決策科學(xué)的治理框架，框架之內(nèi)應(yīng)引入創(chuàng)新、競爭與激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)內(nèi)部活力，更新服務(wù)觀念，提升自身服務(wù)效能。在遠(yuǎn)景規(guī)劃上，法人可根據(jù)SWOT分析模型進(jìn)行自身優(yōu)劣勢、外部機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)論證，選擇最優(yōu)策略，對(duì)圖書館未來發(fā)展進(jìn)行制度性、剛性及前瞻性的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，帶領(lǐng)整個(gè)團(tuán)隊(duì)建立美好遠(yuǎn)景，共同促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 規(guī)范治理行為，落實(shí)法人自主

基于法人治理結(jié)構(gòu)的圖書館治理模式的核心在于將治理權(quán)力回歸圖書館本身，實(shí)現(xiàn)治理方法的創(chuàng)新發(fā)展，同時(shí)簡化治理環(huán)節(jié)，將治理權(quán)力下移，形成強(qiáng)有力的治理環(huán)境支持[8]。對(duì)于自身的治理行為，圖書館應(yīng)逐步規(guī)范并建立與國家治理體系標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范決策層、管理層和監(jiān)督層的權(quán)責(zé)界限。其中，決策層(董事會(huì))負(fù)責(zé)章程的擬定、修改，制定戰(zhàn)略規(guī)劃和審議重大事項(xiàng)，并對(duì)人員進(jìn)行任免，職工的績效及工資方案也由決策層決定；管理層(理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)按照章程擬定方案并組織實(shí)施；監(jiān)督層(監(jiān)事會(huì))負(fù)責(zé)按照國家法律法規(guī)、政策要求及內(nèi)部章程對(duì)本單位的運(yùn)行與職能發(fā)揮進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)員工的合法權(quán)益。上述三個(gè)機(jī)構(gòu)層級(jí)應(yīng)各司其職，規(guī)范治理，落實(shí)法人自主。

3.3 優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計(jì)，重視考核反饋

績效管理與激勵(lì)機(jī)制優(yōu)化是構(gòu)建科學(xué)治理模式的重要內(nèi)容，合理規(guī)范的績效管理體系能夠有效提升員工的工作能力。法人治理結(jié)構(gòu)下的績效指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理(ISO)的雙重特征，指標(biāo)要素涵蓋工作量、難易程度、崗位要求、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別、技術(shù)要求等，對(duì)不同崗位的績效評(píng)價(jià)應(yīng)包含共性部分和個(gè)性部分，充分落實(shí)績效考核主體的自主權(quán)，重視崗位特殊性分析。現(xiàn)代信息技術(shù)的介入使績效評(píng)價(jià)工作更加精細(xì)化和高效化，同時(shí)可以利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)進(jìn)行不同維度的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)員工所長，據(jù)此合理調(diào)配崗位。人力部門要逐漸規(guī)范面談相關(guān)流程，檢驗(yàn)績效評(píng)價(jià)及考核對(duì)員工的正面促進(jìn)作用，根據(jù)反饋效果制訂對(duì)應(yīng)的績效改進(jìn)方案，謀求單位利益提升和員工個(gè)人進(jìn)步的雙贏局面。

4 結(jié)語

基于法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館治理模式構(gòu)建是一項(xiàng)綜合、復(fù)雜的全局性和長期性的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，因此，決策層應(yīng)深入分析當(dāng)前時(shí)代背景與政策環(huán)境，建立風(fēng)險(xiǎn)防控、活動(dòng)控制與監(jiān)督評(píng)價(jià)等相關(guān)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上重視頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范治理行為，優(yōu)化治理指標(biāo)，形成布局清晰、權(quán)責(zé)明確與自律自主的科學(xué)治理模式，為公共文化事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供科學(xué)范式。