王亞蘭

成都航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院 四川成都

一、引言

自2012年財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，高職院校內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定成效。當(dāng)前，高職院校面臨各類復(fù)雜的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，高職院校的風(fēng)險(xiǎn)管理工作還處在探索階段。高職院校的內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)融入風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和機(jī)制，通過全過程管理實(shí)現(xiàn)高職院校的辦學(xué)目標(biāo)與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

高職院校內(nèi)部控制體系可以劃分為三個(gè)部分：單位層面、業(yè)務(wù)層面、監(jiān)督與評價(jià)。結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境和高職院校的辦學(xué)特點(diǎn)，單位層面主要包括治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)、制度建設(shè)、信息化建設(shè)與溝通、文化建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)、人力資源等內(nèi)部控制要素，是整個(gè)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。高職院校應(yīng)該全面梳理單位層面內(nèi)部控制的相關(guān)內(nèi)容，確定管理環(huán)節(jié)和流程，按照風(fēng)險(xiǎn)管理的基本思路，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。

二、治理結(jié)構(gòu)

解決資源配置有效性的治理結(jié)構(gòu)，是內(nèi)部控制制衡性原則的基本要求。目前，高職院校的治理結(jié)構(gòu)基本按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、專家治學(xué)、科學(xué)管理、企業(yè)參與、社會(huì)監(jiān)督”的框架建立。根據(jù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)過5～10 年時(shí)間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，由參照普通教育辦學(xué)模式向企業(yè)社會(huì)參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變。2021年4月修訂并實(shí)施的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，第一次對職業(yè)院校的混合所有制改革進(jìn)行了規(guī)范。因此，多元化主體辦學(xué)和混合所有制的改革目標(biāo)，要求高職院校建立健全多元主體參與的學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)），進(jìn)一步明確學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等成員的權(quán)利和義務(wù)，提升行業(yè)企業(yè)代表在理事會(huì)（董事會(huì)）中的地位。

從風(fēng)險(xiǎn)管理視角來看，高職院校治理結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)內(nèi)容包括：①明確黨委會(huì)、理事會(huì)（董事會(huì)）、校長、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的分工和制衡機(jī)制。②通過梳理流程與評估風(fēng)險(xiǎn)，采取控制措施，建立有效的議事決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，從而提高外部與內(nèi)部資源的利用效率，推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。③借鑒COSO 風(fēng)險(xiǎn)管理框架，在學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）下設(shè)立內(nèi)部控制委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理的三道防線。相關(guān)職能部門和業(yè)務(wù)單位為第一道防線，內(nèi)部控制職能部門和理事會(huì)（董事會(huì)）下設(shè)的內(nèi)部控制委員會(huì)為第二道防線，內(nèi)部審計(jì)部門和理事會(huì)（董事會(huì)）下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)為第三道防線。

三、組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)

《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》指出，組織架構(gòu)是高校按照國家有關(guān)法律法規(guī)、大學(xué)章程，結(jié)合高校實(shí)際，明確內(nèi)部各層級機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排，包括組織機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置等。建立科學(xué)高效、分工制衡、權(quán)責(zé)明晰的組織架構(gòu)，是高職院校內(nèi)部控制建設(shè)的重要目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)是分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)與定期輪崗。高職院校應(yīng)從自身實(shí)際情況出發(fā)，建立能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)的組織架構(gòu)，并明確崗位權(quán)責(zé)。

就內(nèi)部控制工作而言，高職院校確定牽頭部門或單獨(dú)設(shè)置相關(guān)職能部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的工作，形成內(nèi)部控制部門、業(yè)務(wù)部門、職能部門、審計(jì)和紀(jì)檢部門相互制約與協(xié)調(diào)運(yùn)作的組織架構(gòu)體系。在工作實(shí)踐中，一般可設(shè)4個(gè)小組分別負(fù)責(zé)相關(guān)工作，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)控制的主要內(nèi)容，如圖1所示。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)控制的主要內(nèi)容

四、制度建設(shè)

2020年7月，教育部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》，提出構(gòu)建以章程為核心的規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。制度建設(shè)為內(nèi)部控制有效運(yùn)行提供了良好制度環(huán)境，是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。

內(nèi)部管理制度建設(shè)的目標(biāo)是形成以章程為核心、層次清晰、內(nèi)容規(guī)范的四級管理制度體系。高職院校需要結(jié)合實(shí)際情況，將法律法規(guī)等外部監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)部管理制度，按照“雙高計(jì)劃”建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，全面系統(tǒng)地梳理本單位的各項(xiàng)制度和管理文件，通過查缺補(bǔ)漏、修訂廢止等方式，持續(xù)改進(jìn)并完善內(nèi)部管理制度體系。

梳理和優(yōu)化內(nèi)部管理制度的過程，既是規(guī)范管理的過程，也是對內(nèi)部管理制度的有效性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的過程。風(fēng)險(xiǎn)控制的重點(diǎn)內(nèi)容包括：是否滿足國家法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定；是否與學(xué)校章程協(xié)調(diào)一致；是否匹配本單位的業(yè)務(wù)實(shí)際情況；各制度是否有相關(guān)配套文件；文件內(nèi)容是否明確了具體執(zhí)行要求、是否具有可操作性；各項(xiàng)制度文件之間是否有內(nèi)容重復(fù)、相互沖突現(xiàn)象。

五、信息化建設(shè)與溝通

1.信息化建設(shè)

通過信息化控制，減少或消除人為因素；通過自動(dòng)預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析等功能，提高決策的科學(xué)性和時(shí)效性，信息化建設(shè)目標(biāo)就是要做到全流程信息化。

在工作實(shí)踐中，高職院校信息化建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)內(nèi)容包括：①控制對象全覆蓋，將制度與流程嵌入信息系統(tǒng)，控制對象從經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)。②關(guān)鍵控制點(diǎn)固化，對關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行逐項(xiàng)梳理后，通過制定標(biāo)準(zhǔn)模板，在信息系統(tǒng)中明確和固化關(guān)鍵控制點(diǎn)。③數(shù)據(jù)共享，打破各部門使用專業(yè)軟件造成的“信息孤島”，建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通。④表單規(guī)范化，表單設(shè)計(jì)是否標(biāo)準(zhǔn)直接影響流程的規(guī)范性，表單規(guī)范化可以顯著提高工作效率。⑤控制指標(biāo)量化，如果無法量化控制指標(biāo)，信息系統(tǒng)就無法識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，也無法進(jìn)行預(yù)警和實(shí)施控制。

2.溝通

溝通以信息透明、信息渠道暢通、信息傳遞及時(shí)準(zhǔn)確為目標(biāo)，對風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別具有重大影響。高職院校信息溝通的風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)內(nèi)容包括：①建立有效的內(nèi)部溝通機(jī)制，包括縱向溝通和橫向溝通，明確內(nèi)部溝通的渠道、方式和頻率，建立并拓寬信息溝通平臺(tái)，確保信息在內(nèi)部不同層級之間、同一層級之間，以及在管理層、教職工、學(xué)生之間的有效溝通。②建立有效的內(nèi)外溝通機(jī)制，在相關(guān)信息平臺(tái)公開社會(huì)責(zé)任履行情況、重大投資、采購工作、人才引進(jìn)、科研成果等信息，滿足外部利益相關(guān)者的需求。③建立有效的投訴溝通機(jī)制，建立預(yù)防信息傳遞失效的特別溝通渠道，如管理人員接待日、教職工信箱、學(xué)生信箱、舉報(bào)投訴電話，完善舉報(bào)人保護(hù)制度。

六、文化建設(shè)

良好的學(xué)校文化能夠影響人的行為，增強(qiáng)制度效力，并彌補(bǔ)制度缺陷，反之會(huì)導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)。高職院校文化建設(shè)是基于辦學(xué)傳統(tǒng)、歷史傳承與核心價(jià)值，在辦學(xué)實(shí)踐中培育積極向上、開拓創(chuàng)新、履行社會(huì)責(zé)任的學(xué)校文化。

從風(fēng)險(xiǎn)管理視角來看，高職院校應(yīng)該重點(diǎn)培育風(fēng)控文化，主要內(nèi)容包括：①學(xué)校管理層重視并正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，將風(fēng)控文化融入具體的工作實(shí)踐。②通過多種方式宣傳風(fēng)控文化，定期開展風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的專業(yè)培訓(xùn)，培育和塑造良好的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制工作氛圍，將全員、全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制理念融入各項(xiàng)工作，強(qiáng)化全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。③通過制定或完善崗位職業(yè)道德守則，建立相應(yīng)的評估制度，明確評估的內(nèi)容、程序與方法，避免文化建設(shè)流于形式。

七、內(nèi)部審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)是指對本單位及所屬單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)的主要目標(biāo)是評價(jià)和改善內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性，幫助單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。高職院校應(yīng)該建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)警、監(jiān)督、評價(jià)、建議等作用，完善內(nèi)部控制環(huán)境。當(dāng)前，高職院校內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)控制內(nèi)容主要圍繞以下兩個(gè)問題。

一是獨(dú)立性問題。提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立地位，加大內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力度，確保評價(jià)與建議的客觀性，可由設(shè)在理事會(huì)（董事會(huì)）下的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部審計(jì)的總體工作安排，研究制定內(nèi)部審計(jì)制度；內(nèi)部審計(jì)也可由本單位負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，向單位負(fù)責(zé)人報(bào)告工作。

二是專業(yè)性問題。風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制要求內(nèi)部審計(jì)把工作重點(diǎn)放在事前預(yù)警和事中控制上，進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督與評價(jià)，提出解決問題的有效建議，專業(yè)性要求較高。內(nèi)部審計(jì)崗位應(yīng)當(dāng)由具有審計(jì)或會(huì)計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)當(dāng)，通過組織內(nèi)審人員參加培訓(xùn)活動(dòng)，更新專業(yè)知識(shí)與提高專業(yè)技能。內(nèi)審人員定期到相關(guān)業(yè)務(wù)部門輪崗，不斷提升工作的專業(yè)性。

八、人力資源

內(nèi)部控制是全員控制，人力資源水平直接影響內(nèi)部控制質(zhì)量。良好的人力資源政策及實(shí)踐，通過改善內(nèi)部環(huán)境，提升風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的有效性。高職院校的人力資源管理，以建立或完善人力資源制度和機(jī)制為目標(biāo)，不斷優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，提升各部門與教職工的積極性。

高職院校人力資源的風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)內(nèi)容包括：①人力資源的引進(jìn)與開發(fā)，包括人才需求分析與計(jì)劃、人才引進(jìn)制度與流程、選聘和選拔管理、人才儲(chǔ)備機(jī)制、教師培訓(xùn)機(jī)制等。②人力資源的使用與激勵(lì)，包括績效管理、薪酬管理、關(guān)鍵崗位管理、輪崗管理、檔案管理、教師發(fā)展與晉升機(jī)制等。③人力資源的退出，建立健全解除勞動(dòng)合同、辭職、退休等退出機(jī)制，明確退出條件和程序，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。

高職院校還需要完善績效管理，重視對內(nèi)部控制工作情況的績效考核，制定內(nèi)部控制績效考核制度。根據(jù)各部門的實(shí)際情況設(shè)置與內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施結(jié)果相關(guān)的績效指標(biāo)，將內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施結(jié)果作為各部門、各崗位績效考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，考核結(jié)果與評優(yōu)評先、績效工資、職級晉升等掛鉤。

九、結(jié)語

綜上所述，高職院校在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，比較重視業(yè)務(wù)層面建設(shè)，忽視了單位層面建設(shè)，制度不健全、信息化建設(shè)滯后對內(nèi)部控制的有效性造成了負(fù)面影響。高職院校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理理念，通過建立全面、全員、全過程、全覆蓋的內(nèi)部控制體系，切實(shí)提升高職院校的治理能力和治理水平。