孫夢蝶 鄔慶超

(1.華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院,上海 201620;2.上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院,上海 201620)

社會企業(yè)起源于西方福利國家，在20世紀70年代政府、市場和社會三重失靈的背景下，社會企業(yè)作為一種混合組織，其跨越公私邊界、通過市場手段實現(xiàn)社會價值的運營模式彌補了公共服務(wù)不足，改善了私人部門社會公益，成為解決社會問題的全新方式[1]。社會企業(yè)在英國產(chǎn)生后，已在全球范圍內(nèi)得到發(fā)展并廣泛活躍在市場和社會的各個領(lǐng)域。英國的社區(qū)利益企業(yè)是一種具有鮮明社會企業(yè)特征的組織形式，其以提升社區(qū)發(fā)展水平和增強居民福利為最終目標，有效提升了當?shù)氐闹卫硭胶徒?jīng)濟發(fā)展。歐洲的社會企業(yè)發(fā)展總體上以擴大就業(yè)和服務(wù)社區(qū)為主要目的；美國的社會企業(yè)則更加偏向市場化，社會企業(yè)與其他商業(yè)主體地位相同，并未受到特殊政策照顧，具有更加多樣的創(chuàng)新形式、發(fā)展模式和組織形態(tài)。在亞洲地區(qū)，韓國社會企業(yè)的建立更多受到政府影響。為了給社會弱勢群體創(chuàng)造長期工作機會，韓國政府制定了《社會企業(yè)促進法》，該法律獲得了各級政府和企業(yè)財團的支持，在法律頒布后的十年間有1672家社會企業(yè)獲得認證。

當前關(guān)于社會企業(yè)的性質(zhì)一般存在以下幾種觀點：1996年，歐洲社會企業(yè)學(xué)會提出社會企業(yè)，是指同時擁有企業(yè)戰(zhàn)略和社會目的的組織實體。該定義主要包含三個維度特征，首先在經(jīng)濟上要能夠持續(xù)進行產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)；其次在社會維度要限制分紅，堅持公益；最后，在管理上要由公民發(fā)起，民主管理。2003年，歐洲經(jīng)濟合作與發(fā)展組織委員會(OECD)將社會企業(yè)定義為介于公私部門間的組織，社會企業(yè)在采取商業(yè)手段的同時要有強烈的社會責(zé)任感。美國則傾向于將社會企業(yè)視為一種主要以收入為基礎(chǔ)來實現(xiàn)社會目標的手段。迪斯提出了“社會企業(yè)光譜”的概念，認為社會企業(yè)是介于純商業(yè)和純公益之間處于多元混合的一種組織形態(tài)。我國學(xué)者王名認為，社會企業(yè)介于公益與營利間的組織形態(tài)，是市場經(jīng)濟和公益的有機結(jié)合，具有非營利組織和企業(yè)雙重屬性和特征的社會組織[2]。根據(jù)中國慈展會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國的社會企業(yè)數(shù)量從2015年的7家，發(fā)展到2018年的109家，覆蓋25個省(市、自治區(qū))，涵蓋15個相關(guān)領(lǐng)域。全國共有社會企業(yè)相關(guān)的政府行動與政策支持31件。

但從整體上看，我國社會企業(yè)處于起步階段，在發(fā)展過程中存在諸多障礙和問題。首先是身份模糊。從目前的登記狀況看，當前65%左右社會企業(yè)的注冊類型為企業(yè)，其余為社會組織。社會企業(yè)的混合屬性必然會導(dǎo)致其在現(xiàn)行法律制度下難以取得恰當?shù)纳矸莸匚?。由學(xué)界提出并被各地廣泛采用的通過“認證制”賦予社會企業(yè)合法地位的方式，一方面由于現(xiàn)有的官方認證并未和通用管理體制實現(xiàn)并軌，其實施效果明顯受到地域限制；另一方面，由于民間認證缺乏權(quán)威性認證標準不穩(wěn)定，難以受到廣泛認可，導(dǎo)致身份認證缺乏一種權(quán)威的主導(dǎo)模式。

其次是社會認同，社會認同是指社會企業(yè)受到政府、市場和使用者的認可和信任。我國目前總體對社會企業(yè)相對陌生，一方面是由于社會企業(yè)作為舶來品，公眾和政府對其形成完整的認知需要一定的時間；另一方面，社會企業(yè)采用商業(yè)手段實現(xiàn)社會目的的運行方式與公眾普遍認同的公益-商業(yè)二元對立的認知間存在明顯張力。社會企業(yè)的具體運作流程對于多數(shù)公眾而言仍處于“黑箱”狀態(tài)，公眾必然擔(dān)心社會企業(yè)發(fā)生使命偏移；多數(shù)政府也并未在購買服務(wù)選擇、優(yōu)惠政策制定上由于其公益性而向社會企業(yè)進行傾斜。

最后是社會企業(yè)自身治理能力和創(chuàng)新力不足，我國社會企業(yè)處于發(fā)展的初級階段，在面臨商業(yè)與公益雙重目標時很容易陷入兩難境界[3]。因為資金有限、經(jīng)驗不足，許多社會企業(yè)并未形成相對成熟的營利模式，對政府和社會資源的依賴度較高。加之本身運營成本較高，導(dǎo)致社會企業(yè)的再生產(chǎn)能力弱，市場抗風(fēng)險能力不強，自身可持續(xù)發(fā)展能力差。在人才方面，我國同樣缺少具有豐富經(jīng)驗的社會企業(yè)家，由于社會企業(yè)要兼顧公益與商業(yè)，其對社會企業(yè)的管理人員和員工在品德、能力和個人綜合素質(zhì)的要求相比傳統(tǒng)組織更高，但由于其物質(zhì)激勵的限制和較弱的總體能力，又難以吸引到合適的員工。此外，我國目前也尚未形成相對完善的社會企業(yè)人才培育體系和選拔體系，難以提供系統(tǒng)化、專業(yè)化的技能培訓(xùn)。

然而最重要的一點是，任何新興組織的發(fā)展都離不開政府政策的支持[4]，組織新生性越強，對外界資源的依賴就越明顯。西方社會企業(yè)發(fā)展中，政府的支持與推動發(fā)揮了重大作用。在政策環(huán)境相對成熟的國家，政府認識到了社會企業(yè)對社會發(fā)展的重要作用，采取了多種措施滿足社會企業(yè)發(fā)展需要。例如，英國制定了社會企業(yè)國家戰(zhàn)略，韓國制定了《社會企業(yè)育成法》。除了制定綱領(lǐng)文件外，部分政府還會通過設(shè)立專門支持機構(gòu)培育社會企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。任何新行業(yè)的出現(xiàn)，都需要有可推動其發(fā)展的社會格局，涉及經(jīng)濟、政治、社會等多方面[5]。相比于西方發(fā)達國家，我國社會企業(yè)的發(fā)展水平偏低，總體政策環(huán)境較差。根據(jù)以往研究，政府可以通過出臺一系列較高層級的優(yōu)惠政策來促進社會企業(yè)發(fā)展[6]?？梢?，制定公共政策促進社會企業(yè)發(fā)展是政府的責(zé)任。

既然社會企業(yè)在解決社會問題上具有顯著的作用，那么為何我國至今仍未形成一個全國性的社會企業(yè)政策？是什么原因阻礙了我國全國性社會企業(yè)政策的形成，其瓶頸在何處？應(yīng)該通過何種方式破解這一政策困境，進而在全國更大范圍內(nèi)發(fā)揮社會企業(yè)作用？對于以上問題，李健運用多源流理論模型分析后認為，當前國家層面政策尚未形成的原因是“政策之窗”尚未開啟和缺少社會企業(yè)家助力。但在當前的制度話語體系下，多源流理論在解讀中國政策過程中遇到眾多困難，反映出理論自身存在局限性，如源流間的獨立性缺失，政策之窗、政策企業(yè)家的耦合作用不清晰，預(yù)測能力弱等。本文在其研究基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，當前社會企業(yè)議題存在一個較為清晰的政策網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)的良性運行可以促進政策議程。故而，本文嘗試采用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析當前社會企業(yè)政策的相關(guān)問題并提出相應(yīng)建議，以期促進全國性社會企業(yè)政策的形成。

一、相關(guān)理論及研究綜述

(一)政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論是西方公共政策的重要研究范式，是網(wǎng)絡(luò)理論在政策科學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，體現(xiàn)了政策科學(xué)的體系化、理論化。政策網(wǎng)絡(luò)理論起源于六七十年代的美國，并在歐洲得到進一步發(fā)展，逐漸形成了以英國和美國為代表的利益協(xié)調(diào)學(xué)派和以歐洲大陸中德國、荷蘭學(xué)者為主體的治理學(xué)派兩種派系[7]。其中，利益協(xié)調(diào)學(xué)派的理論構(gòu)成包括Freeman和lowi描述行政官僚、國會議員和利益集團影響美國政策制定的“鐵三角”理論，英國認為制定過程是由官僚機構(gòu)和利益集團構(gòu)成的社群互動決定的政策過程分析理論。治理學(xué)派中，德國學(xué)者的研究重心集中于社會子系統(tǒng)在政策形成中扮演的重要角色，并試圖構(gòu)建一種建立于非科層協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的政策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。荷蘭學(xué)者更加注重治理網(wǎng)絡(luò)，Kickert指出，網(wǎng)絡(luò)治理有工具主義、制度主義和活動三類視角[8]；Klijn則進一步提出了政策網(wǎng)絡(luò)管理策略。兩種學(xué)派雖然對政策網(wǎng)絡(luò)有不同解釋，但并不互相排斥。我國已有較多學(xué)者采用政策網(wǎng)絡(luò)理論對公民參與地方政府政策評估制度[9]、社區(qū)治理失靈[10]等問題進行研究，也有研究聚焦于政策網(wǎng)絡(luò)理論在解決我國公共治理問題的實用性。此外，匡霞等認為政策網(wǎng)絡(luò)中存在博弈協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)等內(nèi)部動力演化機制，對原有理論進行了有機補充[11]。

本文在分析過程中采用羅茨所提出的政策網(wǎng)絡(luò)分類模式，即所謂政策網(wǎng)絡(luò)是各參與行為主體在政策過程中基于資源依賴結(jié)成的組織集群，其中包括3個要點，分別是行動者、鏈條和邊界。從利益整合程度、成員參與資格、相互依賴性和成員間資源分配方式為觀測指標，可以將政策網(wǎng)絡(luò)分為從高度聚合的政策社群到松散組合的議題網(wǎng)絡(luò)等五種網(wǎng)絡(luò)類型[12](見表1)。

(二)社會企業(yè)政策研究綜述

由于社會企業(yè)與我國當前政策均不完全契合，與現(xiàn)行法律規(guī)定的組織實體又不兼容，許多社會企業(yè)家迫切需要出臺針對社會企業(yè)的公共政策，以滿足其在身份認同和組織發(fā)展方面的需求。

調(diào)查顯示，社會企業(yè)對于公共政策的需求呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2012—2016年認為“政策是社會企業(yè)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)”的占比已經(jīng)從不足30%上升至95%，2020年，受到新冠疫情影響，許多社會企業(yè)和準社會企業(yè)對公共政策的需求更加迫切，72.22%的社會企業(yè)期望獲得租金、稅費延期減免；60%以上的準社會組織對金融政策支持表達了高度期待[13]。因此，如何通過制定宏觀公共政策促進社會企業(yè)發(fā)展成為理論和實務(wù)界關(guān)注的熱點話題。有關(guān)社會企業(yè)的政策研究中，不同國家和地區(qū)的社會企業(yè)政策是重點內(nèi)容，我國早期的社會企業(yè)研究主要集中于港臺地區(qū)[14]，隨著研究的推進，歐美國家的社會企業(yè)政策又進一步吸引了研究者的關(guān)注[15]。隨著近年來本土社會企業(yè)的發(fā)展，從政策可移植性等角度出發(fā)，相關(guān)研究則越來越集中于亞洲國家。李德充分借鑒比利時、英國、美國、德國等地社會企業(yè)發(fā)展的主要做法，總結(jié)出社會企業(yè)發(fā)展的實踐經(jīng)驗，認為立法、成立專門機構(gòu)、引入商業(yè)模式是多數(shù)國家普遍采取的措施。

在政策內(nèi)容角度，社會企業(yè)立法、財稅支持、社會投資、能力建設(shè)以及規(guī)范監(jiān)管等議題也都得到了專門研究[16]。社會企業(yè)的國際經(jīng)驗、政策方向研究相對成熟，但是以往研究更多注重社會企業(yè)政策設(shè)計和國外經(jīng)驗的借鑒，針對社會企業(yè)宏觀政策缺失的原因和現(xiàn)有條件下社會企業(yè)政策的形成路徑的研究仍有不足。

(三)我國現(xiàn)有社會企業(yè)政策梳理

我國目前暫未形成針對社會企業(yè)的全國性的立法和支持政策，未明確社會企業(yè)的法律實體地位，但有關(guān)社會組織的政策在不斷完善。近年來我國政府出臺了社會組織信息公開、稅收支持和政府購買相關(guān)政策，明確了社會組織中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?！吨腥A人民共和國慈善法》進一步規(guī)范了涉及慈善組織的登記、監(jiān)督檢查和慈善募捐等問題，擴展了慈善組織的范圍。社會組織管理制度體系進一步規(guī)范和完善的同時，也為社會企業(yè)成長的規(guī)制管理提供了良好機遇。黨的十九大報告對提高改善居民生活水平、加強社會治理和創(chuàng)新的要求，更為社會企業(yè)的培育和發(fā)展營造了良好環(huán)境。

盡管我國沒有國家層面的社會企業(yè)政策或者法律法規(guī)，但在不同行業(yè)和地區(qū)產(chǎn)生了諸多有益的政策探索。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護、弱勢群體保護等領(lǐng)域大量政策的出臺，為社會企業(yè)的發(fā)展提供了一定的條件與政策空間。相比于國家層面相對模糊的政策文件，地方經(jīng)驗則更加具體。北京市2011年提出“積極扶持社會企業(yè)發(fā)展”，成為了全國最早在官方文件中提出鼓勵社會企業(yè)發(fā)展的省市；成都市則率先出臺有關(guān)社會企業(yè)培育的相關(guān)政策；深圳福田、佛山順德等地的地方性政策探索除了為該地區(qū)的社會企業(yè)發(fā)展提供了政策支持外，也為全國性的社會企業(yè)政策形成提供了經(jīng)驗借鑒。具體而言，國家層面，包括《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)、《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》(2014)、《中華人民共和國慈善法》(2016)、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(2021)、《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》；地方層面，包括《中共北京市委關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理全面推進社會建設(shè)的意見》(2011)、《昌平區(qū)回天地區(qū)社會企業(yè)認證與扶持試點辦法(試行)》《順德區(qū)深化綜合改革規(guī)劃綱要(2013—2015 年)》《順德區(qū)社會企業(yè)發(fā)展支持計劃》《福田區(qū)關(guān)于打造社會影響力投資高地的意見》《福田區(qū)關(guān)于打造社會影響力投資高地的扶持辦法》《成都市人民政府辦公廳關(guān)于培育社會企業(yè)促進社區(qū)發(fā)展治理的意見》《成都市工商行政管理局關(guān)于發(fā)揮工商行政管理職能培育社會企業(yè)發(fā)展的實施意見》(2018)、《成都市社會企業(yè)評審管理辦法》(2019)、《簡陽市社會企業(yè)培育扶持辦法(試行)》《內(nèi)江市社會企業(yè)登記管理辦法(試行)》《內(nèi)江市關(guān)于培育社會企業(yè)的實施意見》(2020)、 《綿陽市關(guān)于大力培育發(fā)展社會企業(yè)的實施意見(試行)》；行業(yè)層面，包括《中華人民共和國民辦教育促進法》《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》《關(guān)于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《國務(wù)院關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》等政策。

二、政策網(wǎng)絡(luò)視角的社會企業(yè)政策

(一)社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)是社會企業(yè)政策形成中涉及的行動者集合，是基于行動者邏輯通過多元利益整合和識別確認社會關(guān)系構(gòu)筑起的互構(gòu)格局與政策共同體。本文在羅茨模型的基礎(chǔ)上對政策網(wǎng)絡(luò)主體做出適當簡化，簡化后政策網(wǎng)絡(luò)主體為：宏觀政策社群、中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和微觀議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

其中，宏觀政策社群成員主要包括黨中央、國務(wù)院及其下屬職能部門。構(gòu)成主體的權(quán)威性強、有用大量資源，能夠?qū)φ咂鹨龑?dǎo)甚至支配作用，但其具有一定封閉性和強關(guān)聯(lián)性，部門行為受外部部門影響。中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是指除中央政府外的各地方政府，成員之間合作和競爭并存，可以調(diào)度一定的資源，其在社會企業(yè)政策中擔(dān)任雙重角色，既是區(qū)域性社會企業(yè)政策的制定者，也是宏觀政策的執(zhí)行者。政策社群和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在社會企業(yè)政策中起到推動作用。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)中的社會企業(yè)與接受社會企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的使用者整合為一個微觀議題網(wǎng)絡(luò)，作為政策效果的直接作用客體，收益與風(fēng)險并存?？傮w上，議題網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成復(fù)雜多樣，整體結(jié)構(gòu)相對松散，在社會企業(yè)政策中起拉動作用。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(如專家學(xué)者)既作為智庫服務(wù)于中央和地方政府兩個網(wǎng)絡(luò)主體，又作為獨立力量影響政策議程，掌握著獨特的政策資源，起促進作用。

(二)社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)主體關(guān)系

政策網(wǎng)絡(luò)理論力圖將國家與社會、決策與執(zhí)行等概念進行統(tǒng)合，從整體角度分析政策制定與執(zhí)行的運行邏輯。網(wǎng)絡(luò)中主體間的互動互構(gòu)關(guān)系形成了多元主體利益博弈的動態(tài)結(jié)構(gòu)，在社會企業(yè)相關(guān)的政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，共有三種關(guān)系，分別是主導(dǎo)關(guān)系、合作關(guān)系、影響關(guān)系，詳見圖1。

圖1 我國社會企業(yè)主體關(guān)系

1.主導(dǎo)關(guān)系。首先，政策社群與其他主體屬于主導(dǎo)關(guān)系。在公共政策的制定中，政策社群往往負責(zé)選擇公共問題進入政策議程，并且最終制定和發(fā)布新的公共政策。當政策社群推出了統(tǒng)一的政策后，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)以及議題網(wǎng)絡(luò)就需要執(zhí)行與遵守政策。執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會制定出地方法規(guī)來引導(dǎo)當?shù)厣鐣髽I(yè)發(fā)展，一定程度上也在主導(dǎo)議題網(wǎng)絡(luò)。

2.合作關(guān)系。議題網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)屬于合作關(guān)系。我國議題網(wǎng)絡(luò)中的各個主體對社會企業(yè)的理解和研究都較陌生，而專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者能夠為議題網(wǎng)絡(luò)進行專業(yè)引導(dǎo)和培訓(xùn)，尋找出迫切需要的公共政策內(nèi)容，并向宏觀政策社群與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進行政策倡議。議題網(wǎng)絡(luò)與執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)也存在合作關(guān)系。一方面，議題網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展離不開執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的地方性政策法規(guī)支持。另一方面，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)也需要議題網(wǎng)絡(luò)提供公共服務(wù)，促進當?shù)亟?jīng)濟與社會的發(fā)展，提升當?shù)厣鐣卫硭健?/p>

3.影響關(guān)系。本文提到的影響關(guān)系是指掌握資源相對較少和相對處于弱勢的政策網(wǎng)絡(luò)主體對強勢主體所施展加的作用。政策社群會通過對各個政策網(wǎng)絡(luò)主體的訴求或建議來篩選公共問題，不論是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)還是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，都會對政策社群造成影響。首先，議題網(wǎng)絡(luò)期望政策社群能夠推出統(tǒng)一的全國性社會企業(yè)公共政策，以鼓勵其發(fā)展。其次，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)則會期望政策社群在制定政策時盡可能全面考慮地方的具體情況，因地制宜制定政策。最后，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)則是通過專業(yè)的學(xué)術(shù)建議、社會公眾的政策訴求來影響政策社群、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，制定出科學(xué)有效的公共政策。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)也會通過研究社會前沿問題和社會的公共服務(wù)需求來影響議題網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向。此外，議題網(wǎng)絡(luò)對執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會產(chǎn)生影響，由于執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的直接影響，議題網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的政策效果會傳遞到宏觀政策社群，并通過主導(dǎo)關(guān)系作用于執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，影響執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)所掌握的資源。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下我國社會企業(yè)政策困境

(一)宏觀政策模糊導(dǎo)致政策執(zhí)行與現(xiàn)有體制存在沖突

社會組織作為一種介于非營利組織和企業(yè)之間的組織形態(tài)，在當前體制中處于一個懸空和游離狀態(tài)?！吨腥A人民共和國慈善法》規(guī)定，社會組織的設(shè)立必須符合開展慈善活動的宗旨，財產(chǎn)管理必須以慈善目的為核心；社會企業(yè)由于很難找到業(yè)務(wù)主管單位且規(guī)模普遍較小，無法注冊為社會組織，而一般企業(yè)的稅收壓力和利潤分配機制又容易造成使命漂移，因此社會企業(yè)的雙重屬性導(dǎo)致其在當前法律體系中很難找到一個合法且合適的組織形式，這既導(dǎo)致政策社群無法對其產(chǎn)生相應(yīng)概念并形成政策環(huán)境，也無法通過制度建設(shè)和資源供給影響中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

此外，我國現(xiàn)有的社會企業(yè)注冊形式復(fù)雜，管理部門不清晰，政策制定和執(zhí)行過程中很難獲取全面有效的信息形成國家層面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，若針對每一種類型社會企業(yè)制定出不同政策，又需要消耗較高的成本，這在很大程度上給制定統(tǒng)一的社會企業(yè)政策造成了阻力。

(二)中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)政策主動性缺失

在中央與地方關(guān)系的變遷中，地方逐步承接了中央下放的權(quán)力，但在保障社會組織發(fā)展中，央地權(quán)責(zé)分配出現(xiàn)一定程度的錯位。從“理性”假設(shè)出發(fā)，地方政府作為執(zhí)行機構(gòu)，必然會以實現(xiàn)自身利益為目標，從避險和收益最大化的角度出發(fā)，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)會將資源投入到回報較高的事項上，許多地方政府對社會企業(yè)處于觀望態(tài)度?，F(xiàn)有政策主要集中于社會企業(yè)認證與培育，關(guān)于如何進一步增強社會企業(yè)核心競爭力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容則相對欠缺，并未形成溝通協(xié)調(diào)和執(zhí)行效果反饋機制。此外，區(qū)域差異也是影響政策執(zhí)行主體行為的重要因素，發(fā)展良好的非營利組織多數(shù)集中于東部發(fā)達地區(qū)，社會企業(yè)也是如此，導(dǎo)致了多數(shù)地區(qū)并沒有采取制定社會企業(yè)政策的需求，制定政策的地區(qū)在實施過程中也自然優(yōu)先考慮本轄區(qū)內(nèi)的利益，無法形成具有普遍指導(dǎo)意義的社會企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗。

(三)各網(wǎng)絡(luò)主體和主體內(nèi)部互動不足

公共政策的本質(zhì)是政策網(wǎng)絡(luò)主體互動所產(chǎn)生的結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)開放度越高、互動頻率越高，就越有利于政策的制定和執(zhí)行。但是我國社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體互動較少，許多主體對社會企業(yè)的理解也缺少深度。當前政策網(wǎng)絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的溝通較為頻繁，部分執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)也有所互動，并已產(chǎn)生一些地方性政策，但多數(shù)議題網(wǎng)絡(luò)主體并沒有清晰的政策網(wǎng)絡(luò)意識，也缺乏與其他主體的溝通渠道。政策的形成必然是利益相關(guān)者間多頻次、長時間溝通協(xié)商的結(jié)果，地方政府作為政策網(wǎng)絡(luò)中的重要主體，其決策過程相對封閉，與其他網(wǎng)絡(luò)主體間的互動相對欠缺?？傮w而言仍受限于《中華人民共和國慈善法》等法律制度和當前社會主流認知中“營利”和“慈善”互相對立的觀點。

(四)社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與社會企業(yè)政策形成之間存在矛盾

任何新興組織發(fā)展都離不開國家政策的支持，促進社會企業(yè)發(fā)展,不僅需要完備的政策法規(guī)體系、暢通的資金融通渠道、多層次的人才培育系統(tǒng),還應(yīng)采取有效的公共支持措施,以支撐社會企業(yè)正常運行[17]。雖然“社會企業(yè)”的概念在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界日趨流行，但是我國政府對于西方語境下的詞匯經(jīng)常持保留態(tài)度[18]，中央文件中并未提及“社會企業(yè)”的概念，在政策社群獲得足夠有效的反饋之前，很難在國家層面形成具有針對性的社會企業(yè)政策。一方面，社會企業(yè)需要政策幫助發(fā)展，另一方面由于議程網(wǎng)絡(luò)主體分散、力量薄弱，無法向政策社群傳遞有效的反饋信號，導(dǎo)致社會企業(yè)宏觀政策的阻隔。制定社會企業(yè)政策需要突破政府部門的壁壘，需要不同主體的交叉銜接與融合，形成相互依賴的關(guān)系。

因此，從宏觀政策、中觀執(zhí)行主體、微觀議題的網(wǎng)絡(luò)視角來分析社會企業(yè)政策困境，我國社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)運行機制如圖2所示。

圖2 政策網(wǎng)絡(luò)運行機制

四、政策網(wǎng)絡(luò)視角下社會企業(yè)政策的提升路徑

(一)尋找政策空間，避免體制沖突

作為混合型組織，社會企業(yè)具有多種形態(tài)，其身份的二重性也同樣為政策制定預(yù)留了充足空間。根據(jù)相關(guān)研究，法律地位并非影響社會企業(yè)發(fā)展的決定性因素，法律形式與政策的契合度才是真正影響社會企業(yè)發(fā)展的重要因素。在當前制度框架下，即使繞開社會企業(yè)法律實體確定這一問題，社會企業(yè)也并非無法得到發(fā)展。社會企業(yè)的雙重屬性使得宏觀政策模糊政策制定和執(zhí)行容易與現(xiàn)有制度產(chǎn)生沖突，但雙重屬性同時也意味著更大的政策空間，在社會企業(yè)專屬實體地位不明確的情況下，社會企業(yè)政策制定可以從慈善和商業(yè)兩端發(fā)力，在現(xiàn)有情況下做到政策惠及性最大化。

從商業(yè)角度看，當前社會企業(yè)仍以工商注冊為主，將社會企業(yè)視為一種特殊的企業(yè)，將其納入促進特殊企業(yè)發(fā)展的政策視野，給予社會企業(yè)經(jīng)濟政策支持。從企業(yè)端支持社會企業(yè)可以鼓勵社會創(chuàng)新，推動企業(yè)運用各種形式或資源參與社會企業(yè)合作；經(jīng)濟政策的刺激也會吸引更多來自企業(yè)界的投入與協(xié)助，從而使社會企業(yè)的政策推動發(fā)揮全面作用。

從社會組織角度看，我國針對社會組織的支持較多，以我國當前最接近社會企業(yè)的法律實體——社會服務(wù)機構(gòu)為例，國家陸續(xù)出臺一系列政策對社會服務(wù)機構(gòu)給予了稅收優(yōu)惠等諸多政策支持。但是由于社會服務(wù)機構(gòu)的準入門檻過高且嚴格遵守雙重管理，許多社會企業(yè)難以找到業(yè)務(wù)主管單位和掛靠部門成為社會服務(wù)機構(gòu)，無法享受現(xiàn)有的政策。當前為促進社會企業(yè)發(fā)展，可以在一定程度上適當降低社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織的注冊標準，將社會企業(yè)納入到已有的政策體系中。

(二)強化多元合作和網(wǎng)絡(luò)主體內(nèi)部互動

形成成熟的社會企業(yè)政策需要加強各政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的交流與合作，盡量減少政策博弈過程中各種不必要的成本消耗。在政策社群主導(dǎo)地位的同時，要注意培養(yǎng)各政策網(wǎng)絡(luò)主體對社會企業(yè)的關(guān)注，以加速推進其他政策網(wǎng)絡(luò)主體的政策倡議進程。首先，政策社群和執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)要加強與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系，以便為政策制定提供成熟的咨詢主體；其次，政策社群要對執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進行引導(dǎo)和監(jiān)管，為執(zhí)行主體留出容錯空間，能夠根據(jù)允許地方根據(jù)實際來制定和執(zhí)行政策，為社會企業(yè)尋找發(fā)展路徑；最后，各政策網(wǎng)絡(luò)需要加強內(nèi)部的合作，政策社群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)固，而執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)則需要加強內(nèi)部的交流合作，各地政府需要減少地方保護主義，相互分享地方社會企業(yè)孵化的實踐成果。

議題網(wǎng)絡(luò)中的社會企業(yè)與準社會企業(yè)需開展合作交流，組織舉辦社會企業(yè)研討會，形成良好的社會企業(yè)聯(lián)動機制，推進成熟的政策倡議。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)要加強內(nèi)部各主體之間的交流聯(lián)動，高校、社會企業(yè)孵化器、社會企業(yè)論壇、傳統(tǒng)媒體、大眾媒介以及社會公眾需相互合作，依靠專業(yè)研究與現(xiàn)代傳播技術(shù)的有機結(jié)合，使議題網(wǎng)絡(luò)提升倡議能力和效率，促進外部合作。

(三)中觀發(fā)力，破解政策網(wǎng)絡(luò)阻塞

由于社會企業(yè)發(fā)展和宏觀政策形成之間存在矛盾，因此處于政策網(wǎng)絡(luò)中游的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的特殊地位得以凸顯。中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)不僅是宏觀政策的執(zhí)行主體，更是地方政策的制定主體，根據(jù)模糊—沖突模型可以得知，政策目標的模糊性會由于政府監(jiān)督能力和政策理解程度等原因向終端政策執(zhí)行層面?zhèn)鲗?dǎo)，影響執(zhí)行效果。模糊性強的政策執(zhí)行效果受到執(zhí)行過程中資源與參與主體的顯著影響。地方政府的政策影響范圍相對較小并且擁有一定的政策資源，在國家宏觀政策模糊的情況下，中觀執(zhí)行主體自然成為社會企業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)的焦點，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)既可以直接與議題網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生聯(lián)動，從中發(fā)現(xiàn)制定政策中需要解決的現(xiàn)實問題，因地制宜設(shè)計具體地方政策，促進當?shù)厣鐣髽I(yè)發(fā)展；又可以滿足宏觀政策社群通過社會企業(yè)在公共產(chǎn)品供給中降本增效的目標，并取得更好的社會收益，進一步爭取更大力度的政策支持[19]；也可以通過中觀執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮社會企業(yè)的示范帶頭作用，通過試點擴張的方式讓社會企業(yè)孵化器輻射到全國各地，帶動其他地區(qū)出臺社會企業(yè)政策，使社會企業(yè)的社會效益、經(jīng)濟效益得以全面發(fā)揮，最終將各地的實踐經(jīng)驗匯集，促使宏觀政策社群制定全國范圍的社會企業(yè)政策，帶動社會企業(yè)向更高層次和更高水平發(fā)展。