趙曉雯

(中共杭州市臨安區(qū)委黨校，浙江 杭州 311300)

良好的自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展不可或缺的空間載體，是進(jìn)行一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提，是社會(huì)持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎(chǔ)[1]。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，然而，隨著社會(huì)財(cái)富不斷增長(zhǎng)、工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，未能避免環(huán)境形勢(shì)步入“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”的階段[2]，環(huán)境危機(jī)逐步顯現(xiàn)出來(lái)。受傳統(tǒng)的大政府思維和環(huán)境治理問(wèn)題外部不經(jīng)濟(jì)性的影響，環(huán)境保護(hù)與治理成為政府的天然職責(zé)，政府在進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)[3]。2016—2018年，全國(guó)財(cái)政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計(jì)近2.5萬(wàn)億元，2021年，全國(guó)財(cái)政生態(tài)環(huán)保投入達(dá)8210億元，然而污染重、損失大、風(fēng)險(xiǎn)高的生態(tài)環(huán)境狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)[4]，環(huán)境保護(hù)與治理思路亟待變革。政府購(gòu)買服務(wù)被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)新常態(tài)下較為有效的治污模式[5]。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。2014年4月，新版《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》表決通過(guò)。2014年底，財(cái)政部印發(fā)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》，在國(guó)家層面首次明確將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買服務(wù)治理目錄范圍，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)成為我國(guó)政府尋求環(huán)境治理變革的關(guān)鍵性一步[3]。

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展能否一帆風(fēng)順，又該如何為其保駕護(hù)航？PPP思維被認(rèn)為是推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)發(fā)展的有效模式[6]，也是對(duì)實(shí)踐問(wèn)題和公眾需求的回應(yīng)。2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，提出在環(huán)境污染治理中引入第三方，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2017年7月，財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，指出在政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目領(lǐng)域全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，以提升環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量，深入推進(jìn)供給側(cè)改革?！蛾P(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2018年)、《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(2020年)等均強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌政府與市場(chǎng)的關(guān)系，創(chuàng)新環(huán)境治理模式，助推生態(tài)環(huán)境價(jià)值化。據(jù)財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作中心”統(tǒng)計(jì)，截至2022年4月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中的污染防治與綠色低碳項(xiàng)目已達(dá)5929個(gè)，投資額5.7萬(wàn)億元。其中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目累計(jì)達(dá)955個(gè)，位列第三，投資額和簽約落地項(xiàng)目投資額分別達(dá)10677億元和8801億元，均位列第四。由此可見，推動(dòng)構(gòu)建“政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的PPP模式”是解決我國(guó)環(huán)境治理供給缺口的重要思路，為社會(huì)資本進(jìn)入大環(huán)境市場(chǎng)提供了更多機(jī)會(huì)，是環(huán)境服務(wù)的一種替代性創(chuàng)新供給方式[7]。本文在對(duì)寧波、南京、蘇州等地典型案例調(diào)研的基礎(chǔ)上，探究在政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中導(dǎo)入PPP模式的價(jià)值，研判在政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，并據(jù)此設(shè)計(jì)相應(yīng)的政府治理思路，提出愿景與建議。

一、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的引入

從我國(guó)環(huán)境治理的政策工具演進(jìn)歷程看，起初以使用單一規(guī)制性政策工具為主，20世紀(jì)80年代開始使用市場(chǎng)性工具，90年代開始使用自愿性工具。從我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域來(lái)看，已形成規(guī)制性工具、市場(chǎng)性工具和自愿性工具相結(jié)合的“混合型”政策工具體系，但在地方實(shí)踐中仍存在以規(guī)制性工具為主的路徑依賴和實(shí)踐困境[8]。我國(guó)環(huán)境政策演變規(guī)律表明，隨著時(shí)間推移，政府與企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系在逐步趨向一致，自愿性政策成為發(fā)展的必然(見圖1)[9]。

圖1 環(huán)境管理政策變化矩陣圖

我國(guó)環(huán)境政策工具的變遷史，也是環(huán)境治理過(guò)程中政府與社會(huì)資本關(guān)系的演變史，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系從“權(quán)威—服從”逐漸走向“契約—合作”，多元投資與合作成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的主流。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下促進(jìn)環(huán)境治理與保護(hù)的主導(dǎo)治理工具[3]。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，將環(huán)境服務(wù)生產(chǎn)與供應(yīng)相分離，政府與社會(huì)力量簽訂服務(wù)合同，政府依據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用，以滿足環(huán)境治理的需求。生態(tài)環(huán)境服務(wù)具有項(xiàng)目體量大、專業(yè)性和綜合性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、投資期長(zhǎng)、投資成本高、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境服務(wù)供給質(zhì)量提出了更高要求。但當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)處于初級(jí)階段，范圍不明晰、資金使用范圍受限、服務(wù)質(zhì)量難以量化評(píng)估、操作隨意性較大、缺乏第三方管理機(jī)制等問(wèn)題依然存在，導(dǎo)致政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的實(shí)踐動(dòng)力不足，掣肘著我國(guó)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的推進(jìn)與發(fā)展。

PPP模式被認(rèn)為是另一種環(huán)境治理的創(chuàng)新方式，為政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)提供了全新思路。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP是為了更高效地提供生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)，包括環(huán)境治理服務(wù)和產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)，引導(dǎo)、激勵(lì)社會(huì)資本參與環(huán)境公共服務(wù)的供給過(guò)程，政府相關(guān)部門和社會(huì)組織、企業(yè)等第三方建立契約關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)雙方在環(huán)保領(lǐng)域的合作。該模式在我國(guó)已有一定的應(yīng)用與實(shí)踐，比如寧波市引入政府依效購(gòu)買服務(wù)模式開展城市內(nèi)河治理項(xiàng)目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、常州市新北區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目、鎮(zhèn)江市海綿城市PPP項(xiàng)目、池州市污水處理項(xiàng)目等。該模式于我國(guó)實(shí)踐來(lái)說(shuō)更具適用性和可操作性。一是有利于“引資”，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，減小了其隱性舉債的可能性[10]。二是有利于“引智”，可以通過(guò)組建高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)的載體(SPV)，以整合各種環(huán)境治理領(lǐng)域的專業(yè)資源，完善生態(tài)環(huán)境治理服務(wù)結(jié)構(gòu)，具體包括拓展環(huán)境服務(wù)購(gòu)買范圍，增進(jìn)購(gòu)買服務(wù)的多樣性，激發(fā)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)活力，培育專業(yè)性社會(huì)組織，引入先進(jìn)的設(shè)備、技術(shù)、人才，形成資源集約、專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)[11]，加速推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，最終提高環(huán)境服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。三是有利于“引制”，嵌入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，同時(shí)促進(jìn)政府、企業(yè)與公眾的角色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)真正意義上的合作治理(見表1)。

表1 政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式的優(yōu)越性

二、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式面臨的困境

政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式具有諸多優(yōu)越性，但是政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)仍處于亟待規(guī)范和指導(dǎo)階段，購(gòu)買內(nèi)容主要集中于購(gòu)買環(huán)境治理下游服務(wù)，以政府扶持性行業(yè)為主，多集中于污染數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)服務(wù)，購(gòu)買和合作資源集中于少數(shù)城市。將PPP思維引入購(gòu)買環(huán)境服務(wù)還處于初步探索和嘗試階段，存在諸多問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。

(一)配套政策供給不足，法律法規(guī)亟須完善

相關(guān)政策體系和法律法規(guī)落后于地方實(shí)踐，缺乏統(tǒng)一的流程規(guī)范和政策指導(dǎo)，未能形成制度化的購(gòu)買和合作機(jī)制，極易導(dǎo)致“過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)”。一方面，預(yù)算管理制度、財(cái)政等配套制度滯后。由于環(huán)境服務(wù)需求增長(zhǎng)，環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)的開放度差、市場(chǎng)發(fā)育不完全、競(jìng)爭(zhēng)不激烈、集中度不高，部分環(huán)境治理服務(wù)尚未納入預(yù)算管理的范圍，購(gòu)買服務(wù)資金來(lái)源不確定[12]。另一方面，相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺乏規(guī)范性指導(dǎo)。關(guān)于生態(tài)環(huán)境細(xì)分領(lǐng)域的法律法規(guī)，在生態(tài)環(huán)境法律領(lǐng)域，已制定或修訂長(zhǎng)江保護(hù)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境噪聲污染防治法等，但排污許可管理?xiàng)l例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例、環(huán)保信用評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例、新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法等尚待建立健全。在政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的項(xiàng)目管理上，以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》等綜合性政策為主要依據(jù)，污水、垃圾、黑臭水體生成、處理等4個(gè)行業(yè)成為目前生態(tài)項(xiàng)目績(jī)效管理的研究重點(diǎn)，但尚未建立符合各地區(qū)情況的生態(tài)環(huán)境細(xì)分行業(yè)績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方案。

(二)融資制度尚未完善，回報(bào)機(jī)制亟待建立

融資渠道和回報(bào)機(jī)制尚未建立和完善，投融資體制領(lǐng)域的政策、法律、社會(huì)、金融及信用環(huán)境尚未成熟，可能使PPP模式的實(shí)踐在源頭上陷入困境，極易產(chǎn)生“源頭風(fēng)險(xiǎn)”。在融資制度方面，政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的資金來(lái)源不確定，融資制度尚未完善，政府補(bǔ)貼等補(bǔ)貼機(jī)制尚未健全，專項(xiàng)資金池等融資保障措施尚未建立。尤其對(duì)于建設(shè)周期和運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不能覆蓋成本的環(huán)境保護(hù)與治理服務(wù)，在完成SPV初始融資行為后，融資渠道存在單一性和不穩(wěn)定、非常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)。在長(zhǎng)期建設(shè)中，匯率變化等因素也會(huì)對(duì)環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目的融資產(chǎn)生一定負(fù)面影響。在利益回報(bào)機(jī)制方面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域缺乏合理的系統(tǒng)性定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制，尤其是環(huán)境服務(wù)類別多而雜，難以理順不同種類的環(huán)境服務(wù)及其收益水平，因此投資回報(bào)水平無(wú)法找到有章可循的規(guī)則或規(guī)范，利益共享機(jī)制暫未明確。而環(huán)境保護(hù)類服務(wù)的盈利模式深受技術(shù)升級(jí)、設(shè)備更新、人工成本上漲、排污標(biāo)準(zhǔn)革新等因素影響，極易導(dǎo)致資金鏈斷裂，造成未來(lái)履約困難。

(三)準(zhǔn)入機(jī)制尚不健全，環(huán)保行業(yè)表現(xiàn)疲軟

環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力不足，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)疲軟，極易導(dǎo)致“前期風(fēng)險(xiǎn)”和“過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)”。首先，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入清單不明確，存在隱性門檻和限制條件，存在不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策措施。其次，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)已從“增量市場(chǎng)”轉(zhuǎn)為“存量市場(chǎng)”，大體量的生態(tài)環(huán)保企業(yè)較少，其中民營(yíng)企業(yè)數(shù)量也較少，極易在資金問(wèn)題上遇到阻礙而產(chǎn)生資金鏈暴雷。國(guó)企憑借其較強(qiáng)的融資能力和資源集聚能力，占據(jù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要市場(chǎng)。整體而言，我國(guó)生態(tài)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)域存在強(qiáng)勢(shì)國(guó)企及強(qiáng)勢(shì)社會(huì)組織占比較高的態(tài)勢(shì)，極易產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步導(dǎo)致環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，環(huán)保社會(huì)組織發(fā)育緩慢，市場(chǎng)體系發(fā)育不健全，加劇政府可選擇服務(wù)范圍的受限制程度。同時(shí)，承接主體的資質(zhì)、環(huán)境服務(wù)質(zhì)量與效率無(wú)法得到有效保證，極易誘發(fā)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)特別是PPP模式引入的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(四)制度缺失監(jiān)管缺位，評(píng)估亟待精準(zhǔn)科學(xué)

監(jiān)管評(píng)估機(jī)制是政府購(gòu)買環(huán)境公共服務(wù)PPP模式高效運(yùn)行的重要保障。政府作為委托人，社會(huì)資本作為代理人，極易在利益沖突、信息不對(duì)稱及政府人員存在自利性的情況下，在監(jiān)管環(huán)節(jié)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，這不僅會(huì)增加監(jiān)管難度，甚至?xí)?dǎo)致監(jiān)管失敗[13]。監(jiān)督制度缺失、監(jiān)管缺位、評(píng)估體系不精準(zhǔn)、不科學(xué)，極易誘發(fā)“過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)”和“結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)”。第一，監(jiān)管法規(guī)政策供給不足。中央和地方政府在不斷探索和推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)估環(huán)節(jié)的法制建設(shè)，針對(duì)性地出臺(tái)了一些法律法規(guī)，比如《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的實(shí)施意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等，但現(xiàn)有的監(jiān)管政策多為宏觀導(dǎo)向、原則性的條款，實(shí)踐操作性條文還有待細(xì)化[14]。第二，以內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督評(píng)估主體多為上級(jí)管理部門、購(gòu)買部門等，第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督缺失且獨(dú)立性不足，社會(huì)公眾參與評(píng)估的有效程度不夠，評(píng)估結(jié)果易缺乏客觀性與公信力，監(jiān)管不到位易導(dǎo)致錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致提供的服務(wù)低質(zhì)、低效。第三，以結(jié)果評(píng)估為主，缺乏項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。長(zhǎng)期的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，面臨著動(dòng)態(tài)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境挑戰(zhàn)，常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制的缺失勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目的迭代更新和效益的穩(wěn)定性，極易產(chǎn)生“過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)”。

三、政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的建構(gòu)

有效應(yīng)對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，有賴于體系、制度、主體等核心要素的支撐，針對(duì)性防范化解源頭和項(xiàng)目前期、中期、后期等全流程風(fēng)險(xiǎn)。只有貫徹新發(fā)展理念、強(qiáng)化各方主體責(zé)任、激發(fā)環(huán)保市場(chǎng)活力、建立健全法律法規(guī)及科學(xué)精準(zhǔn)靶向監(jiān)督，才能推動(dòng)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的引入與全面建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)PPP模式在政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中的高效應(yīng)用。

(一)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，建立宏觀創(chuàng)新體系

針對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)自身的特殊性及環(huán)境服務(wù)供給面臨的困境與挑戰(zhàn)，公共部門和私人部門之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系是必然的，也是合乎人心的[15]。政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中引入PPP模式可以彌補(bǔ)單個(gè)環(huán)境治理政策工具的不足，通過(guò)多重政策工具形成合力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。要貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，重視項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段、監(jiān)管評(píng)估階段等全流程，以公眾、政府、市場(chǎng)承接主體和監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體，理清思路，創(chuàng)新體系，加快推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的構(gòu)建(見圖2)。

圖2 政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的構(gòu)建

(二)強(qiáng)化各方主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)協(xié)調(diào)

明確參與主體的權(quán)利與義務(wù)，有效界定職能，落實(shí)責(zé)任，在政府引導(dǎo)下構(gòu)建互動(dòng)體系，促進(jìn)各主體之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)。政府既是合同的簽訂方，又是合同履行的監(jiān)督者。政府需要了解調(diào)查公眾的需求、加強(qiáng)配套政策針對(duì)性、洞悉市場(chǎng)行情、擇優(yōu)選擇市場(chǎng)承接主體。市場(chǎng)承接主體要以政府出臺(tái)的相關(guān)激勵(lì)政策為支撐，加強(qiáng)自身建設(shè)，依據(jù)合同履行職責(zé)，積極吸取外部意見并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整方案，不斷創(chuàng)新改進(jìn)，以公共利益為導(dǎo)向，以公益精神指導(dǎo)其供給過(guò)程，提供高效率、高質(zhì)量的公共服務(wù)。社會(huì)公眾需要表達(dá)環(huán)境服務(wù)需求，反饋評(píng)價(jià)環(huán)境治理成效，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)接受信息到積極參與議程設(shè)定、信息收集和決策制定的轉(zhuǎn)變[16]。監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要履行監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，保證評(píng)價(jià)過(guò)程的公開、公正、透明，并及時(shí)反饋監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果。

(三)建立健全法律法規(guī)，加強(qiáng)合同過(guò)程監(jiān)管

要以高質(zhì)量政策供給推進(jìn)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)中PPP模式的實(shí)踐，建立健全法律法規(guī)，建立統(tǒng)一可循的規(guī)范，深化推進(jìn)生態(tài)環(huán)境全過(guò)程監(jiān)管服務(wù)。一是強(qiáng)化配套政策供給。制定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作的預(yù)算管理制度與財(cái)政配套制度，省級(jí)政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)法規(guī)，保證法規(guī)的有效實(shí)施。同時(shí)明確PPP模式下參與主體的權(quán)利、義務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)入制度運(yùn)作流程、投融資制度、合同示范文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制及監(jiān)管評(píng)價(jià)方式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作出詳細(xì)的規(guī)定與說(shuō)明。二是健全法律法規(guī)。統(tǒng)籌謀劃國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)有關(guān)安排，推動(dòng)制定排污許可管理?xiàng)l例、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例、環(huán)保信用評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)。三是高度重視合同文本的規(guī)范與管理。只有持續(xù)提升公共服務(wù)的合同外包能力，才能有效甄別出適合合同外包的現(xiàn)實(shí)條件，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與有競(jìng)爭(zhēng)力的承包商談判，并對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督，最終提升公共服務(wù)績(jī)效[17]。尤其在PPP模式下實(shí)施“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”，必須對(duì)合同的簽訂、執(zhí)行情況、修改完善、績(jī)效評(píng)估等實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，規(guī)范合同的簽訂與執(zhí)行。

(四)大力扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)

社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)力不足，在環(huán)保服務(wù)提供方面表現(xiàn)得尤為明顯，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與環(huán)保市場(chǎng)的發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。政府應(yīng)大力扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)、社會(huì)組織的發(fā)展，使之具備提供專業(yè)環(huán)境治理服務(wù)的能力，推動(dòng)形成綜合性的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。強(qiáng)化保障機(jī)制，把培育與扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)作為支撐政府采購(gòu)服務(wù)的重要工作[5]。首先要完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，充實(shí)政府購(gòu)買環(huán)境治理服務(wù)的目錄，激活市場(chǎng)主體活力。要設(shè)立生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)領(lǐng)域的準(zhǔn)入清單、準(zhǔn)入負(fù)面清單，廢除不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策，公平對(duì)待各類環(huán)保市場(chǎng)主體，在最新中央本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，充實(shí)環(huán)境治理類服務(wù)，出臺(tái)相應(yīng)的準(zhǔn)入激勵(lì)機(jī)制。其次要從政策制度、財(cái)政支持、教育培訓(xùn)等環(huán)節(jié)入手，建立良性的競(jìng)爭(zhēng)制度與環(huán)境。引導(dǎo)民營(yíng)資本投向正確的環(huán)保市場(chǎng)領(lǐng)域，以平等主體的身份與政府合作，盤活民間資本，從而使民間資本效用實(shí)現(xiàn)最大化發(fā)揮[1]。通過(guò)創(chuàng)新、投資等激勵(lì)手段，引導(dǎo)社會(huì)資本的資金、先進(jìn)技術(shù)和管理資源、優(yōu)精尖人才向環(huán)保行業(yè)流動(dòng)，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的活力與競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與壯大。

(五)健全監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，科學(xué)精準(zhǔn)靶向監(jiān)督

構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)、科學(xué)精準(zhǔn)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是規(guī)避“結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)”和“監(jiān)管失敗”的重要措施。首先，要加強(qiáng)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其監(jiān)督獨(dú)立于政府部門，保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，提高監(jiān)管效率，防止腐敗、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)[18]。其次，要鼓勵(lì)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展，積極引導(dǎo)先進(jìn)技術(shù)和管理資源、高端人才向環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域流動(dòng)，給予專業(yè)的社會(huì)組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)以財(cái)政、政策等扶持，推動(dòng)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展。再次，要引進(jìn)多元評(píng)估主體，強(qiáng)調(diào)三元主體的共同參與，提高公眾參與的有效程度。政府加強(qiáng)自我監(jiān)督，重視第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性與公信力。明確科學(xué)評(píng)估方法與標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的評(píng)估指標(biāo)體系，重視公眾滿意度、承接主體履行合同的效果、服務(wù)的社會(huì)效益等要素。最后，要制定相關(guān)政策，創(chuàng)建權(quán)責(zé)明晰的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)環(huán)境，確保出現(xiàn)問(wèn)題有明確的問(wèn)責(zé)路徑、有明確的責(zé)任人和明晰的解決措施[14]，使評(píng)估過(guò)程公正、透明、公開，避免參與主體發(fā)生利益沖突，出現(xiàn)信息不對(duì)稱，或者因政府人員的自利性帶來(lái)監(jiān)管的失敗。