梁銘堅(jiān)

廣東省佛山市南海區(qū)審計(jì)局 廣東佛山

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，行政事業(yè)單位在行使職權(quán)、履行職責(zé)時(shí)遇到各種新問(wèn)題和新情況，給單位造成不同程度的影響。行政事業(yè)單位為了盡可能規(guī)避內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)，需要不斷完善內(nèi)部控制體系，探討內(nèi)部控制工作的優(yōu)化策略，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的規(guī)范化、科學(xué)化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目的是規(guī)范內(nèi)部運(yùn)行，防止權(quán)力濫用。通過(guò)全面有效的內(nèi)部控制體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高效的公共服務(wù)和內(nèi)部治理，全過(guò)程監(jiān)督和管控各項(xiàng)業(yè)務(wù)，包括不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)控制、信息內(nèi)部公開(kāi)等，并對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行梳理、總結(jié)和評(píng)價(jià)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的原則，主要包括以下內(nèi)容：①全面性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)要貫穿每一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，全體工作人員都要積極參與，實(shí)現(xiàn)全面管控；②重要性原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要突出重點(diǎn)，嚴(yán)格把控關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員、重大事件和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制，避免內(nèi)部控制體系建設(shè)中的重大風(fēng)險(xiǎn)；③制衡性原則。行政事業(yè)單位推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，需要各科室、各崗位之間相互監(jiān)督、相互制約，避免各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；④適應(yīng)性原則。行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制體系建設(shè)，應(yīng)該落實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的相關(guān)要求，兼顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和內(nèi)外部環(huán)境，構(gòu)建與實(shí)際情況相契合的內(nèi)部控制體系。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

當(dāng)前，大多數(shù)行政事業(yè)單位基本建立了內(nèi)部控制制度，組建了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、實(shí)施工作小組和評(píng)價(jià)監(jiān)督小組，相關(guān)負(fù)責(zé)人參與內(nèi)部控制體系的建設(shè)和具體實(shí)施工作，并取得了初步成效。單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制機(jī)制也基本合理，形成了基本完整的預(yù)算管理制度、資產(chǎn)管理制度和收支管理制定。然而，在工作實(shí)踐中還存在以下幾個(gè)方面的內(nèi)部控制問(wèn)題。

1.內(nèi)部控制體系需要完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)還處于探索階段，組織架構(gòu)還不夠完善，沒(méi)有充分落實(shí)決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間相互分離的要求，尚未形成獨(dú)立的內(nèi)部評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)部門(mén)管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控不到位，無(wú)法實(shí)現(xiàn)相互制衡。

同時(shí)，內(nèi)部控制工作機(jī)制不夠完善。雖然行政事業(yè)單位成立了風(fēng)險(xiǎn)防范工作小組，但是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力不足，影響了內(nèi)部控制工作效果。關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員的責(zé)任落實(shí)不到位，存在一人多崗、混崗的現(xiàn)象，各崗位之間缺乏有效的監(jiān)督和制約，容易出現(xiàn)違規(guī)行為，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

另外，缺少專業(yè)技術(shù)人員，信息系統(tǒng)維護(hù)和運(yùn)行的資金投入不足，無(wú)法及時(shí)上傳、簽批經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的憑證和文件，造成內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后。

2.業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范性不足

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)控制不規(guī)范。部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作方法較為落后，預(yù)算管理制度落實(shí)不到位，各科室之間缺乏協(xié)調(diào)與配合，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容不全面，缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性，預(yù)算編制與實(shí)際工作計(jì)劃無(wú)法緊密銜接。同時(shí)，缺乏完善的預(yù)算調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的隨意性大，降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

（2）收支業(yè)務(wù)控制較為粗放。各項(xiàng)預(yù)算收入業(yè)務(wù)與預(yù)算指標(biāo)脫節(jié)，沒(méi)有對(duì)收支業(yè)務(wù)進(jìn)行精細(xì)化管理，收支業(yè)務(wù)管理細(xì)則落實(shí)不到位。同時(shí)，部分支出業(yè)務(wù)不符合政策要求，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（3）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制不足。行政事業(yè)單位的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制不夠全面，采購(gòu)物品或設(shè)備的專業(yè)性較強(qiáng)，而內(nèi)部控制工作人員的業(yè)務(wù)能力存在短板，也沒(méi)有安排專人負(fù)責(zé)相關(guān)資料的歸檔管理。

（4）資產(chǎn)管理控制不到位。部分行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)管理的認(rèn)知存在一定偏差，資產(chǎn)管理控制不嚴(yán)格，存在資產(chǎn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。另外，一些行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置不合理，利用效率偏低，缺乏信息化、動(dòng)態(tài)化的資產(chǎn)管理手段。

3.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督不到位

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系不健全，存在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)內(nèi)容不合理、依據(jù)不統(tǒng)一、方法不合適等現(xiàn)象，降低了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的有效性。同時(shí)，在內(nèi)部控制監(jiān)督方面也存在不足，沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督流程也不夠規(guī)范。

另外，部分行政事業(yè)單位不重視外部監(jiān)督，未能對(duì)內(nèi)部控制問(wèn)題進(jìn)行有效的查漏補(bǔ)缺，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

1.建立健全內(nèi)部控制體系

（1）建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織架構(gòu)是內(nèi)部控制體系的重中之重。要從頂層設(shè)計(jì)的角度，不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，明確各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、工作流程及相關(guān)制度，依照定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制的原則，完善各部門(mén)崗位設(shè)置。

（2）完善工作機(jī)制。結(jié)合實(shí)際制定內(nèi)部控制細(xì)化制度，包括集體決策議事制度、問(wèn)責(zé)制度、定期輪崗制度、資金管理制度、政務(wù)公開(kāi)制度等，做到內(nèi)部控制有據(jù)可依、有章可循。提升內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，落實(shí)各項(xiàng)程序，對(duì)重大決策、重大事項(xiàng)、重要人員任免及大額資金支付業(yè)務(wù)要集體研究決定，完善分級(jí)審批授權(quán)制度，根據(jù)審批權(quán)限和級(jí)別進(jìn)行限制，對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)要進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢和決策評(píng)估。

另外，要健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案，采用科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分析方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，采用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等應(yīng)對(duì)措施，有效識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。

（3）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位落實(shí)責(zé)任制。行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步落實(shí)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的責(zé)任制，形成環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任落實(shí)鏈條。實(shí)施定期輪崗制度，確保不相容崗位相分離，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位輪崗的規(guī)范化和制度化。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員的培訓(xùn)和獎(jiǎng)懲，促使關(guān)鍵崗位人員能夠高效規(guī)范地開(kāi)展工作。

（4）規(guī)范財(cái)務(wù)控制與協(xié)調(diào)。行政事業(yè)單位應(yīng)該配備專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，通過(guò)多種渠道引進(jìn)財(cái)務(wù)人員，構(gòu)建崗位層級(jí)清晰、職責(zé)明確的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，做好財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和定期輪崗工作。

同時(shí)，還要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的信息溝通，定期開(kāi)展必要的信息核對(duì)，實(shí)現(xiàn)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息的共享。具體來(lái)說(shuō)，可以組織召開(kāi)內(nèi)勤會(huì)、報(bào)賬員工作會(huì)等，宣傳財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律；還可以采用通報(bào)方式，共享重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息；定期開(kāi)展財(cái)務(wù)檢查活動(dòng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全面盤(pán)點(diǎn)，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

（5）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和信息化。

首先，加大資金投入力度，采用外部采購(gòu)和內(nèi)部研發(fā)相結(jié)合的方式，搭建信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息的共享，提高工作效率。

其次，利用信息化手段部署功能全面的應(yīng)用程序，將內(nèi)部控制理念、內(nèi)部控制流程、內(nèi)部控制方法融入信息平臺(tái)，推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)。

2.規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)控制

（1）落實(shí)預(yù)算編制管理責(zé)任。行政事業(yè)單位需要落實(shí)預(yù)算編制管理責(zé)任，全面做好基礎(chǔ)調(diào)研工作，了解經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算中存在的問(wèn)題及原因，結(jié)合單位的實(shí)際情況編制預(yù)算，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制流程，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

（2）強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)控制。首先，注重預(yù)算編制控制，遵循“穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。

其次，優(yōu)化預(yù)算批復(fù)控制。成立預(yù)算業(yè)務(wù)歸口管理部門(mén)，明確預(yù)算批復(fù)工作責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算批復(fù)流程，如圖1所示。

圖1 預(yù)算批復(fù)控制流程

再次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與調(diào)控。在對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行逐層分解之后，要將各指標(biāo)落實(shí)到各職能科室，做好預(yù)算下達(dá)控制。按照預(yù)算項(xiàng)目統(tǒng)籌資金，明確預(yù)算追加發(fā)起的條件，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制和追加調(diào)整控制，及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。

最后，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，全方位考核預(yù)算資金的使用效益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，以此作為預(yù)算編制和執(zhí)行的調(diào)整依據(jù)。

3.強(qiáng)化收支業(yè)務(wù)管控

（1）加強(qiáng)收入管控。行政事業(yè)單位要規(guī)范收入管控，對(duì)各項(xiàng)收支進(jìn)行歸口管理和核算，確保所有收入及時(shí)全額納入單位賬戶，嚴(yán)禁“小金庫(kù)”或“賬外賬”現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，規(guī)避和防范“坐收坐支”現(xiàn)象。另外，要規(guī)范票據(jù)管理和監(jiān)督，實(shí)施專人、專賬、專柜管理，做好票據(jù)保管、領(lǐng)用、登記、核銷等相關(guān)工作。

（2）注重支出管控。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部控制制度，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出實(shí)施歸口管理，優(yōu)化事前審批授權(quán)和事后監(jiān)管的支出控制模式，規(guī)范各項(xiàng)支出業(yè)務(wù)的分級(jí)審批、分額度審批和逐項(xiàng)審批流程。全面做好支出票據(jù)的審核管理與控制工作，完成支出分析和報(bào)告。

4.完善采購(gòu)業(yè)務(wù)管控

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的高發(fā)區(qū)，需要采多措并舉，不斷推進(jìn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范化和合理化。

（1）嚴(yán)格履行采購(gòu)程序。行政事業(yè)單位需要增強(qiáng)政府采購(gòu)意識(shí)，按照規(guī)定切實(shí)履行政府采購(gòu)程序，規(guī)范有序地開(kāi)展采購(gòu)業(yè)務(wù)。

（2）加強(qiáng)政府采購(gòu)管控。根據(jù)“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的流程，編制政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃，實(shí)施政府采購(gòu)歸口管理，選擇合適的采購(gòu)形式。對(duì)具體經(jīng)辦人員進(jìn)行采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保政府采購(gòu)流程的規(guī)范性。

（3）加強(qiáng)采購(gòu)驗(yàn)收管理。要轉(zhuǎn)變“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”的觀念，加大采購(gòu)驗(yàn)收力度，依照采購(gòu)合同的相關(guān)條款，由專門(mén)的驗(yàn)收小組協(xié)同技術(shù)專家，共同完成采購(gòu)驗(yàn)收任務(wù)，并出具驗(yàn)收合格報(bào)告，由專人做好采購(gòu)業(yè)務(wù)的資料保存、歸檔及備查工作。

5.加強(qiáng)資產(chǎn)管控

資產(chǎn)是行政事業(yè)單位正常履行職責(zé)、開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)資產(chǎn)管理，開(kāi)展資產(chǎn)管理培訓(xùn)工作。設(shè)立資產(chǎn)管理崗位，明確資產(chǎn)管理相關(guān)職責(zé)和權(quán)限。同時(shí)，做好資產(chǎn)配置和調(diào)控工作，提高資產(chǎn)使用效率，減少和規(guī)避資產(chǎn)浪費(fèi)或閑置的現(xiàn)象。定期做好資產(chǎn)清查工作，規(guī)范資產(chǎn)處置流程，確保資產(chǎn)完整與安全。另外，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行資產(chǎn)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高資產(chǎn)管理的信息化水平。

6.完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督

（1）加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督。行政事業(yè)單位需要結(jié)合實(shí)際情況，選擇訪談、實(shí)地觀察、證據(jù)檢查、穿行測(cè)試等方法，規(guī)范內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的缺陷和不足，有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，并將整改報(bào)告反饋給評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組。

（2）完善外部評(píng)價(jià)與監(jiān)督。充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的外部監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的專項(xiàng)檢查和日常監(jiān)督，督促各單位及時(shí)整改內(nèi)部控制缺陷。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)重要的內(nèi)部管理工作，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)管控，優(yōu)化資產(chǎn)管理機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督，提升內(nèi)部控制水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展。