孔德王

一 問題的提出：重新認(rèn)識(shí)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法中的關(guān)系

自現(xiàn)行1982年《憲法》重新配置我國(guó)國(guó)家立法權(quán)以來，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)圍繞改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的中心任務(wù)，分工配合、協(xié)調(diào)一致，共同行使國(guó)家立法權(quán)，在短短40年的時(shí)間里出臺(tái)了大量法律?？傮w上看，國(guó)家立法權(quán)的此種配置，為快速出臺(tái)大量法律奠定了制度基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)了我國(guó)法律體系的形成與完善(1)胡健《改革開放四十年國(guó)家立法》，《地方立法研究》2018年第6期，第89-98頁。。但與此同時(shí)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)兩者的立法表現(xiàn)卻大相徑庭，引起了廣泛討論，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，全國(guó)人大的立法數(shù)量遠(yuǎn)少于全國(guó)人大常委會(huì)，而這與憲法法律的規(guī)范要求不匹配；第二，全國(guó)人大的立法能力與1982年前相比雖有改善，但較之于全國(guó)人大常委會(huì)立法能力的穩(wěn)步提升卻明顯滯后。因此，有關(guān)全國(guó)人大立法必要性和可行性的學(xué)理探討時(shí)有出現(xiàn)，改革全國(guó)人大立法制度的建言也不絕于耳(2)蔡定劍《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期，第8-18頁；林彥《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能——兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉(修正草案)》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期，第15-20頁。。

實(shí)際上，對(duì)于全國(guó)人大立法數(shù)量偏少、立法能力偏低等問題，黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)都有著較為清醒的認(rèn)識(shí)，也嘗試推出改善全國(guó)人大立法表現(xiàn)的改革舉措。例如，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告稱，其在五年任期內(nèi)都高度重視發(fā)揮全國(guó)人大的立法功能，“自2015年起，連續(xù)4年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議重要法律案”(3)張德江《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2號(hào)，第236頁。。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》更是明確要求，全國(guó)人大會(huì)議一般都應(yīng)當(dāng)安排審議法律案(4)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年1月11日，第1版。。這些舉措都將全國(guó)人大常委會(huì)的積極作為視作改善全國(guó)人大立法表現(xiàn)的著力點(diǎn)，因?yàn)椴还苁翘岢龇砂福€是安排審議法律案，都離不開全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)行使職權(quán)。

與目前的改革動(dòng)向不同，學(xué)界長(zhǎng)期以來都傾向于認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)擴(kuò)大、影響增強(qiáng)不僅有超出憲法設(shè)定之嫌，而且是造成全國(guó)人大立法職能不彰的主要原因。為扭轉(zhuǎn)國(guó)家立法權(quán)運(yùn)行背離規(guī)范軌道的局面，學(xué)者重申全國(guó)人大相對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的優(yōu)越地位，主張維護(hù)全國(guó)人大的憲法地位和民主功能，從規(guī)范設(shè)置上限制全國(guó)人大常委會(huì)在憲法邊界之內(nèi)活動(dòng)。具體思路包括兩個(gè)方面：一方面，填補(bǔ)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限劃分的憲法漏洞，明確各自的立法事項(xiàng)范圍，避免長(zhǎng)久以來的權(quán)限紛爭(zhēng)和混淆(5)李克杰《我國(guó)狹義法律類型化的困局與化解》，《東方法學(xué)》2016年第6期，第66-79頁。；另一方面，構(gòu)建憲法權(quán)力配置的保障機(jī)制，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋憲法，應(yīng)對(duì)可能的權(quán)限爭(zhēng)議，承擔(dān)合憲性審查職責(zé)，糾正全國(guó)人大常委會(huì)的不當(dāng)行為(6)韓大元《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期，第3-17頁。，同時(shí)激活全國(guó)人大事后監(jiān)督和制約全國(guó)人大常委會(huì)的憲法設(shè)計(jì)功能，增強(qiáng)相關(guān)條款的可操作性，適時(shí)改變、撤銷后者制定的不適當(dāng)?shù)姆?7)李店標(biāo)、馮向輝《我國(guó)國(guó)家立法權(quán)配置優(yōu)化的面向》，《學(xué)術(shù)交流》2018年第5期，第61-67頁。。總之，在大多數(shù)學(xué)者看來，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之間是一種“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，只有事前明晰權(quán)限范圍、事后強(qiáng)化糾正機(jī)制才能確保前者優(yōu)位于后者，進(jìn)而使二者立法的實(shí)際表現(xiàn)與憲法設(shè)計(jì)相一致。

但是，既有研究普遍忽略了全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大立法活動(dòng)中所發(fā)揮的建設(shè)性作用。受制于會(huì)期等議事資源的短缺，全國(guó)人大一方面根據(jù)憲法規(guī)定作出授權(quán)，將行使某方面立法權(quán)或制定具體法律的權(quán)力明文賦予全國(guó)人大常委會(huì)，這是我國(guó)人大制度的“固有制度安排”(8)曲頔《全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)行使相關(guān)職權(quán)研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第192-193頁。。例如，2020年，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》的明確授權(quán)(9)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第2號(hào)，第284頁。，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》。另一方面，根據(jù)法律規(guī)定，全國(guó)人大在審議法律案之前或之后可以借助全國(guó)人大常委會(huì)的審議彌補(bǔ)自身議事能力的不足。例如，1987年六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)后繼續(xù)審議其原則通過的《村民委員會(huì)組織法(草案)》，然后頒布試行，就是全國(guó)人大審議法律案之后，再借助全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)一些問題繼續(xù)審議的典型案例(10)萬其剛《論當(dāng)代中國(guó)的授權(quán)立法》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》1996年第5期，第41頁。。而更值得重視的是，在全國(guó)人大審議法律案之前，由全國(guó)人大常委會(huì)先行對(duì)其進(jìn)行審議，已經(jīng)被《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》先后確認(rèn)，并發(fā)展成為全國(guó)人大立法程序啟動(dòng)前的“前置程序”。曾參與1982年《憲法》修改并長(zhǎng)期供職于全國(guó)人大常委會(huì)的王漢斌指出：“這部憲法實(shí)施以來，我國(guó)制定的法律80%以上是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的。即使是全國(guó)人大審議通過的法律，事先也都經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)審議，有的還經(jīng)過多次審議，在比較成熟后才提交全國(guó)人大審議通過?！?11)王漢斌《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第80頁。此外，相較于全國(guó)人大事后授權(quán)繼續(xù)審議，全國(guó)人大常委會(huì)事前先行審議全國(guó)人大法律案更為頻繁，稱之為常規(guī)立法制度并不為過(12)1982年《憲法》實(shí)施后，全國(guó)人大審議法律案后再授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)繼續(xù)審議的情況只出現(xiàn)過兩次。參見：萬其剛《論當(dāng)代中國(guó)的授權(quán)立法》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》1996年第5期，第41-42頁。。但遺憾的是，學(xué)界對(duì)該制度關(guān)注不足，僅在其他研究中順帶提及，缺乏系統(tǒng)的研究(13)有學(xué)者主張人大的審議分為“準(zhǔn)備性審議”和“正式審議”兩種類型，前者的主體為常委會(huì)，旨在決定是否將法律案列入會(huì)議議程，并對(duì)已經(jīng)列入議程的法律案進(jìn)行完善。參見：宋方青《立法能力的內(nèi)涵、構(gòu)成與提升：以人大立法為視角》，《中外法學(xué)》2021年第1期，第169頁。。

全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案制度(下文根據(jù)語境簡(jiǎn)稱為“先行審議制度”或“先行審議”)，指的是特定提案主體在全國(guó)人大閉會(huì)期間將原本應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大提出的法律案提交給全國(guó)人大常委會(huì)審議，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議之后，或者決定將該法律案向全國(guó)人大提出以進(jìn)行正式審議，或者決定自行表決通過的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行《憲法》施行40周年之際，系統(tǒng)研究先行審議制度，不僅能夠揭示全國(guó)人大立法過程的真實(shí)樣態(tài)，而且能夠?yàn)閷W(xué)界重新認(rèn)識(shí)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)系打開新的視野。本文認(rèn)為，先行審議制度的創(chuàng)設(shè)，延續(xù)了1982年修改《憲法》時(shí)改革人大制度的思路，即通過擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)來強(qiáng)化全國(guó)人大制度的整體效能，而40年來它的常態(tài)化運(yùn)行則極大地豐富了我國(guó)立法制度乃至人大制度的實(shí)踐內(nèi)涵。

二 先行審議制度的歷史沿革

先行審議制度因應(yīng)實(shí)踐需要而產(chǎn)生，在現(xiàn)行《憲法》實(shí)施的40年時(shí)間里經(jīng)歷了“在有效性中累積合法性”的發(fā)展路徑(14)林尚立《在有效性中累積合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期，第46-54頁。。最初，它是全國(guó)人大常委會(huì)的“自我創(chuàng)設(shè)”，長(zhǎng)期以立法慣例的形式存在和運(yùn)行，在實(shí)踐證明行之有效后，法律將其提煉和確認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的法定權(quán)力，最終演變?yōu)楹戏ㄐ院陀行约鎮(zhèn)涞牧⒎ㄖ贫?15)在討論全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)確立過程時(shí)，林彥提出了“從自我創(chuàng)設(shè)到政治慣例再到法定權(quán)力”的制度發(fā)生學(xué)和制度變遷分析框架。參見：林彥《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，《清華法學(xué)》2009年第3期，第5-25頁。。

(一)立法慣例階段：1982年至2000年

1982年《憲法》對(duì)國(guó)家立法權(quán)的配置主要集中于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限分工，而對(duì)二者立法程序的設(shè)計(jì)則并不完備，僅僅明確了全國(guó)人大通過法律的程序規(guī)則、全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)組成人員有權(quán)提出法律案兩項(xiàng)立法程序?？偟膩碚f，現(xiàn)行《憲法》并未從憲法層面為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使立法權(quán)配備完善的立法程序，而是以“憲法委托”(16)《憲法》中“由法律規(guī)定”等表述方式屬于典型的“憲法委托”，制憲者委托立法就相關(guān)事項(xiàng)制定法律以對(duì)《憲法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行具體化，進(jìn)而使之具備可操作性。參見：李樣舉、韓大元《論憲法之下國(guó)家立法具體化功能的實(shí)現(xiàn)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期，第95-103頁。的方式，由第七十八條委托國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)“組織”和“工作程序”的法律。也就是說，二者的立法程序?qū)儆诜烧{(diào)整的范疇，現(xiàn)行《憲法》賦予國(guó)家立法機(jī)關(guān)具體化憲法規(guī)定的權(quán)力與職責(zé)(17)在憲法委托的情況下，國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過立法的方式具體化憲法的規(guī)定，既是權(quán)力也是義務(wù)。參見：林彥《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競(jìng)爭(zhēng)》，《清華法學(xué)》2013年第2期，第37-60頁。。1982年通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》較為詳細(xì)地規(guī)定了全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)的組織設(shè)置和運(yùn)行程序，初步為二者行使立法權(quán)搭建起了程序框架。值得一提的是，彼時(shí)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序是各自獨(dú)立的。

在1982年《憲法》實(shí)施至2000年《立法法》通過的近20年時(shí)間內(nèi)，先行審議制度以立法慣例的形式存在并發(fā)揮作用。作為共同行使國(guó)家立法權(quán)的兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，全國(guó)人大是“非常設(shè)機(jī)關(guān)”，而全國(guó)人大常委會(huì)是“常設(shè)立法機(jī)關(guān)”(18)黃明濤《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第116頁。。盡管二者存在千絲萬縷的聯(lián)系，但在實(shí)踐中，它們不僅會(huì)期是錯(cuò)開的，而且全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的另一重身份是全國(guó)人大代表，所以在全國(guó)人大會(huì)議期間，全國(guó)人大常委會(huì)并非以一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)的形式參與其中，而是分散為一個(gè)個(gè)的全國(guó)人大代表參會(huì)(19)將全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)視為一體的觀點(diǎn)已經(jīng)引起反思。參見：黃明濤《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第104-121頁。。正因如此，不管是1982年通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、1987年通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，還是1989年通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，都嚴(yán)格區(qū)分了全國(guó)人大的立法程序和全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序。由于全國(guó)人大是“非常設(shè)機(jī)關(guān)”，全國(guó)人大常委會(huì)不僅在全國(guó)人大召開會(huì)議的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)做了大量工作，而且是提出法律案的法定主體。但是，在核心的審議和表決環(huán)節(jié)，上述法律都只允許全國(guó)人大常委會(huì)組成人員以全國(guó)人大代表的身份參加。換句話說，全國(guó)人大常委會(huì)不得以常設(shè)機(jī)關(guān)的組織形態(tài)參與到全國(guó)人大法律案的審議和表決中。

那么，先行審議是在哪些因素的作用下產(chǎn)生并發(fā)展為立法慣例的呢？首先，全國(guó)人大作為“非常設(shè)機(jī)關(guān)”長(zhǎng)期閉會(huì)，國(guó)務(wù)院、30名以上的全國(guó)人大代表等法定提案主體即便有意也無法向其提出法律案；其次，法律案即便是在全國(guó)人大開會(huì)期間提出，由于會(huì)期短而議程多，審議資源十分有限，致使全國(guó)人大難以充分進(jìn)行審議，倉促立法也不妥當(dāng)；最后，相比于其他類型的議案，法律案不僅形式要求較高，而且要在達(dá)到一定的成熟度后審議才有價(jià)值。因此，作為法定提案主體的代表團(tuán)或30名以上的代表聯(lián)名提出的法律案往往欠缺審議基礎(chǔ)，只能作為立法建議處理(20)立法實(shí)務(wù)工作者指出，代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的數(shù)百件議案并不符合法律案的要件，僅僅可以歸為立法建議，不具備審議的基礎(chǔ)，即便是審議，也是浪費(fèi)寶貴的立法資源。參見：?jiǎn)虝躁枴吨腥A人民共和國(guó)立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第117頁。。

在上述條件的制約下，由全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案的做法就在實(shí)踐中逐步發(fā)展起來，成為立法過程中的“非正式制度”。正如周旺生所言：“這樣就逐漸形成一種做法：在全國(guó)人大會(huì)議閉會(huì)期間，由常委會(huì)先行接納提交全國(guó)人大的法律案，并先行審議和完善這些法律案，然后再由常委會(huì)將經(jīng)過自己先行審議和完善的法律案提交全國(guó)人大會(huì)議。這樣做，既能方便提案主體向全國(guó)人大提出法律案，又能為全國(guó)人大會(huì)議審議這些法律案提供比較好的審議基礎(chǔ)，在一定程度上彌補(bǔ)了全國(guó)人大會(huì)議少、會(huì)期短的不足?！?21)周旺生《論全國(guó)人大的立法運(yùn)作制度》，《法治論叢》2003年第3期，第34頁。

(二)法定制度階段：2000年至2015年

將實(shí)踐運(yùn)用成熟的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法“定型化”、“成文化”、“條文化”，是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的立法發(fā)展道路，被學(xué)者概括為“經(jīng)驗(yàn)主義立法模式”(22)蔡定劍《20年人大立法的發(fā)展及歷史性轉(zhuǎn)變》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期，第76頁。。2000年制定的《立法法》，正式將先行審議從立法慣例上升為法定制度。該法的草案說明強(qiáng)調(diào)，在立法程序方面“著重把多年來實(shí)踐證明體現(xiàn)民主集中制原則并行之有效的一些基本經(jīng)驗(yàn)，加以法律化、制度化”，而先行審議就在其中(23)顧昂然《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2000年第2號(hào)，第132頁。。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“法工委”)的解釋是：“由于大會(huì)會(huì)期的限制，在一年中的大多數(shù)時(shí)間里，無法向大會(huì)提出法律案。為了使向大會(huì)提出的法律案得到充分的審議，因而在大會(huì)閉會(huì)期間可以先向常委會(huì)提出?！?24)張春生《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第84頁。在此值得特別關(guān)注的有兩點(diǎn)：第一，先行審議制度啟動(dòng)與否，取決于法定提案主體是否先向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案；第二，先行審議后是否再將法律案提交全國(guó)人大正式審議，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。后者意味著全國(guó)人大常委會(huì)先行審議后，還有權(quán)決定不提交本該由全國(guó)人大審議的法律案，使這一規(guī)定的正當(dāng)性不無疑問(25)趙一單《論基本法律的程序性判斷機(jī)制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁。。

(三)制度調(diào)適階段：2015年至今

法定化后，先行審議制度并未停滯不前，而是在實(shí)踐中持續(xù)調(diào)整，融入了更豐富的制度要素。

首先，在先行審議階段，吸納全國(guó)人大代表的參與。2005年，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)的全國(guó)人大常委會(huì)黨組文件強(qiáng)調(diào)：第一，全國(guó)人大代表在大會(huì)閉會(huì)期間可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案；第二，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)全國(guó)人大代表列席會(huì)議；第三，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況將審議的法律案向全國(guó)人大代表征求意見(26)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見〉的通知》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編(四)》，中國(guó)民主法制出版社、中共中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1362-1373頁。。以上三項(xiàng)舉措在先行審議環(huán)節(jié)引入了全國(guó)人大代表的參與，這在一定程度上有助于增強(qiáng)該制度的正當(dāng)性。

其次，2015年修改《立法法》，再次將實(shí)踐證明有效的非正式做法提煉之后予以法定化，明確了全國(guó)人大代表參與全國(guó)人大常委會(huì)立法的三種方式：一是先行審議的法律案必須征求全國(guó)人大代表的意見，并向其反饋；二是邀請(qǐng)全國(guó)人大代表一同參與立法調(diào)研；三是邀請(qǐng)有關(guān)全國(guó)人大代表列席會(huì)議(27)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2號(hào)，第185頁。。從此，全國(guó)人大代表參與先行審議環(huán)節(jié)成為法定制度。

最后，2021年修改《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，“根據(jù)多年來的實(shí)踐做法并參照立法法的規(guī)定”進(jìn)一步完善了全國(guó)人大的立法程序：一方面，再次確認(rèn)了先行審議制度的法定程序地位；另一方面，明確要求全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將先行審議的法律案向社會(huì)公開征求意見(28)王晨《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則(修正草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第3號(hào)，第402-403頁。。

總體而言，上述調(diào)整在全國(guó)人大常委會(huì)先行審議環(huán)節(jié)強(qiáng)化了全國(guó)人大代表和公眾的參與，有效地提升了先行審議制度的正當(dāng)性。

三 先行審議制度的運(yùn)行過程

盡管《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律規(guī)定了先行審議制度，但相關(guān)規(guī)定比較粗略。觀察立法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，先行審議的運(yùn)行過程要經(jīng)過提出法案、列入議程、正式審議、審議之后決定是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議、向全國(guó)人大作出說明等五個(gè)步驟。

(一)提出法案：特定主體提出需先行審議的法律案

先行審議的啟動(dòng)有賴于特定主體向全國(guó)人大常委會(huì)正式提出需先行審議的全國(guó)人大法律案，但法律并未規(guī)定先行審議提案權(quán)的歸屬。根據(jù)法工委的權(quán)威說法，“需要注意的是，可以先向常委會(huì)提出法律案的主體，應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國(guó)人大提出又同時(shí)有權(quán)向常委會(huì)提出法律案的主體”(29)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第82頁。。也就是說，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)才具備提出先行審議法律案的主體資格，因此可以稱之為先行審議提案主體。舉例而言，2016年3月16日，十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過的《慈善法》，就是由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提出，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的(30)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)慈善法(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第2號(hào)，第218-219頁。。

值得注意的是，根據(jù)《立法法》第十四、十五條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“委員長(zhǎng)會(huì)議”)不是全國(guó)人大立法的法定提案主體，因而不具備同時(shí)向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體資格，但實(shí)際上卻是最重要的先行審議提案主體。在立法實(shí)踐中，委員長(zhǎng)會(huì)議提出的先行審議法律案，不僅數(shù)量最多，而且分量重。例如，2018年，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的《監(jiān)察法》，最初就是由委員長(zhǎng)會(huì)議向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)提出的(31)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第4號(hào)，第622頁。；再如，2021年3月11日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法〉的決定》，在先行審議階段，也是由委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出的(32)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第4號(hào)，第703頁。。此外，2015年《立法法》的修改(33)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2號(hào)，第183頁。、2017年《民法總則》的制定(34)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第4號(hào)，第749頁。，也都發(fā)端于委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案。

(二)列入議程：委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入會(huì)議議程

在正式立法程序中，法律案提出后一般不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入審議環(huán)節(jié)，“須經(jīng)過列入議程前的審查關(guān)口”(35)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第171頁。。受案主體對(duì)法律案的審查分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩個(gè)方面。根據(jù)《立法法》第五十四條的規(guī)定，提出的法律案必須符合形式上的要求，包括法律草案文本、法律草案說明、必要的參閱資料等。至于對(duì)法律案的實(shí)質(zhì)審查，《立法法》等法律只分別規(guī)定了向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的審查程序，并未明確將先行審議的法律案列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的程序。理論上講，既然全國(guó)人大常委會(huì)是先行審議法律案的受案主體，法律案的實(shí)質(zhì)審查也應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)法定立法程序進(jìn)行。

依照《立法法》第二十六、二十七條的規(guī)定，不同類型提案主體提出的法律案適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：委員長(zhǎng)會(huì)議提出的法律案直接列入會(huì)議議程；國(guó)務(wù)院等機(jī)關(guān)主體提出的法律案則由委員長(zhǎng)會(huì)議形式審查后列入會(huì)議議程；而十人以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案先由委員長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，然后決定是否列入會(huì)議議程。由此可見，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)先行審議法律案的審查只限于形式審查，而具體負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)則是委員長(zhǎng)會(huì)議。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第二十五條的規(guī)定，擬定全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程草案是委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)之一。在規(guī)范層面，委員長(zhǎng)會(huì)議只是“處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”的機(jī)構(gòu)，而實(shí)際上，委員長(zhǎng)會(huì)議是全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，由其負(fù)責(zé)審查法律案并決定列入哪次會(huì)議議程，不僅在規(guī)范上具有正當(dāng)性，而且有助于根據(jù)立法項(xiàng)目的輕重緩急合理安排審議時(shí)間，提升議事效率，是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐證明行之有效的做法(36)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第108頁。。

(三)審議程序：全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案的具體操作

根據(jù)《立法法》第十六條第一款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案的程序與審議其他法律案并無原則上的不同。與此同時(shí)，第二款專門強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大常委會(huì)在先行審議環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)吸納全國(guó)人大代表參與，包括通過多種形式征求代表意見、邀請(qǐng)代表參加立法調(diào)研。不過，由于全國(guó)人大常委會(huì)的法定審議程序本身也要求通過多種形式征求包括全國(guó)人大代表在內(nèi)的各方面意見(37)全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《立法法》第三十六條的規(guī)定的解釋，參見：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第127-133頁。，因此，理論上全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案與審議其他主體向其提出的法律案并無程序上的顯著差別。

但通過梳理各種立法背景資料，并結(jié)合對(duì)立法實(shí)踐的觀察，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的具體操作有以下兩點(diǎn)值得注意。

一方面，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案的次數(shù)一般在兩次以上(38)喬曉陽《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第115頁；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82頁。。例如，《慈善法草案》是經(jīng)過十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七、十八次兩次會(huì)議連續(xù)審議后，才提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議的(39)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)慈善法(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第2號(hào)，第218-219頁。。再如，《監(jiān)察法草案》在提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議前，先后經(jīng)過了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議的初次審議和第三十一次會(huì)議的再次審議(40)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2號(hào)，第158-159頁。。目前，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議次數(shù)最多的法律是《民法典》。我國(guó)編撰《民法典》采取了先制定民法總則，再編撰各分編，最后將二者合并為民法典草案的“兩步走”立法工作思路。在2017年3月十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議《民法總則草案》之前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2016年對(duì)其進(jìn)行了三次先行審議；而在2020年5月十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議《民法典草案》之前，十二屆、十三屆全國(guó)人大常委會(huì)總共先行審議了七次。也就是說，在制定《民法典》的過程中，全國(guó)人大常委會(huì)的先行審議達(dá)到了十次之多(41)王晨《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年特刊，第183-185頁。。

另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案一般會(huì)征求各方意見。全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案一般采取線下、線上相結(jié)合的方式征求各方意見。在線下征求意見方面，根據(jù)《立法法》第三十六條的規(guī)定，專門委員會(huì)、法工委審議法律案應(yīng)當(dāng)聽取各方意見，具體形式包括召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等，也包括書面征求相關(guān)領(lǐng)域全國(guó)人大代表的意見。至于線上征求意見，《立法法》(2015年修正)第三十七條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)原則上應(yīng)當(dāng)將法律案向社會(huì)公布。自2008年開始，全國(guó)人大常委會(huì)一般都會(huì)在中國(guó)人大網(wǎng)上公開正在審議的法律案，征求公眾的意見(42)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第133-136頁。。

(四)審議之后：委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議

如前所述，先行審議制度是為彌補(bǔ)全國(guó)人大會(huì)期短的制度短板而創(chuàng)立并存在的。因此，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案之后，理應(yīng)將其提交全國(guó)人大會(huì)議正式審議，《立法法》的表述是“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大審議。這里的問題是，全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議其先行審議過的法律案的決定權(quán)到底是實(shí)質(zhì)上的還是形式上的？換言之，全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)決定不提請(qǐng)全國(guó)人大審議？

立法實(shí)踐中確實(shí)發(fā)生過全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案之后決定不提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議、轉(zhuǎn)而由其表決通過的立法例。1993年，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)七屆全國(guó)人大常委會(huì)先行審議《農(nóng)業(yè)基本法草案》。國(guó)務(wù)院起草的法律草案不僅在法律名稱中直觀地體現(xiàn)了其基本法律的性質(zhì)，而且在法律草案說明中專門強(qiáng)調(diào)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)該法的基本法律定性(43)劉中一《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)基本法(草案)〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第1號(hào)，第5頁。。但是，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議過程中卻提出了如下意見：“關(guān)于本法名稱，國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)基本法的議案本來是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定提請(qǐng)八屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的，如果本法仍稱作‘農(nóng)業(yè)基本法’，按照憲法規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，這部法律的審議就要等到明年春天召開的八屆二次全國(guó)人民代表大會(huì)?？紤]到本法最好盡早制定，建議將‘農(nóng)業(yè)基本法’改為‘農(nóng)業(yè)法’，由全國(guó)人大常委會(huì)審議。”(44)項(xiàng)淳一《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)基本法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第3號(hào)，第4頁。最終，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《農(nóng)業(yè)法》。其他立法例也能從側(cè)面佐證全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)質(zhì)上能夠決定全國(guó)人大的立法議程。八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議提出的九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議議程草案曾列入審議《高等教育法草案》的事項(xiàng)，但在全體會(huì)議討論時(shí)，認(rèn)為該法可以由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，而其他法律案尚未準(zhǔn)備妥當(dāng)，最終九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議沒有審議該法律案(45)劉政、程湘清《民主的實(shí)踐——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織和運(yùn)作》，人民出版社1999年版，第77頁。。

為更好地理解這一問題，我們必須探究全國(guó)人大會(huì)議的議程是如何制定的。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議議程的制定規(guī)則如下：全國(guó)人大常委會(huì)提出會(huì)議議程草案，提交大會(huì)開幕前的預(yù)備會(huì)議審議，通過后即正式確定。但蔡定劍指出：“實(shí)際上，所有向全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)提出的法律議案，都是事先向全國(guó)人大常委會(huì)提出，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提交代表大會(huì)還是提交常委會(huì)審議。”“可見，法律議案能否列入代表大會(huì)或常委會(huì)議程和到底是列入代表大會(huì)還是常委會(huì)議程，最關(guān)鍵的因素是委員長(zhǎng)會(huì)議。”(46)蔡定劍《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第309頁。也就是說，委員長(zhǎng)會(huì)議才是全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大會(huì)議議程的設(shè)置者。因此，全國(guó)人大常委會(huì)是否先行審議全國(guó)人大法律案，以及后續(xù)全國(guó)人大常委會(huì)是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議先行審議過的法律案，實(shí)質(zhì)決定權(quán)由委員長(zhǎng)會(huì)議掌握。

(五)作出說明：向全國(guó)人大會(huì)議作法律草案說明的主體

全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)先行審議，決定提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的法律案，應(yīng)當(dāng)依照法定程序向全國(guó)人大提出，完成全國(guó)人大常委會(huì)先行審議和全國(guó)人大正式審議的程序?qū)?。這里的問題是，先行審議后的法律案應(yīng)當(dāng)由誰向全國(guó)人大會(huì)議作關(guān)于法律草案的說明，理論上應(yīng)當(dāng)是誰提案、誰說明。但如前所述，先行審議的提案主體實(shí)際上分為兩種類型：一是國(guó)務(wù)院等既有權(quán)向全國(guó)人大又有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的國(guó)家機(jī)關(guān)，二是無權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的委員長(zhǎng)會(huì)議。相應(yīng)地，向全國(guó)人大會(huì)議作法律草案說明的主體也有兩種情況：當(dāng)前者提出先行審議法律案時(shí)，一般由其作法律草案的說明；而當(dāng)后者是先行審議法律案的提案主體時(shí)，實(shí)際上只能由全國(guó)人大常委會(huì)代其再向全國(guó)人大提出法律案，而此時(shí)的說明人應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大常委會(huì)(47)喬曉陽《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第116-117頁；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82-83頁。。

(六)小結(jié)

為了直觀、細(xì)致地呈現(xiàn)先行審議制度的運(yùn)行過程及其與全國(guó)人大立法程序的關(guān)系，表1根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》刊載的立法資料還原了《慈善法》的立法過程。

表1 《慈善法》立法過程

四 先行審議制度的主要功能

先行審議制度發(fā)展了全國(guó)人大的立法程序。原本全國(guó)人大審議程序采用的是當(dāng)次會(huì)議審議、當(dāng)次會(huì)議通過的“一審制”，審議次數(shù)少且審議時(shí)間短。先行審議制度的創(chuàng)立和運(yùn)行，在全國(guó)人大審議法律案之前引入了全國(guó)人大常委會(huì)的審議，客觀上增加了法律案的審議次數(shù)和審議時(shí)間，顯著強(qiáng)化了全國(guó)人大整體的立法效能與效果。

(一)提高了全國(guó)人大的立法質(zhì)量

審議環(huán)節(jié)是從法案到法律的關(guān)鍵。法律文本的內(nèi)容是否妥當(dāng)與審議的效果密切相關(guān)。眾所周知，受限于代表兼職、會(huì)期短暫等制度短板，全國(guó)人大的審議能力并不高，而且短期內(nèi)難以改善(48)2015年全國(guó)人大修改《立法法》時(shí)，民法學(xué)者孫憲忠曾以全國(guó)人大代表的身份批評(píng)全國(guó)人大立法實(shí)行的“一審制”，進(jìn)而建議在全國(guó)人大立法程序中“引入第一次審議和第二次審議的程序”。參見：孫憲忠《我動(dòng)議：孫憲忠民法典和民法總則議案、建議文集》，北京大學(xué)出版社2018年版，第304頁。。而先行審議制度有效地回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)困境，已經(jīng)由最初的立法慣例發(fā)展為正式的立法制度。通過先行審議這一“前置程序”，提交全國(guó)人大的法律案事前都經(jīng)過了全國(guó)人大常委會(huì)的審議，而且是多次審議，形成了全國(guó)人大常委會(huì)先行審議、全國(guó)人大正式審議的“雙重審議模式”。借助全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的輔助，法律草案在全國(guó)人大通過前的審議時(shí)間得到顯著增加，立法周期也顯著拉長(zhǎng)，與一次審議即通過的“一審制”相比，事實(shí)上有助于提高全國(guó)人大的立法質(zhì)量。

(二)加快了全國(guó)人大的立法速度

效率是立法尤其是立法程序所追求的核心價(jià)值之一。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)和立法程序的展開所需要的時(shí)間等立法資源不是無限的，所以立法活動(dòng)也不得不考慮投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也需要進(jìn)行效率考量，而我國(guó)立法的效率導(dǎo)向尤為明顯。眾所周知，改革開放初期，黨中央提出“有法可依”的目標(biāo)，開啟了持續(xù)30余年的大規(guī)模立法活動(dòng)。在法律體系基本形成、大規(guī)模立法運(yùn)動(dòng)告一段落后，黨中央適時(shí)調(diào)整重心，作出完善法律體系、注重立法質(zhì)量的新決策。全國(guó)人大常委會(huì)也適時(shí)調(diào)整，在注重立法效率的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量，力求做到立法數(shù)量與質(zhì)量雙管齊下。在2018年召開的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)再次強(qiáng)調(diào)了立法效率的重要性，要求在保證立法質(zhì)量的前提下加快立法速度?！百|(zhì)量與效率”的話語組合也頻繁地出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)講話和工作報(bào)告中，意味著質(zhì)量與效率并重乃是第十三屆全國(guó)人大立法工作的主導(dǎo)思路。此外，加快立法速度的現(xiàn)實(shí)需求也一直十分強(qiáng)烈(49)趙一單《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期，第21-35頁。。

先行審議制度對(duì)于提升立法效率的功效已經(jīng)被立法實(shí)踐所證明。一方面，法律草案在全國(guó)人大審議之前先由全國(guó)人大常委會(huì)審議，二者分工配合、前后協(xié)作，仿佛接力賽中的前后手，只有成熟的法律案才能進(jìn)入全國(guó)人大正式審議環(huán)節(jié)，從而確保法律及時(shí)出臺(tái)。與全國(guó)人大審議法律草案后認(rèn)為不成熟、授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審議后再通過相比，如1987年全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其原則通過的《村民委員會(huì)組織法草案》審議修改后再通過(50)曲頔《全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)行使相關(guān)職權(quán)研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第190頁。，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議之后再由全國(guó)人大正式審議的制度安排顯然效率更高，立法效果也更佳。另一方面，如上文《農(nóng)業(yè)法》立法過程所表明的，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為正在先行審議的法律草案乃社會(huì)急需時(shí)，還可以轉(zhuǎn)而決定自行通過以及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需要，避免因等待全國(guó)人大會(huì)議召開而貽誤法律出臺(tái)時(shí)機(jī)。綜上所述，不管是借助先行審議提升后續(xù)全國(guó)人大的立法效率，還是先行審議后再?zèng)Q定由全國(guó)人大常委會(huì)自行通過，先行審議制度都顯著地提升了全國(guó)人大立法的整體效率。

(三)擴(kuò)大了全國(guó)人大代表的立法參與度

作為人民的代表，全國(guó)人大代表參與立法的必要性和重要性無需多言，“尊重代表的權(quán)利就是尊重人民的權(quán)利，保障代表依法履職就是保障人民當(dāng)家作主”(51)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第85頁。。但是，目前全國(guó)人大代表參與全國(guó)人大立法的效果不太理想：在啟動(dòng)立法程序的提案環(huán)節(jié)，全國(guó)人大代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的法律案至今都沒有被列入過會(huì)議議程(52)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第79頁。；在關(guān)鍵的立法審議環(huán)節(jié)，受制于全國(guó)人大會(huì)期短、審議時(shí)間短的條件限制，全國(guó)人大代表的審議作用也難以充分體現(xiàn)。而先行審議制度將全國(guó)人大的立法程序向前延伸到了全國(guó)人大常委會(huì)階段，通過征求和聽取全國(guó)人大代表意見的制度安排與實(shí)踐操作，使全國(guó)人大代表能“提前參與”，提高了全國(guó)人大代表對(duì)立法活動(dòng)的參與程度。正如法工委所言，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議、后決定提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的法律案，“都會(huì)專門組織代表研讀法律草案，征求全國(guó)人大代表對(duì)法律案的意見，這已經(jīng)成為一種新常態(tài)”(53)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第83頁。。

(四)增強(qiáng)了全國(guó)人大的立法公開性

在采用當(dāng)次會(huì)議審議、當(dāng)次會(huì)議通過的“一審制”的情況下，全國(guó)人大立法不具備向社會(huì)公開征求意見的條件，導(dǎo)致立法的公開性不足。相比之下，實(shí)行“三審制”的全國(guó)人大常委會(huì)自十二屆以來已經(jīng)形成慣例，原則上在一審后和二審后都將法律草案公開向社會(huì)征求意見(54)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第133-136頁。。而前置于全國(guó)人大立法程序的先行審議，使得借助全國(guó)人大常委會(huì)的立法征求意見平臺(tái)以吸納各方對(duì)全國(guó)人大法律案的意見成為可能。前文已述的諸多立法實(shí)例足以證明，先行審議制度對(duì)于增強(qiáng)全國(guó)人大立法公開性發(fā)揮了積極作用。

五 先行審議制度的完善構(gòu)想

盡管先行審議制度發(fā)展了全國(guó)人大的立法程序，在實(shí)踐中也發(fā)揮出多重功效，但相伴而來的兩個(gè)問題卻不容忽視：一方面，在缺乏明文規(guī)定的情況下，全國(guó)人大代表不是先行審議提案主體，使得全國(guó)人大代表無法通過聯(lián)名的方式將法律案提交全國(guó)人大常委會(huì)先行審議；另一方面，由于先行審議已經(jīng)成為全國(guó)人大立法的“前置程序”，全國(guó)人大常委會(huì)可以借助該程序影響全國(guó)人大的立法進(jìn)程。一言以蔽之，先行審議這一程序性制度產(chǎn)生了非預(yù)期的實(shí)體性后果。因此，未來應(yīng)調(diào)整先行審議制度的部分細(xì)節(jié)，在不減損現(xiàn)有功能發(fā)揮的前提下彌補(bǔ)其缺陷，使其成為有效性和正當(dāng)性兼?zhèn)涞牧⒎ㄖ贫取?/p>

(一)規(guī)范先行審議提案制度

提出法律案是立法程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，也是開展審議的前提條件。先行審議也不例外。但設(shè)計(jì)立法程序的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》等法律，盡管都詳細(xì)地規(guī)定了向全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體與程序，卻未對(duì)先行審議提案制度作出規(guī)定。此外，根據(jù)上述法律規(guī)定，法定提案主體不能向受案主體提出超出其職權(quán)范圍的議案(55)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，第170頁。，即法定提案主體只能向全國(guó)人大常委會(huì)提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案。也就是說，制定或修改基本法律的法律案只能向全國(guó)人大提出；倘若全國(guó)人大常委會(huì)接受了全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的法律案即是越權(quán)，因?yàn)殛P(guān)于法律案的提出與接受，我國(guó)法律明文規(guī)定了“單項(xiàng)”限制性要求，即只約束受案主體接受法律的范圍，而不限制提案主體的提出事項(xiàng)范圍(56)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，第169-170頁。。先行審議制度的存在和運(yùn)行，顯然突破了這一限定，因?yàn)樗馕吨珖?guó)人大常委會(huì)接受了屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍的法律案。

先行審議提案制度除了有突破法律規(guī)定之嫌外，提案主體的范圍也應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大。依照法工委的解釋，先行審議環(huán)節(jié)的提案主體，“應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國(guó)人大提出又同時(shí)有權(quán)向常委會(huì)提出法律案的主體”(57)喬曉陽《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第116頁；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82頁。，并非所有有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體都具備啟動(dòng)先行審議的資格。首先，全國(guó)人大常委會(huì)不可能將法律案提交自己審議；其次，全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大代表團(tuán)只存在于全國(guó)人大會(huì)議期間，不存在向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問題；最后，全國(guó)人大代表聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案，顯然不符合法律的明確規(guī)定，同樣地，十人以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的法律案也有悖于職權(quán)法定原則，所以被排除在外。因此，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)作為啟動(dòng)先行審議的提案主體，雖然于法無據(jù)，但至少形式上并未突破法律限制。但是，全國(guó)人大代表被排除在先行審議提案主體之外，既妨礙了先行審議制度擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與的制度功能，也不利于解決如何有效發(fā)揮人大代表提案權(quán)的實(shí)踐難題(58)胡弘弘《論人大代表提案權(quán)的有效行使》，《法學(xué)》2012年第5期，第23-30頁。。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的法律議案，獲得全國(guó)人大常委會(huì)重視，并最終推動(dòng)其修改法律的實(shí)例。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)第一次修改《民事訴訟法》，法律草案就是以江必新等30名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的議案和建議稿為基礎(chǔ)形成的。在十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上所做的五年工作報(bào)告中，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)將其作為“代表議案在立法工作中的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮”的代表工作亮點(diǎn)向全國(guó)人大匯報(bào)(59)吳邦國(guó)《吳邦國(guó)論人大工作(下)》，人民出版社2017年版，第414頁。。為進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表的立法作用，強(qiáng)化先行審議制度擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與的功能，法律應(yīng)當(dāng)明文賦予全國(guó)人大代表聯(lián)名提出先行審議法律案的主體資格。

(二)改革先行審議的審議程序

先行審議重在審議。前文的考察，既說明了先行審議的審議程序在提高全國(guó)人大立法質(zhì)量、擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與、增強(qiáng)全國(guó)人大立法公開性等方面所起到的積極作用，也揭示了其中潛藏的問題，即：全國(guó)人大常委會(huì)在效率邏輯的驅(qū)動(dòng)下(60)改革開放以來，全國(guó)人大制度的發(fā)展主要受效率導(dǎo)向的“科層制邏輯”支配，“民主制邏輯”不僅相對(duì)滯后，而且有被“科層制邏輯”遮蔽的趨勢(shì)。參見：張緊跟《科層制還是民主制？——改革年代全國(guó)人大制度化的內(nèi)在邏輯》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期，第116-126頁。，為了盡快出臺(tái)法律，避免因等待全國(guó)人大召開會(huì)議而耽誤政策時(shí)機(jī)，可能會(huì)在先行審議的審議環(huán)節(jié)，通過修改法律草案基本法律定性的方式，將原本應(yīng)當(dāng)隨后提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的基本法律草案改為自己通過，前文論及的《農(nóng)業(yè)法》即是如此。由于先行審議的審議程序與全國(guó)人大常委會(huì)原有的立法程序并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，反而是混同在一起的，因此，通過在審議環(huán)節(jié)修改法律草案定性的方式來影響一部法律命運(yùn)的可能性就難以避免。

黨中央作出“推進(jìn)合憲性審查工作”的政治決策后，2018年《憲法修正案》將全國(guó)人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”、全國(guó)人大常委會(huì)賦予其“推進(jìn)合憲性審查”的職責(zé)，我國(guó)邁入了“合憲性審查時(shí)代”(61)張翔《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第5-21頁。。在此背景下，憲法和法律委員會(huì)不僅是全國(guó)人大常委會(huì)立法過程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的主體，也承擔(dān)著事前控制法律草案合憲性的職責(zé)(62)邢斌文《論法律草案審議過程中的合憲性控制》，《清華法學(xué)》2017年第1期，第167-188頁。。因此，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律是否超出了非基本法律的憲法約束，以及全國(guó)人大常委會(huì)行使基本法律修改權(quán)是否符合憲法要求，理應(yīng)在憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查職責(zé)范圍內(nèi)。而在《人民法院組織法修訂草案》、《人民檢察院組織法修訂草案》審議過程中，針對(duì)此次修改符合“部分補(bǔ)充和修改”與否存在的憲法爭(zhēng)議，憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查并作了說明(63)沈春耀《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民法院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》、《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第6期，第747、761頁。。其審查結(jié)論是否妥當(dāng)姑且不論，但這一新動(dòng)態(tài)至少為解決今后立法過程中可能出現(xiàn)的基本法律相關(guān)爭(zhēng)議提供了契機(jī)(64)憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律草案的事前合憲性審查應(yīng)當(dāng)“普遍”、“充分”、“明顯”。參見：張翔《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第5-21頁。。

(三)明確全國(guó)人大常委會(huì)先行審議與全國(guó)人大正式審議的銜接規(guī)則

《農(nóng)業(yè)法》在先行審議過程中被“降格”處理之所以能夠發(fā)生，除了審議程序的不足外，還因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)先行審議后“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大正式審議的決定權(quán)是實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)。當(dāng)然，前文的分析已經(jīng)指出，委員長(zhǎng)會(huì)議才是決定法律草案由全國(guó)人大通過還是全國(guó)人大常委會(huì)通過的關(guān)鍵。這也是近年來引起學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題之一(65)馬嶺《委員長(zhǎng)會(huì)議之設(shè)置和權(quán)限探討》，《法學(xué)》2012年第5期，第14-22頁。。委員長(zhǎng)會(huì)議立法議程設(shè)置權(quán)的生成與背景較為復(fù)雜(66)冀業(yè)《全國(guó)人大委員長(zhǎng)會(huì)議組織與權(quán)力運(yùn)作研究》，北京大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第19-35頁。，也非短期可以改變，不在本文討論范圍之內(nèi)。

僅就理順全國(guó)人大常委會(huì)先行審議與全國(guó)人大正式審議的關(guān)系來說，明確二者的銜接規(guī)則是值得考慮的變革方向。具體而言，考慮到先行審議制度的創(chuàng)立初衷是輔助全國(guó)人大立法，為正式審議做準(zhǔn)備、打基礎(chǔ)，故可修改《立法法》第十六條，將全國(guó)人大常委會(huì)先行審議后“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大審議的表述修改為“必須提請(qǐng)”，從而為全國(guó)人大常委會(huì)施加明文約束。為確保這一制度設(shè)計(jì)能夠落實(shí)，還應(yīng)當(dāng)調(diào)整提出和審議先行審議法律案時(shí)的兩個(gè)做法。第一點(diǎn)與規(guī)范先行審議提案制度相關(guān)，即改革先行審議法律案的作出說明制度。既然先行審議法律案是向全國(guó)人大常委會(huì)提出的，在初次審議時(shí)，提案主體就應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上向全體組成人員作出說明，而不是像目前這樣，只有到了全國(guó)人大正式審議時(shí)才向大會(huì)作說明。第二點(diǎn)與改革先行審議程序相關(guān)，具體而言，憲法和法律委員會(huì)在審議先行審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)就該法律草案是否屬于基本法律進(jìn)行專門的合憲性審查，并將結(jié)論寫入審議報(bào)告中。以上舉措分別在審議前、審議中和審議后三個(gè)階段標(biāo)識(shí)和認(rèn)定先行審議的特殊性，即全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的是全國(guó)人大法律案而不是其他，旨在將全國(guó)人大常委會(huì)的先行審議程序與法定審議程序相對(duì)區(qū)分開。

六 結(jié)語

現(xiàn)行《憲法》施行40年來，囿于文本至上的規(guī)范視角，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，與全國(guó)人大常委會(huì)相比，全國(guó)人大的立法制度進(jìn)展有限，不僅關(guān)鍵的立法權(quán)限配置問題并未隨著《立法法》的制定與修改而得到填補(bǔ)，而且即便是相對(duì)容易調(diào)整的立法程序設(shè)計(jì)也缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(67)徐向華、林彥《〈立法法修正案〉評(píng)析》，《交大法學(xué)》2015年第4期，第61-68頁。。還有部分學(xué)者盡管承認(rèn)全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)國(guó)家立法的現(xiàn)有格局并非偶然，既具有深層的體制支撐，也效果顯著，是我國(guó)取得立法成就的重要原因，但仍然抱著“等待戈多”的心態(tài)，構(gòu)想未來如何采取措施落實(shí)全國(guó)人大的憲定立法職權(quán)(68)朱景文《關(guān)于完善我國(guó)立法機(jī)制的思考》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第10期，第228-234頁。。在這樣的認(rèn)知與心態(tài)之下，發(fā)展全國(guó)人大立法程序且持續(xù)有效運(yùn)行的一些程序性制度，如立法規(guī)劃制度(69)孔德王《議程設(shè)置視角下的立法規(guī)劃》，《人大研究》2019年第5期，第22-30頁。、基本法律的程序性判斷機(jī)制(70)趙一單《論基本法律的程序性判斷機(jī)制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁。，被學(xué)者們忽略也就不意外了。回望現(xiàn)行《憲法》施行40年的歷程，當(dāng)研究的視角從靜態(tài)的文本規(guī)范轉(zhuǎn)向鮮活的立法實(shí)踐、從法定的“立法程序”拓展到實(shí)際的“立法過程”則會(huì)發(fā)現(xiàn)：40年來，全國(guó)人大常委會(huì)立法能力不斷得到提升，制度建設(shè)也不斷取得進(jìn)步，不僅沒有如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣阻礙全國(guó)人大行使立法權(quán)，反而有助于增強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)的整體效能。在此意義上，先行審議制度不但可以深化對(duì)我國(guó)人大“一院雙層”組織結(jié)構(gòu)獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)(71)浦興祖《人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展——紀(jì)念縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立30周年》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第12期，第10-14頁。，也有助于理解1982年“擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織”的“重大憲制創(chuàng)新”(72)田雷《奠定“法制建設(shè)的基礎(chǔ)”——“八二憲法”與五屆全國(guó)人大的歷史行程》，《地方立法研究》2021年第6期，第32-53頁。所蘊(yùn)含的深遠(yuǎn)意義。值此現(xiàn)行《憲法》頒布實(shí)施40周年之際，本文系統(tǒng)研究先行審議制度的歷史變遷與實(shí)際運(yùn)作，展望其未來發(fā)展，除了紀(jì)念這一特殊日子之外，也期望能夠促使學(xué)界重新認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)全國(guó)人大的立法過程。