趙曉雯

(中共杭州市臨安區(qū)委黨校，浙江 杭州 311300)

良好的自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展不可或缺的空間載體，是進行一切社會經濟活動的前提，是社會持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎[1]。中國社會經濟穩(wěn)定發(fā)展，然而，隨著社會財富不斷增長、工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，未能避免環(huán)境形勢步入“局部好轉，總體惡化”的階段[2]，環(huán)境危機逐步顯現出來。受傳統(tǒng)的大政府思維和環(huán)境治理問題外部不經濟性的影響，環(huán)境保護與治理成為政府的天然職責，政府在進行環(huán)境治理時面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)[3]。2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)保相關支出規(guī)模累計近2.5萬億元，2021年，全國財政生態(tài)環(huán)保投入達8210億元，然而污染重、損失大、風險高的生態(tài)環(huán)境狀況尚未根本扭轉[4]，環(huán)境保護與治理思路亟待變革。政府購買服務被業(yè)內認為是環(huán)境保護新常態(tài)下較為有效的治污模式[5]。2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。2014年4月，新版《中華人民共和國環(huán)境保護法》表決通過。2014年底，財政部印發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》，在國家層面首次明確將環(huán)境治理納入政府購買服務治理目錄范圍，政府購買環(huán)境服務成為我國政府尋求環(huán)境治理變革的關鍵性一步[3]。

政府購買環(huán)境服務在我國的發(fā)展能否一帆風順，又該如何為其保駕護航？PPP思維被認為是推進政府購買環(huán)境服務發(fā)展的有效模式[6]，也是對實踐問題和公眾需求的回應。2014年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，提出在環(huán)境污染治理中引入第三方，堅持市場化運作，促進環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展。2017年7月，財政部、住建部、農業(yè)部和環(huán)保部等部門聯合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，指出在政府參與的新建污水、垃圾處理項目領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，以提升環(huán)境公共服務質量，深入推進供給側改革。《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發(fā)展的指導意見》(2018年)、《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》(2020年)等均強調要統(tǒng)籌政府與市場的關系，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，助推生態(tài)環(huán)境價值化。據財政部“政府和社會資本合作中心”統(tǒng)計，截至2022年4月，全國PPP綜合信息平臺管理庫中的污染防治與綠色低碳項目已達5929個，投資額5.7萬億元。其中，生態(tài)建設和環(huán)境保護項目累計達955個，位列第三，投資額和簽約落地項目投資額分別達10677億元和8801億元，均位列第四。由此可見，推動構建“政府購買環(huán)境服務的PPP模式”是解決我國環(huán)境治理供給缺口的重要思路，為社會資本進入大環(huán)境市場提供了更多機會，是環(huán)境服務的一種替代性創(chuàng)新供給方式[7]。本文在對寧波、南京、蘇州等地典型案例調研的基礎上，探究在政府購買環(huán)境服務中導入PPP模式的價值，研判在政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的風險與挑戰(zhàn)，并據此設計相應的政府治理思路，提出愿景與建議。

一、政府購買環(huán)境服務中PPP模式的引入

從我國環(huán)境治理的政策工具演進歷程看，起初以使用單一規(guī)制性政策工具為主，20世紀80年代開始使用市場性工具，90年代開始使用自愿性工具。從我國生態(tài)環(huán)境治理領域來看，已形成規(guī)制性工具、市場性工具和自愿性工具相結合的“混合型”政策工具體系，但在地方實踐中仍存在以規(guī)制性工具為主的路徑依賴和實踐困境[8]。我國環(huán)境政策演變規(guī)律表明，隨著時間推移，政府與企業(yè)、社會的關系在逐步趨向一致，自愿性政策成為發(fā)展的必然(見圖1)[9]。

圖1 環(huán)境管理政策變化矩陣圖

我國環(huán)境政策工具的變遷史，也是環(huán)境治理過程中政府與社會資本關系的演變史，政府與市場、社會的關系從“權威—服從”逐漸走向“契約—合作”，多元投資與合作成為環(huán)境保護領域的主流。政府購買環(huán)境服務已成為我國經濟新常態(tài)下促進環(huán)境治理與保護的主導治理工具[3]。在市場機制作用下，將環(huán)境服務生產與供應相分離，政府與社會力量簽訂服務合同，政府依據服務的數量和質量向其支付費用，以滿足環(huán)境治理的需求。生態(tài)環(huán)境服務具有項目體量大、專業(yè)性和綜合性強、復雜程度高、投資期長、投資成本高、風險高等特點，對環(huán)境服務供給質量提出了更高要求。但當前我國政府購買環(huán)境服務處于初級階段，范圍不明晰、資金使用范圍受限、服務質量難以量化評估、操作隨意性較大、缺乏第三方管理機制等問題依然存在，導致政府購買環(huán)境服務的實踐動力不足，掣肘著我國政府購買環(huán)境服務的推進與發(fā)展。

PPP模式被認為是另一種環(huán)境治理的創(chuàng)新方式，為政府購買環(huán)境服務提供了全新思路。政府購買環(huán)境服務中引入PPP是為了更高效地提供生態(tài)環(huán)境治理服務，包括環(huán)境治理服務和產品生產服務，引導、激勵社會資本參與環(huán)境公共服務的供給過程，政府相關部門和社會組織、企業(yè)等第三方建立契約關系，以實現雙方在環(huán)保領域的合作。該模式在我國已有一定的應用與實踐，比如寧波市引入政府依效購買服務模式開展城市內河治理項目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項目、常州市新北區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、鎮(zhèn)江市海綿城市PPP項目、池州市污水處理項目等。該模式于我國實踐來說更具適用性和可操作性。一是有利于“引資”，實現投資主體多元化，減輕財政負擔，減小了其隱性舉債的可能性[10]。二是有利于“引智”，可以通過組建高質量的生態(tài)環(huán)境治理服務的載體(SPV)，以整合各種環(huán)境治理領域的專業(yè)資源，完善生態(tài)環(huán)境治理服務結構，具體包括拓展環(huán)境服務購買范圍，增進購買服務的多樣性，激發(fā)環(huán)保產業(yè)市場活力，培育專業(yè)性社會組織，引入先進的設備、技術、人才，形成資源集約、專業(yè)化、精細化發(fā)展的環(huán)保產業(yè)市場[11]，加速推進環(huán)保產業(yè)高質量發(fā)展，最終提高環(huán)境服務供給的效率和質量。三是有利于“引制”，嵌入市場競爭機制、風險機制等，優(yōu)化風險分配，實現利益共享、風險共擔，同時促進政府、企業(yè)與公眾的角色轉型，實現真正意義上的合作治理(見表1)。

表1 政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的優(yōu)越性

二、政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式面臨的困境

政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式具有諸多優(yōu)越性，但是政府購買環(huán)境服務仍處于亟待規(guī)范和指導階段，購買內容主要集中于購買環(huán)境治理下游服務，以政府扶持性行業(yè)為主，多集中于污染數據監(jiān)測服務，購買和合作資源集中于少數城市。將PPP思維引入購買環(huán)境服務還處于初步探索和嘗試階段，存在諸多問題與風險。

(一)配套政策供給不足，法律法規(guī)亟須完善

相關政策體系和法律法規(guī)落后于地方實踐，缺乏統(tǒng)一的流程規(guī)范和政策指導，未能形成制度化的購買和合作機制，極易導致“過程風險”。一方面，預算管理制度、財政等配套制度滯后。由于環(huán)境服務需求增長，環(huán)保服務市場的開放度差、市場發(fā)育不完全、競爭不激烈、集中度不高，部分環(huán)境治理服務尚未納入預算管理的范圍，購買服務資金來源不確定[12]。另一方面，相關法律法規(guī)不完善，缺乏規(guī)范性指導。關于生態(tài)環(huán)境細分領域的法律法規(guī)，在生態(tài)環(huán)境法律領域，已制定或修訂長江保護法、固體廢物污染環(huán)境防治法、海洋環(huán)境保護法、環(huán)境噪聲污染防治法等，但排污許可管理條例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例、環(huán)保信用評價管理條例、新化學物質環(huán)境管理辦法等尚待建立健全。在政府購買環(huán)境服務的項目管理上，以《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》等綜合性政策為主要依據，污水、垃圾、黑臭水體生成、處理等4個行業(yè)成為目前生態(tài)項目績效管理的研究重點，但尚未建立符合各地區(qū)情況的生態(tài)環(huán)境細分行業(yè)績效指標體系和評價方案。

(二)融資制度尚未完善，回報機制亟待建立

融資渠道和回報機制尚未建立和完善，投融資體制領域的政策、法律、社會、金融及信用環(huán)境尚未成熟，可能使PPP模式的實踐在源頭上陷入困境，極易產生“源頭風險”。在融資制度方面，政府購買環(huán)境服務的資金來源不確定，融資制度尚未完善，政府補貼等補貼機制尚未健全，專項資金池等融資保障措施尚未建立。尤其對于建設周期和運營周期較長、經營收費不能覆蓋成本的環(huán)境保護與治理服務，在完成SPV初始融資行為后，融資渠道存在單一性和不穩(wěn)定、非常態(tài)化的風險。在長期建設中，匯率變化等因素也會對環(huán)境服務項目的融資產生一定負面影響。在利益回報機制方面，生態(tài)環(huán)境領域缺乏合理的系統(tǒng)性定價、調價機制，尤其是環(huán)境服務類別多而雜，難以理順不同種類的環(huán)境服務及其收益水平，因此投資回報水平無法找到有章可循的規(guī)則或規(guī)范，利益共享機制暫未明確。而環(huán)境保護類服務的盈利模式深受技術升級、設備更新、人工成本上漲、排污標準革新等因素影響，極易導致資金鏈斷裂，造成未來履約困難。

(三)準入機制尚不健全，環(huán)保行業(yè)表現疲軟

環(huán)保領域市場準入機制不健全，社會組織的發(fā)展動力不足，環(huán)保產業(yè)市場疲軟，極易導致“前期風險”和“過程風險”。首先，我國環(huán)保產業(yè)市場準入機制不健全。生態(tài)環(huán)境領域市場準入清單不明確，存在隱性門檻和限制條件，存在不利于公平競爭的市場準入政策措施。其次，我國環(huán)保產業(yè)行業(yè)已從“增量市場”轉為“存量市場”，大體量的生態(tài)環(huán)保企業(yè)較少，其中民營企業(yè)數量也較少，極易在資金問題上遇到阻礙而產生資金鏈暴雷。國企憑借其較強的融資能力和資源集聚能力，占據環(huán)保產業(yè)的主要市場。整體而言，我國生態(tài)環(huán)境服務市場領域存在強勢國企及強勢社會組織占比較高的態(tài)勢，極易產生“馬太效應”風險，進一步導致環(huán)保產業(yè)市場競爭力不足，環(huán)保社會組織發(fā)育緩慢，市場體系發(fā)育不健全，加劇政府可選擇服務范圍的受限制程度。同時，承接主體的資質、環(huán)境服務質量與效率無法得到有效保證，極易誘發(fā)購買環(huán)境服務特別是PPP模式引入的潛在風險。

(四)制度缺失監(jiān)管缺位，評估亟待精準科學

監(jiān)管評估機制是政府購買環(huán)境公共服務PPP模式高效運行的重要保障。政府作為委托人，社會資本作為代理人，極易在利益沖突、信息不對稱及政府人員存在自利性的情況下，在監(jiān)管環(huán)節(jié)誘發(fā)風險，這不僅會增加監(jiān)管難度，甚至會導致監(jiān)管失敗[13]。監(jiān)督制度缺失、監(jiān)管缺位、評估體系不精準、不科學，極易誘發(fā)“過程風險”和“結果風險”。第一，監(jiān)管法規(guī)政策供給不足。中央和地方政府在不斷探索和推進政府購買公共服務監(jiān)督評估環(huán)節(jié)的法制建設，針對性地出臺了一些法律法規(guī)，比如《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《關于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實施意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》等，但現有的監(jiān)管政策多為宏觀導向、原則性的條款，實踐操作性條文還有待細化[14]。第二，以內部監(jiān)督為主，缺乏外部監(jiān)督。內部監(jiān)督評估主體多為上級管理部門、購買部門等，第三方監(jiān)督機構監(jiān)督缺失且獨立性不足，社會公眾參與評估的有效程度不夠，評估結果易缺乏客觀性與公信力，監(jiān)管不到位易導致錢權交易等腐敗現象，導致提供的服務低質、低效。第三，以結果評估為主，缺乏項目動態(tài)監(jiān)督機制。長期的項目建設運營，面臨著動態(tài)的社會、經濟、政治環(huán)境挑戰(zhàn)，常態(tài)化監(jiān)督機制的缺失勢必會影響項目的迭代更新和效益的穩(wěn)定性，極易產生“過程風險”。

三、政府購買環(huán)境服務中PPP模式的建構

有效應對政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的風險與挑戰(zhàn)，有賴于體系、制度、主體等核心要素的支撐，針對性防范化解源頭和項目前期、中期、后期等全流程風險。只有貫徹新發(fā)展理念、強化各方主體責任、激發(fā)環(huán)保市場活力、建立健全法律法規(guī)及科學精準靶向監(jiān)督，才能推動政府購買環(huán)境服務中PPP模式的引入與全面建構，實現PPP模式在政府購買環(huán)境服務中的高效應用。

(一)貫徹落實新發(fā)展理念，建立宏觀創(chuàng)新體系

針對生態(tài)環(huán)境服務自身的特殊性及環(huán)境服務供給面臨的困境與挑戰(zhàn)，公共部門和私人部門之間的聯結關系是必然的，也是合乎人心的[15]。政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式可以彌補單個環(huán)境治理政策工具的不足，通過多重政策工具形成合力，實現生態(tài)環(huán)境治理目標。要貫徹落實“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，重視項目準備階段、建設運營階段、監(jiān)管評估階段等全流程，以公眾、政府、市場承接主體和監(jiān)管機構為主體，理清思路，創(chuàng)新體系，加快推進政府購買環(huán)境服務中PPP模式的構建(見圖2)。

圖2 政府購買環(huán)境服務中PPP模式的構建

(二)強化各方主體責任，強調政府引導協調

明確參與主體的權利與義務，有效界定職能，落實責任，在政府引導下構建互動體系，促進各主體之間的互動協調。政府既是合同的簽訂方，又是合同履行的監(jiān)督者。政府需要了解調查公眾的需求、加強配套政策針對性、洞悉市場行情、擇優(yōu)選擇市場承接主體。市場承接主體要以政府出臺的相關激勵政策為支撐，加強自身建設，依據合同履行職責，積極吸取外部意見并根據實際情況調整方案，不斷創(chuàng)新改進，以公共利益為導向，以公益精神指導其供給過程，提供高效率、高質量的公共服務。社會公眾需要表達環(huán)境服務需求，反饋評價環(huán)境治理成效，實現從被動接受信息到積極參與議程設定、信息收集和決策制定的轉變[16]。監(jiān)督機構需要履行監(jiān)督職責，強調其獨立性，保證評價過程的公開、公正、透明，并及時反饋監(jiān)督評價結果。

(三)建立健全法律法規(guī)，加強合同過程監(jiān)管

要以高質量政策供給推進政府購買環(huán)境服務中PPP模式的實踐，建立健全法律法規(guī)，建立統(tǒng)一可循的規(guī)范，深化推進生態(tài)環(huán)境全過程監(jiān)管服務。一是強化配套政策供給。制定生態(tài)環(huán)境領域政府與社會資本合作的預算管理制度與財政配套制度，省級政府也應根據實際情況制定相關法規(guī)，保證法規(guī)的有效實施。同時明確PPP模式下參與主體的權利、義務，對項目的準入制度運作流程、投融資制度、合同示范文本、風險分擔機制及監(jiān)管評價方式等關鍵環(huán)節(jié)，作出詳細的規(guī)定與說明。二是健全法律法規(guī)。統(tǒng)籌謀劃國家和地方標準出臺有關安排，推動制定排污許可管理條例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例、環(huán)保信用評價管理條例等法律法規(guī)。三是高度重視合同文本的規(guī)范與管理。只有持續(xù)提升公共服務的合同外包能力，才能有效甄別出適合合同外包的現實條件，進而實現與有競爭力的承包商談判，并對其實施有效監(jiān)督，最終提升公共服務績效[17]。尤其在PPP模式下實施“風險共擔、利益共享”，必須對合同的簽訂、執(zhí)行情況、修改完善、績效評估等實施動態(tài)管理，規(guī)范合同的簽訂與執(zhí)行。

(四)大力扶持環(huán)保產業(yè)發(fā)展，構建良性競爭市場

社會組織競爭力不足，在環(huán)保服務提供方面表現得尤為明顯，促進環(huán)保產業(yè)與環(huán)保市場的發(fā)展是當務之急。政府應大力扶持環(huán)保產業(yè)、社會組織的發(fā)展，使之具備提供專業(yè)環(huán)境治理服務的能力，推動形成綜合性的環(huán)保產業(yè)市場。強化保障機制，把培育與扶持環(huán)境服務業(yè)作為支撐政府采購服務的重要工作[5]。首先要完善生態(tài)環(huán)境領域市場準入機制，充實政府購買環(huán)境治理服務的目錄，激活市場主體活力。要設立生態(tài)環(huán)境市場領域的準入清單、準入負面清單，廢除不利于環(huán)保產業(yè)市場公平競爭的政策，公平對待各類環(huán)保市場主體，在最新中央本級政府購買服務指導性目錄中，充實環(huán)境治理類服務，出臺相應的準入激勵機制。其次要從政策制度、財政支持、教育培訓等環(huán)節(jié)入手，建立良性的競爭制度與環(huán)境。引導民營資本投向正確的環(huán)保市場領域，以平等主體的身份與政府合作，盤活民間資本，從而使民間資本效用實現最大化發(fā)揮[1]。通過創(chuàng)新、投資等激勵手段，引導社會資本的資金、先進技術和管理資源、優(yōu)精尖人才向環(huán)保行業(yè)流動，提升環(huán)保產業(yè)市場的活力與競爭力，推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展與壯大。

(五)健全監(jiān)督評價制度，科學精準靶向監(jiān)督

構建多元聯動、科學精準的監(jiān)督評估機制是規(guī)避“結果風險”和“監(jiān)管失敗”的重要措施。首先，要加強第三方監(jiān)督機構的獨立性，使其監(jiān)督獨立于政府部門，保證監(jiān)督機構的獨立性，提高監(jiān)管效率，防止腐敗、尋租等現象的出現[18]。其次，要鼓勵第三方監(jiān)督機構發(fā)展，積極引導先進技術和管理資源、高端人才向環(huán)境服務領域流動，給予專業(yè)的社會組織監(jiān)督機構以財政、政策等扶持，推動第三方監(jiān)督機構發(fā)展。再次，要引進多元評估主體，強調三元主體的共同參與，提高公眾參與的有效程度。政府加強自我監(jiān)督，重視第三方監(jiān)督機構的作用，建立信息數據庫，增強評估結果的客觀性與公信力。明確科學評估方法與標準，建立合理的評估指標體系，重視公眾滿意度、承接主體履行合同的效果、服務的社會效益等要素。最后，要制定相關政策，創(chuàng)建權責明晰的風險分擔環(huán)境，確保出現問題有明確的問責路徑、有明確的責任人和明晰的解決措施[14]，使評估過程公正、透明、公開，避免參與主體發(fā)生利益沖突，出現信息不對稱，或者因政府人員的自利性帶來監(jiān)管的失敗。