徐添妍

上海清寧環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，上海，200051

0 引言

大氣重污染成因主要來源于污染排放、氣象條件、區(qū)域傳輸。大氣環(huán)境受風(fēng)向、風(fēng)速等影響，污染產(chǎn)生時(shí)若風(fēng)速變小，污染物水平傳輸變慢，再加上不利地形因素的影響，污染物無(wú)法及時(shí)擴(kuò)散，導(dǎo)致污染更加嚴(yán)重[1]。氣象條件、區(qū)域傳輸依靠目前的技術(shù)較難改變，污染排放是目前比較容易控制的。污染排放主要來自工業(yè)、燃煤、機(jī)動(dòng)車及揚(yáng)塵。重污染天氣對(duì)人體健康、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸[1]的影響都很大，也會(huì)引起大氣環(huán)境容量大幅降低、容易生成二次污染物[2]。2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)了“氣十條”，國(guó)家通過多項(xiàng)措施的施行，持續(xù)改善了國(guó)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量[3]。2020年337個(gè)城市PM10和PM2.5平均濃度較2015年分別下降29.1%和28.3%。重點(diǎn)行業(yè)脫硫脫硝除塵設(shè)施全覆蓋，SO2、NOx、顆粒物治理設(shè)施安裝率近100%。重污染天氣應(yīng)急減排則為重污染天氣的環(huán)境改善提供了支持。

1 重污染天氣應(yīng)急減排的意義

2013年“氣十條”印發(fā)后，各地自發(fā)進(jìn)行了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的編制，很多地方的應(yīng)急預(yù)案沒有完善，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的施行效果、應(yīng)急措施的有效性沒有評(píng)判準(zhǔn)則。部分地區(qū)制定的應(yīng)急預(yù)案文本質(zhì)量不高、權(quán)威性不夠、預(yù)警分級(jí)不合理、應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)，還出現(xiàn)了“一刀切”、管控措施不適合特定污染源等問題。

2019年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)對(duì)夯實(shí)應(yīng)急減排措施的指導(dǎo)意見》（環(huán)辦大氣函[2019]648號(hào)）；2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南（2020年修訂版）的函》（以下簡(jiǎn)稱“指南”）（環(huán)辦大氣函[2020]340號(hào)）。2020年，全國(guó)主要城市和區(qū)域均統(tǒng)一重污染天氣預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，積極開展并實(shí)施應(yīng)急減排清單式管理，突出科學(xué)治污，精準(zhǔn)治污，依法治污。按照多排多減、少排少減、不排不減的原則，在重污染天氣應(yīng)急期間采取差異化的減排措施，提高重污染天氣應(yīng)急減排的科學(xué)性和實(shí)效性[2]。

2 重污染天氣應(yīng)急減排措施的科學(xué)性

2.1 全面覆蓋，突出重點(diǎn)

根據(jù)排污許可證管理信息、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、第二次污染源普查結(jié)果、市場(chǎng)監(jiān)管部門清單等對(duì)行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行排查，確保涉氣企業(yè)全覆蓋。其他污染源包括非道路移動(dòng)源、溶劑使用源、揚(yáng)塵源等。優(yōu)先控制重污染行業(yè)主要涉氣排污工序，精準(zhǔn)減排。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及保障民生的企業(yè)，根據(jù)實(shí)際情況采取減排措施，盡量避免對(duì)正常生產(chǎn)生活的影響。

績(jī)效評(píng)級(jí)中，對(duì)于A級(jí)、引領(lǐng)性、B（含B-）級(jí)企業(yè)，由生態(tài)環(huán)境局審定、抽查復(fù)核，公開企業(yè)評(píng)級(jí)目錄，接受社會(huì)監(jiān)督。此類企業(yè)雖然可以根據(jù)自身實(shí)際情況減少減排，對(duì)其環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)措施等方面也提出了更高的要求。定期抽查過程中，一旦不符合相關(guān)等級(jí)要求，就進(jìn)行降級(jí)處理，并要求其按照降級(jí)后的減排要求采取措施。

2.2 績(jī)效分級(jí)，差異管控

指南中將重污染天氣預(yù)警分為三級(jí)，分別以黃色、橙色、紅色表示。黃色、橙色、紅色預(yù)警分別對(duì)應(yīng)Ⅲ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。采取“應(yīng)減盡減”“差異管控”的原則，31個(gè)重點(diǎn)行業(yè)按照指南，參照對(duì)應(yīng)等級(jí)，采取減排措施；在減排要求難達(dá)到時(shí)，再對(duì)小微涉氣企業(yè)采取減排措施。各企業(yè)等級(jí)由企業(yè)自評(píng)再經(jīng)管理部門審核確定，從污染治理技術(shù)、排放限值、監(jiān)測(cè)監(jiān)控水平、環(huán)境管理水平、運(yùn)輸方式、運(yùn)輸監(jiān)管等多方面進(jìn)行評(píng)級(jí)。不同的等級(jí)機(jī)制對(duì)應(yīng)的要求及執(zhí)行內(nèi)容更有針對(duì)性，發(fā)揮重污染天氣應(yīng)急的作用。針對(duì)不同治理水平和排放強(qiáng)度的工業(yè)企業(yè)，分類施策，確保同等績(jī)效水平的企業(yè)減排措施相對(duì)一致[3]。

2.3 短板原則

評(píng)級(jí)時(shí)，需要滿足對(duì)應(yīng)級(jí)別指標(biāo)中規(guī)定的各項(xiàng)要求，有一項(xiàng)未滿足的，降級(jí)評(píng)定。當(dāng)企業(yè)涉及跨行業(yè)、跨工序時(shí)，以所含行業(yè)或工序中績(jī)效評(píng)級(jí)較差為準(zhǔn)，執(zhí)行相應(yīng)應(yīng)急減排措施。此原則對(duì)企業(yè)的污染治理、監(jiān)測(cè)監(jiān)控、環(huán)境管理等各方面都提出了更高的要求，也有助于企業(yè)查找自身各方面的缺陷進(jìn)行補(bǔ)足。在利于提升環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，推動(dòng)企業(yè)的綠色發(fā)展。

2.4 保障民生

對(duì)于民生保障類企業(yè)和工程類項(xiàng)目，在嚴(yán)格流程認(rèn)定后再列入豁免清單，企業(yè)和項(xiàng)目可以在重污染天氣預(yù)警期間正常的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)對(duì)于此類項(xiàng)目，鼓勵(lì)他們?cè)诒Ｕ匣旧a(chǎn)的條件下進(jìn)行自主減排，提高污染物控制水平，為減少重污染天氣的污染程度做出一定的貢獻(xiàn)。此舉可避免對(duì)居民供暖鍋爐和空氣質(zhì)量影響小的生活服務(wù)業(yè)采取限停產(chǎn)措施。

2.5 結(jié)合實(shí)際

在李云燕等[4]人的研究中，重載貨車數(shù)量、省季貨物周轉(zhuǎn)量、柴油實(shí)用量是造成北京重污染天氣增加的原因。指南中31個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的舉措中都涉及了車輛運(yùn)輸、物料和產(chǎn)品清潔運(yùn)輸、汽運(yùn)的燃料也都考慮在內(nèi)，符合實(shí)際，明確了運(yùn)輸環(huán)節(jié)的源頭管控要求。

指南中針對(duì)企業(yè)不同工序，為各流程提供對(duì)應(yīng)的減排措施，充分考慮措施的可操作性，杜絕“百分比限產(chǎn)”“減少生產(chǎn)時(shí)間”等無(wú)法明確落地的手段。

指南中對(duì)應(yīng)不同行業(yè)區(qū)分的A、B、C、D、其他、績(jī)效引領(lǐng)性及非績(jī)效引領(lǐng)性的等級(jí)，也讓各企業(yè)有了榜樣。A類的國(guó)家一流、行業(yè)帶頭的水平，可作為同行業(yè)的標(biāo)桿、范例。C、D類企業(yè)的減排措施力度較大，從而可以鼓勵(lì)企業(yè)向優(yōu)秀企業(yè)學(xué)習(xí)，提升環(huán)保基礎(chǔ)水平，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)污染減排與行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。

除了工業(yè)源外，還將道路機(jī)動(dòng)車、非道路移動(dòng)源、溶劑使用源、揚(yáng)塵源等納入了減排清單內(nèi)。從源頭上將大部分涉及廢氣排放的部分都納入減排管理，并針對(duì)不同源頭，提出了不一樣的措施要求。

3 應(yīng)急減排措施執(zhí)行過程的困難

3.1 措施執(zhí)行難

指南中提供了不同重點(diǎn)行業(yè)不同等級(jí)時(shí)對(duì)應(yīng)的減排措施，但是有些企業(yè)實(shí)際執(zhí)行時(shí)因?yàn)楣に噯栴}，無(wú)法按照指南具體執(zhí)行。例如，一些行業(yè)要求停止某個(gè)特定工序，但是企業(yè)在運(yùn)行過程中，若停止某個(gè)特定工序，就導(dǎo)致整條生產(chǎn)線需要全部關(guān)停?？紤]到經(jīng)濟(jì)因素，企業(yè)對(duì)于此類舉措配合程度相對(duì)低。

在指南出臺(tái)前，重污染天氣應(yīng)急減排措施存在著能不能執(zhí)行、好不好執(zhí)行、愿不愿執(zhí)行等3個(gè)方面的問題。出臺(tái)后，能不能執(zhí)行、好不好執(zhí)行已經(jīng)有了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)政策，但企業(yè)愿不愿意執(zhí)行是一個(gè)重大問題。一方面企業(yè)因?yàn)橥．a(chǎn)影響收益而拒絕配合，另一方面企業(yè)責(zé)任意識(shí)不高，未理解重污染天氣減排的意義所在。違法問題、違規(guī)排放與對(duì)強(qiáng)制減排的應(yīng)急措施不執(zhí)行是我國(guó)社會(huì)中最常見的也是最難徹底解決的。

3.2 實(shí)際減排量不明確

目前重污染天氣各項(xiàng)污染物的減排量是按照2018年大氣排放清單作為基數(shù)，不在排放清單內(nèi)的企業(yè)根據(jù)清單指南核算或使用二污普數(shù)據(jù)。但實(shí)際減排量與理論減排量之間還是有差距的。例如石化行業(yè)，根據(jù)《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南（2020年修訂版）》，石化行業(yè)的C、D級(jí)主要減排措施是降低生產(chǎn)負(fù)荷。但是研究表明生產(chǎn)負(fù)荷突然降低可能影響生產(chǎn)裝置的運(yùn)行并導(dǎo)致污染物排放量突增[5]。從理論減排量來說，生產(chǎn)負(fù)荷降低，污染物排放量也會(huì)降低。所以實(shí)際減排量不明確導(dǎo)致減排效果不顯著，也是減排中的重要問題之一。

3.3 民生保障的減排比例需要依靠小型企業(yè)補(bǔ)足

民生保障類企業(yè)為維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)行，可在重污染天氣正常運(yùn)行。但其作為涉氣企業(yè)，存在污染物排放量，為達(dá)到減排比例，此部分污染物的排放量需要關(guān)停眾多小型企業(yè)，以達(dá)成減排比例。以電廠為例，電廠作為民眾生活的重要需求之一，必須在重污染天氣正常運(yùn)行，但其污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量較大，需要依靠其他小型企業(yè)關(guān)停才能抵消此部分污染物帶來的影響。

3.4 污染物減排不均衡

污染物減排難度逐步加大，見效快的治理領(lǐng)域減排空間正逐步減少，減排領(lǐng)域和范疇越來越廣，環(huán)境治理更加復(fù)雜和成本也在增加，改善難度在加大。VOCs減排緩慢已成為突出短板。減排需要形成協(xié)同效應(yīng)，二氧化硫、氮氧化物的協(xié)同減少可以減少細(xì)顆粒物的生成；揮發(fā)性有機(jī)化合物應(yīng)當(dāng)配合氮氧化物的減少，以減少臭氧的生成。

4 建議及舉措

4.1 源頭減排，減少基礎(chǔ)排放量

減排量無(wú)論多少，都是根據(jù)總減排基數(shù)來計(jì)算減排比例。實(shí)際大氣環(huán)境容量是有限的，在基礎(chǔ)減排量不變的情況下，減排的污染物排放量仍舊超過大氣環(huán)境容量時(shí)，重污染天氣依舊會(huì)發(fā)生，且會(huì)讓公眾感覺采取減排措施后，重污染天氣并未得到很好的解決。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)考慮從源頭減排。不單是企業(yè)生產(chǎn)，還有生活和生態(tài)等各方面，生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)向綠色產(chǎn)業(yè)、綠色科技轉(zhuǎn)變；生活應(yīng)當(dāng)向低碳生活、綠色出行轉(zhuǎn)變；生態(tài)應(yīng)當(dāng)向空間調(diào)控轉(zhuǎn)變，對(duì)環(huán)境容量有限的區(qū)域的基礎(chǔ)減排量進(jìn)一步管控。

4.2 減排量折中

二污普、系數(shù)法等數(shù)據(jù)可能與企業(yè)實(shí)際還有相對(duì)較大的差距，真正停產(chǎn)時(shí)實(shí)際減排量與上報(bào)的減排量不一致，導(dǎo)致減排效果不理想。當(dāng)企業(yè)有在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)時(shí)，可以直接從監(jiān)測(cè)系統(tǒng)了解日排放總量，沒有在線監(jiān)測(cè)可依據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)核算。當(dāng)然監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可能會(huì)因工況的問題導(dǎo)致排放量偏小，可以與計(jì)算數(shù)據(jù)進(jìn)行折中取法，確保減排量貼近實(shí)際。

4.3 減排方式多元

企業(yè)由于某些工序因工藝問題無(wú)法停產(chǎn)，可以通過提高污染物治理效率、限制生產(chǎn)負(fù)荷等方式來減少污染物排放。對(duì)減排方式的嚴(yán)格要求就是可操作、可監(jiān)測(cè)、可核查，切實(shí)減少污染物排放。在重污染天氣結(jié)束后對(duì)減排措施與減排量的實(shí)施情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、對(duì)人群健康的影響進(jìn)行評(píng)估，不斷改善提升減排措施的可操作性、實(shí)用性，在保證減少重污染的同時(shí)減輕對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響。在重污染天氣結(jié)束后針對(duì)重污染期間的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及氣象條件等信息進(jìn)行匯總與分析，對(duì)措施合理性進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，保證措施在之后的重污染天氣條件下有良好的效果。

一些重點(diǎn)企業(yè)，可以指導(dǎo)他們提前展開減排，在重污染天氣高發(fā)的秋冬季，可以根據(jù)同時(shí)期的歷史空氣狀況，判斷會(huì)有多次重污染出現(xiàn)的過程，提前安排石油化工、制藥等短時(shí)間內(nèi)無(wú)法完全停產(chǎn)的行業(yè)調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃。

4.4 監(jiān)管細(xì)化

在工業(yè)企業(yè)連片的工業(yè)區(qū)，例如化工區(qū)、重工業(yè)區(qū)。企業(yè)數(shù)量眾多，每家的減排措施、減排要求不一致，在重污染天氣預(yù)報(bào)時(shí)，無(wú)法及時(shí)通知到各家企業(yè)或無(wú)法及時(shí)監(jiān)測(cè)到各家企業(yè)的減排情況。在應(yīng)急減排任務(wù)確定后，應(yīng)該將任務(wù)分解到各部門、各實(shí)施單位，明確各部分職責(zé)，健全重污染天氣應(yīng)對(duì)體系，監(jiān)管人員分管到片，確定各人職責(zé)，管好分管企業(yè)，嚴(yán)格按照上報(bào)的減排措施及時(shí)執(zhí)行，減少應(yīng)急反應(yīng)遲滯現(xiàn)象。

生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他稅收、電力等部門，核實(shí)企業(yè)的生產(chǎn)過程和應(yīng)急減排的執(zhí)行情況。例如用電量可以判斷企業(yè)是否落實(shí)停產(chǎn)措施，對(duì)重點(diǎn)管控的環(huán)節(jié)安裝視頻監(jiān)控。加強(qiáng)與氣象部門的合作，共同開展空氣污染預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警技術(shù)的研究。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，可以利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)為重污染天氣提供精細(xì)的信息管控，監(jiān)測(cè)污染地區(qū)的基礎(chǔ)信息，實(shí)時(shí)了解各區(qū)域的污染趨勢(shì)，提升重污染天氣應(yīng)急減排的時(shí)效性。

4.5 處罰立法

由于沒有相關(guān)嚴(yán)肅的法律法規(guī)，所以眾多企業(yè)在重污染天氣發(fā)生時(shí)并不會(huì)及時(shí)采取措施或者未嚴(yán)格按照要求采取措施，導(dǎo)致減排清單只有內(nèi)容而無(wú)實(shí)際效果。監(jiān)察管理部門可以抓典型，做實(shí)監(jiān)督體系[6]，動(dòng)員千遍，不如問責(zé)一個(gè)，追責(zé)問責(zé)也是重污染天氣應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行的重要手段之一。在重污染天氣期間加強(qiáng)執(zhí)法，組織相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，全面細(xì)化、量化不執(zhí)行相關(guān)重污染天氣減排措施的違法行為，讓企業(yè)了解到不嚴(yán)格執(zhí)行的后果，嘗到相比較采取減排措施所造成的更大的經(jīng)濟(jì)損失的苦果，才能從源頭放棄不執(zhí)行減排措施的念頭。

4.6 加強(qiáng)宣傳

向企業(yè)宣貫重污染天氣應(yīng)急減排措施的重要作用，并將措施施行后的各項(xiàng)益處及天氣改善情況及時(shí)公布。同時(shí)制定政策激勵(lì)企業(yè)爭(zhēng)取提升自己的工藝生產(chǎn)方式、污染物治理措施，并規(guī)范各項(xiàng)環(huán)保舉措。同時(shí)根據(jù)重污染天氣出現(xiàn)的季節(jié)、時(shí)段，提醒企業(yè)嘗試調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃，利用重污染天氣的時(shí)段減少生產(chǎn)，進(jìn)行維修調(diào)整。企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立自身環(huán)保意識(shí)，不能只注重經(jīng)濟(jì)利益。

除了企業(yè)層面的宣傳，公眾層面也應(yīng)該及時(shí)宣傳。首先對(duì)于重污染天氣引起的公眾心理、身體不適，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行了解情況，并發(fā)布相關(guān)預(yù)警，對(duì)易受影響的人群及時(shí)給予告知，普及相關(guān)防護(hù)舉措。同時(shí)做好科普，解釋重污染天氣的成因及實(shí)施舉措，重污染天氣應(yīng)急措施采取并不能保證重污染天氣不再發(fā)生。要讓民眾了解此類舉措是為了緩解重污染天氣帶來的危害，而非一勞永逸。重污染天氣完全消除還需要公眾、政府一起努力。同時(shí)，在重污染天氣，公眾也應(yīng)當(dāng)做好移動(dòng)機(jī)動(dòng)車源的應(yīng)急減排工作。例如在相關(guān)限行措施發(fā)布時(shí)，及時(shí)響應(yīng)政府號(hào)召。在自身生活過程中，低碳出行、低碳生活，減少生活中污染物的排放，為重污染天氣的減少做出自己能做的貢獻(xiàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

自“氣十條”發(fā)布以來，重污染天氣已經(jīng)有了明顯改善，重污染天氣應(yīng)急減排是維護(hù)城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)平衡的必要舉措。指南的修訂也讓減排措施變得有據(jù)可循。各相關(guān)部門也在不斷完善應(yīng)急減排指南，相信在企業(yè)支持、監(jiān)管部門努力的條件下，重污染天氣的減排措施一定能發(fā)揮實(shí)際作用，為污染減排助力。