孔德王

一 問(wèn)題的提出：重新認(rèn)識(shí)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法中的關(guān)系

自現(xiàn)行1982年《憲法》重新配置我國(guó)國(guó)家立法權(quán)以來(lái)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)圍繞改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的中心任務(wù)，分工配合、協(xié)調(diào)一致，共同行使國(guó)家立法權(quán)，在短短40年的時(shí)間里出臺(tái)了大量法律?？傮w上看，國(guó)家立法權(quán)的此種配置，為快速出臺(tái)大量法律奠定了制度基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)了我國(guó)法律體系的形成與完善(1)胡健《改革開放四十年國(guó)家立法》，《地方立法研究》2018年第6期，第89-98頁(yè)。。但與此同時(shí)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)兩者的立法表現(xiàn)卻大相徑庭，引起了廣泛討論，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，全國(guó)人大的立法數(shù)量遠(yuǎn)少于全國(guó)人大常委會(huì)，而這與憲法法律的規(guī)范要求不匹配；第二，全國(guó)人大的立法能力與1982年前相比雖有改善，但較之于全國(guó)人大常委會(huì)立法能力的穩(wěn)步提升卻明顯滯后。因此，有關(guān)全國(guó)人大立法必要性和可行性的學(xué)理探討時(shí)有出現(xiàn)，改革全國(guó)人大立法制度的建言也不絕于耳(2)蔡定劍《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期，第8-18頁(yè)；林彥《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能——兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉(修正草案)》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期，第15-20頁(yè)。。

實(shí)際上，對(duì)于全國(guó)人大立法數(shù)量偏少、立法能力偏低等問(wèn)題，黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)都有著較為清醒的認(rèn)識(shí)，也嘗試推出改善全國(guó)人大立法表現(xiàn)的改革舉措。例如，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告稱，其在五年任期內(nèi)都高度重視發(fā)揮全國(guó)人大的立法功能，“自2015年起，連續(xù)4年提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議重要法律案”(3)張德江《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2號(hào)，第236頁(yè)。。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》更是明確要求，全國(guó)人大會(huì)議一般都應(yīng)當(dāng)安排審議法律案(4)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年1月11日，第1版。。這些舉措都將全國(guó)人大常委會(huì)的積極作為視作改善全國(guó)人大立法表現(xiàn)的著力點(diǎn)，因?yàn)椴还苁翘岢龇砂福€是安排審議法律案，都離不開全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)行使職權(quán)。

與目前的改革動(dòng)向不同，學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)都傾向于認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)擴(kuò)大、影響增強(qiáng)不僅有超出憲法設(shè)定之嫌，而且是造成全國(guó)人大立法職能不彰的主要原因。為扭轉(zhuǎn)國(guó)家立法權(quán)運(yùn)行背離規(guī)范軌道的局面，學(xué)者重申全國(guó)人大相對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的優(yōu)越地位，主張維護(hù)全國(guó)人大的憲法地位和民主功能，從規(guī)范設(shè)置上限制全國(guó)人大常委會(huì)在憲法邊界之內(nèi)活動(dòng)。具體思路包括兩個(gè)方面：一方面，填補(bǔ)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限劃分的憲法漏洞，明確各自的立法事項(xiàng)范圍，避免長(zhǎng)久以來(lái)的權(quán)限紛爭(zhēng)和混淆(5)李克杰《我國(guó)狹義法律類型化的困局與化解》，《東方法學(xué)》2016年第6期，第66-79頁(yè)。；另一方面，構(gòu)建憲法權(quán)力配置的保障機(jī)制，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋憲法，應(yīng)對(duì)可能的權(quán)限爭(zhēng)議，承擔(dān)合憲性審查職責(zé)，糾正全國(guó)人大常委會(huì)的不當(dāng)行為(6)韓大元《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期，第3-17頁(yè)。，同時(shí)激活全國(guó)人大事后監(jiān)督和制約全國(guó)人大常委會(huì)的憲法設(shè)計(jì)功能，增強(qiáng)相關(guān)條款的可操作性，適時(shí)改變、撤銷后者制定的不適當(dāng)?shù)姆?7)李店標(biāo)、馮向輝《我國(guó)國(guó)家立法權(quán)配置優(yōu)化的面向》，《學(xué)術(shù)交流》2018年第5期，第61-67頁(yè)。。總之，在大多數(shù)學(xué)者看來(lái)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之間是一種“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，只有事前明晰權(quán)限范圍、事后強(qiáng)化糾正機(jī)制才能確保前者優(yōu)位于后者，進(jìn)而使二者立法的實(shí)際表現(xiàn)與憲法設(shè)計(jì)相一致。

但是，既有研究普遍忽略了全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大立法活動(dòng)中所發(fā)揮的建設(shè)性作用。受制于會(huì)期等議事資源的短缺，全國(guó)人大一方面根據(jù)憲法規(guī)定作出授權(quán)，將行使某方面立法權(quán)或制定具體法律的權(quán)力明文賦予全國(guó)人大常委會(huì)，這是我國(guó)人大制度的“固有制度安排”(8)曲頔《全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)行使相關(guān)職權(quán)研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第192-193頁(yè)。。例如，2020年，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》的明確授權(quán)(9)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第2號(hào)，第284頁(yè)。，全國(guó)人大常委會(huì)制定了《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》。另一方面，根據(jù)法律規(guī)定，全國(guó)人大在審議法律案之前或之后可以借助全國(guó)人大常委會(huì)的審議彌補(bǔ)自身議事能力的不足。例如，1987年六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)后繼續(xù)審議其原則通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法(草案)》，然后頒布試行，就是全國(guó)人大審議法律案之后，再借助全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)一些問(wèn)題繼續(xù)審議的典型案例(10)萬(wàn)其剛《論當(dāng)代中國(guó)的授權(quán)立法》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》1996年第5期，第41頁(yè)。。而更值得重視的是，在全國(guó)人大審議法律案之前，由全國(guó)人大常委會(huì)先行對(duì)其進(jìn)行審議，已經(jīng)被《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》先后確認(rèn)，并發(fā)展成為全國(guó)人大立法程序啟動(dòng)前的“前置程序”。曾參與1982年《憲法》修改并長(zhǎng)期供職于全國(guó)人大常委會(huì)的王漢斌指出：“這部憲法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)制定的法律80%以上是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的。即使是全國(guó)人大審議通過(guò)的法律，事先也都經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，有的還經(jīng)過(guò)多次審議，在比較成熟后才提交全國(guó)人大審議通過(guò)。”(11)王漢斌《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第80頁(yè)。此外，相較于全國(guó)人大事后授權(quán)繼續(xù)審議，全國(guó)人大常委會(huì)事前先行審議全國(guó)人大法律案更為頻繁，稱之為常規(guī)立法制度并不為過(guò)(12)1982年《憲法》實(shí)施后，全國(guó)人大審議法律案后再授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)繼續(xù)審議的情況只出現(xiàn)過(guò)兩次。參見：萬(wàn)其剛《論當(dāng)代中國(guó)的授權(quán)立法》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》1996年第5期，第41-42頁(yè)。。但遺憾的是，學(xué)界對(duì)該制度關(guān)注不足，僅在其他研究中順帶提及，缺乏系統(tǒng)的研究(13)有學(xué)者主張人大的審議分為“準(zhǔn)備性審議”和“正式審議”兩種類型，前者的主體為常委會(huì)，旨在決定是否將法律案列入會(huì)議議程，并對(duì)已經(jīng)列入議程的法律案進(jìn)行完善。參見：宋方青《立法能力的內(nèi)涵、構(gòu)成與提升：以人大立法為視角》，《中外法學(xué)》2021年第1期，第169頁(yè)。。

全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案制度(下文根據(jù)語(yǔ)境簡(jiǎn)稱為“先行審議制度”或“先行審議”)，指的是特定提案主體在全國(guó)人大閉會(huì)期間將原本應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大提出的法律案提交給全國(guó)人大常委會(huì)審議，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議之后，或者決定將該法律案向全國(guó)人大提出以進(jìn)行正式審議，或者決定自行表決通過(guò)的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行《憲法》施行40周年之際，系統(tǒng)研究先行審議制度，不僅能夠揭示全國(guó)人大立法過(guò)程的真實(shí)樣態(tài)，而且能夠?yàn)閷W(xué)界重新認(rèn)識(shí)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)系打開新的視野。本文認(rèn)為，先行審議制度的創(chuàng)設(shè)，延續(xù)了1982年修改《憲法》時(shí)改革人大制度的思路，即通過(guò)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)來(lái)強(qiáng)化全國(guó)人大制度的整體效能，而40年來(lái)它的常態(tài)化運(yùn)行則極大地豐富了我國(guó)立法制度乃至人大制度的實(shí)踐內(nèi)涵。

二 先行審議制度的歷史沿革

先行審議制度因應(yīng)實(shí)踐需要而產(chǎn)生，在現(xiàn)行《憲法》實(shí)施的40年時(shí)間里經(jīng)歷了“在有效性中累積合法性”的發(fā)展路徑(14)林尚立《在有效性中累積合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期，第46-54頁(yè)。。最初，它是全國(guó)人大常委會(huì)的“自我創(chuàng)設(shè)”，長(zhǎng)期以立法慣例的形式存在和運(yùn)行，在實(shí)踐證明行之有效后，法律將其提煉和確認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的法定權(quán)力，最終演變?yōu)楹戏ㄐ院陀行约鎮(zhèn)涞牧⒎ㄖ贫?15)在討論全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)確立過(guò)程時(shí)，林彥提出了“從自我創(chuàng)設(shè)到政治慣例再到法定權(quán)力”的制度發(fā)生學(xué)和制度變遷分析框架。參見：林彥《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查權(quán)的確立過(guò)程》，《清華法學(xué)》2009年第3期，第5-25頁(yè)。。

(一)立法慣例階段：1982年至2000年

1982年《憲法》對(duì)國(guó)家立法權(quán)的配置主要集中于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限分工，而對(duì)二者立法程序的設(shè)計(jì)則并不完備，僅僅明確了全國(guó)人大通過(guò)法律的程序規(guī)則、全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)組成人員有權(quán)提出法律案兩項(xiàng)立法程序?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)行《憲法》并未從憲法層面為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使立法權(quán)配備完善的立法程序，而是以“憲法委托”(16)《憲法》中“由法律規(guī)定”等表述方式屬于典型的“憲法委托”，制憲者委托立法就相關(guān)事項(xiàng)制定法律以對(duì)《憲法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行具體化，進(jìn)而使之具備可操作性。參見：李樣舉、韓大元《論憲法之下國(guó)家立法具體化功能的實(shí)現(xiàn)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期，第95-103頁(yè)。的方式，由第七十八條委托國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)“組織”和“工作程序”的法律。也就是說(shuō)，二者的立法程序?qū)儆诜烧{(diào)整的范疇，現(xiàn)行《憲法》賦予國(guó)家立法機(jī)關(guān)具體化憲法規(guī)定的權(quán)力與職責(zé)(17)在憲法委托的情況下，國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法的方式具體化憲法的規(guī)定，既是權(quán)力也是義務(wù)。參見：林彥《通過(guò)立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競(jìng)爭(zhēng)》，《清華法學(xué)》2013年第2期，第37-60頁(yè)。。1982年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》較為詳細(xì)地規(guī)定了全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)的組織設(shè)置和運(yùn)行程序，初步為二者行使立法權(quán)搭建起了程序框架。值得一提的是，彼時(shí)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序是各自獨(dú)立的。

在1982年《憲法》實(shí)施至2000年《立法法》通過(guò)的近20年時(shí)間內(nèi)，先行審議制度以立法慣例的形式存在并發(fā)揮作用。作為共同行使國(guó)家立法權(quán)的兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，全國(guó)人大是“非常設(shè)機(jī)關(guān)”，而全國(guó)人大常委會(huì)是“常設(shè)立法機(jī)關(guān)”(18)黃明濤《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第116頁(yè)。。盡管二者存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但在實(shí)踐中，它們不僅會(huì)期是錯(cuò)開的，而且全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的另一重身份是全國(guó)人大代表，所以在全國(guó)人大會(huì)議期間，全國(guó)人大常委會(huì)并非以一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)的形式參與其中，而是分散為一個(gè)個(gè)的全國(guó)人大代表參會(huì)(19)將全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)視為一體的觀點(diǎn)已經(jīng)引起反思。參見：黃明濤《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第104-121頁(yè)。。正因如此，不管是1982年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、1987年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，還是1989年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，都嚴(yán)格區(qū)分了全國(guó)人大的立法程序和全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序。由于全國(guó)人大是“非常設(shè)機(jī)關(guān)”，全國(guó)人大常委會(huì)不僅在全國(guó)人大召開會(huì)議的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)做了大量工作，而且是提出法律案的法定主體。但是，在核心的審議和表決環(huán)節(jié)，上述法律都只允許全國(guó)人大常委會(huì)組成人員以全國(guó)人大代表的身份參加。換句話說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)不得以常設(shè)機(jī)關(guān)的組織形態(tài)參與到全國(guó)人大法律案的審議和表決中。

那么，先行審議是在哪些因素的作用下產(chǎn)生并發(fā)展為立法慣例的呢？首先，全國(guó)人大作為“非常設(shè)機(jī)關(guān)”長(zhǎng)期閉會(huì)，國(guó)務(wù)院、30名以上的全國(guó)人大代表等法定提案主體即便有意也無(wú)法向其提出法律案；其次，法律案即便是在全國(guó)人大開會(huì)期間提出，由于會(huì)期短而議程多，審議資源十分有限，致使全國(guó)人大難以充分進(jìn)行審議，倉(cāng)促立法也不妥當(dāng)；最后，相比于其他類型的議案，法律案不僅形式要求較高，而且要在達(dá)到一定的成熟度后審議才有價(jià)值。因此，作為法定提案主體的代表團(tuán)或30名以上的代表聯(lián)名提出的法律案往往欠缺審議基礎(chǔ)，只能作為立法建議處理(20)立法實(shí)務(wù)工作者指出，代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的數(shù)百件議案并不符合法律案的要件，僅僅可以歸為立法建議，不具備審議的基礎(chǔ)，即便是審議，也是浪費(fèi)寶貴的立法資源。參見：?jiǎn)虝躁?yáng)《中華人民共和國(guó)立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第117頁(yè)。。

在上述條件的制約下，由全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案的做法就在實(shí)踐中逐步發(fā)展起來(lái)，成為立法過(guò)程中的“非正式制度”。正如周旺生所言：“這樣就逐漸形成一種做法：在全國(guó)人大會(huì)議閉會(huì)期間，由常委會(huì)先行接納提交全國(guó)人大的法律案，并先行審議和完善這些法律案，然后再由常委會(huì)將經(jīng)過(guò)自己先行審議和完善的法律案提交全國(guó)人大會(huì)議。這樣做，既能方便提案主體向全國(guó)人大提出法律案，又能為全國(guó)人大會(huì)議審議這些法律案提供比較好的審議基礎(chǔ)，在一定程度上彌補(bǔ)了全國(guó)人大會(huì)議少、會(huì)期短的不足。”(21)周旺生《論全國(guó)人大的立法運(yùn)作制度》，《法治論叢》2003年第3期，第34頁(yè)。

(二)法定制度階段：2000年至2015年

將實(shí)踐運(yùn)用成熟的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法“定型化”、“成文化”、“條文化”，是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的立法發(fā)展道路，被學(xué)者概括為“經(jīng)驗(yàn)主義立法模式”(22)蔡定劍《20年人大立法的發(fā)展及歷史性轉(zhuǎn)變》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期，第76頁(yè)。。2000年制定的《立法法》，正式將先行審議從立法慣例上升為法定制度。該法的草案說(shuō)明強(qiáng)調(diào)，在立法程序方面“著重把多年來(lái)實(shí)踐證明體現(xiàn)民主集中制原則并行之有效的一些基本經(jīng)驗(yàn)，加以法律化、制度化”，而先行審議就在其中(23)顧昂然《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2000年第2號(hào)，第132頁(yè)。。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“法工委”)的解釋是：“由于大會(huì)會(huì)期的限制，在一年中的大多數(shù)時(shí)間里，無(wú)法向大會(huì)提出法律案。為了使向大會(huì)提出的法律案得到充分的審議，因而在大會(huì)閉會(huì)期間可以先向常委會(huì)提出?！?24)張春生《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第84頁(yè)。在此值得特別關(guān)注的有兩點(diǎn)：第一，先行審議制度啟動(dòng)與否，取決于法定提案主體是否先向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案；第二，先行審議后是否再將法律案提交全國(guó)人大正式審議，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。后者意味著全國(guó)人大常委會(huì)先行審議后，還有權(quán)決定不提交本該由全國(guó)人大審議的法律案，使這一規(guī)定的正當(dāng)性不無(wú)疑問(wèn)(25)趙一單《論基本法律的程序性判斷機(jī)制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁(yè)。。

(三)制度調(diào)適階段：2015年至今

法定化后，先行審議制度并未停滯不前，而是在實(shí)踐中持續(xù)調(diào)整，融入了更豐富的制度要素。

首先，在先行審議階段，吸納全國(guó)人大代表的參與。2005年，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)的全國(guó)人大常委會(huì)黨組文件強(qiáng)調(diào)：第一，全國(guó)人大代表在大會(huì)閉會(huì)期間可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案；第二，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)全國(guó)人大代表列席會(huì)議；第三，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況將審議的法律案向全國(guó)人大代表征求意見(26)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見〉的通知》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編(四)》，中國(guó)民主法制出版社、中共中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1362-1373頁(yè)。。以上三項(xiàng)舉措在先行審議環(huán)節(jié)引入了全國(guó)人大代表的參與，這在一定程度上有助于增強(qiáng)該制度的正當(dāng)性。

其次，2015年修改《立法法》，再次將實(shí)踐證明有效的非正式做法提煉之后予以法定化，明確了全國(guó)人大代表參與全國(guó)人大常委會(huì)立法的三種方式：一是先行審議的法律案必須征求全國(guó)人大代表的意見，并向其反饋；二是邀請(qǐng)全國(guó)人大代表一同參與立法調(diào)研；三是邀請(qǐng)有關(guān)全國(guó)人大代表列席會(huì)議(27)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2號(hào)，第185頁(yè)。。從此，全國(guó)人大代表參與先行審議環(huán)節(jié)成為法定制度。

最后，2021年修改《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》，“根據(jù)多年來(lái)的實(shí)踐做法并參照立法法的規(guī)定”進(jìn)一步完善了全國(guó)人大的立法程序：一方面，再次確認(rèn)了先行審議制度的法定程序地位；另一方面，明確要求全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將先行審議的法律案向社會(huì)公開征求意見(28)王晨《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則(修正草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第3號(hào)，第402-403頁(yè)。。

總體而言，上述調(diào)整在全國(guó)人大常委會(huì)先行審議環(huán)節(jié)強(qiáng)化了全國(guó)人大代表和公眾的參與，有效地提升了先行審議制度的正當(dāng)性。

三 先行審議制度的運(yùn)行過(guò)程

盡管《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律規(guī)定了先行審議制度，但相關(guān)規(guī)定比較粗略。觀察立法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，先行審議的運(yùn)行過(guò)程要經(jīng)過(guò)提出法案、列入議程、正式審議、審議之后決定是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議、向全國(guó)人大作出說(shuō)明等五個(gè)步驟。

(一)提出法案：特定主體提出需先行審議的法律案

先行審議的啟動(dòng)有賴于特定主體向全國(guó)人大常委會(huì)正式提出需先行審議的全國(guó)人大法律案，但法律并未規(guī)定先行審議提案權(quán)的歸屬。根據(jù)法工委的權(quán)威說(shuō)法，“需要注意的是，可以先向常委會(huì)提出法律案的主體，應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國(guó)人大提出又同時(shí)有權(quán)向常委會(huì)提出法律案的主體”(29)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第82頁(yè)。。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)才具備提出先行審議法律案的主體資格，因此可以稱之為先行審議提案主體。舉例而言，2016年3月16日，十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《慈善法》，就是由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提出，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的(30)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)慈善法(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第2號(hào)，第218-219頁(yè)。。

值得注意的是，根據(jù)《立法法》第十四、十五條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“委員長(zhǎng)會(huì)議”)不是全國(guó)人大立法的法定提案主體，因而不具備同時(shí)向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體資格，但實(shí)際上卻是最重要的先行審議提案主體。在立法實(shí)踐中，委員長(zhǎng)會(huì)議提出的先行審議法律案，不僅數(shù)量最多，而且分量重。例如，2018年，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)察法》，最初就是由委員長(zhǎng)會(huì)議向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)提出的(31)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第4號(hào)，第622頁(yè)。；再如，2021年3月11日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法〉的決定》，在先行審議階段，也是由委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出的(32)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第4號(hào)，第703頁(yè)。。此外，2015年《立法法》的修改(33)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第2號(hào)，第183頁(yè)。、2017年《民法總則》的制定(34)《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議議程》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第4號(hào)，第749頁(yè)。，也都發(fā)端于委員長(zhǎng)會(huì)議向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案。

(二)列入議程：委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入會(huì)議議程

在正式立法程序中，法律案提出后一般不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入審議環(huán)節(jié)，“須經(jīng)過(guò)列入議程前的審查關(guān)口”(35)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，北京大學(xué)出版社2017年版，第171頁(yè)。。受案主體對(duì)法律案的審查分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩個(gè)方面。根據(jù)《立法法》第五十四條的規(guī)定，提出的法律案必須符合形式上的要求，包括法律草案文本、法律草案說(shuō)明、必要的參閱資料等。至于對(duì)法律案的實(shí)質(zhì)審查，《立法法》等法律只分別規(guī)定了向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的審查程序，并未明確將先行審議的法律案列入全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程的程序。理論上講，既然全國(guó)人大常委會(huì)是先行審議法律案的受案主體，法律案的實(shí)質(zhì)審查也應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)法定立法程序進(jìn)行。

依照《立法法》第二十六、二十七條的規(guī)定，不同類型提案主體提出的法律案適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：委員長(zhǎng)會(huì)議提出的法律案直接列入會(huì)議議程；國(guó)務(wù)院等機(jī)關(guān)主體提出的法律案則由委員長(zhǎng)會(huì)議形式審查后列入會(huì)議議程；而十人以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的法律案先由委員長(zhǎng)會(huì)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，然后決定是否列入會(huì)議議程。由此可見，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)先行審議法律案的審查只限于形式審查，而具體負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)則是委員長(zhǎng)會(huì)議。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第二十五條的規(guī)定，擬定全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議程草案是委員長(zhǎng)會(huì)議的職權(quán)之一。在規(guī)范層面，委員長(zhǎng)會(huì)議只是“處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”的機(jī)構(gòu)，而實(shí)際上，委員長(zhǎng)會(huì)議是全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，由其負(fù)責(zé)審查法律案并決定列入哪次會(huì)議議程，不僅在規(guī)范上具有正當(dāng)性，而且有助于根據(jù)立法項(xiàng)目的輕重緩急合理安排審議時(shí)間，提升議事效率，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐證明行之有效的做法(36)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第108頁(yè)。。

(三)審議程序：全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案的具體操作

根據(jù)《立法法》第十六條第一款的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案的程序與審議其他法律案并無(wú)原則上的不同。與此同時(shí)，第二款專門強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大常委會(huì)在先行審議環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)吸納全國(guó)人大代表參與，包括通過(guò)多種形式征求代表意見、邀請(qǐng)代表參加立法調(diào)研。不過(guò)，由于全國(guó)人大常委會(huì)的法定審議程序本身也要求通過(guò)多種形式征求包括全國(guó)人大代表在內(nèi)的各方面意見(37)全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)《立法法》第三十六條的規(guī)定的解釋，參見：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第127-133頁(yè)。，因此，理論上全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案與審議其他主體向其提出的法律案并無(wú)程序上的顯著差別。

但通過(guò)梳理各種立法背景資料，并結(jié)合對(duì)立法實(shí)踐的觀察，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的具體操作有以下兩點(diǎn)值得注意。

一方面，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案的次數(shù)一般在兩次以上(38)喬曉陽(yáng)《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第115頁(yè)；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82頁(yè)。。例如，《慈善法草案》是經(jīng)過(guò)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七、十八次兩次會(huì)議連續(xù)審議后，才提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議的(39)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)慈善法(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第2號(hào)，第218-219頁(yè)。。再如，《監(jiān)察法草案》在提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議前，先后經(jīng)過(guò)了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議的初次審議和第三十一次會(huì)議的再次審議(40)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2號(hào)，第158-159頁(yè)。。目前，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議次數(shù)最多的法律是《民法典》。我國(guó)編撰《民法典》采取了先制定民法總則，再編撰各分編，最后將二者合并為民法典草案的“兩步走”立法工作思路。在2017年3月十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議《民法總則草案》之前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)于2016年對(duì)其進(jìn)行了三次先行審議；而在2020年5月十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議《民法典草案》之前，十二屆、十三屆全國(guó)人大常委會(huì)總共先行審議了七次。也就是說(shuō)，在制定《民法典》的過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)的先行審議達(dá)到了十次之多(41)王晨《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年特刊，第183-185頁(yè)。。

另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議法律案一般會(huì)征求各方意見。全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案一般采取線下、線上相結(jié)合的方式征求各方意見。在線下征求意見方面，根據(jù)《立法法》第三十六條的規(guī)定，專門委員會(huì)、法工委審議法律案應(yīng)當(dāng)聽取各方意見，具體形式包括召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等，也包括書面征求相關(guān)領(lǐng)域全國(guó)人大代表的意見。至于線上征求意見，《立法法》(2015年修正)第三十七條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)原則上應(yīng)當(dāng)將法律案向社會(huì)公布。自2008年開始，全國(guó)人大常委會(huì)一般都會(huì)在中國(guó)人大網(wǎng)上公開正在審議的法律案，征求公眾的意見(42)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第133-136頁(yè)。。

(四)審議之后：委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議

如前所述，先行審議制度是為彌補(bǔ)全國(guó)人大會(huì)期短的制度短板而創(chuàng)立并存在的。因此，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案之后，理應(yīng)將其提交全國(guó)人大會(huì)議正式審議，《立法法》的表述是“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大審議。這里的問(wèn)題是，全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議其先行審議過(guò)的法律案的決定權(quán)到底是實(shí)質(zhì)上的還是形式上的？換言之，全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)決定不提請(qǐng)全國(guó)人大審議？

立法實(shí)踐中確實(shí)發(fā)生過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)先行審議全國(guó)人大法律案之后決定不提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議、轉(zhuǎn)而由其表決通過(guò)的立法例。1993年，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)七屆全國(guó)人大常委會(huì)先行審議《農(nóng)業(yè)基本法草案》。國(guó)務(wù)院起草的法律草案不僅在法律名稱中直觀地體現(xiàn)了其基本法律的性質(zhì)，而且在法律草案說(shuō)明中專門強(qiáng)調(diào)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)該法的基本法律定性(43)劉中一《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)基本法(草案)〉的說(shuō)明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第1號(hào)，第5頁(yè)。。但是，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議過(guò)程中卻提出了如下意見：“關(guān)于本法名稱，國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)基本法的議案本來(lái)是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定提請(qǐng)八屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的，如果本法仍稱作‘農(nóng)業(yè)基本法’，按照憲法規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，這部法律的審議就要等到明年春天召開的八屆二次全國(guó)人民代表大會(huì)?？紤]到本法最好盡早制定，建議將‘農(nóng)業(yè)基本法’改為‘農(nóng)業(yè)法’，由全國(guó)人大常委會(huì)審議。”(44)項(xiàng)淳一《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)基本法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1993年第3號(hào)，第4頁(yè)。最終，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《農(nóng)業(yè)法》。其他立法例也能從側(cè)面佐證全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)質(zhì)上能夠決定全國(guó)人大的立法議程。八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議提出的九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議議程草案曾列入審議《高等教育法草案》的事項(xiàng)，但在全體會(huì)議討論時(shí)，認(rèn)為該法可以由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，而其他法律案尚未準(zhǔn)備妥當(dāng)，最終九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議沒(méi)有審議該法律案(45)劉政、程湘清《民主的實(shí)踐——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織和運(yùn)作》，人民出版社1999年版，第77頁(yè)。。

為更好地理解這一問(wèn)題，我們必須探究全國(guó)人大會(huì)議的議程是如何制定的。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議議程的制定規(guī)則如下：全國(guó)人大常委會(huì)提出會(huì)議議程草案，提交大會(huì)開幕前的預(yù)備會(huì)議審議，通過(guò)后即正式確定。但蔡定劍指出：“實(shí)際上，所有向全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)提出的法律議案，都是事先向全國(guó)人大常委會(huì)提出，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提交代表大會(huì)還是提交常委會(huì)審議?！薄翱梢?，法律議案能否列入代表大會(huì)或常委會(huì)議程和到底是列入代表大會(huì)還是常委會(huì)議程，最關(guān)鍵的因素是委員長(zhǎng)會(huì)議?！?46)蔡定劍《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第309頁(yè)。也就是說(shuō)，委員長(zhǎng)會(huì)議才是全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大會(huì)議議程的設(shè)置者。因此，全國(guó)人大常委會(huì)是否先行審議全國(guó)人大法律案，以及后續(xù)全國(guó)人大常委會(huì)是否提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議先行審議過(guò)的法律案，實(shí)質(zhì)決定權(quán)由委員長(zhǎng)會(huì)議掌握。

(五)作出說(shuō)明：向全國(guó)人大會(huì)議作法律草案說(shuō)明的主體

全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)先行審議，決定提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的法律案，應(yīng)當(dāng)依照法定程序向全國(guó)人大提出，完成全國(guó)人大常委會(huì)先行審議和全國(guó)人大正式審議的程序?qū)?。這里的問(wèn)題是，先行審議后的法律案應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)向全國(guó)人大會(huì)議作關(guān)于法律草案的說(shuō)明，理論上應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)提案、誰(shuí)說(shuō)明。但如前所述，先行審議的提案主體實(shí)際上分為兩種類型：一是國(guó)務(wù)院等既有權(quán)向全國(guó)人大又有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的國(guó)家機(jī)關(guān)，二是無(wú)權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的委員長(zhǎng)會(huì)議。相應(yīng)地，向全國(guó)人大會(huì)議作法律草案說(shuō)明的主體也有兩種情況：當(dāng)前者提出先行審議法律案時(shí)，一般由其作法律草案的說(shuō)明；而當(dāng)后者是先行審議法律案的提案主體時(shí)，實(shí)際上只能由全國(guó)人大常委會(huì)代其再向全國(guó)人大提出法律案，而此時(shí)的說(shuō)明人應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大常委會(huì)(47)喬曉陽(yáng)《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第116-117頁(yè)；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82-83頁(yè)。。

(六)小結(jié)

為了直觀、細(xì)致地呈現(xiàn)先行審議制度的運(yùn)行過(guò)程及其與全國(guó)人大立法程序的關(guān)系，表1根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》刊載的立法資料還原了《慈善法》的立法過(guò)程。

表1 《慈善法》立法過(guò)程

四 先行審議制度的主要功能

先行審議制度發(fā)展了全國(guó)人大的立法程序。原本全國(guó)人大審議程序采用的是當(dāng)次會(huì)議審議、當(dāng)次會(huì)議通過(guò)的“一審制”，審議次數(shù)少且審議時(shí)間短。先行審議制度的創(chuàng)立和運(yùn)行，在全國(guó)人大審議法律案之前引入了全國(guó)人大常委會(huì)的審議，客觀上增加了法律案的審議次數(shù)和審議時(shí)間，顯著強(qiáng)化了全國(guó)人大整體的立法效能與效果。

(一)提高了全國(guó)人大的立法質(zhì)量

審議環(huán)節(jié)是從法案到法律的關(guān)鍵。法律文本的內(nèi)容是否妥當(dāng)與審議的效果密切相關(guān)。眾所周知，受限于代表兼職、會(huì)期短暫等制度短板，全國(guó)人大的審議能力并不高，而且短期內(nèi)難以改善(48)2015年全國(guó)人大修改《立法法》時(shí)，民法學(xué)者孫憲忠曾以全國(guó)人大代表的身份批評(píng)全國(guó)人大立法實(shí)行的“一審制”，進(jìn)而建議在全國(guó)人大立法程序中“引入第一次審議和第二次審議的程序”。參見：孫憲忠《我動(dòng)議：孫憲忠民法典和民法總則議案、建議文集》，北京大學(xué)出版社2018年版，第304頁(yè)。。而先行審議制度有效地回應(yīng)了這一現(xiàn)實(shí)困境，已經(jīng)由最初的立法慣例發(fā)展為正式的立法制度。通過(guò)先行審議這一“前置程序”，提交全國(guó)人大的法律案事前都經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)的審議，而且是多次審議，形成了全國(guó)人大常委會(huì)先行審議、全國(guó)人大正式審議的“雙重審議模式”。借助全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的輔助，法律草案在全國(guó)人大通過(guò)前的審議時(shí)間得到顯著增加，立法周期也顯著拉長(zhǎng)，與一次審議即通過(guò)的“一審制”相比，事實(shí)上有助于提高全國(guó)人大的立法質(zhì)量。

(二)加快了全國(guó)人大的立法速度

效率是立法尤其是立法程序所追求的核心價(jià)值之一。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)和立法程序的展開所需要的時(shí)間等立法資源不是無(wú)限的，所以立法活動(dòng)也不得不考慮投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也需要進(jìn)行效率考量，而我國(guó)立法的效率導(dǎo)向尤為明顯。眾所周知，改革開放初期，黨中央提出“有法可依”的目標(biāo)，開啟了持續(xù)30余年的大規(guī)模立法活動(dòng)。在法律體系基本形成、大規(guī)模立法運(yùn)動(dòng)告一段落后，黨中央適時(shí)調(diào)整重心，作出完善法律體系、注重立法質(zhì)量的新決策。全國(guó)人大常委會(huì)也適時(shí)調(diào)整，在注重立法效率的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量，力求做到立法數(shù)量與質(zhì)量雙管齊下。在2018年召開的全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)再次強(qiáng)調(diào)了立法效率的重要性，要求在保證立法質(zhì)量的前提下加快立法速度。“質(zhì)量與效率”的話語(yǔ)組合也頻繁地出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)講話和工作報(bào)告中，意味著質(zhì)量與效率并重乃是第十三屆全國(guó)人大立法工作的主導(dǎo)思路。此外，加快立法速度的現(xiàn)實(shí)需求也一直十分強(qiáng)烈(49)趙一單《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期，第21-35頁(yè)。。

先行審議制度對(duì)于提升立法效率的功效已經(jīng)被立法實(shí)踐所證明。一方面，法律草案在全國(guó)人大審議之前先由全國(guó)人大常委會(huì)審議，二者分工配合、前后協(xié)作，仿佛接力賽中的前后手，只有成熟的法律案才能進(jìn)入全國(guó)人大正式審議環(huán)節(jié)，從而確保法律及時(shí)出臺(tái)。與全國(guó)人大審議法律草案后認(rèn)為不成熟、授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)審議后再通過(guò)相比，如1987年全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其原則通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法草案》審議修改后再通過(guò)(50)曲頔《全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)行使相關(guān)職權(quán)研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期，第190頁(yè)。，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議之后再由全國(guó)人大正式審議的制度安排顯然效率更高，立法效果也更佳。另一方面，如上文《農(nóng)業(yè)法》立法過(guò)程所表明的，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為正在先行審議的法律草案乃社會(huì)急需時(shí)，還可以轉(zhuǎn)而決定自行通過(guò)以及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需要，避免因等待全國(guó)人大會(huì)議召開而貽誤法律出臺(tái)時(shí)機(jī)。綜上所述，不管是借助先行審議提升后續(xù)全國(guó)人大的立法效率，還是先行審議后再?zèng)Q定由全國(guó)人大常委會(huì)自行通過(guò)，先行審議制度都顯著地提升了全國(guó)人大立法的整體效率。

(三)擴(kuò)大了全國(guó)人大代表的立法參與度

作為人民的代表，全國(guó)人大代表參與立法的必要性和重要性無(wú)需多言，“尊重代表的權(quán)利就是尊重人民的權(quán)利，保障代表依法履職就是保障人民當(dāng)家作主”(51)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第85頁(yè)。。但是，目前全國(guó)人大代表參與全國(guó)人大立法的效果不太理想：在啟動(dòng)立法程序的提案環(huán)節(jié)，全國(guó)人大代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的法律案至今都沒(méi)有被列入過(guò)會(huì)議議程(52)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第79頁(yè)。；在關(guān)鍵的立法審議環(huán)節(jié)，受制于全國(guó)人大會(huì)期短、審議時(shí)間短的條件限制，全國(guó)人大代表的審議作用也難以充分體現(xiàn)。而先行審議制度將全國(guó)人大的立法程序向前延伸到了全國(guó)人大常委會(huì)階段，通過(guò)征求和聽取全國(guó)人大代表意見的制度安排與實(shí)踐操作，使全國(guó)人大代表能“提前參與”，提高了全國(guó)人大代表對(duì)立法活動(dòng)的參與程度。正如法工委所言，全國(guó)人大常委會(huì)先行審議、后決定提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的法律案，“都會(huì)專門組織代表研讀法律草案，征求全國(guó)人大代表對(duì)法律案的意見，這已經(jīng)成為一種新常態(tài)”(53)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第83頁(yè)。。

(四)增強(qiáng)了全國(guó)人大的立法公開性

在采用當(dāng)次會(huì)議審議、當(dāng)次會(huì)議通過(guò)的“一審制”的情況下，全國(guó)人大立法不具備向社會(huì)公開征求意見的條件，導(dǎo)致立法的公開性不足。相比之下，實(shí)行“三審制”的全國(guó)人大常委會(huì)自十二屆以來(lái)已經(jīng)形成慣例，原則上在一審后和二審后都將法律草案公開向社會(huì)征求意見(54)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第133-136頁(yè)。。而前置于全國(guó)人大立法程序的先行審議，使得借助全國(guó)人大常委會(huì)的立法征求意見平臺(tái)以吸納各方對(duì)全國(guó)人大法律案的意見成為可能。前文已述的諸多立法實(shí)例足以證明，先行審議制度對(duì)于增強(qiáng)全國(guó)人大立法公開性發(fā)揮了積極作用。

五 先行審議制度的完善構(gòu)想

盡管先行審議制度發(fā)展了全國(guó)人大的立法程序，在實(shí)踐中也發(fā)揮出多重功效，但相伴而來(lái)的兩個(gè)問(wèn)題卻不容忽視：一方面，在缺乏明文規(guī)定的情況下，全國(guó)人大代表不是先行審議提案主體，使得全國(guó)人大代表無(wú)法通過(guò)聯(lián)名的方式將法律案提交全國(guó)人大常委會(huì)先行審議；另一方面，由于先行審議已經(jīng)成為全國(guó)人大立法的“前置程序”，全國(guó)人大常委會(huì)可以借助該程序影響全國(guó)人大的立法進(jìn)程。一言以蔽之，先行審議這一程序性制度產(chǎn)生了非預(yù)期的實(shí)體性后果。因此，未來(lái)應(yīng)調(diào)整先行審議制度的部分細(xì)節(jié)，在不減損現(xiàn)有功能發(fā)揮的前提下彌補(bǔ)其缺陷，使其成為有效性和正當(dāng)性兼?zhèn)涞牧⒎ㄖ贫取?/p>

(一)規(guī)范先行審議提案制度

提出法律案是立法程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，也是開展審議的前提條件。先行審議也不例外。但設(shè)計(jì)立法程序的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》等法律，盡管都詳細(xì)地規(guī)定了向全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體與程序，卻未對(duì)先行審議提案制度作出規(guī)定。此外，根據(jù)上述法律規(guī)定，法定提案主體不能向受案主體提出超出其職權(quán)范圍的議案(55)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，第170頁(yè)。，即法定提案主體只能向全國(guó)人大常委會(huì)提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案。也就是說(shuō)，制定或修改基本法律的法律案只能向全國(guó)人大提出；倘若全國(guó)人大常委會(huì)接受了全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的法律案即是越權(quán)，因?yàn)殛P(guān)于法律案的提出與接受，我國(guó)法律明文規(guī)定了“單項(xiàng)”限制性要求，即只約束受案主體接受法律的范圍，而不限制提案主體的提出事項(xiàng)范圍(56)徐向華《立法學(xué)教程(第二版)》，第169-170頁(yè)。。先行審議制度的存在和運(yùn)行，顯然突破了這一限定，因?yàn)樗馕吨珖?guó)人大常委會(huì)接受了屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍的法律案。

先行審議提案制度除了有突破法律規(guī)定之嫌外，提案主體的范圍也應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大。依照法工委的解釋，先行審議環(huán)節(jié)的提案主體，“應(yīng)當(dāng)是有權(quán)向全國(guó)人大提出又同時(shí)有權(quán)向常委會(huì)提出法律案的主體”(57)喬曉陽(yáng)《中華人民共和國(guó)立法法講話》，第116頁(yè)；全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，第82頁(yè)。，并非所有有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體都具備啟動(dòng)先行審議的資格。首先，全國(guó)人大常委會(huì)不可能將法律案提交自己審議；其次，全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大代表團(tuán)只存在于全國(guó)人大會(huì)議期間，不存在向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問(wèn)題；最后，全國(guó)人大代表聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案，顯然不符合法律的明確規(guī)定，同樣地，十人以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的法律案也有悖于職權(quán)法定原則，所以被排除在外。因此，國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)作為啟動(dòng)先行審議的提案主體，雖然于法無(wú)據(jù)，但至少形式上并未突破法律限制。但是，全國(guó)人大代表被排除在先行審議提案主體之外，既妨礙了先行審議制度擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與的制度功能，也不利于解決如何有效發(fā)揮人大代表提案權(quán)的實(shí)踐難題(58)胡弘弘《論人大代表提案權(quán)的有效行使》，《法學(xué)》2012年第5期，第23-30頁(yè)。。實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的法律議案，獲得全國(guó)人大常委會(huì)重視，并最終推動(dòng)其修改法律的實(shí)例。2007年，全國(guó)人大常委會(huì)第一次修改《民事訴訟法》，法律草案就是以江必新等30名全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的議案和建議稿為基礎(chǔ)形成的。在十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上所做的五年工作報(bào)告中，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)將其作為“代表議案在立法工作中的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮”的代表工作亮點(diǎn)向全國(guó)人大匯報(bào)(59)吳邦國(guó)《吳邦國(guó)論人大工作(下)》，人民出版社2017年版，第414頁(yè)。。為進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表的立法作用，強(qiáng)化先行審議制度擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與的功能，法律應(yīng)當(dāng)明文賦予全國(guó)人大代表聯(lián)名提出先行審議法律案的主體資格。

(二)改革先行審議的審議程序

先行審議重在審議。前文的考察，既說(shuō)明了先行審議的審議程序在提高全國(guó)人大立法質(zhì)量、擴(kuò)大全國(guó)人大代表立法參與、增強(qiáng)全國(guó)人大立法公開性等方面所起到的積極作用，也揭示了其中潛藏的問(wèn)題，即：全國(guó)人大常委會(huì)在效率邏輯的驅(qū)動(dòng)下(60)改革開放以來(lái)，全國(guó)人大制度的發(fā)展主要受效率導(dǎo)向的“科層制邏輯”支配，“民主制邏輯”不僅相對(duì)滯后，而且有被“科層制邏輯”遮蔽的趨勢(shì)。參見：張緊跟《科層制還是民主制？——改革年代全國(guó)人大制度化的內(nèi)在邏輯》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期，第116-126頁(yè)。，為了盡快出臺(tái)法律，避免因等待全國(guó)人大召開會(huì)議而耽誤政策時(shí)機(jī)，可能會(huì)在先行審議的審議環(huán)節(jié)，通過(guò)修改法律草案基本法律定性的方式，將原本應(yīng)當(dāng)隨后提請(qǐng)全國(guó)人大正式審議的基本法律草案改為自己通過(guò)，前文論及的《農(nóng)業(yè)法》即是如此。由于先行審議的審議程序與全國(guó)人大常委會(huì)原有的立法程序并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，反而是混同在一起的，因此，通過(guò)在審議環(huán)節(jié)修改法律草案定性的方式來(lái)影響一部法律命運(yùn)的可能性就難以避免。

黨中央作出“推進(jìn)合憲性審查工作”的政治決策后，2018年《憲法修正案》將全國(guó)人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”、全國(guó)人大常委會(huì)賦予其“推進(jìn)合憲性審查”的職責(zé)，我國(guó)邁入了“合憲性審查時(shí)代”(61)張翔《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第5-21頁(yè)。。在此背景下，憲法和法律委員會(huì)不僅是全國(guó)人大常委會(huì)立法過(guò)程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的主體，也承擔(dān)著事前控制法律草案合憲性的職責(zé)(62)邢斌文《論法律草案審議過(guò)程中的合憲性控制》，《清華法學(xué)》2017年第1期，第167-188頁(yè)。。因此，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律是否超出了非基本法律的憲法約束，以及全國(guó)人大常委會(huì)行使基本法律修改權(quán)是否符合憲法要求，理應(yīng)在憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查職責(zé)范圍內(nèi)。而在《人民法院組織法修訂草案》、《人民檢察院組織法修訂草案》審議過(guò)程中，針對(duì)此次修改符合“部分補(bǔ)充和修改”與否存在的憲法爭(zhēng)議，憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查并作了說(shuō)明(63)沈春耀《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民法院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》、《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第6期，第747、761頁(yè)。。其審查結(jié)論是否妥當(dāng)姑且不論，但這一新動(dòng)態(tài)至少為解決今后立法過(guò)程中可能出現(xiàn)的基本法律相關(guān)爭(zhēng)議提供了契機(jī)(64)憲法和法律委員會(huì)對(duì)法律草案的事前合憲性審查應(yīng)當(dāng)“普遍”、“充分”、“明顯”。參見：張翔《“合憲性審查時(shí)代”的憲法學(xué)：基礎(chǔ)與前瞻》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019年第2期，第5-21頁(yè)。。

(三)明確全國(guó)人大常委會(huì)先行審議與全國(guó)人大正式審議的銜接規(guī)則

《農(nóng)業(yè)法》在先行審議過(guò)程中被“降格”處理之所以能夠發(fā)生，除了審議程序的不足外，還因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)先行審議后“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大正式審議的決定權(quán)是實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)。當(dāng)然，前文的分析已經(jīng)指出，委員長(zhǎng)會(huì)議才是決定法律草案由全國(guó)人大通過(guò)還是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的關(guān)鍵。這也是近年來(lái)引起學(xué)界討論的熱點(diǎn)話題之一(65)馬嶺《委員長(zhǎng)會(huì)議之設(shè)置和權(quán)限探討》，《法學(xué)》2012年第5期，第14-22頁(yè)。。委員長(zhǎng)會(huì)議立法議程設(shè)置權(quán)的生成與背景較為復(fù)雜(66)冀業(yè)《全國(guó)人大委員長(zhǎng)會(huì)議組織與權(quán)力運(yùn)作研究》，北京大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第19-35頁(yè)。，也非短期可以改變，不在本文討論范圍之內(nèi)。

僅就理順全國(guó)人大常委會(huì)先行審議與全國(guó)人大正式審議的關(guān)系來(lái)說(shuō)，明確二者的銜接規(guī)則是值得考慮的變革方向。具體而言，考慮到先行審議制度的創(chuàng)立初衷是輔助全國(guó)人大立法，為正式審議做準(zhǔn)備、打基礎(chǔ)，故可修改《立法法》第十六條，將全國(guó)人大常委會(huì)先行審議后“決定提請(qǐng)”全國(guó)人大審議的表述修改為“必須提請(qǐng)”，從而為全國(guó)人大常委會(huì)施加明文約束。為確保這一制度設(shè)計(jì)能夠落實(shí)，還應(yīng)當(dāng)調(diào)整提出和審議先行審議法律案時(shí)的兩個(gè)做法。第一點(diǎn)與規(guī)范先行審議提案制度相關(guān)，即改革先行審議法律案的作出說(shuō)明制度。既然先行審議法律案是向全國(guó)人大常委會(huì)提出的，在初次審議時(shí)，提案主體就應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上向全體組成人員作出說(shuō)明，而不是像目前這樣，只有到了全國(guó)人大正式審議時(shí)才向大會(huì)作說(shuō)明。第二點(diǎn)與改革先行審議程序相關(guān)，具體而言，憲法和法律委員會(huì)在審議先行審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)就該法律草案是否屬于基本法律進(jìn)行專門的合憲性審查，并將結(jié)論寫入審議報(bào)告中。以上舉措分別在審議前、審議中和審議后三個(gè)階段標(biāo)識(shí)和認(rèn)定先行審議的特殊性，即全國(guó)人大常委會(huì)先行審議的是全國(guó)人大法律案而不是其他，旨在將全國(guó)人大常委會(huì)的先行審議程序與法定審議程序相對(duì)區(qū)分開。

六 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)行《憲法》施行40年來(lái)，囿于文本至上的規(guī)范視角，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，與全國(guó)人大常委會(huì)相比，全國(guó)人大的立法制度進(jìn)展有限，不僅關(guān)鍵的立法權(quán)限配置問(wèn)題并未隨著《立法法》的制定與修改而得到填補(bǔ)，而且即便是相對(duì)容易調(diào)整的立法程序設(shè)計(jì)也缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(67)徐向華、林彥《〈立法法修正案〉評(píng)析》，《交大法學(xué)》2015年第4期，第61-68頁(yè)。。還有部分學(xué)者盡管承認(rèn)全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)國(guó)家立法的現(xiàn)有格局并非偶然，既具有深層的體制支撐，也效果顯著，是我國(guó)取得立法成就的重要原因，但仍然抱著“等待戈多”的心態(tài)，構(gòu)想未來(lái)如何采取措施落實(shí)全國(guó)人大的憲定立法職權(quán)(68)朱景文《關(guān)于完善我國(guó)立法機(jī)制的思考》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第10期，第228-234頁(yè)。。在這樣的認(rèn)知與心態(tài)之下，發(fā)展全國(guó)人大立法程序且持續(xù)有效運(yùn)行的一些程序性制度，如立法規(guī)劃制度(69)孔德王《議程設(shè)置視角下的立法規(guī)劃》，《人大研究》2019年第5期，第22-30頁(yè)。、基本法律的程序性判斷機(jī)制(70)趙一單《論基本法律的程序性判斷機(jī)制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁(yè)。，被學(xué)者們忽略也就不意外了?；赝F(xiàn)行《憲法》施行40年的歷程，當(dāng)研究的視角從靜態(tài)的文本規(guī)范轉(zhuǎn)向鮮活的立法實(shí)踐、從法定的“立法程序”拓展到實(shí)際的“立法過(guò)程”則會(huì)發(fā)現(xiàn)：40年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)立法能力不斷得到提升，制度建設(shè)也不斷取得進(jìn)步，不僅沒(méi)有如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣阻礙全國(guó)人大行使立法權(quán)，反而有助于增強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)的整體效能。在此意義上，先行審議制度不但可以深化對(duì)我國(guó)人大“一院雙層”組織結(jié)構(gòu)獨(dú)特性的認(rèn)識(shí)(71)浦興祖《人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展——紀(jì)念縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立30周年》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第12期，第10-14頁(yè)。，也有助于理解1982年“擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織”的“重大憲制創(chuàng)新”(72)田雷《奠定“法制建設(shè)的基礎(chǔ)”——“八二憲法”與五屆全國(guó)人大的歷史行程》，《地方立法研究》2021年第6期，第32-53頁(yè)。所蘊(yùn)含的深遠(yuǎn)意義。值此現(xiàn)行《憲法》頒布實(shí)施40周年之際，本文系統(tǒng)研究先行審議制度的歷史變遷與實(shí)際運(yùn)作，展望其未來(lái)發(fā)展，除了紀(jì)念這一特殊日子之外，也期望能夠促使學(xué)界重新認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)全國(guó)人大的立法過(guò)程。