◎ 劉晉鑫

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000）

糧食是人類生存之本，糧食安全又是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，處于我國的重要戰(zhàn)略地位。只有糧食得到有效保障，人們的美好生活需要才能夠得到滿足。我國人口數(shù)量龐大，維護(hù)糧食安全這一重要課題，不僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的重點，也是保障我國國民生存發(fā)展的重要前提。在應(yīng)對各種突發(fā)事件下的糧食安全問題方面，法律有其穩(wěn)定性、確定性的優(yōu)勢，尤其是在我國不斷推進(jìn)法治化進(jìn)程的今天，國家強(qiáng)調(diào)依法治國、農(nóng)業(yè)法治等，因此完善糧食安全的法律保障既順應(yīng)了時代要求，也能有效地解決糧食安全問題。

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法，也是確保我國糧食安全的基本原則，規(guī)定了多方面的內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等，并在2002年修訂時增加了糧食安全相關(guān)內(nèi)容，從基本農(nóng)田保護(hù)制度、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)購銷合作制度、糧食價格保護(hù)制度等方面均做了相應(yīng)的規(guī)定，同時這也是“糧食安全”首次出現(xiàn)在我國法律條文中。

1 我國糧食安全法制建設(shè)發(fā)展歷程

20世紀(jì)初期，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受了極大限制，糧食生產(chǎn)能力很低。與此同時，為了推動工業(yè)化進(jìn)程，國家實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策。1953年《中共中央關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的決議》中提出對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。20世紀(jì)70年代初，國家初步完成了工業(yè)化的原始資本積累，也逐漸廢除了原來的統(tǒng)購政策，開始放開糧食市場。黨的十一屆三中全會明確提出，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是農(nóng)村經(jīng)營管理體制的一個重大變革，也實現(xiàn)了新中國成立以來糧食產(chǎn)量的第一次大飛躍。20世紀(jì)90年代，國家愈發(fā)注重保護(hù)農(nóng)民利益。1993年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第三十六條明確規(guī)定對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實行保護(hù)價收購制度。1994年我國農(nóng)村開始實行稅費(fèi)改革，結(jié)束了農(nóng)民種地繳稅的歷史，降低了農(nóng)民種糧成本，提高了農(nóng)民種糧積極性。同年還頒布了《糧食風(fēng)險基金實施意見》文件。

為了加強(qiáng)和規(guī)范對儲備糧的管理，國務(wù)院于2003年8月頒布了《中央儲備糧管理條例》，確立了中央儲備糧的垂直管理體制，這也就意味著儲備糧管理步入了法制軌道。2004年以來，國家全面放開糧食收購市場，先后出臺了最低收購價、臨時收儲、目標(biāo)價格、保護(hù)價等政策。2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》明確規(guī)定堅守18億畝耕地紅線不動搖。除此之外，我國出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《土地法》《中華人民共和國水法》等法律法規(guī)，初步形成了我國糧食安全法律保障制度體系。

2 我國糧食安全法制建設(shè)研究綜述

2.1 問題和不足

部分學(xué)者從不同的角度出發(fā)，指出我國現(xiàn)行糧食安全法律保障體系中存在的缺陷。喬興旺指出糧食安全國內(nèi)法保障的現(xiàn)存缺陷：缺乏必要的理論指導(dǎo)、現(xiàn)有相關(guān)法與時代背景不相適應(yīng)、部分相關(guān)法立法目的存在偏差、形勢不夠完善等[1]。張芳芳指出現(xiàn)行糧食安全法律保障存在缺陷：忽略了糧食的商品屬性、政策具有不穩(wěn)定性、漠然性、抽象性及缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等，并指出解決問題的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場在糧食領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系[2]。馬曉指出我國現(xiàn)有糧食安全相關(guān)立法存在的不足之處，并結(jié)合國情為全方位構(gòu)建糧食安全法律保障體系提出建議[3]。黃暉等通過研究我國糧食安全立法的變化以及存在的一些問題，提出糧食安全法制方案：以基本法為中心，形成“農(nóng)業(yè)法”與“貿(mào)易法”兩個翼展支撐，在一基、兩翼基礎(chǔ)上，與其他相關(guān)部門相銜接，形成糧食安全法制保障的三級結(jié)構(gòu)[4]。

2.2 完善策略

部分專家學(xué)者通過橫向（與其他國家）對比和縱向（政策的變遷）對比等方式，提出完善我國糧食安全法制保障體系的策略。鑒于糧食的生產(chǎn)特征，需要建立一以貫之的穩(wěn)定性政策，在產(chǎn)出環(huán)節(jié)完善政府的宏觀調(diào)控機(jī)制，構(gòu)建價格形成與生產(chǎn)成本、農(nóng)民收入增長掛鉤機(jī)制；在產(chǎn)后環(huán)節(jié)完善糧食收購、加工、流通、市場預(yù)警、信息發(fā)布和應(yīng)急保障制度等。

梁世夫總結(jié)出我國糧食安全政策的變遷有以下特點：政策目標(biāo)從為國家工業(yè)化積累資金向保護(hù)農(nóng)民利益轉(zhuǎn)型、從計劃化向市場化轉(zhuǎn)型、從行政性手段向經(jīng)濟(jì)性手段轉(zhuǎn)型、從擴(kuò)大糧食種植面積向提高土地資源生產(chǎn)率轉(zhuǎn)型、從流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型[5]。徐宜可通過比較中、印、俄3個農(nóng)業(yè)大國糧食產(chǎn)量及進(jìn)出口量和糧食安全法律保障制度的差異，指出我國存在糧食安全立法還處于初級階段、糧食安全法律保障體系還不完善的問題[6]。魏才奎通過比較日、韓、加等國糧食立法目的，總結(jié)出我國糧食法立法目的應(yīng)包括：滿足人民美好生活對糧食消費(fèi)的需要，保障國家糧食安全，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增強(qiáng)糧食流通、儲備能力，規(guī)范糧食市場主體行為，提高糧食市場運(yùn)行效率，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益[7]。

2.3 其他相關(guān)研究

部分學(xué)者研究的角度具有針對性，有針對研究糧食安全與城市化背景關(guān)系的，也有針對研究糧食安全保障法立法原則的，還有針對研究某地區(qū)糧食安全保障立法的研究。丁楊在研究中表示糧食安全與城市化的推進(jìn)有密切聯(lián)系，糧食安全應(yīng)當(dāng)成為城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，而城市化的發(fā)展對糧食安全卻有利有弊[8]。廖盼提出糧食安全保障法的立法原則應(yīng)包括：以公有制為主體，鞏固發(fā)展保護(hù)多種經(jīng)濟(jì)形勢合法發(fā)展的原則、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則、國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和自主經(jīng)營相結(jié)合的原則和科學(xué)發(fā)展的原則[9]。黃煒指出，適應(yīng)新時代實施國家糧食和戰(zhàn)略應(yīng)急物資安全戰(zhàn)略新要求，為有效解決國內(nèi)糧食問題，要開源和節(jié)流并重。林帥通過研究國家糧食主產(chǎn)區(qū)——河南省的糧食安全保障地方立法的若干問題，指出應(yīng)以糧食安全、促進(jìn)糧食流通以及利益協(xié)調(diào)等為立法原則加以規(guī)范[10]。

3 研究述評

保障國家糧食安全，既要穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，從源頭上保證國內(nèi)糧食供應(yīng)能力，又要加強(qiáng)對流通環(huán)節(jié)的調(diào)控和監(jiān)管，保障市場穩(wěn)定和維護(hù)市場秩序，還要在消費(fèi)環(huán)節(jié)合理利用和節(jié)約糧食。通過綜述發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究存在以下問題：糧食安全保障實踐層面關(guān)注多，理論研究少；以法學(xué)視角展開深入、系統(tǒng)研究的論文或?qū)Ｖ^少；對于糧食安全法制保障中的某一或某幾個環(huán)節(jié)研究較多，貫通糧食安全各環(huán)節(jié)、全面系統(tǒng)的研究較少等。①在國家角度，對我國未來《糧食法》的構(gòu)建、中國特色糧食安全法體系的完善提出建議，也有學(xué)者指出在糧食安全保障中宏觀調(diào)控的方法和途經(jīng)。糧食的生產(chǎn)、流通、儲備以及應(yīng)急處理環(huán)節(jié)，均有學(xué)者做出不同程度的研究。②在地方角度，地方的糧食安全保障立法不夠規(guī)范化，立法形式不夠具有權(quán)威性，主要原因是缺乏上位法的引導(dǎo)，導(dǎo)致法律規(guī)范力度不夠。

長期以來，我國政府一直把糧食安全的視角放在流通環(huán)節(jié)，以控制糧食流通確保糧食安全。但流通政策對糧食安全雖有一定的積極作用，但作用的程度十分有限。糧食安全涵蓋了諸多環(huán)節(jié)，生產(chǎn)、加工、流通、儲備、進(jìn)出口等都需要有相關(guān)的政策法規(guī)對其加以規(guī)制。第十三屆全國人民代表大會第四次會議工作報告明確將制定糧食安全保障法納入工作計劃。在國家層面，《國家糧食安全保障法》正在籌備中；在地方層面，廣東、貴州、浙江等省份已經(jīng)相繼出臺了地方性法規(guī)或政府規(guī)章。結(jié)合專家學(xué)者對我國糧食安全法律制度的研究發(fā)現(xiàn)，糧食安全政策的變遷應(yīng)與國家整體經(jīng)濟(jì)制度演變方向一致，而且要始終以保護(hù)農(nóng)民利益為糧食安全法律制度完善的核心。

4 結(jié)語

當(dāng)前，全球的糧食安全形勢依然嚴(yán)峻，復(fù)雜多變的國際環(huán)境也讓國際糧食貿(mào)易面臨諸多不穩(wěn)定因素。我國是人口大國，保障糧食安全，才能更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全，因此應(yīng)采取措施推動糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快從糧食生產(chǎn)大國向糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)?？傮w而言，我國糧食安全法律治理的基礎(chǔ)略顯薄弱，涵蓋糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、儲存和應(yīng)急處理等全環(huán)節(jié)的基本法律有待完善，保障國家糧食安全迫切需要加強(qiáng)法治建設(shè)。鑒于此，我國需要立足于頂層設(shè)計，對糧食生產(chǎn)、收購儲備、流通加工、質(zhì)量安全、減少損耗、制止浪費(fèi)、宏觀調(diào)控和支持保護(hù)等做出調(diào)整，健全糧食安全制度體系，完善政策措施，為糧食安全提供堅實保障。