宋 術(shù) 吉林師范大學(xué)歷史文化學(xué)院

中央官制作為政治制度中重要的一環(huán)，乃國(guó)之大事。皇太極改國(guó)號(hào)大清后，不斷汲取和借鑒漢族優(yōu)秀的政治制度文化，完善中央官制，體現(xiàn)了其對(duì)漢族政治文化的認(rèn)同。清代中央官制大體承明制，這也是滿漢融合在政治上的體現(xiàn)。與此同時(shí)，清代中央官制也保留了滿族的民族特色，在兩種政治文化的碰撞中不斷融合，成為有清一代獨(dú)特的中央官僚體系。

滿漢融合的含義與背景

在中國(guó)古代，新的王朝通常會(huì)繼承或沿襲前一朝的政治經(jīng)濟(jì)體制，以使新的國(guó)家機(jī)器迅速運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮統(tǒng)治效力，并逐漸對(duì)其進(jìn)行改革與完善以適應(yīng)新的國(guó)情。明朝是漢族王朝，清朝是滿族入主中原建立的王朝。在入關(guān)前，清統(tǒng)治者就極為重視漢族文化，清朝的諸多政治體系大多沿襲明朝，是滿漢融合的具體體現(xiàn)，史學(xué)界稱(chēng)其為“清承明制”，就如同“漢承秦制”那樣。

關(guān)于滿族政權(quán)建立的中央官制，在努爾哈赤時(shí)期，規(guī)定“每五日一次，使諸貝勒大臣聚集衙門(mén)議事，是非公斷，作為常規(guī)”[1]。“凡有所謀，必與執(zhí)政貝勒大臣共議。”[2]此時(shí)是統(tǒng)領(lǐng)固山的貝勒們參與國(guó)政，他們是汗王的左膀右臂，是當(dāng)時(shí)中央執(zhí)政的最高官員，但汗王仍掌握國(guó)家政事的最終裁斷權(quán)。

滿族遷入遼沈地區(qū)后，內(nèi)部民族矛盾不斷，貧富差距懸殊，生產(chǎn)力落后于中原地區(qū)，外部又面臨著明朝與蒙古強(qiáng)大勢(shì)力的威脅?；侍珮O強(qiáng)調(diào)滿漢人民“均屬一體”，審罪、服役無(wú)差別，以此來(lái)緩和民族矛盾，并重用漢官，誓要革除弊端，完善政府機(jī)構(gòu)，開(kāi)創(chuàng)嶄新局面。在官制方面，隨著清朝統(tǒng)治區(qū)域不斷擴(kuò)大，“議政王大臣會(huì)議”這種以血緣為紐帶而形成的權(quán)力中心已經(jīng)不能適應(yīng)新的統(tǒng)治形勢(shì)。同時(shí)，皇太極也需要分散和削弱諸王特權(quán)，加強(qiáng)汗權(quán)，故向漢族學(xué)習(xí)其先進(jìn)的官制與文化已是大勢(shì)所趨。

滿漢融合的內(nèi)容

《清史稿·職官志·序》中記載：“世祖入關(guān)，因明遺制，內(nèi)自閣部，以迄庶司，損益有物，藩部創(chuàng)建，名并七卿，外臺(tái)督府，任其紛更，著為令甲。”直至清末時(shí)，清朝設(shè)官大半沿前明舊制的說(shuō)法仍在流傳。但細(xì)看其中央官制，雖有沿明之舊，也兼有滿俗，有一代獨(dú)創(chuàng)之特點(diǎn)。

內(nèi)閣官制大同小異

明洪武十三年（1380），太祖罷中書(shū)，廢丞相。永樂(lè)之后，大學(xué)士以五品官入閣辦事?！睹魇贰酚涊d：“成祖即位……入內(nèi)閣者，皆編檢講讀之官，不置官署，不得專(zhuān)制諸司，諸司奏事亦不得相關(guān)白?！盵3]明仁宗時(shí)的內(nèi)閣大學(xué)士，品秩在六部尚書(shū)、侍郎之下，但因兼尚、侍銜，官至一品、二品，內(nèi)閣地位大幅度提高，至明中后期成為事實(shí)上的宰相，有首輔、次輔、群輔之分。

反觀清朝內(nèi)閣，初稱(chēng)“文館”，主張“凡事都照《大明會(huì)典》行”[4]，寧完我等人結(jié)合實(shí)際，提出“參漢酌金”的政治主張，改“文館”為“內(nèi)三院”（內(nèi)國(guó)史院、內(nèi)秘書(shū)院、內(nèi)弘文院合稱(chēng)），以輔佐皇帝處理中樞政務(wù)。內(nèi)三院官制如同六部，長(zhǎng)官為承政，下有參政、啟心郎等官若干名。復(fù)定內(nèi)三院官制，提高長(zhǎng)官品級(jí)，改稱(chēng)大學(xué)士，下設(shè)學(xué)士、舉人等，亦如明制。

入關(guān)后，攝政王多爾袞為使朝廷迅速運(yùn)轉(zhuǎn)，宣布官職皆以明制為準(zhǔn)。并作規(guī)定：“在京內(nèi)閣、六部、都察院等衙門(mén)官員，俱以原官同滿官一體辦事?！盵5]從明官中選取有能之士委以要職，如被崇禎帝罷免的原內(nèi)閣大學(xué)士馮銓?zhuān)洹耙源髮W(xué)士原銜入內(nèi)院佐理機(jī)務(wù)”[6]。

順治二年（1645）的清內(nèi)三院大學(xué)士人選與明內(nèi)閣編制相同，以剛林、希福、祁充格、范文程、李建泰、馮銓、洪承疇為例，對(duì)比明永樂(lè)朝解縉、胡廣、胡儼、黃淮、楊榮、楊士奇、金幼孜入值文淵閣，充當(dāng)皇帝顧問(wèn)，仍為七人之?dāng)?shù)。順治六年（1649）時(shí)，每院設(shè)學(xué)士、侍讀學(xué)士、侍講學(xué)士、侍讀、侍講各一人。順治十五年（1661）改稱(chēng)內(nèi)閣。大學(xué)士加殿、閣銜，稱(chēng)“中和殿大學(xué)士”“保和殿大學(xué)士”等。

表1 明清內(nèi)閣的官制對(duì)比

大學(xué)士，是為協(xié)助皇帝批閱奏折、起草詔書(shū)而設(shè)，最早出現(xiàn)于唐中宗時(shí)。滿語(yǔ)稱(chēng)為筆特黑達(dá)或巴克什（滿音bithei da/baksi，意為儒學(xué)之士）。明清大學(xué)士不同之處在于，清大學(xué)士為復(fù)職，分滿漢兩種，僚屬相同。

乾隆四年（1739）增設(shè)協(xié)辦大學(xué)士，滿漢各一人。協(xié)辦，顧名思義，為大學(xué)士之副職。初非額設(shè)之官，遇有大學(xué)士?jī)?nèi)廷行走或奉差在外者，才另簡(jiǎn)人員協(xié)辦閣務(wù)[7]。其品級(jí)比大學(xué)士低，為從一品，最常由各部尚書(shū)兼任。乾隆十三年（1748）裁去中和殿，增設(shè)體仁閣，自此成為三殿三閣，大學(xué)士也降級(jí)為五品。此時(shí)的內(nèi)閣，因大學(xué)士品級(jí)被降低，辦事人員減少，其權(quán)任和職責(zé)降低。

《明史》記載：“明制，六部分蒞天下事，內(nèi)閣不得侵。至嚴(yán)嵩，始陰撓部權(quán)。迨張居正時(shí)，部權(quán)盡歸內(nèi)閣，逡巡請(qǐng)事如屬吏，祖制由此變?！盵8]可見(jiàn)明代內(nèi)閣權(quán)力越來(lái)越大，而清代內(nèi)閣只作虛銜，是以加強(qiáng)皇權(quán)之需。清代內(nèi)閣表面上滿漢對(duì)半，實(shí)以滿大學(xué)士為尊，漢大學(xué)士地位較低，只作陪襯。清末，滿洲貴族勢(shì)力衰落，政局動(dòng)蕩，漢大學(xué)士地位有所上升，內(nèi)閣局勢(shì)稍作扭轉(zhuǎn)，滿漢融合之勢(shì)愈加強(qiáng)烈。

六部官制斟酌損益

明之六部，以吏部為尊。禮、兵、吏、工四部下屬衙門(mén)各有四司，掌管全國(guó)文武官員的黜陟賞罰，以及禮儀、學(xué)務(wù)、水利等；而戶、刑兩部各有十三司，掌管各行省的財(cái)政與刑罰。六部長(zhǎng)官為尚書(shū)、侍郎，所屬各司有郎中、員郎外、主事者。

清初，皇太極仿照明制“上集諸貝勒大臣議，爰定官制，設(shè)立六部”[9]。雖仿明制，內(nèi)部組織卻與明不同。六部各由一名貝勒主政，下設(shè)滿承政二人，蒙、漢承政各一人。承政之下設(shè)參政，為承政副手，每部十四人，滿、漢、蒙參用，二者并無(wú)實(shí)權(quán)。順治元年（1644），裁貝勒主政之習(xí)，改承政為尚書(shū)，參政為侍郎，六部各設(shè)啟心郎四人，設(shè)筆帖式（滿音bithesi，意為文書(shū)）以辦理文書(shū)，滿漢分任。筆帖式一職為清代獨(dú)創(chuàng)，中央各部、院、寺監(jiān)均有所置，人數(shù)眾多，名目眾多，品級(jí)雖低（最高不過(guò)六七品，低則八九品），卻是滿人晉升的捷徑之一，得之甚易，故滿人爭(zhēng)相競(jìng)逐。

明清六部所不同者，可見(jiàn)表2明清六部官制對(duì)比（清代戶部為十四司，刑部為十八司）。

表2 明清六部的官制對(duì)比

大小九卿架構(gòu)重疊

明清時(shí)期，中央官制有大小九卿之分：六部與都察院、通政司、大理寺為大九卿；詹事府、太常寺、國(guó)子監(jiān)、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺、翰林院、尚寶司、順天府為小九卿。不同于明代，清代大小九卿均為滿、漢復(fù)職，因而官缺倍增，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，人員壅塞。清代還將六科給事中（原為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，稽查六部及其他衙署）并入都察院，結(jié)束了自唐以來(lái)臺(tái)、諫并列的局面。

宗人府明清兩代均有，創(chuàng)立于明朝初期，專(zhuān)辦皇族私事。清朝宗人府為順治九年（1652）設(shè)。其長(zhǎng)官為宗令，身帶宗人府印鑰，由最受尊重的親王宗室擔(dān)任，下設(shè)左右宗正、左右宗人，分別由親王、貝勒等任。宗人府因此被稱(chēng)為宗室貴族之衙門(mén)。但宗人府的府丞等人卻為漢缺，因需掌校漢文冊(cè)籍。

在用人方面，清朝一貫是滿、蒙、漢參用，但以滿人為主，滿官的品級(jí)比漢官高，人數(shù)也比漢官多。光緒朝，國(guó)子監(jiān)祭酒盛昱曾言：“八旗之人不及漢人什百分之一，八旗之京官乃多于漢人數(shù)倍?！盵10]

清代之獨(dú)創(chuàng)

理藩院為清代新創(chuàng)的中央行政機(jī)構(gòu)之一，“掌外藩之政令，制其爵祿，定其朝會(huì)，正其刑罰”[11]。其最初與蒙古交往頻繁，前身為蒙古衙門(mén)，后改名為理藩院，掌管蒙、回、藏各族事務(wù)。清統(tǒng)治者深知民族問(wèn)題的重要性，理藩院之特創(chuàng)為歷代王朝所無(wú)，是清代官制最大的優(yōu)點(diǎn)之一。

理藩院設(shè)官與中央各衙門(mén)同，長(zhǎng)官有尚書(shū)、左右侍郎各一人，皆由滿人擔(dān)任，間或有蒙人為之。下屬官員皆是滿、蒙官缺，無(wú)漢缺。并分設(shè)六司（旗籍司、王會(huì)司、典屬司、柔遠(yuǎn)司、徠遠(yuǎn)司、理刑司），掌管不同事物。

總管內(nèi)務(wù)府衙門(mén)“掌上三旗包衣之政令與宮禁之治，凡府屬吏戶禮兵刑工之事皆掌焉”[12]。其長(zhǎng)官為總管內(nèi)務(wù)府大臣，滿語(yǔ)稱(chēng)包衣按班或包衣大（booi amban/booi da，譯為奴仆首領(lǐng)），專(zhuān)管愛(ài)新覺(jué)羅家族日常生活及皇室事務(wù)，下設(shè)七司（廣儲(chǔ)、掌儀、都虞等），各司有郎中、員外郎、主事、筆帖式等官各若干名。內(nèi)務(wù)府各司職責(zé)，分別管理宮廷的宴饗、典禮、服飾等。

清代，皇權(quán)達(dá)到巔峰，軍機(jī)處為前代所無(wú)。清初，滿族親王大臣享軍政大權(quán)，隨著八旗旗主勢(shì)力的削弱，議政王大臣會(huì)議已形同虛設(shè)。為增強(qiáng)皇權(quán)，康熙設(shè)南書(shū)房，奪內(nèi)閣票擬與議政處之權(quán)?！皟陕奋姍C(jī)，朕籌算者久矣，其軍需一應(yīng)事宜，交與怡親王（允祥），大學(xué)士張廷玉、蔣廷錫密為辦理。”[13]故出現(xiàn)了屬戶部的“軍需房”。上至大學(xué)士、九卿、督撫、將軍，以及提、鎮(zhèn)、道、府、州、縣、駐外使臣，凡特旨簡(jiǎn)放者。皆由軍機(jī)處開(kāi)單請(qǐng)旨[14]。

軍機(jī)處職官，有軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京，均無(wú)定額。一般由滿漢大學(xué)士、尚書(shū)、侍郎等官兼任。《清史稿·軍機(jī)大臣年表》記載，初設(shè)軍機(jī)處時(shí)職官為三人，以后有所增加，最多到十一人。軍機(jī)大臣的任命，按資歷深淺、名目有所不同，全由皇帝個(gè)人獨(dú)斷。

表3 清代獨(dú)創(chuàng)的主要機(jī)構(gòu)及其官職

清代中央官制是多元多軌制，比如綜匯國(guó)家政務(wù)的機(jī)關(guān)，既有內(nèi)閣，又有軍機(jī)處、中書(shū)科。大多是在明制基礎(chǔ)上加以繼承與革新，雖有所調(diào)整，但其名稱(chēng)和形式基本與明代相同，是滿漢在政治上融合的具體體現(xiàn)。不同之處在于，清代創(chuàng)立了處理民族事務(wù)的理藩院、服侍和管理皇家貴族事物的內(nèi)務(wù)府，以及代表著中國(guó)古代君主專(zhuān)制到達(dá)頂峰的軍機(jī)處。

正如“清承明制”所指，清代的中央官制大體繼承明制，是滿族與漢族融合的開(kāi)始，也是滿漢融合在政治上的體現(xiàn)，為現(xiàn)代中國(guó)成為統(tǒng)一的多民族國(guó)家打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。