宋 術 吉林師范大學歷史文化學院

中央官制作為政治制度中重要的一環(huán)，乃國之大事?；侍珮O改國號大清后，不斷汲取和借鑒漢族優(yōu)秀的政治制度文化，完善中央官制，體現(xiàn)了其對漢族政治文化的認同。清代中央官制大體承明制，這也是滿漢融合在政治上的體現(xiàn)。與此同時，清代中央官制也保留了滿族的民族特色，在兩種政治文化的碰撞中不斷融合，成為有清一代獨特的中央官僚體系。

滿漢融合的含義與背景

在中國古代，新的王朝通常會繼承或沿襲前一朝的政治經濟體制，以使新的國家機器迅速運轉，發(fā)揮統(tǒng)治效力，并逐漸對其進行改革與完善以適應新的國情。明朝是漢族王朝，清朝是滿族入主中原建立的王朝。在入關前，清統(tǒng)治者就極為重視漢族文化，清朝的諸多政治體系大多沿襲明朝，是滿漢融合的具體體現(xiàn)，史學界稱其為“清承明制”，就如同“漢承秦制”那樣。

關于滿族政權建立的中央官制，在努爾哈赤時期，規(guī)定“每五日一次，使諸貝勒大臣聚集衙門議事，是非公斷，作為常規(guī)”[1]?！胺灿兴\，必與執(zhí)政貝勒大臣共議?！盵2]此時是統(tǒng)領固山的貝勒們參與國政，他們是汗王的左膀右臂，是當時中央執(zhí)政的最高官員，但汗王仍掌握國家政事的最終裁斷權。

滿族遷入遼沈地區(qū)后，內部民族矛盾不斷，貧富差距懸殊，生產力落后于中原地區(qū)，外部又面臨著明朝與蒙古強大勢力的威脅。皇太極強調滿漢人民“均屬一體”，審罪、服役無差別，以此來緩和民族矛盾，并重用漢官，誓要革除弊端，完善政府機構，開創(chuàng)嶄新局面。在官制方面，隨著清朝統(tǒng)治區(qū)域不斷擴大，“議政王大臣會議”這種以血緣為紐帶而形成的權力中心已經不能適應新的統(tǒng)治形勢。同時，皇太極也需要分散和削弱諸王特權，加強汗權，故向漢族學習其先進的官制與文化已是大勢所趨。

滿漢融合的內容

《清史稿·職官志·序》中記載：“世祖入關，因明遺制，內自閣部，以迄庶司，損益有物，藩部創(chuàng)建，名并七卿，外臺督府，任其紛更，著為令甲?！敝敝燎迥r，清朝設官大半沿前明舊制的說法仍在流傳。但細看其中央官制，雖有沿明之舊，也兼有滿俗，有一代獨創(chuàng)之特點。

內閣官制大同小異

明洪武十三年（1380），太祖罷中書，廢丞相。永樂之后，大學士以五品官入閣辦事?！睹魇贰酚涊d：“成祖即位……入內閣者，皆編檢講讀之官，不置官署，不得專制諸司，諸司奏事亦不得相關白?！盵3]明仁宗時的內閣大學士，品秩在六部尚書、侍郎之下，但因兼尚、侍銜，官至一品、二品，內閣地位大幅度提高，至明中后期成為事實上的宰相，有首輔、次輔、群輔之分。

反觀清朝內閣，初稱“文館”，主張“凡事都照《大明會典》行”[4]，寧完我等人結合實際，提出“參漢酌金”的政治主張，改“文館”為“內三院”（內國史院、內秘書院、內弘文院合稱），以輔佐皇帝處理中樞政務。內三院官制如同六部，長官為承政，下有參政、啟心郎等官若干名。復定內三院官制，提高長官品級，改稱大學士，下設學士、舉人等，亦如明制。

入關后，攝政王多爾袞為使朝廷迅速運轉，宣布官職皆以明制為準。并作規(guī)定：“在京內閣、六部、都察院等衙門官員，俱以原官同滿官一體辦事?！盵5]從明官中選取有能之士委以要職，如被崇禎帝罷免的原內閣大學士馮銓，命其“以大學士原銜入內院佐理機務”[6]。

順治二年（1645）的清內三院大學士人選與明內閣編制相同，以剛林、希福、祁充格、范文程、李建泰、馮銓、洪承疇為例，對比明永樂朝解縉、胡廣、胡儼、黃淮、楊榮、楊士奇、金幼孜入值文淵閣，充當皇帝顧問，仍為七人之數。順治六年（1649）時，每院設學士、侍讀學士、侍講學士、侍讀、侍講各一人。順治十五年（1661）改稱內閣。大學士加殿、閣銜，稱“中和殿大學士”“保和殿大學士”等。

表1 明清內閣的官制對比

大學士，是為協(xié)助皇帝批閱奏折、起草詔書而設，最早出現(xiàn)于唐中宗時。滿語稱為筆特黑達或巴克什（滿音bithei da/baksi，意為儒學之士）。明清大學士不同之處在于，清大學士為復職，分滿漢兩種，僚屬相同。

乾隆四年（1739）增設協(xié)辦大學士，滿漢各一人。協(xié)辦，顧名思義，為大學士之副職。初非額設之官，遇有大學士內廷行走或奉差在外者，才另簡人員協(xié)辦閣務[7]。其品級比大學士低，為從一品，最常由各部尚書兼任。乾隆十三年（1748）裁去中和殿，增設體仁閣，自此成為三殿三閣，大學士也降級為五品。此時的內閣，因大學士品級被降低，辦事人員減少，其權任和職責降低。

《明史》記載：“明制，六部分蒞天下事，內閣不得侵。至嚴嵩，始陰撓部權。迨張居正時，部權盡歸內閣，逡巡請事如屬吏，祖制由此變?！盵8]可見明代內閣權力越來越大，而清代內閣只作虛銜，是以加強皇權之需。清代內閣表面上滿漢對半，實以滿大學士為尊，漢大學士地位較低，只作陪襯。清末，滿洲貴族勢力衰落，政局動蕩，漢大學士地位有所上升，內閣局勢稍作扭轉，滿漢融合之勢愈加強烈。

六部官制斟酌損益

明之六部，以吏部為尊。禮、兵、吏、工四部下屬衙門各有四司，掌管全國文武官員的黜陟賞罰，以及禮儀、學務、水利等；而戶、刑兩部各有十三司，掌管各行省的財政與刑罰。六部長官為尚書、侍郎，所屬各司有郎中、員郎外、主事者。

清初，皇太極仿照明制“上集諸貝勒大臣議，爰定官制，設立六部”[9]。雖仿明制，內部組織卻與明不同。六部各由一名貝勒主政，下設滿承政二人，蒙、漢承政各一人。承政之下設參政，為承政副手，每部十四人，滿、漢、蒙參用，二者并無實權。順治元年（1644），裁貝勒主政之習，改承政為尚書，參政為侍郎，六部各設啟心郎四人，設筆帖式（滿音bithesi，意為文書）以辦理文書，滿漢分任。筆帖式一職為清代獨創(chuàng)，中央各部、院、寺監(jiān)均有所置，人數眾多，名目眾多，品級雖低（最高不過六七品，低則八九品），卻是滿人晉升的捷徑之一，得之甚易，故滿人爭相競逐。

明清六部所不同者，可見表2明清六部官制對比（清代戶部為十四司，刑部為十八司）。

表2 明清六部的官制對比

大小九卿架構重疊

明清時期，中央官制有大小九卿之分：六部與都察院、通政司、大理寺為大九卿；詹事府、太常寺、國子監(jiān)、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺、翰林院、尚寶司、順天府為小九卿。不同于明代，清代大小九卿均為滿、漢復職，因而官缺倍增，導致機構重疊，人員壅塞。清代還將六科給事中（原為獨立的監(jiān)察機構，稽查六部及其他衙署）并入都察院，結束了自唐以來臺、諫并列的局面。

宗人府明清兩代均有，創(chuàng)立于明朝初期，專辦皇族私事。清朝宗人府為順治九年（1652）設。其長官為宗令，身帶宗人府印鑰，由最受尊重的親王宗室擔任，下設左右宗正、左右宗人，分別由親王、貝勒等任。宗人府因此被稱為宗室貴族之衙門。但宗人府的府丞等人卻為漢缺，因需掌校漢文冊籍。

在用人方面，清朝一貫是滿、蒙、漢參用，但以滿人為主，滿官的品級比漢官高，人數也比漢官多。光緒朝，國子監(jiān)祭酒盛昱曾言：“八旗之人不及漢人什百分之一，八旗之京官乃多于漢人數倍?！盵10]

清代之獨創(chuàng)

理藩院為清代新創(chuàng)的中央行政機構之一，“掌外藩之政令，制其爵祿，定其朝會，正其刑罰”[11]。其最初與蒙古交往頻繁，前身為蒙古衙門，后改名為理藩院，掌管蒙、回、藏各族事務。清統(tǒng)治者深知民族問題的重要性，理藩院之特創(chuàng)為歷代王朝所無，是清代官制最大的優(yōu)點之一。

理藩院設官與中央各衙門同，長官有尚書、左右侍郎各一人，皆由滿人擔任，間或有蒙人為之。下屬官員皆是滿、蒙官缺，無漢缺。并分設六司（旗籍司、王會司、典屬司、柔遠司、徠遠司、理刑司），掌管不同事物。

總管內務府衙門“掌上三旗包衣之政令與宮禁之治，凡府屬吏戶禮兵刑工之事皆掌焉”[12]。其長官為總管內務府大臣，滿語稱包衣按班或包衣大（booi amban/booi da，譯為奴仆首領），專管愛新覺羅家族日常生活及皇室事務，下設七司（廣儲、掌儀、都虞等），各司有郎中、員外郎、主事、筆帖式等官各若干名。內務府各司職責，分別管理宮廷的宴饗、典禮、服飾等。

清代，皇權達到巔峰，軍機處為前代所無。清初，滿族親王大臣享軍政大權，隨著八旗旗主勢力的削弱，議政王大臣會議已形同虛設。為增強皇權，康熙設南書房，奪內閣票擬與議政處之權。“兩路軍機，朕籌算者久矣，其軍需一應事宜，交與怡親王（允祥），大學士張廷玉、蔣廷錫密為辦理?！盵13]故出現(xiàn)了屬戶部的“軍需房”。上至大學士、九卿、督撫、將軍，以及提、鎮(zhèn)、道、府、州、縣、駐外使臣，凡特旨簡放者。皆由軍機處開單請旨[14]。

軍機處職官，有軍機大臣、軍機章京，均無定額。一般由滿漢大學士、尚書、侍郎等官兼任?！肚迨犯濉ぼ姍C大臣年表》記載，初設軍機處時職官為三人，以后有所增加，最多到十一人。軍機大臣的任命，按資歷深淺、名目有所不同，全由皇帝個人獨斷。

表3 清代獨創(chuàng)的主要機構及其官職

清代中央官制是多元多軌制，比如綜匯國家政務的機關，既有內閣，又有軍機處、中書科。大多是在明制基礎上加以繼承與革新，雖有所調整，但其名稱和形式基本與明代相同，是滿漢在政治上融合的具體體現(xiàn)。不同之處在于，清代創(chuàng)立了處理民族事務的理藩院、服侍和管理皇家貴族事物的內務府，以及代表著中國古代君主專制到達頂峰的軍機處。

正如“清承明制”所指，清代的中央官制大體繼承明制，是滿族與漢族融合的開始，也是滿漢融合在政治上的體現(xiàn)，為現(xiàn)代中國成為統(tǒng)一的多民族國家打下了堅實的基礎。