□浙江省國土整治中心 邱滋璐 徐之寒 潘瑞烽 宋鳳鳴

□浙江臻善科技股份有限公司 曹政偉

浙 江省自2015 年完成上一輪耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作以來，歷經(jīng)七年的土地開發(fā)與整治，極大地保障了浙江省耕地占補(bǔ)平衡。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，隨著第三次全國國土調(diào)查工作的完成以及國土空間規(guī)劃用途管控的執(zhí)行，全省耕地后備資源情況已發(fā)生較大變化，上一輪調(diào)查評價(jià)結(jié)果已不能全面、客觀地反映當(dāng)前耕地后備資源的狀況，不能滿足當(dāng)前自然資源管理工作的需要，需重新對當(dāng)前耕地后備資源進(jìn)行清查摸底。

為推進(jìn)實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和占補(bǔ)平衡政策，全面摸清浙江省耕地后備資源狀況，合理開發(fā)利用耕地后備資源，根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作的通知》和《浙江省自然資源廳關(guān)于開展耕地后備資源調(diào)查和土地整治（墾造耕地）規(guī)劃編制工作的通知》，在全省各市、縣全域范圍內(nèi)開展耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作。本次調(diào)查分為國家部署任務(wù)和省自行組織開展任務(wù)，其中國家部署任務(wù)的調(diào)查內(nèi)容、方法、進(jìn)度、成果要求等應(yīng)嚴(yán)格按照《全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)技術(shù)方案》等文件和技術(shù)標(biāo)志實(shí)施，浙江省自行組織開展的任務(wù)，根據(jù)補(bǔ)充制定的技術(shù)方案落實(shí)。文章結(jié)合上一輪耕地后備資源調(diào)查評價(jià)、近些年土地整治工作的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以及對當(dāng)前國家和本省技術(shù)方案的理解，對浙江省開展的新一輪耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作進(jìn)行闡述，并研究其中部分。

一、調(diào)查評價(jià)對象和任務(wù)

（一）國家調(diào)查評價(jià)對象

依據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果提取其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地。對不在國家下發(fā)底圖范圍內(nèi)，因局部小氣候、灌溉條件等因素，地方確認(rèn)宜作為耕地后備資源的其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地，經(jīng)省級統(tǒng)籌，可以進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查評價(jià)。

（二）浙江省補(bǔ)充調(diào)查評價(jià)對象

除國家下發(fā)調(diào)查評價(jià)對象外，浙江省根據(jù)自身耕地后備資源特點(diǎn)，補(bǔ)充調(diào)查歷史未納入耕地管理（“二調(diào)”以來的非耕地）的廢棄園地、廢棄坑塘、廢棄設(shè)施農(nóng)用地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂以及適合“旱地改水田”耕地提質(zhì)改造的潛力資源。

（三）浙江省目標(biāo)任務(wù)

以2020 年度國土變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，提取耕地后備資源調(diào)查評價(jià)對象，從生態(tài)、氣候、土壤、區(qū)位等方面，構(gòu)建耕地后備資源分類評價(jià)指標(biāo)體系，逐地塊開展調(diào)查評價(jià)，通過全面查清耕地后備資源數(shù)量、質(zhì)量及分布情況，分析耕地后備資源的利用潛力、提出耕地后備資源的開發(fā)利用管理建議和措施，為深化國土空間規(guī)劃編制、細(xì)化“三區(qū)三線”劃定提供更有力的技術(shù)支撐。為下一步以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，嚴(yán)格耕地用途管制，合理開發(fā)利用耕地后備資源，推進(jìn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和占補(bǔ)平衡政策，保障糧食生產(chǎn)和生態(tài)安全，促進(jìn)全省鄉(xiāng)村振興和共同富裕發(fā)展打下牢固的基礎(chǔ)。

二、建立評價(jià)指標(biāo)體系

國家評價(jià)指標(biāo)體系：采用生態(tài)條件、地形坡度、≥10℃年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質(zhì)地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH 值、土層厚度、耕作便利度等10 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。

浙江省評價(jià)指標(biāo)體系：除全面接受國家評價(jià)指標(biāo)體系所有指標(biāo)外，增加了連片程度項(xiàng)指標(biāo)，并將年降水量和灌溉條件項(xiàng)指標(biāo)拆解為年降水量和灌溉條件兩項(xiàng)指標(biāo)，其中灌溉條件項(xiàng)指標(biāo)主要用于評判調(diào)查評價(jià)對象是否有建設(shè)灌溉設(shè)施的可能，以此構(gòu)建了與浙江省實(shí)際情況相適應(yīng)的耕地后備資源考核指標(biāo)體系。見下表。

三、調(diào)查評價(jià)技術(shù)路線和方法

調(diào)查評價(jià)整體工作按照內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔，定性與定量相結(jié)合的方式開展，采取主導(dǎo)因素“限制性因子”評價(jià)法，確定每一評價(jià)單元的適宜性。

本次調(diào)查評價(jià)數(shù)學(xué)基礎(chǔ)參照《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1055—2019）。調(diào)查評價(jià)單元根據(jù)調(diào)查評價(jià)對象圖斑具體情況進(jìn)行確定。通過內(nèi)外業(yè)調(diào)查，將各項(xiàng)調(diào)查評價(jià)指標(biāo)信息填注到調(diào)查評價(jià)對象圖斑屬性信息表中，如調(diào)查評價(jià)對象圖斑某一指標(biāo)評價(jià)結(jié)果不同，原則上不拆分圖斑，以某一評價(jià)指標(biāo)占對象圖斑的面積比例是否超過50%為判斷依據(jù)，保證與“三調(diào)”成果的地類圖斑范圍的完整性和一致性，形成調(diào)查評價(jià)單元，并對調(diào)查評價(jià)單元的圖斑進(jìn)行編號。最小上圖面積按照“三調(diào)”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不滿足上圖要求的圖斑，根據(jù)實(shí)際情況，綜合到相鄰的調(diào)查評價(jià)單元中。

本次耕地后備資源調(diào)查評價(jià)工作是以第三次全國國土調(diào)查成果和2020年度國土變更調(diào)查的地類圖斑、坡度圖、行政區(qū)數(shù)據(jù)等成果為基礎(chǔ)，依據(jù)統(tǒng)一的調(diào)查評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用土壤普查、農(nóng)業(yè)普查、國土空間規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃等成果，并結(jié)合最新遙感影像、圖件等輔助數(shù)據(jù)開展評價(jià)指標(biāo)矢量化、內(nèi)業(yè)分析及適宜性評價(jià)、并結(jié)合外業(yè)調(diào)查的實(shí)地情況修正評價(jià)結(jié)果，逐地塊摸清全省耕地后備資源的類型、數(shù)量、分布等情況，分析評價(jià)其開發(fā)潛力狀況，經(jīng)逐級檢查、核實(shí)和匯總，建立省、市、縣三級耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

浙江省耕地后備資源——不宜耕評價(jià)指標(biāo)表

四、浙江省限制性指標(biāo)分析

根據(jù)本次浙江省耕地后備資源調(diào)查評價(jià)和當(dāng)前整治開發(fā)實(shí)際情況看，12 個(gè)評價(jià)指標(biāo)中具體起到限制作用的評價(jià)因子為10 個(gè)。其中影響浙江省耕地后備資源宜耕性的主要限制性因素為生態(tài)條件，因位于生態(tài)保護(hù)紅線、水源保護(hù)地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、公益林、批而未用區(qū)、光伏板區(qū)、河道湖區(qū)、防洪區(qū)等土地整治立項(xiàng)條件不符或國土空間規(guī)劃限制區(qū)域，以及少量地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，上述區(qū)域?yàn)橹醒牒褪≌疄樯鷳B(tài)保護(hù)劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，不能列入耕地后備資源。其次，浙江省以山地丘陵為主的地形條件也決定了大部分地區(qū)土壤排水條件好、土層蓄水率低的特點(diǎn)，僅靠降雨無法保證農(nóng)作物生長成熟的水量需求。根據(jù)相關(guān)工程建設(shè)技術(shù)要求，墾造耕地項(xiàng)目的單個(gè)田塊的長、寬及田坎高度都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際開墾難度很大。再次，隨著全省鎮(zhèn)化程度不斷提高，山區(qū)村莊撤并力度加大，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口急劇減少，考慮到耕地后備資源墾造的管護(hù)和使用效率，對于部分位于高山遠(yuǎn)山區(qū)域的耕地后備資源需配套進(jìn)行基礎(chǔ)道路建設(shè)，交通區(qū)位存在明顯劣勢。由于上述三項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)的限制，被排除的調(diào)查評價(jià)圖斑面積已超過總面積的70%以上。除此之外，影響宜耕性的因素還有土壤條件限制，包括礫質(zhì)土或更粗質(zhì)地土壤類型、有效土壤層厚度不足、巖石裸露度高、土壤pH 值超標(biāo)、土壤重金屬污染嚴(yán)重、土壤鹽漬化程度高等一系列問題都會導(dǎo)致土地不適合種植農(nóng)作物。小面積區(qū)域可以通過移植客土土源和土地整治等手段改善土地條件以達(dá)到耕作要求，大面積區(qū)域土壤條件改造則會造成地方生態(tài)及水土保持等面臨一系列問題和困境。另外，因浙江省屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，降水豐富，≥10℃年積溫、年降水量這兩個(gè)指標(biāo)均不作為限制因子。

五、耕地后備資源開發(fā)利用建議

（一）選擇合理開發(fā)利用模式

根據(jù)浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃，全省劃分為五大農(nóng)業(yè)功能分區(qū)，即浙東北平原都市型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙中盆地丘陵特色型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙西南浙西北綠色生態(tài)型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙東南沿海平原外向型農(nóng)業(yè)區(qū)、海域島嶼藍(lán)色農(nóng)業(yè)區(qū)。耕地后備資源的開發(fā)利用模式應(yīng)結(jié)合以上五大農(nóng)業(yè)功能分區(qū)開展，例如浙東北平原都市型農(nóng)業(yè)區(qū)在耕地后備資源開發(fā)利用模式時(shí)，應(yīng)有效利用水資源豐富，湖蕩水域眾多的特點(diǎn)，重點(diǎn)推廣“稻—蔬菜”“稻—綠肥”“稻—漁”“稻—蝦”等為主的農(nóng)作物“間套輪”種植模式；浙中盆地丘陵特色型農(nóng)業(yè)區(qū)的特色水果、茶葉、生豬等的生產(chǎn)在全省占有重要地位，選擇模式時(shí)，統(tǒng)籌兼顧考慮地形多樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性的特點(diǎn)，發(fā)展“糧—菜—畜”“糧—牧—漁”“糧—漁—果”等立體養(yǎng)殖的“三位一體”農(nóng)業(yè)發(fā)展模式；浙西南浙西北綠色生態(tài)型農(nóng)業(yè)區(qū)山地居多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對落后，選擇模式時(shí)，充分發(fā)揮山地自然資源優(yōu)勢，結(jié)合多種經(jīng)濟(jì)特產(chǎn)作物在省內(nèi)甚至國內(nèi)的優(yōu)勢地位，大力發(fā)展 “糧—果—茶”“糧—經(jīng)（藥）”“糧—菇”等山區(qū)丘陵和高山臺地立體農(nóng)業(yè)模式，促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展；浙東南沿海平原外向型農(nóng)業(yè)區(qū)光照充足，雨水充沛，土地類型多樣，是全省蔬菜、瓜果、糧食的重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)，應(yīng)合理有效配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以發(fā)展高價(jià)值外向型農(nóng)業(yè)為主要方向，大力發(fā)展 “糧—蔬菜”“糧—經(jīng)（甘蔗）”“糧—果”等多位一體農(nóng)業(yè)發(fā)展模式；海域島嶼藍(lán)色農(nóng)業(yè)區(qū)海域遼闊，港灣眾多，島嶼、港灣相互交錯(cuò)，應(yīng)立足海洋資源優(yōu)勢，實(shí)行開發(fā)與保護(hù)并重的發(fā)展模式，結(jié)合海島水資源短缺的狀況，大力發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展旱糧和高效節(jié)水型作物，積極推廣薄露灌溉、免耕直播、保護(hù)性耕作、噴滴灌、微蓄微灌等農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水利用效率，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

（二）制定合理開發(fā)利用方案

耕地后備資源開發(fā)利用的具體方案則應(yīng)根據(jù)區(qū)域地理?xiàng)l件和各類土地項(xiàng)目的特征合理規(guī)劃并結(jié)合全域土地綜合整治等土地整治工程制定合理開發(fā)方案，如在浙北和浙中平原地區(qū)及其他平坦地帶等耕地后備資源連片程度較高的地方，結(jié)合永久基本農(nóng)田集中連片整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等系列工程，采取消埂擴(kuò)池、土地平整、溝渠清淤等措施，對形狀不規(guī)則、地面不平整、渠系不暢通的耕地后備資源地塊進(jìn)行格田化改造，有效提高農(nóng)田平整度、耕地資源利用率，使之更適合大型智能化機(jī)械田間作業(yè)。在浙西南浙西北山地丘陵地區(qū)以及后備資源連片度不高的區(qū)域，結(jié)合農(nóng)業(yè)“雙強(qiáng)”行動等項(xiàng)目的開展，因地制宜借助地勢修筑梯田，通過土地整理提升丘陵山區(qū)耕地后備資源的地力，改變耕地后備資源分布破碎化的問題，提高耕地后備資源開發(fā)利用效益。

（三）確定合理開發(fā)利用時(shí)序

除了根據(jù)不同地理?xiàng)l件分區(qū)對耕地后備資源加以開發(fā)利用外，建議針對不同類型耕地后備資源在開發(fā)利用難度和效益上存在明顯的差異，應(yīng)遵循先易后難，優(yōu)勢資源優(yōu)先開發(fā)的原則，對應(yīng)現(xiàn)有的開發(fā)利用條件全省可開墾耕地后備資源相應(yīng)分為近、遠(yuǎn)期兩個(gè)階段進(jìn)行綜合開發(fā)利用。近期可開墾耕地后備資源主要分布兩個(gè)區(qū)域：一是浙東南等沿海地區(qū)的荒草地和灘涂以及杭嘉湖平原等平坦地區(qū)的廢棄園地和廢棄坑塘耕地后備資源，這些地區(qū)地勢較為平坦，開發(fā)利用的難度較小；二是浙中部金衢盆地的廢棄園地耕地后備資源，該區(qū)域自然條件較好，地形平坦，土層深厚，水資源豐富，基礎(chǔ)設(shè)施較齊全，當(dāng)?shù)剡M(jìn)行廢棄園地開發(fā)利用的積極性也較高。遠(yuǎn)期可開墾的耕地后備資源主要分布在浙西南浙西北丘陵山區(qū)，這些地區(qū)海拔較高、坡度較大，地塊零碎、土層較淺，水源條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，成片開發(fā)利用的難度大，且這部分資源所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件薄弱，能用于耕地后備資源開發(fā)利用的資金較少，只能在遠(yuǎn)期規(guī)劃中落實(shí)。