亚洲免费av电影一区二区三区,日韩爱爱视频,51精品视频一区二区三区,91视频爱爱,日韩欧美在线播放视频,中文字幕少妇AV,亚洲电影中文字幕,久久久久亚洲av成人网址,久久综合视频网站,国产在线不卡免费播放

        ?

        政府購買社會組織環(huán)境服務中引入PPP模式的困境與應對

        2022-12-10 12:24:00趙曉雯
        學會 2022年10期
        關鍵詞:環(huán)境治理政府環(huán)境

        趙曉雯

        (中共杭州市臨安區(qū)委黨校,浙江 杭州 311300)

        良好的自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展不可或缺的空間載體,是進行一切社會經濟活動的前提,是社會持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎[1]。中國社會經濟穩(wěn)定發(fā)展,然而,隨著社會財富不斷增長、工業(yè)化和城市化進程的不斷推進,未能避免環(huán)境形勢步入“局部好轉,總體惡化”的階段[2],環(huán)境危機逐步顯現出來。受傳統(tǒng)的大政府思維和環(huán)境治理問題外部不經濟性的影響,環(huán)境保護與治理成為政府的天然職責,政府在進行環(huán)境治理時面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)[3]。2016—2018年,全國財政生態(tài)環(huán)保相關支出規(guī)模累計近2.5萬億元,2021年,全國財政生態(tài)環(huán)保投入達8210億元,然而污染重、損失大、風險高的生態(tài)環(huán)境狀況尚未根本扭轉[4],環(huán)境保護與治理思路亟待變革。政府購買服務被業(yè)內認為是環(huán)境保護新常態(tài)下較為有效的治污模式[5]。2013年9月,國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。2014年4月,新版《中華人民共和國環(huán)境保護法》表決通過。2014年底,財政部印發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》,在國家層面首次明確將環(huán)境治理納入政府購買服務治理目錄范圍,政府購買環(huán)境服務成為我國政府尋求環(huán)境治理變革的關鍵性一步[3]。

        政府購買環(huán)境服務在我國的發(fā)展能否一帆風順,又該如何為其保駕護航?PPP思維被認為是推進政府購買環(huán)境服務發(fā)展的有效模式[6],也是對實踐問題和公眾需求的回應。2014年12月,國務院辦公廳發(fā)布《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》,提出在環(huán)境污染治理中引入第三方,堅持市場化運作,促進環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展。2017年7月,財政部、住建部、農業(yè)部和環(huán)保部等部門聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》,指出在政府參與的新建污水、垃圾處理項目領域全方位引入市場機制,推進PPP模式應用,以提升環(huán)境公共服務質量,深入推進供給側改革?!蛾P于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革,推動經濟高質量發(fā)展的指導意見》(2018年)、《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》(2020年)等均強調要統(tǒng)籌政府與市場的關系,創(chuàng)新環(huán)境治理模式,助推生態(tài)環(huán)境價值化。據財政部“政府和社會資本合作中心”統(tǒng)計,截至2022年4月,全國PPP綜合信息平臺管理庫中的污染防治與綠色低碳項目已達5929個,投資額5.7萬億元。其中,生態(tài)建設和環(huán)境保護項目累計達955個,位列第三,投資額和簽約落地項目投資額分別達10677億元和8801億元,均位列第四。由此可見,推動構建“政府購買環(huán)境服務的PPP模式”是解決我國環(huán)境治理供給缺口的重要思路,為社會資本進入大環(huán)境市場提供了更多機會,是環(huán)境服務的一種替代性創(chuàng)新供給方式[7]。本文在對寧波、南京、蘇州等地典型案例調研的基礎上,探究在政府購買環(huán)境服務中導入PPP模式的價值,研判在政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的風險與挑戰(zhàn),并據此設計相應的政府治理思路,提出愿景與建議。

        一、政府購買環(huán)境服務中PPP模式的引入

        從我國環(huán)境治理的政策工具演進歷程看,起初以使用單一規(guī)制性政策工具為主,20世紀80年代開始使用市場性工具,90年代開始使用自愿性工具。從我國生態(tài)環(huán)境治理領域來看,已形成規(guī)制性工具、市場性工具和自愿性工具相結合的“混合型”政策工具體系,但在地方實踐中仍存在以規(guī)制性工具為主的路徑依賴和實踐困境[8]。我國環(huán)境政策演變規(guī)律表明,隨著時間推移,政府與企業(yè)、社會的關系在逐步趨向一致,自愿性政策成為發(fā)展的必然(見圖1)[9]。

        圖1 環(huán)境管理政策變化矩陣圖

        我國環(huán)境政策工具的變遷史,也是環(huán)境治理過程中政府與社會資本關系的演變史,政府與市場、社會的關系從“權威—服從”逐漸走向“契約—合作”,多元投資與合作成為環(huán)境保護領域的主流。政府購買環(huán)境服務已成為我國經濟新常態(tài)下促進環(huán)境治理與保護的主導治理工具[3]。在市場機制作用下,將環(huán)境服務生產與供應相分離,政府與社會力量簽訂服務合同,政府依據服務的數量和質量向其支付費用,以滿足環(huán)境治理的需求。生態(tài)環(huán)境服務具有項目體量大、專業(yè)性和綜合性強、復雜程度高、投資期長、投資成本高、風險高等特點,對環(huán)境服務供給質量提出了更高要求。但當前我國政府購買環(huán)境服務處于初級階段,范圍不明晰、資金使用范圍受限、服務質量難以量化評估、操作隨意性較大、缺乏第三方管理機制等問題依然存在,導致政府購買環(huán)境服務的實踐動力不足,掣肘著我國政府購買環(huán)境服務的推進與發(fā)展。

        PPP模式被認為是另一種環(huán)境治理的創(chuàng)新方式,為政府購買環(huán)境服務提供了全新思路。政府購買環(huán)境服務中引入PPP是為了更高效地提供生態(tài)環(huán)境治理服務,包括環(huán)境治理服務和產品生產服務,引導、激勵社會資本參與環(huán)境公共服務的供給過程,政府相關部門和社會組織、企業(yè)等第三方建立契約關系,以實現雙方在環(huán)保領域的合作。該模式在我國已有一定的應用與實踐,比如寧波市引入政府依效購買服務模式開展城市內河治理項目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項目、常州市新北區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、鎮(zhèn)江市海綿城市PPP項目、池州市污水處理項目等。該模式于我國實踐來說更具適用性和可操作性。一是有利于“引資”,實現投資主體多元化,減輕財政負擔,減小了其隱性舉債的可能性[10]。二是有利于“引智”,可以通過組建高質量的生態(tài)環(huán)境治理服務的載體(SPV),以整合各種環(huán)境治理領域的專業(yè)資源,完善生態(tài)環(huán)境治理服務結構,具體包括拓展環(huán)境服務購買范圍,增進購買服務的多樣性,激發(fā)環(huán)保產業(yè)市場活力,培育專業(yè)性社會組織,引入先進的設備、技術、人才,形成資源集約、專業(yè)化、精細化發(fā)展的環(huán)保產業(yè)市場[11],加速推進環(huán)保產業(yè)高質量發(fā)展,最終提高環(huán)境服務供給的效率和質量。三是有利于“引制”,嵌入市場競爭機制、風險機制等,優(yōu)化風險分配,實現利益共享、風險共擔,同時促進政府、企業(yè)與公眾的角色轉型,實現真正意義上的合作治理(見表1)。

        表1 政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的優(yōu)越性

        二、政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式面臨的困境

        政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式具有諸多優(yōu)越性,但是政府購買環(huán)境服務仍處于亟待規(guī)范和指導階段,購買內容主要集中于購買環(huán)境治理下游服務,以政府扶持性行業(yè)為主,多集中于污染數據監(jiān)測服務,購買和合作資源集中于少數城市。將PPP思維引入購買環(huán)境服務還處于初步探索和嘗試階段,存在諸多問題與風險。

        (一)配套政策供給不足,法律法規(guī)亟須完善

        相關政策體系和法律法規(guī)落后于地方實踐,缺乏統(tǒng)一的流程規(guī)范和政策指導,未能形成制度化的購買和合作機制,極易導致“過程風險”。一方面,預算管理制度、財政等配套制度滯后。由于環(huán)境服務需求增長,環(huán)保服務市場的開放度差、市場發(fā)育不完全、競爭不激烈、集中度不高,部分環(huán)境治理服務尚未納入預算管理的范圍,購買服務資金來源不確定[12]。另一方面,相關法律法規(guī)不完善,缺乏規(guī)范性指導。關于生態(tài)環(huán)境細分領域的法律法規(guī),在生態(tài)環(huán)境法律領域,已制定或修訂長江保護法、固體廢物污染環(huán)境防治法、海洋環(huán)境保護法、環(huán)境噪聲污染防治法等,但排污許可管理條例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例、環(huán)保信用評價管理條例、新化學物質環(huán)境管理辦法等尚待建立健全。在政府購買環(huán)境服務的項目管理上,以《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》等綜合性政策為主要依據,污水、垃圾、黑臭水體生成、處理等4個行業(yè)成為目前生態(tài)項目績效管理的研究重點,但尚未建立符合各地區(qū)情況的生態(tài)環(huán)境細分行業(yè)績效指標體系和評價方案。

        (二)融資制度尚未完善,回報機制亟待建立

        融資渠道和回報機制尚未建立和完善,投融資體制領域的政策、法律、社會、金融及信用環(huán)境尚未成熟,可能使PPP模式的實踐在源頭上陷入困境,極易產生“源頭風險”。在融資制度方面,政府購買環(huán)境服務的資金來源不確定,融資制度尚未完善,政府補貼等補貼機制尚未健全,專項資金池等融資保障措施尚未建立。尤其對于建設周期和運營周期較長、經營收費不能覆蓋成本的環(huán)境保護與治理服務,在完成SPV初始融資行為后,融資渠道存在單一性和不穩(wěn)定、非常態(tài)化的風險。在長期建設中,匯率變化等因素也會對環(huán)境服務項目的融資產生一定負面影響。在利益回報機制方面,生態(tài)環(huán)境領域缺乏合理的系統(tǒng)性定價、調價機制,尤其是環(huán)境服務類別多而雜,難以理順不同種類的環(huán)境服務及其收益水平,因此投資回報水平無法找到有章可循的規(guī)則或規(guī)范,利益共享機制暫未明確。而環(huán)境保護類服務的盈利模式深受技術升級、設備更新、人工成本上漲、排污標準革新等因素影響,極易導致資金鏈斷裂,造成未來履約困難。

        (三)準入機制尚不健全,環(huán)保行業(yè)表現疲軟

        環(huán)保領域市場準入機制不健全,社會組織的發(fā)展動力不足,環(huán)保產業(yè)市場疲軟,極易導致“前期風險”和“過程風險”。首先,我國環(huán)保產業(yè)市場準入機制不健全。生態(tài)環(huán)境領域市場準入清單不明確,存在隱性門檻和限制條件,存在不利于公平競爭的市場準入政策措施。其次,我國環(huán)保產業(yè)行業(yè)已從“增量市場”轉為“存量市場”,大體量的生態(tài)環(huán)保企業(yè)較少,其中民營企業(yè)數量也較少,極易在資金問題上遇到阻礙而產生資金鏈暴雷。國企憑借其較強的融資能力和資源集聚能力,占據環(huán)保產業(yè)的主要市場。整體而言,我國生態(tài)環(huán)境服務市場領域存在強勢國企及強勢社會組織占比較高的態(tài)勢,極易產生“馬太效應”風險,進一步導致環(huán)保產業(yè)市場競爭力不足,環(huán)保社會組織發(fā)育緩慢,市場體系發(fā)育不健全,加劇政府可選擇服務范圍的受限制程度。同時,承接主體的資質、環(huán)境服務質量與效率無法得到有效保證,極易誘發(fā)購買環(huán)境服務特別是PPP模式引入的潛在風險。

        (四)制度缺失監(jiān)管缺位,評估亟待精準科學

        監(jiān)管評估機制是政府購買環(huán)境公共服務PPP模式高效運行的重要保障。政府作為委托人,社會資本作為代理人,極易在利益沖突、信息不對稱及政府人員存在自利性的情況下,在監(jiān)管環(huán)節(jié)誘發(fā)風險,這不僅會增加監(jiān)管難度,甚至會導致監(jiān)管失敗[13]。監(jiān)督制度缺失、監(jiān)管缺位、評估體系不精準、不科學,極易誘發(fā)“過程風險”和“結果風險”。第一,監(jiān)管法規(guī)政策供給不足。中央和地方政府在不斷探索和推進政府購買公共服務監(jiān)督評估環(huán)節(jié)的法制建設,針對性地出臺了一些法律法規(guī),比如《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《關于支持環(huán)境監(jiān)測體制改革的實施意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》等,但現有的監(jiān)管政策多為宏觀導向、原則性的條款,實踐操作性條文還有待細化[14]。第二,以內部監(jiān)督為主,缺乏外部監(jiān)督。內部監(jiān)督評估主體多為上級管理部門、購買部門等,第三方監(jiān)督機構監(jiān)督缺失且獨立性不足,社會公眾參與評估的有效程度不夠,評估結果易缺乏客觀性與公信力,監(jiān)管不到位易導致錢權交易等腐敗現象,導致提供的服務低質、低效。第三,以結果評估為主,缺乏項目動態(tài)監(jiān)督機制。長期的項目建設運營,面臨著動態(tài)的社會、經濟、政治環(huán)境挑戰(zhàn),常態(tài)化監(jiān)督機制的缺失勢必會影響項目的迭代更新和效益的穩(wěn)定性,極易產生“過程風險”。

        三、政府購買環(huán)境服務中PPP模式的建構

        有效應對政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式的風險與挑戰(zhàn),有賴于體系、制度、主體等核心要素的支撐,針對性防范化解源頭和項目前期、中期、后期等全流程風險。只有貫徹新發(fā)展理念、強化各方主體責任、激發(fā)環(huán)保市場活力、建立健全法律法規(guī)及科學精準靶向監(jiān)督,才能推動政府購買環(huán)境服務中PPP模式的引入與全面建構,實現PPP模式在政府購買環(huán)境服務中的高效應用。

        (一)貫徹落實新發(fā)展理念,建立宏觀創(chuàng)新體系

        針對生態(tài)環(huán)境服務自身的特殊性及環(huán)境服務供給面臨的困境與挑戰(zhàn),公共部門和私人部門之間的聯(lián)結關系是必然的,也是合乎人心的[15]。政府購買環(huán)境服務中引入PPP模式可以彌補單個環(huán)境治理政策工具的不足,通過多重政策工具形成合力,實現生態(tài)環(huán)境治理目標。要貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念,重視項目準備階段、建設運營階段、監(jiān)管評估階段等全流程,以公眾、政府、市場承接主體和監(jiān)管機構為主體,理清思路,創(chuàng)新體系,加快推進政府購買環(huán)境服務中PPP模式的構建(見圖2)。

        圖2 政府購買環(huán)境服務中PPP模式的構建

        (二)強化各方主體責任,強調政府引導協(xié)調

        明確參與主體的權利與義務,有效界定職能,落實責任,在政府引導下構建互動體系,促進各主體之間的互動協(xié)調。政府既是合同的簽訂方,又是合同履行的監(jiān)督者。政府需要了解調查公眾的需求、加強配套政策針對性、洞悉市場行情、擇優(yōu)選擇市場承接主體。市場承接主體要以政府出臺的相關激勵政策為支撐,加強自身建設,依據合同履行職責,積極吸取外部意見并根據實際情況調整方案,不斷創(chuàng)新改進,以公共利益為導向,以公益精神指導其供給過程,提供高效率、高質量的公共服務。社會公眾需要表達環(huán)境服務需求,反饋評價環(huán)境治理成效,實現從被動接受信息到積極參與議程設定、信息收集和決策制定的轉變[16]。監(jiān)督機構需要履行監(jiān)督職責,強調其獨立性,保證評價過程的公開、公正、透明,并及時反饋監(jiān)督評價結果。

        (三)建立健全法律法規(guī),加強合同過程監(jiān)管

        要以高質量政策供給推進政府購買環(huán)境服務中PPP模式的實踐,建立健全法律法規(guī),建立統(tǒng)一可循的規(guī)范,深化推進生態(tài)環(huán)境全過程監(jiān)管服務。一是強化配套政策供給。制定生態(tài)環(huán)境領域政府與社會資本合作的預算管理制度與財政配套制度,省級政府也應根據實際情況制定相關法規(guī),保證法規(guī)的有效實施。同時明確PPP模式下參與主體的權利、義務,對項目的準入制度運作流程、投融資制度、合同示范文本、風險分擔機制及監(jiān)管評價方式等關鍵環(huán)節(jié),作出詳細的規(guī)定與說明。二是健全法律法規(guī)。統(tǒng)籌謀劃國家和地方標準出臺有關安排,推動制定排污許可管理條例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例、環(huán)保信用評價管理條例等法律法規(guī)。三是高度重視合同文本的規(guī)范與管理。只有持續(xù)提升公共服務的合同外包能力,才能有效甄別出適合合同外包的現實條件,進而實現與有競爭力的承包商談判,并對其實施有效監(jiān)督,最終提升公共服務績效[17]。尤其在PPP模式下實施“風險共擔、利益共享”,必須對合同的簽訂、執(zhí)行情況、修改完善、績效評估等實施動態(tài)管理,規(guī)范合同的簽訂與執(zhí)行。

        (四)大力扶持環(huán)保產業(yè)發(fā)展,構建良性競爭市場

        社會組織競爭力不足,在環(huán)保服務提供方面表現得尤為明顯,促進環(huán)保產業(yè)與環(huán)保市場的發(fā)展是當務之急。政府應大力扶持環(huán)保產業(yè)、社會組織的發(fā)展,使之具備提供專業(yè)環(huán)境治理服務的能力,推動形成綜合性的環(huán)保產業(yè)市場。強化保障機制,把培育與扶持環(huán)境服務業(yè)作為支撐政府采購服務的重要工作[5]。首先要完善生態(tài)環(huán)境領域市場準入機制,充實政府購買環(huán)境治理服務的目錄,激活市場主體活力。要設立生態(tài)環(huán)境市場領域的準入清單、準入負面清單,廢除不利于環(huán)保產業(yè)市場公平競爭的政策,公平對待各類環(huán)保市場主體,在最新中央本級政府購買服務指導性目錄中,充實環(huán)境治理類服務,出臺相應的準入激勵機制。其次要從政策制度、財政支持、教育培訓等環(huán)節(jié)入手,建立良性的競爭制度與環(huán)境。引導民營資本投向正確的環(huán)保市場領域,以平等主體的身份與政府合作,盤活民間資本,從而使民間資本效用實現最大化發(fā)揮[1]。通過創(chuàng)新、投資等激勵手段,引導社會資本的資金、先進技術和管理資源、優(yōu)精尖人才向環(huán)保行業(yè)流動,提升環(huán)保產業(yè)市場的活力與競爭力,推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展與壯大。

        (五)健全監(jiān)督評價制度,科學精準靶向監(jiān)督

        構建多元聯(lián)動、科學精準的監(jiān)督評估機制是規(guī)避“結果風險”和“監(jiān)管失敗”的重要措施。首先,要加強第三方監(jiān)督機構的獨立性,使其監(jiān)督獨立于政府部門,保證監(jiān)督機構的獨立性,提高監(jiān)管效率,防止腐敗、尋租等現象的出現[18]。其次,要鼓勵第三方監(jiān)督機構發(fā)展,積極引導先進技術和管理資源、高端人才向環(huán)境服務領域流動,給予專業(yè)的社會組織監(jiān)督機構以財政、政策等扶持,推動第三方監(jiān)督機構發(fā)展。再次,要引進多元評估主體,強調三元主體的共同參與,提高公眾參與的有效程度。政府加強自我監(jiān)督,重視第三方監(jiān)督機構的作用,建立信息數據庫,增強評估結果的客觀性與公信力。明確科學評估方法與標準,建立合理的評估指標體系,重視公眾滿意度、承接主體履行合同的效果、服務的社會效益等要素。最后,要制定相關政策,創(chuàng)建權責明晰的風險分擔環(huán)境,確保出現問題有明確的問責路徑、有明確的責任人和明晰的解決措施[14],使評估過程公正、透明、公開,避免參與主體發(fā)生利益沖突,出現信息不對稱,或者因政府人員的自利性帶來監(jiān)管的失敗。

        猜你喜歡
        環(huán)境治理政府環(huán)境
        長期鍛煉創(chuàng)造體內抑癌環(huán)境
        一種用于自主學習的虛擬仿真環(huán)境
        孕期遠離容易致畸的環(huán)境
        聯(lián)合國環(huán)境治理體制
        綠色中國(2019年13期)2019-11-26 07:11:00
        知法犯法的政府副秘書長
        支部建設(2019年36期)2019-02-20 13:21:22
        環(huán)境
        數字傳聲:環(huán)境治理變中向好
        堅決打好環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)
        依靠政府,我們才能有所作為
        政府手里有三種工具
        国产av一区二区三区在线播放| 亚洲AV无码精品色欲av| 人人爽亚洲aⅴ人人爽av人人片 | 亚洲最新中文字幕一区| 精品精品国产三级av在线| 国产精品186在线观看在线播放| 中国a级毛片免费观看| 国产精品 精品国内自产拍| 日本一区不卡在线观看| 欧美激情视频一区二区三区免费| 亚洲日韩精品无码专区网站| 亚洲AV无码国产成人久久强迫| 国产成版人性视频免费版| 在线a亚洲视频播放在线播放| 岳毛多又紧做起爽| 最新国产拍偷乱偷精品| 日美韩精品一区二区三区| 偷拍夫妻视频一区二区| 亚洲色婷婷一区二区三区| 欧美a在线播放| 日本久久黄色高清视频| 欧美日韩在线视频| 99精品国产高清一区二区麻豆| 日本精品网| 亚洲国产一区二区,毛片| 丰满熟妇乱又伦精品| 精品久久亚洲中文无码| 免费大学生国产在线观看p | 好男人社区影院www| 自拍偷自拍亚洲精品播放| 日韩最新av一区二区| 亚洲色图三级在线观看| 国产精品制服| 国产精品久久久久久久专区| 日本精品中文字幕人妻| 欧美最猛黑人xxxx黑人猛交| 久久久久99精品成人片试看 | 全国一区二区三区女厕偷拍| 在线播放免费人成毛片乱码| 日产精品久久久久久久| av最新版天堂在资源在线|