李睿

（南京審計大學(xué)，江蘇·南京 211815）

一、國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建背景：基于構(gòu)建權(quán)威高效的權(quán)力監(jiān)督體系的需要

當(dāng)前我國正在建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的法治監(jiān)督體系，監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制方面發(fā)揮著重要作用。

監(jiān)察體制改革始于2016年11月，而后國家監(jiān)察委員會成立，監(jiān)察體制改革進(jìn)入了新階段?！侗O(jiān)察法》的通過，更是確立了監(jiān)察監(jiān)督在反腐敗斗爭中的核心地位。同樣地，在審計監(jiān)督領(lǐng)域，從2015年審計全覆蓋的提出，到2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案對審計署職能的優(yōu)化以及中央審計委員的組建，再到2021 年10 月23 日人大常委會通過修改《審計法》的決定，一系列改革措施旨在提升審計監(jiān)督的獨(dú)立性?？梢哉f，我國已經(jīng)建立了集中統(tǒng)一、全面覆蓋的國家權(quán)力監(jiān)督體系，但是權(quán)力監(jiān)督體系還存在著自身權(quán)威性、高效性不足的問題。

通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，構(gòu)建監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制，使監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督做到有機(jī)銜接。一方面它們各自作為權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對特定領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行展開監(jiān)督，保證其他權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，另一方面監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督也面臨著自體監(jiān)督的風(fēng)險，需要引入外部監(jiān)督制度，規(guī)范權(quán)力的行使。通過構(gòu)建監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩者權(quán)力的制衡，可以有效防止監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)的濫用，保證國家權(quán)力健康運(yùn)行。

二、國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)：基于人民主權(quán)理論與權(quán)力制約理論

（一）人民主權(quán)理論

人民主權(quán)的核心在于承認(rèn)國家的一切權(quán)力屬于人民，國家權(quán)力的行使要始終為了人民的利益。國家監(jiān)察和國家審計作為國家權(quán)力，要對人民負(fù)責(zé)，絕不允許任何違背人民意愿、危及人民利益的行為。

監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)制約審計監(jiān)督。為確保人民授予的權(quán)力不被濫用，保障人民獲得更多更公平的改革發(fā)展成果及其優(yōu)質(zhì)的“法福利”1，監(jiān)察委員會對所有公職人員包括審計機(jī)關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督，使人民利益得到保障。

審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)制約監(jiān)察監(jiān)督。審計監(jiān)督是國家和人民在監(jiān)督公共財產(chǎn)方面達(dá)成的共識，國家通過審計監(jiān)督保證納稅人的支出得到有效利用。在人民主權(quán)思想的指引下，所有的國家權(quán)力包括監(jiān)察權(quán)都要接受審計權(quán)的監(jiān)督2。

（二）權(quán)力制約理論

權(quán)力制約理論建立的前提是權(quán)力都是容易異化，容易被濫用的。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)也存在著被濫用的可能性，兩者應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督制約。

監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)制約審計監(jiān)督。審計權(quán)具有行政性特征，在行使權(quán)力時具有一定的自由裁量性。為保障權(quán)力運(yùn)行的合法性，審計權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到一定的制約，《審計法》也明確了“審計機(jī)關(guān)和審計人員應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督”。

審計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)制約監(jiān)察監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革的既有實(shí)踐表明，雖然反腐敗合力得以形成，但監(jiān)察權(quán)也隨之增大3。2019年紀(jì)檢監(jiān)察干部方衛(wèi)星受賄一案也表明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對腐敗沒有天然免疫力，監(jiān)察委員會必須受到更為嚴(yán)格的監(jiān)督制約。

三、國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建的前提：明確二者的權(quán)力屬性與權(quán)力界限

在我國，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)均行使國家監(jiān)督權(quán)，但兩者并不屬于一個系統(tǒng)，實(shí)行的是監(jiān)審分立的模式。有學(xué)者提出，從制衡的角度看，審計權(quán)和監(jiān)察權(quán)的分工本身就是一種權(quán)力制衡機(jī)制[4]。在國家監(jiān)察監(jiān)督與國家審計監(jiān)督體系分離的基礎(chǔ)上，明確兩者的權(quán)力屬性與權(quán)力界限，將是構(gòu)建國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制的前提。

（一）權(quán)力屬性

1.國家監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)力屬性

監(jiān)察體制改革之前，監(jiān)察權(quán)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部，在人事權(quán)、財政權(quán)、業(yè)務(wù)管理等方面經(jīng)常受到政府部門的干擾，造成其獨(dú)立性受損，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐效果不明顯。

而后國家進(jìn)行監(jiān)察體制改革，在北京市、山西省、浙江省開展試點(diǎn)，并逐步推向全國。在改革過程中，關(guān)于監(jiān)察權(quán)的屬性問題一直沒有形成定論。與改革方案中“國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”和“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”的觀點(diǎn)不同，有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或政治機(jī)關(guān)5，也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會的權(quán)力是多重復(fù)合權(quán)力，至少是現(xiàn)有的紀(jì)檢委權(quán)力加行政監(jiān)察權(quán)，再加上檢察院反貪局的貪腐等職務(wù)犯罪偵查權(quán)之總和6。2018年，我國通過《憲法修正案》及《國家監(jiān)察法》，監(jiān)察權(quán)成為與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)分立的“第四種”權(quán)力，作為獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)存在，監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會第一職能7。

2.國家審計監(jiān)督的權(quán)力屬性

我國的國家審計是在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下展開審計工作，圍繞國家治理的需要對重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督；同時接受上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，開展審計業(yè)務(wù)8。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，我國屬于行政型審計模式，把審計監(jiān)督置于一種附屬權(quán)力的地位。

但是在當(dāng)前中央審計委員會成立的背景下，國家審計早已突破了自身的體制限制，是一種綜合審計模式9，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為國家治理服務(wù)10?！秾徲嫹ā返囊淮罅咙c(diǎn)就在于“堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)”，從而確保從黨和國家的事業(yè)全局高度去開展審計工作。

（二）權(quán)力界限

1.國家監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)力界限

監(jiān)察體制改革之前，根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察工作僅覆蓋行政系統(tǒng)內(nèi)部，存在一定的監(jiān)督盲區(qū)，但是對于同屬于政府序列的審計權(quán)，行政監(jiān)察權(quán)能夠?qū)ζ渲萍s。

監(jiān)察體制改革之后，我國《監(jiān)察法》規(guī)定對所有行使公權(quán)力的公職人員包括審計人員進(jìn)行“監(jiān)察全覆蓋”。無論是監(jiān)察體制改革之前還是改革之后，監(jiān)察權(quán)始終能夠制約審計權(quán)。

在監(jiān)督模式方面，監(jiān)察體制改革之前我國實(shí)行“對人監(jiān)督”與“對事監(jiān)督”相結(jié)合的原則11。當(dāng)前我國實(shí)行“對人監(jiān)督”，當(dāng)審計系統(tǒng)內(nèi)部有人違法犯罪，監(jiān)察委員會只能從審計人員入手，將其腐敗行為作為監(jiān)督的對象，通過相應(yīng)的偵查措施獲取行為人腐敗的證據(jù)，由審判機(jī)關(guān)作出審判結(jié)果，而不能將權(quán)力觸角延伸到國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部，對其不良行為進(jìn)行介入和糾正。

2.國家審計監(jiān)督的權(quán)力界限

國家審計在國家治理中屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)12，其監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)覆蓋“廣義的政府”，包括當(dāng)前從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來的監(jiān)察機(jī)關(guān)的全部經(jīng)濟(jì)活動13。

監(jiān)督范圍涉及對“財”監(jiān)督和對“人”監(jiān)督。對“財”監(jiān)督方面，審計監(jiān)督的范圍由“財政資金”的使用效益，擴(kuò)大為“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源”的使用效益上。對“人”的監(jiān)督體現(xiàn)為，使用“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源”的單位以及主要負(fù)責(zé)人都要接受審計監(jiān)督。

四、國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約機(jī)制具體構(gòu)建：制約方式與制約措施

（一）審計監(jiān)督對監(jiān)察監(jiān)督的制約方式與制約措施

1.直接監(jiān)督

直接監(jiān)督是指根據(jù)審計全覆蓋，國家審計機(jī)關(guān)通過人、財、物三個方面對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

（1）對人的監(jiān)督，主要健全和完善對監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度。公共資金的使用都離不開資金的使用者，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相關(guān)規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，在職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，進(jìn)行審計監(jiān)督，并出具審計報告。如果審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)干部存在相應(yīng)經(jīng)濟(jì)問題，應(yīng)當(dāng)以審計報告為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)查，并將相應(yīng)的線索移送給有關(guān)機(jī)關(guān)。

（2）對財?shù)谋O(jiān)督。包括兩個方面：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，需要公共資金以支持日常的工作，因此每一筆公共資金的使用都必須接受審計的監(jiān)督。二是對于監(jiān)察機(jī)關(guān)處理違紀(jì)違法案件的涉案財物進(jìn)行全方位監(jiān)督。2009 年四川省紀(jì)委監(jiān)察廳的股票門事件中，四川省紀(jì)委沒有及時按程序處理被查處官員持有的股票，而是將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)至新成立的“中共四川省紀(jì)委、四川省監(jiān)察廳機(jī)關(guān)服務(wù)中心”名下，一度引發(fā)公眾對監(jiān)察機(jī)關(guān)廉潔性的質(zhì)疑。監(jiān)察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)就在于反腐敗，而自身又面臨著權(quán)力濫用的風(fēng)險，尤其是在涉案財物移交方面，僅靠自我約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一旦監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理過程中沒有做到合規(guī)，可能導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員非法使用、侵占涉案財物，對財物所有人造成二次傷害。而此時如果審計機(jī)關(guān)能夠在監(jiān)委辦案過程中對涉案財物進(jìn)行全程監(jiān)督，將大大減少監(jiān)察機(jī)關(guān)工作過程操作不當(dāng)?shù)目赡苄?，從而保護(hù)當(dāng)事人以及國家的利益。

（3）對物的監(jiān)督，是對監(jiān)察機(jī)關(guān)國有資產(chǎn)管理和使用等方面進(jìn)行監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對監(jiān)察機(jī)關(guān)的資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)、對賬，并依法進(jìn)行資產(chǎn)清查，在清查中發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符、賬賬不符的，應(yīng)當(dāng)查清事實(shí)，要求其說明原因，從而保護(hù)國有資產(chǎn)的安全。

2.間接監(jiān)督

間接監(jiān)督是指審計機(jī)關(guān)可以通過協(xié)助其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

根據(jù)我國憲法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)接受人大的監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，人大對監(jiān)委的監(jiān)督往往難以落實(shí)。應(yīng)當(dāng)尋求在現(xiàn)有制度上進(jìn)行改革，利用審計監(jiān)督輔助人大聽取和審議監(jiān)委的工作報告，并視情況行使質(zhì)詢權(quán)，使人大監(jiān)督更加專業(yè)化、常態(tài)化。

首先，作為一種柔性的制約措施，審計機(jī)關(guān)可以輔助人大聽取和審議監(jiān)委的工作報告。各級人民代表大會在審查和批準(zhǔn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告時，審計工作報告是其重要依據(jù)14，通過借助審計機(jī)關(guān)的專業(yè)性數(shù)據(jù)使財政預(yù)算監(jiān)督更加精確，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督能力15。

其次，質(zhì)詢作為針對具體事項(xiàng)的糾錯監(jiān)督，屬于剛性的制約措施。為充分發(fā)揮人大質(zhì)詢權(quán)的功效，可以將人大質(zhì)詢權(quán)與監(jiān)督權(quán)有機(jī)銜接16。人大可以直接利用審計監(jiān)督的結(jié)果對監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)通過揭露有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員的舞弊行為，協(xié)助人大對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行質(zhì)詢。

（二）監(jiān)察監(jiān)督對審計監(jiān)督的制約方式與制約措施

審計監(jiān)督在反腐敗任務(wù)中發(fā)揮著重要力量，在辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件過程中，審計機(jī)關(guān)人員往往參與其中，通過將發(fā)現(xiàn)的問題線索移交監(jiān)委直接參與反腐敗工作。在長期的工作環(huán)境下，他們已經(jīng)形成了一定的反調(diào)查意識，因此審計系統(tǒng)內(nèi)部如果發(fā)生腐敗行為往往會更加隱蔽，工作難度也更大。

通過建立事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的形式，加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督對審計監(jiān)督的制約，提高監(jiān)察監(jiān)督的針對性、精準(zhǔn)性和震懾力。

1、事前監(jiān)督

事前監(jiān)督主要是對審計系統(tǒng)易發(fā)生腐敗的領(lǐng)域，建立常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，同時注意總結(jié)腐敗高發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域，及時轉(zhuǎn)化監(jiān)督成果。

首先，提高監(jiān)察監(jiān)督針對性。有專家從紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)角度總結(jié)出審計系統(tǒng)腐敗的類型主要是失職、瀆職行為，腐敗問題主要集中在工程審計、審計業(yè)務(wù)承攬、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等環(huán)節(jié)，其中工程項(xiàng)目審計環(huán)節(jié)腐敗尤為突出，承攬方可能會對負(fù)責(zé)工程審計工作的工作人員進(jìn)行利益輸送17。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對審計機(jī)關(guān)開展巡視工作，重點(diǎn)關(guān)注上述領(lǐng)域。

其次，提高監(jiān)察監(jiān)督精準(zhǔn)度。審計系統(tǒng)典型違規(guī)案例主要集中在履行職責(zé)不力、公車私用、違規(guī)報銷補(bǔ)助、違規(guī)報銷差旅費(fèi)、違規(guī)收受禮品、發(fā)現(xiàn)違紀(jì)問題未上報并作出虛假的審計報告等問題18，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)的針對審計系統(tǒng)的上述問題進(jìn)行查處。

2、事后監(jiān)督

首先表現(xiàn)在提高監(jiān)察監(jiān)督的震懾力。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)對審計機(jī)關(guān)廉政建設(shè)和履行職責(zé)提出監(jiān)察建議，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出回應(yīng)和反饋。

其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)要加大查處力度。一旦想要做出腐敗行為的人意識到相應(yīng)的代價和后果，就會主動克制自己的欲望，從而減少腐敗行為的發(fā)生。

同時在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，要求監(jiān)察人員對自己的失職、瀆職行為承擔(dān)責(zé)任，從而倒逼監(jiān)察人員提高辦案質(zhì)量。

五、國家監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制約構(gòu)建法治保障：黨內(nèi)法規(guī)與審計條例的完善

在當(dāng)前審計法修改完成的背景下，做好審計法與其他配套法律法規(guī)的銜接，保證法的一貫性，同時確保審計機(jī)關(guān)的權(quán)力能夠落實(shí)到位。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的完善

第一，強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)對監(jiān)委辦案過程中涉案財物的監(jiān)督。目前對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理涉案款物的規(guī)范主要規(guī)定在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查辦案件涉案款物管理暫行規(guī)定》第五條，由有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定較為模糊。實(shí)踐中審計監(jiān)督因其具有專業(yè)性，能夠作為“有關(guān)部門”對涉案財物進(jìn)行監(jiān)督?？梢钥紤]從黨內(nèi)法規(guī)的層面，由中共中央紀(jì)委與中央審計委員會聯(lián)合下發(fā)關(guān)于審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對沒收追繳違紀(jì)違法款物監(jiān)督管理的通知，從而建立健全涉案款物管理制度。

第二，推進(jìn)審計結(jié)果運(yùn)用的制度化規(guī)范化。為加強(qiáng)審計監(jiān)督制約監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)威性，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果以及整改情況作為評價系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部績效的參考，但是當(dāng)前《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》中對此僅做了概括性的描述，實(shí)踐中并沒有建立硬性的考核標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)考慮在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中加上關(guān)于審計結(jié)果運(yùn)用反饋情況的報告，使監(jiān)察機(jī)關(guān)重視審計整改。

（二）審計條例的完善

第一，進(jìn)一步推進(jìn)審計全覆蓋。

為構(gòu)建全面覆蓋的審計監(jiān)督體系，國家審計的范圍擴(kuò)大到了對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)施審計。在監(jiān)督范圍方面，《審計法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)與《審計法》規(guī)定保持一致，保證審計監(jiān)督的連貫性。

第二，進(jìn)一步保證審計機(jī)關(guān)的審計建議落實(shí)到位。

當(dāng)被審計單位違反與財政財務(wù)收支有關(guān)規(guī)定時，審計機(jī)關(guān)可以向其提出審計建議。但是審計建議不具有直接約束力，被審計單位可以不采納審計建議，同時《審計法實(shí)施條例》中也沒有明確被建議對象無正當(dāng)理由拒不采納審計建議的法律后果，結(jié)果將會導(dǎo)致審計建議被虛置。

因此，對于被審計單位不采納審計建議的情形，《審計法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定被建議對象提出異議的方式與正當(dāng)理由的認(rèn)定程序，同時細(xì)化無正當(dāng)理由拒不采納審計建議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，增強(qiáng)審計建議執(zhí)行的嚴(yán)肅性。