楊水清?孔穎

促進制造業(yè)回流是奧巴馬執(zhí)政以來美國各屆政府的政策基調。奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政府均采取過不同的措施促進制造業(yè)回流，以保障就業(yè)、穩(wěn)定經濟增長。拜登政府上臺后，除繼續(xù)實施制造業(yè)回流政策外，更加強調要保障所謂供應鏈安全。目前，美國制造業(yè)回流政策已經實施了十多年，其效果如何？對中國的制造業(yè)又產生了哪些影響？

2000年以后，美國“產業(yè)空心化”趨勢加劇，制造業(yè)產值占美國國內生產總值（GDP）的比重呈明顯下降趨勢。隨著美國制造業(yè)持續(xù)外流，實體經濟和虛擬經濟的發(fā)展逐步失衡，金融部門快速擴張，并最終導致了2008年的金融危機。金融危機后，美國政府逐漸意識到其“產業(yè)空心化”的問題，開始采取一系列舉措來重振制造業(yè)，實現制造業(yè)回流。

奧巴馬政府2009年上臺后，提出了《重振美國制造業(yè)框架》，強調制造業(yè)的重要性，并對美國制造業(yè)的優(yōu)勢和面臨的挑戰(zhàn)進行了闡述。2010年，奧巴馬政府通過了《美國制造業(yè)促進法案》，試圖降低美國制造業(yè)企業(yè)的成本，提升制造業(yè)競爭力。2011年6月，奧巴馬政府正式啟動《先進制造伙伴計劃》，通過在政府、制造業(yè)和學術界之間建立聯(lián)系，旨在對國家產業(yè)政策和創(chuàng)新體系的構建進行完善，并最終實現產業(yè)升級。在此基礎上，奧巴馬政府于2014年通過了《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案》，要求商務部、國防部與能源部合作，構建出一個全國性的網絡體系，提高美國制造業(yè)的競爭力和生產率。

特朗普政府2016年上臺后，堅持所謂“美國優(yōu)先”的原則，繼續(xù)實行制造業(yè)產業(yè)回流政策。特朗普政府于2018年發(fā)布了《美國先進制造業(yè)領先地位戰(zhàn)略》，明確了開發(fā)新技術、培訓制造業(yè)勞動力、強化美國制造業(yè)供應鏈的發(fā)展方向。同時，特朗普政府還通過稅收優(yōu)惠吸引國內企業(yè)進行本土投資，利用貿易保護措施保護美國就業(yè)和國內制造企業(yè)。特朗普政府制造業(yè)回流政策的基調是不再強調政府投入，而是通過稅制改革與關稅保護相結合的體系，保護國內制造業(yè)企業(yè)利益，并促進企業(yè)的本土投資。

拜登政府2021年上臺后，繼續(xù)強調制造業(yè)回流的重要性。2021年1月，拜登政府發(fā)布《關于確保未來由美國工人在美國制造》的行政令，要求美國政府最大限度地使用美國生產的商品，雇用美國人服務。同時，拜登政府還強調加強美國供應鏈的建設，要求審查美國供應鏈，對關鍵工業(yè)部門的工人進行教育和再培訓。為了降低對其他國家半導體行業(yè)的依賴性，拜登政府發(fā)布了《2021美國創(chuàng)新和競爭法案》，支持美國芯片產業(yè)的發(fā)展。2022年8月，拜登政府連續(xù)發(fā)布《芯片與科學法案》和《通脹削減法案》，試圖加快關鍵產業(yè)鏈的本土化進程。

盡管美國推出制造業(yè)再回流政策已經十多年了，但受新冠疫情等不確定因素的沖擊，美國供應鏈仍然高度依賴亞洲地區(qū)。根據科爾尼企業(yè)咨詢（A.T. Kearney）的統(tǒng)計，2008年，美國從14個亞洲低成本國家和地區(qū)（中國、中國臺灣、馬來西亞、印度、越南、泰國、印度尼西亞、新加坡、菲律賓、孟加拉國、巴基斯坦、香港、斯里蘭卡和柬埔寨）進口的制成品總額占美國國內制造業(yè)生產總值的百分比（美國制造業(yè)進口比率，MIR）僅為9.15%。此后，盡管美國政府推出產業(yè)再回流政策，但MIR卻持續(xù)攀升。截至2018年，該比率上升至13.06%。2018～2019年，中美貿易戰(zhàn)爆發(fā)。特朗普政府向來自中國總計3700億美元的商品征收10%～25%不等的關稅，這一舉措顯著降低了美國對華進口的比率。而中國在14個亞洲國家和地區(qū)中，是美國最為重要的貿易伙伴。美國自華進口的下降也使MIR在2019年降至12.08%。2020～2021年，新冠疫情的暴發(fā)導致美國國內生產幾乎停滯，美國對上述14個亞洲低成本國家和地區(qū)的依賴增強，MIR在這兩年分別上升至12.95%與14.49%。

疫情暴發(fā)后，拜登政府更加強調打造所謂的“供應鏈安全”，部分美國企業(yè)逐漸開始將生產基地遷到美國或離美國市場更近的地方，如墨西哥和加拿大。根據科爾尼企業(yè)咨詢最新的調研，在初級金屬制造行業(yè)中，70%的首席執(zhí)行官已經計劃或正在考慮將部分制造業(yè)務轉移到墨西哥。

通過考察發(fā)現，美國制造業(yè)再回流政策對于促進就業(yè)、抑制美國產業(yè)空心化、吸引外商直接投資（FDI）等方面起到了一定的積極作用，但是在縮小貿易逆差方面卻收效甚微。

促進就業(yè)方面。創(chuàng)造就業(yè)無疑是美國實施制造業(yè)再回流舉措最為重要的一個方面。自2000年以來，美國制造業(yè)就業(yè)人數呈現明顯的下降趨勢。2009年美國實施產業(yè)再回流政策以來，制造業(yè)崗位流失問題得到了較為顯著緩解，尤其是在增加高科技崗位方面效果明顯。研究表明，在2021年已回流的企業(yè)和職業(yè)中，中高技術水平類型企業(yè)和職業(yè)占比分別為59%和76%。

數據來源：美國勞工統(tǒng)計局。反事實推斷：在不實施制造業(yè)再回流情況下，美國的就業(yè)情況。

但從公布的數據來看，產業(yè)再回流政策對就業(yè)的促進效應并未能使美國的制造業(yè)就業(yè)水平恢復到金融危機前的水平，意味著其尚未達到美國制造業(yè)振興政策的要求。

緩解美國制造業(yè)“空心化”方面。2000～2009年，美國制造業(yè)產業(yè)增加值占GDP比值持續(xù)下滑，從15.2%下降至11.6%。美國實施產業(yè)再回流政策后，這一下滑走勢有停止的跡象。2010～2021年，該比例維持在10.7%～11.7%之間。這說明，產業(yè)再回流政策對于緩解美國制造業(yè)“空心化”取得了一定成效。

吸引外商直接投資（FDI）方面。2000～2010年，美國FDI凈流入波動較大，并不呈現單邊走勢。2010年后，美國制造業(yè)吸引FDI凈流入呈現明顯的上升趨勢，自2010年的628.82億美元上升至2021年的1092.67億美元。2021年FDI凈流入已經超過了金融危機前（2007年）的水平（1027.56億美元）。FDI凈流入增加源于美國政府對本土制造業(yè)企業(yè)的貿易保護和稅收優(yōu)惠措施，其對促進美國就業(yè)和制造業(yè)發(fā)揮了重要作用。根據科爾尼企業(yè)咨詢的報告，在2021年，71%制造業(yè)FDI流入促進了中高技術產業(yè)的就業(yè)。

縮減貿易逆差方面。美國貿易逆差持續(xù)擴大一直是美國經濟的“頑疾”。美國政府認為，如果制造業(yè)回流到美國，其貿易逆差將縮小。然而，事實并非如此。2000～2021年，美國商品和制造業(yè)產品貿易逆差均持續(xù)走高，商品貿易逆差從4668億美元上升至10907億美元，制造業(yè)產品貿易逆差從3172億美元上升至10663億美元。這說明，美國產業(yè)再回流政策在縮減貿易逆差方面與預期相去甚遠。其根本原因在于，這一政策性、強制性的產業(yè)再回流政策扭曲了美國的制造業(yè)結構，阻礙了制造業(yè)勞動率的上升，進而導致制造業(yè)的就業(yè)吸附能力和經濟增長效應被削弱。統(tǒng)計數據顯示，以2000年為基準（美國制造業(yè)勞動生產率為100），從2000年到2020年這20年間，美國的制造業(yè)勞動生產率在2008年金融危機前呈現出快速上升的趨勢，并在2010～2011達到峰值145，此后持續(xù)下滑至2020年的137。

2021年11月15日，美國總統(tǒng)拜登在白宮正式簽署《基礎設施投資與就業(yè)法案》。

中國作為美國重要的貿易伙伴，美國制造業(yè)再回流政策與正在實施的產業(yè)鏈重構舉措，對中國必然會產生一定的影響。

美國產業(yè)再回流政策吸引部分高科技企業(yè)赴美投資，從而發(fā)生供應鏈轉移效應，比如臺積電、三星等全球高端半導體產業(yè)已經在美國增資建廠，未來中國企業(yè)與其開展合作更為困難。同時，美國頻頻出臺新規(guī)，加強對中國的出口管制，并在國際范圍內推行其技術參數限制標準，使中國企業(yè)采購相關的產品和物件更為困難。比如，今年10月美國出臺的半導體新規(guī)，導致英偉達系列產品A100、H100GPU芯片均超過美國半導體出口管制的技術參數，只能用A800芯片來代替。不排除美國后續(xù)將技術參數進一步調低，限制更大范圍的關鍵產品出口。

在實施產業(yè)再回流政策的同時，美國還有意降低對中國制造業(yè)（主要是一般貿易品）的依賴度，使中國制造產品在美國市場所占的份額部分被亞洲其他國家所替代。2018～2021年，中國制造產品在美國海外進口產品的占比從24.3%下降至20.3%，亞洲其他13個低成本國家和地區(qū)的占比從12.6%上升至17.4%。在2018年之前，美國從中國進口總額占上述14個亞洲國家和地區(qū)的比例都保持在60%以上，此后受中美貿易戰(zhàn)以及新冠疫情的影響，2020年第一季度降至最低點48%，之后由于中國快速控制了疫情，2020年第二季度又快速反彈至60%。但從2020年第三季度開始，該比例持續(xù)下滑。截至2021年第四季度，該比例已降至55%。從行業(yè)看，初級金屬、紡織、機械（電氣除外）類產品的降幅最為明顯。其中，2021年，紡織產品在華的產量下降38%，亞洲其他13個低成本國家和地區(qū)的產量上漲26%。計算機、電子產品也有一定幅度減少。

隨著時間的推移，美國制造業(yè)再回流政策和產業(yè)鏈重構舉措對中國的影響將進一步顯現，中國應該密切關注，認真加以研判，并及時出臺相應應對措施。

（本文受中國社科院智庫基礎研究項目《拜登政府經濟刺激政策研究》的資助）