孔德王

一 問題的提出：重新認識全國人大和全國人大常委會立法中的關系

自現行1982年《憲法》重新配置我國國家立法權以來，全國人大和全國人大常委會圍繞改革開放和現代化建設的中心任務，分工配合、協(xié)調一致，共同行使國家立法權，在短短40年的時間里出臺了大量法律?？傮w上看，國家立法權的此種配置，為快速出臺大量法律奠定了制度基礎，有力地推動了我國法律體系的形成與完善(1)胡健《改革開放四十年國家立法》，《地方立法研究》2018年第6期，第89-98頁。。但與此同時，全國人大和全國人大常委會兩者的立法表現卻大相徑庭，引起了廣泛討論，主要體現在兩個方面：第一，全國人大的立法數量遠少于全國人大常委會，而這與憲法法律的規(guī)范要求不匹配；第二，全國人大的立法能力與1982年前相比雖有改善，但較之于全國人大常委會立法能力的穩(wěn)步提升卻明顯滯后。因此，有關全國人大立法必要性和可行性的學理探討時有出現，改革全國人大立法制度的建言也不絕于耳(2)蔡定劍《論人民代表大會制度的改革和完善》，《政法論壇》2004年第6期，第8-18頁；林彥《維護全國人民代表大會的民主功能——兼評〈全國人大組織法〉(修正草案)》，《法學評論》2020年第6期，第15-20頁。。

實際上，對于全國人大立法數量偏少、立法能力偏低等問題，黨中央和全國人大常委會都有著較為清醒的認識，也嘗試推出改善全國人大立法表現的改革舉措。例如，十二屆全國人大常委會報告稱，其在五年任期內都高度重視發(fā)揮全國人大的立法功能，“自2015年起，連續(xù)4年提請全國人民代表大會審議重要法律案”(3)張德江《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第2號，第236頁。。中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》更是明確要求，全國人大會議一般都應當安排審議法律案(4)《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》，《人民日報》2021年1月11日，第1版。。這些舉措都將全國人大常委會的積極作為視作改善全國人大立法表現的著力點，因為不管是提出法律案，還是安排審議法律案，都離不開全國人大常委會主動行使職權。

與目前的改革動向不同，學界長期以來都傾向于認為，全國人大常委會的職權擴大、影響增強不僅有超出憲法設定之嫌，而且是造成全國人大立法職能不彰的主要原因。為扭轉國家立法權運行背離規(guī)范軌道的局面，學者重申全國人大相對于全國人大常委會的優(yōu)越地位，主張維護全國人大的憲法地位和民主功能，從規(guī)范設置上限制全國人大常委會在憲法邊界之內活動。具體思路包括兩個方面：一方面，填補全國人大和全國人大常委會立法權限劃分的憲法漏洞，明確各自的立法事項范圍，避免長久以來的權限紛爭和混淆(5)李克杰《我國狹義法律類型化的困局與化解》，《東方法學》2016年第6期，第66-79頁。；另一方面，構建憲法權力配置的保障機制，由專門機構負責解釋憲法，應對可能的權限爭議，承擔合憲性審查職責，糾正全國人大常委會的不當行為(6)韓大元《論全國人民代表大會之憲法地位》，《法學評論》2013年第6期，第3-17頁。，同時激活全國人大事后監(jiān)督和制約全國人大常委會的憲法設計功能，增強相關條款的可操作性，適時改變、撤銷后者制定的不適當的法律(7)李店標、馮向輝《我國國家立法權配置優(yōu)化的面向》，《學術交流》2018年第5期，第61-67頁。?？傊诖蠖鄶祵W者看來，全國人大和全國人大常委會之間是一種“此消彼長”的關系，只有事前明晰權限范圍、事后強化糾正機制才能確保前者優(yōu)位于后者，進而使二者立法的實際表現與憲法設計相一致。

但是，既有研究普遍忽略了全國人大常委會在全國人大立法活動中所發(fā)揮的建設性作用。受制于會期等議事資源的短缺，全國人大一方面根據憲法規(guī)定作出授權，將行使某方面立法權或制定具體法律的權力明文賦予全國人大常委會，這是我國人大制度的“固有制度安排”(8)曲頔《全國人民代表大會授權常務委員會行使相關職權研究》，《中國法律評論》2021年第2期，第192-193頁。。例如，2020年，根據《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》的明確授權(9)《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第2號，第284頁。，全國人大常委會制定了《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》。另一方面，根據法律規(guī)定，全國人大在審議法律案之前或之后可以借助全國人大常委會的審議彌補自身議事能力的不足。例如，1987年六屆全國人大第五次會議授權全國人大常委會會后繼續(xù)審議其原則通過的《村民委員會組織法(草案)》，然后頒布試行，就是全國人大審議法律案之后，再借助全國人大常委會對一些問題繼續(xù)審議的典型案例(10)萬其剛《論當代中國的授權立法》，《當代中國史研究》1996年第5期，第41頁。。而更值得重視的是，在全國人大審議法律案之前，由全國人大常委會先行對其進行審議，已經被《立法法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》先后確認，并發(fā)展成為全國人大立法程序啟動前的“前置程序”。曾參與1982年《憲法》修改并長期供職于全國人大常委會的王漢斌指出：“這部憲法實施以來，我國制定的法律80%以上是由全國人大常委會審議通過的。即使是全國人大審議通過的法律，事先也都經過全國人大常委會審議，有的還經過多次審議，在比較成熟后才提交全國人大審議通過?！?11)王漢斌《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第80頁。此外，相較于全國人大事后授權繼續(xù)審議，全國人大常委會事前先行審議全國人大法律案更為頻繁，稱之為常規(guī)立法制度并不為過(12)1982年《憲法》實施后，全國人大審議法律案后再授權全國人大常委會繼續(xù)審議的情況只出現過兩次。參見：萬其剛《論當代中國的授權立法》，《當代中國史研究》1996年第5期，第41-42頁。。但遺憾的是，學界對該制度關注不足，僅在其他研究中順帶提及，缺乏系統(tǒng)的研究(13)有學者主張人大的審議分為“準備性審議”和“正式審議”兩種類型，前者的主體為常委會，旨在決定是否將法律案列入會議議程，并對已經列入議程的法律案進行完善。參見：宋方青《立法能力的內涵、構成與提升：以人大立法為視角》，《中外法學》2021年第1期，第169頁。。

全國人大常委會先行審議全國人大法律案制度(下文根據語境簡稱為“先行審議制度”或“先行審議”)，指的是特定提案主體在全國人大閉會期間將原本應當向全國人大提出的法律案提交給全國人大常委會審議，全國人大常委會先行審議之后，或者決定將該法律案向全國人大提出以進行正式審議，或者決定自行表決通過的制度設計。在現行《憲法》施行40周年之際，系統(tǒng)研究先行審議制度，不僅能夠揭示全國人大立法過程的真實樣態(tài)，而且能夠為學界重新認識全國人大和全國人大常委會關系打開新的視野。本文認為，先行審議制度的創(chuàng)設，延續(xù)了1982年修改《憲法》時改革人大制度的思路，即通過擴大全國人大常委會的職權來強化全國人大制度的整體效能，而40年來它的常態(tài)化運行則極大地豐富了我國立法制度乃至人大制度的實踐內涵。

二 先行審議制度的歷史沿革

先行審議制度因應實踐需要而產生，在現行《憲法》實施的40年時間里經歷了“在有效性中累積合法性”的發(fā)展路徑(14)林尚立《在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇》，《復旦學報(社會科學版)》2009年第2期，第46-54頁。。最初，它是全國人大常委會的“自我創(chuàng)設”，長期以立法慣例的形式存在和運行，在實踐證明行之有效后，法律將其提煉和確認為全國人大常委會的法定權力，最終演變?yōu)楹戏ㄐ院陀行约鎮(zhèn)涞牧⒎ㄖ贫?15)在討論全國人大常委會執(zhí)法檢查權確立過程時，林彥提出了“從自我創(chuàng)設到政治慣例再到法定權力”的制度發(fā)生學和制度變遷分析框架。參見：林彥《從自我創(chuàng)設，到政治慣例，到法定權力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權的確立過程》，《清華法學》2009年第3期，第5-25頁。。

(一)立法慣例階段：1982年至2000年

1982年《憲法》對國家立法權的配置主要集中于全國人大和全國人大常委會的立法權限分工，而對二者立法程序的設計則并不完備，僅僅明確了全國人大通過法律的程序規(guī)則、全國人大代表和全國人大常委會組成人員有權提出法律案兩項立法程序。總的來說，現行《憲法》并未從憲法層面為全國人大和全國人大常委會行使立法權配備完善的立法程序，而是以“憲法委托”(16)《憲法》中“由法律規(guī)定”等表述方式屬于典型的“憲法委托”，制憲者委托立法就相關事項制定法律以對《憲法》的相關規(guī)定進行具體化，進而使之具備可操作性。參見：李樣舉、韓大元《論憲法之下國家立法具體化功能的實現》，《廈門大學學報(哲學社會科學版)》2013年第3期，第95-103頁。的方式，由第七十八條委托國家立法機關制定有關“組織”和“工作程序”的法律。也就是說，二者的立法程序屬于法律調整的范疇，現行《憲法》賦予國家立法機關具體化憲法規(guī)定的權力與職責(17)在憲法委托的情況下，國家立法機關通過立法的方式具體化憲法的規(guī)定，既是權力也是義務。參見：林彥《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競爭》，《清華法學》2013年第2期，第37-60頁。。1982年通過的《全國人民代表大會組織法》較為詳細地規(guī)定了全國人大、全國人大常委會的組織設置和運行程序，初步為二者行使立法權搭建起了程序框架。值得一提的是，彼時，全國人大和全國人大常委會的立法程序是各自獨立的。

在1982年《憲法》實施至2000年《立法法》通過的近20年時間內，先行審議制度以立法慣例的形式存在并發(fā)揮作用。作為共同行使國家立法權的兩個國家機關，全國人大是“非常設機關”，而全國人大常委會是“常設立法機關”(18)黃明濤《“最高國家權力機關”的權力邊界》，《中國法學》2019年第1期，第116頁。。盡管二者存在千絲萬縷的聯(lián)系，但在實踐中，它們不僅會期是錯開的，而且全國人大常委會組成人員的另一重身份是全國人大代表，所以在全國人大會議期間，全國人大常委會并非以一個實體機構的形式參與其中，而是分散為一個個的全國人大代表參會(19)將全國人大和全國人大常委會視為一體的觀點已經引起反思。參見：黃明濤《“最高國家權力機關”的權力邊界》，《中國法學》2019年第1期，第104-121頁。。正因如此，不管是1982年通過的《全國人民代表大會組織法》、1987年通過的《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》，還是1989年通過的《全國人民代表大會議事規(guī)則》，都嚴格區(qū)分了全國人大的立法程序和全國人大常委會的立法程序。由于全國人大是“非常設機關”，全國人大常委會不僅在全國人大召開會議的準備環(huán)節(jié)做了大量工作，而且是提出法律案的法定主體。但是，在核心的審議和表決環(huán)節(jié)，上述法律都只允許全國人大常委會組成人員以全國人大代表的身份參加。換句話說，全國人大常委會不得以常設機關的組織形態(tài)參與到全國人大法律案的審議和表決中。

那么，先行審議是在哪些因素的作用下產生并發(fā)展為立法慣例的呢？首先，全國人大作為“非常設機關”長期閉會，國務院、30名以上的全國人大代表等法定提案主體即便有意也無法向其提出法律案；其次，法律案即便是在全國人大開會期間提出，由于會期短而議程多，審議資源十分有限，致使全國人大難以充分進行審議，倉促立法也不妥當；最后，相比于其他類型的議案，法律案不僅形式要求較高，而且要在達到一定的成熟度后審議才有價值。因此，作為法定提案主體的代表團或30名以上的代表聯(lián)名提出的法律案往往欠缺審議基礎，只能作為立法建議處理(20)立法實務工作者指出，代表團和代表聯(lián)名提出的數百件議案并不符合法律案的要件，僅僅可以歸為立法建議，不具備審議的基礎，即便是審議，也是浪費寶貴的立法資源。參見：喬曉陽《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2007年版，第117頁。。

在上述條件的制約下，由全國人大常委會先行審議全國人大法律案的做法就在實踐中逐步發(fā)展起來，成為立法過程中的“非正式制度”。正如周旺生所言：“這樣就逐漸形成一種做法：在全國人大會議閉會期間，由常委會先行接納提交全國人大的法律案，并先行審議和完善這些法律案，然后再由常委會將經過自己先行審議和完善的法律案提交全國人大會議。這樣做，既能方便提案主體向全國人大提出法律案，又能為全國人大會議審議這些法律案提供比較好的審議基礎，在一定程度上彌補了全國人大會議少、會期短的不足?！?21)周旺生《論全國人大的立法運作制度》，《法治論叢》2003年第3期，第34頁。

(二)法定制度階段：2000年至2015年

將實踐運用成熟的經驗和行之有效的做法“定型化”、“成文化”、“條文化”，是我國長期堅持的立法發(fā)展道路，被學者概括為“經驗主義立法模式”(22)蔡定劍《20年人大立法的發(fā)展及歷史性轉變》，《國家行政學院學報》2000年第5期，第76頁。。2000年制定的《立法法》，正式將先行審議從立法慣例上升為法定制度。該法的草案說明強調，在立法程序方面“著重把多年來實踐證明體現民主集中制原則并行之有效的一些基本經驗，加以法律化、制度化”，而先行審議就在其中(23)顧昂然《關于〈中華人民共和國立法法(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2000年第2號，第132頁。。對此，全國人大常委會法制工作委員會(以下簡稱“法工委”)的解釋是：“由于大會會期的限制，在一年中的大多數時間里，無法向大會提出法律案。為了使向大會提出的法律案得到充分的審議，因而在大會閉會期間可以先向常委會提出。”(24)張春生《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第84頁。在此值得特別關注的有兩點：第一，先行審議制度啟動與否，取決于法定提案主體是否先向全國人大常委會提出法律案；第二，先行審議后是否再將法律案提交全國人大正式審議，由全國人大常委會決定。后者意味著全國人大常委會先行審議后，還有權決定不提交本該由全國人大審議的法律案，使這一規(guī)定的正當性不無疑問(25)趙一單《論基本法律的程序性判斷機制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁。。

(三)制度調適階段：2015年至今

法定化后，先行審議制度并未停滯不前，而是在實踐中持續(xù)調整，融入了更豐富的制度要素。

首先，在先行審議階段，吸納全國人大代表的參與。2005年，黨中央轉發(fā)的全國人大常委會黨組文件強調：第一，全國人大代表在大會閉會期間可以向全國人大常委會提出議案；第二，全國人大常委會應當邀請全國人大代表列席會議；第三，全國人大常委會應當根據具體情況將審議的法律案向全國人大代表征求意見(26)《中共中央轉發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見〉的通知》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編《人民代表大會制度重要文獻選編(四)》，中國民主法制出版社、中共中央文獻出版社2015年版，第1362-1373頁。。以上三項舉措在先行審議環(huán)節(jié)引入了全國人大代表的參與，這在一定程度上有助于增強該制度的正當性。

其次，2015年修改《立法法》，再次將實踐證明有效的非正式做法提煉之后予以法定化，明確了全國人大代表參與全國人大常委會立法的三種方式：一是先行審議的法律案必須征求全國人大代表的意見，并向其反饋；二是邀請全國人大代表一同參與立法調研；三是邀請有關全國人大代表列席會議(27)李建國《關于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2015年第2號，第185頁。。從此，全國人大代表參與先行審議環(huán)節(jié)成為法定制度。

最后，2021年修改《全國人民代表大會議事規(guī)則》，“根據多年來的實踐做法并參照立法法的規(guī)定”進一步完善了全國人大的立法程序：一方面，再次確認了先行審議制度的法定程序地位；另一方面，明確要求全國人大常委會應當將先行審議的法律案向社會公開征求意見(28)王晨《關于〈中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則(修正草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第3號，第402-403頁。。

總體而言，上述調整在全國人大常委會先行審議環(huán)節(jié)強化了全國人大代表和公眾的參與，有效地提升了先行審議制度的正當性。

三 先行審議制度的運行過程

盡管《立法法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》等法律規(guī)定了先行審議制度，但相關規(guī)定比較粗略。觀察立法實踐可以發(fā)現，先行審議的運行過程要經過提出法案、列入議程、正式審議、審議之后決定是否提請全國人大正式審議、向全國人大作出說明等五個步驟。

(一)提出法案：特定主體提出需先行審議的法律案

先行審議的啟動有賴于特定主體向全國人大常委會正式提出需先行審議的全國人大法律案，但法律并未規(guī)定先行審議提案權的歸屬。根據法工委的權威說法，“需要注意的是，可以先向常委會提出法律案的主體，應當是有權向全國人大提出又同時有權向常委會提出法律案的主體”(29)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第82頁。。也就是說，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會才具備提出先行審議法律案的主體資格，因此可以稱之為先行審議提案主體。舉例而言，2016年3月16日，十二屆全國人大第四次會議通過的《慈善法》，就是由全國人大內務司法委員會提出，經過全國人大常委會先行審議的(30)李建國《關于〈中華人民共和國慈善法(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2016年第2號，第218-219頁。。

值得注意的是，根據《立法法》第十四、十五條規(guī)定，全國人大常委會委員長會議(以下簡稱“委員長會議”)不是全國人大立法的法定提案主體，因而不具備同時向全國人大和全國人大常委會提出法律案的主體資格，但實際上卻是最重要的先行審議提案主體。在立法實踐中，委員長會議提出的先行審議法律案，不僅數量最多，而且分量重。例如，2018年，第十三屆全國人大第一次會議通過的《監(jiān)察法》，最初就是由委員長會議向十二屆全國人大常委會提出的(31)《第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議議程》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2017年第4號，第622頁。；再如，2021年3月11日，十三屆全國人大常委會第四次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》，在先行審議階段，也是由委員長會議向全國人大常委會提出的(32)《第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議議程》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第4號，第703頁。。此外，2015年《立法法》的修改(33)李建國《關于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2015年第2號，第183頁。、2017年《民法總則》的制定(34)《第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議議程》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2016年第4號，第749頁。，也都發(fā)端于委員長會議向全國人大常委會提出法律案。

(二)列入議程：委員長會議決定是否列入會議議程

在正式立法程序中，法律案提出后一般不會自動進入審議環(huán)節(jié)，“須經過列入議程前的審查關口”(35)徐向華《立法學教程(第二版)》，北京大學出版社2017年版，第171頁。。受案主體對法律案的審查分為形式審查和實質審查兩個方面。根據《立法法》第五十四條的規(guī)定，提出的法律案必須符合形式上的要求，包括法律草案文本、法律草案說明、必要的參閱資料等。至于對法律案的實質審查，《立法法》等法律只分別規(guī)定了向全國人大和全國人大常委會提出法律案的審查程序，并未明確將先行審議的法律案列入全國人大常委會會議議程的程序。理論上講，既然全國人大常委會是先行審議法律案的受案主體，法律案的實質審查也應當由全國人大常委會根據法定立法程序進行。

依照《立法法》第二十六、二十七條的規(guī)定，不同類型提案主體提出的法律案適用不同的審查標準：委員長會議提出的法律案直接列入會議議程；國務院等機關主體提出的法律案則由委員長會議形式審查后列入會議議程；而十人以上常委會組成人員聯(lián)名提出的法律案先由委員長會議進行實質審查，然后決定是否列入會議議程。由此可見，全國人大常委會對先行審議法律案的審查只限于形式審查，而具體負責審查的機構則是委員長會議。根據《全國人民代表大會組織法》第二十五條的規(guī)定，擬定全國人大常委會會議議程草案是委員長會議的職權之一。在規(guī)范層面，委員長會議只是“處理常務委員會的重要日常工作”的機構，而實際上，委員長會議是全國人大常委會的領導核心，由其負責審查法律案并決定列入哪次會議議程，不僅在規(guī)范上具有正當性，而且有助于根據立法項目的輕重緩急合理安排審議時間，提升議事效率，是經過長期實踐證明行之有效的做法(36)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第108頁。。

(三)審議程序：全國人大常委會先行審議法律案的具體操作

根據《立法法》第十六條第一款的規(guī)定，全國人大常委會先行審議全國人大法律案的程序與審議其他法律案并無原則上的不同。與此同時，第二款專門強調，全國人大常委會在先行審議環(huán)節(jié)應當吸納全國人大代表參與，包括通過多種形式征求代表意見、邀請代表參加立法調研。不過，由于全國人大常委會的法定審議程序本身也要求通過多種形式征求包括全國人大代表在內的各方面意見(37)全國人大常委會法工委對《立法法》第三十六條的規(guī)定的解釋，參見：全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第127-133頁。，因此，理論上全國人大常委會先行審議全國人大法律案與審議其他主體向其提出的法律案并無程序上的顯著差別。

但通過梳理各種立法背景資料，并結合對立法實踐的觀察，筆者認為，全國人大常委會先行審議的具體操作有以下兩點值得注意。

一方面，全國人大常委會先行審議法律案的次數一般在兩次以上(38)喬曉陽《中華人民共和國立法法講話》，第115頁；全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第82頁。。例如，《慈善法草案》是經過十二屆全國人大常委會第十七、十八次兩次會議連續(xù)審議后，才提請十二屆全國人大第四次會議審議的(39)李建國《關于〈中華人民共和國慈善法(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2016年第2號，第218-219頁。。再如，《監(jiān)察法草案》在提請十三屆全國人大第一次會議審議前，先后經過了十二屆全國人大常委會第二十八次會議的初次審議和第三十一次會議的再次審議(40)李建國《關于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第2號，第158-159頁。。目前，全國人大常委會先行審議次數最多的法律是《民法典》。我國編撰《民法典》采取了先制定民法總則，再編撰各分編，最后將二者合并為民法典草案的“兩步走”立法工作思路。在2017年3月十二屆全國人大第五次會議審議《民法總則草案》之前，十二屆全國人大常委會于2016年對其進行了三次先行審議；而在2020年5月十三屆全國人大第三次會議審議《民法典草案》之前，十二屆、十三屆全國人大常委會總共先行審議了七次。也就是說，在制定《民法典》的過程中，全國人大常委會的先行審議達到了十次之多(41)王晨《關于〈中華人民共和國民法典(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年特刊，第183-185頁。。

另一方面，全國人大常委會先行審議法律案一般會征求各方意見。全國人大常委會審議法律案一般采取線下、線上相結合的方式征求各方意見。在線下征求意見方面，根據《立法法》第三十六條的規(guī)定，專門委員會、法工委審議法律案應當聽取各方意見，具體形式包括召開座談會、聽證會、論證會等，也包括書面征求相關領域全國人大代表的意見。至于線上征求意見，《立法法》(2015年修正)第三十七條規(guī)定全國人大常委會原則上應當將法律案向社會公布。自2008年開始，全國人大常委會一般都會在中國人大網上公開正在審議的法律案，征求公眾的意見(42)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第133-136頁。。

(四)審議之后：委員長會議決定是否提請全國人大正式審議

如前所述，先行審議制度是為彌補全國人大會期短的制度短板而創(chuàng)立并存在的。因此，全國人大常委會先行審議全國人大法律案之后，理應將其提交全國人大會議正式審議，《立法法》的表述是“決定提請”全國人大審議。這里的問題是，全國人大常委會提請全國人大正式審議其先行審議過的法律案的決定權到底是實質上的還是形式上的？換言之，全國人大常委會是否有權決定不提請全國人大審議？

立法實踐中確實發(fā)生過全國人大常委會先行審議全國人大法律案之后決定不提請全國人大正式審議、轉而由其表決通過的立法例。1993年，國務院提請七屆全國人大常委會先行審議《農業(yè)基本法草案》。國務院起草的法律草案不僅在法律名稱中直觀地體現了其基本法律的性質，而且在法律草案說明中專門強調了黨中央、國務院對該法的基本法律定性(43)劉中一《關于〈中華人民共和國農業(yè)基本法(草案)〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》1993年第1號，第5頁。。但是，當時的全國人大法律委員會在統(tǒng)一審議過程中卻提出了如下意見：“關于本法名稱，國務院關于農業(yè)基本法的議案本來是提請全國人大常委會審議決定提請八屆全國人大一次會議審議的，如果本法仍稱作‘農業(yè)基本法’，按照憲法規(guī)定，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律屬于全國人民代表大會的職權，這部法律的審議就要等到明年春天召開的八屆二次全國人民代表大會?？紤]到本法最好盡早制定，建議將‘農業(yè)基本法’改為‘農業(yè)法’，由全國人大常委會審議?！?44)項淳一《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國農業(yè)基本法(草案)〉審議結果的報告》，《全國人民代表大會常務委員會公報》1993年第3號，第4頁。最終，全國人大常委會表決通過了《農業(yè)法》。其他立法例也能從側面佐證全國人大常委會實質上能夠決定全國人大的立法議程。八屆全國人大常委會第二十九次會議提出的九屆全國人大第一次會議議程草案曾列入審議《高等教育法草案》的事項，但在全體會議討論時，認為該法可以由全國人大常委會審議通過，而其他法律案尚未準備妥當，最終九屆全國人大第一次會議沒有審議該法律案(45)劉政、程湘清《民主的實踐——全國人民代表大會及其常委會的組織和運作》，人民出版社1999年版，第77頁。。

為更好地理解這一問題，我們必須探究全國人大會議的議程是如何制定的。根據《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》的相關規(guī)定，全國人大會議議程的制定規(guī)則如下：全國人大常委會提出會議議程草案，提交大會開幕前的預備會議審議，通過后即正式確定。但蔡定劍指出：“實際上，所有向全國人民代表大會和常委會提出的法律議案，都是事先向全國人大常委會提出，由委員長會議決定提交代表大會還是提交常委會審議?！薄翱梢姡勺h案能否列入代表大會或常委會議程和到底是列入代表大會還是常委會議程，最關鍵的因素是委員長會議?！?46)蔡定劍《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第309頁。也就是說，委員長會議才是全國人大常委會和全國人大會議議程的設置者。因此，全國人大常委會是否先行審議全國人大法律案，以及后續(xù)全國人大常委會是否提請全國人大正式審議先行審議過的法律案，實質決定權由委員長會議掌握。

(五)作出說明：向全國人大會議作法律草案說明的主體

全國人大常委會經先行審議，決定提請全國人大正式審議的法律案，應當依照法定程序向全國人大提出，完成全國人大常委會先行審議和全國人大正式審議的程序對接。這里的問題是，先行審議后的法律案應當由誰向全國人大會議作關于法律草案的說明，理論上應當是誰提案、誰說明。但如前所述，先行審議的提案主體實際上分為兩種類型：一是國務院等既有權向全國人大又有權向全國人大常委會提出法律案的國家機關，二是無權向全國人大提出法律案的委員長會議。相應地，向全國人大會議作法律草案說明的主體也有兩種情況：當前者提出先行審議法律案時，一般由其作法律草案的說明；而當后者是先行審議法律案的提案主體時，實際上只能由全國人大常委會代其再向全國人大提出法律案，而此時的說明人應當是全國人大常委會(47)喬曉陽《中華人民共和國立法法講話》，第116-117頁；全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第82-83頁。。

(六)小結

為了直觀、細致地呈現先行審議制度的運行過程及其與全國人大立法程序的關系，表1根據《全國人民代表大會常務委員會公報》刊載的立法資料還原了《慈善法》的立法過程。

表1 《慈善法》立法過程

四 先行審議制度的主要功能

先行審議制度發(fā)展了全國人大的立法程序。原本全國人大審議程序采用的是當次會議審議、當次會議通過的“一審制”，審議次數少且審議時間短。先行審議制度的創(chuàng)立和運行，在全國人大審議法律案之前引入了全國人大常委會的審議，客觀上增加了法律案的審議次數和審議時間，顯著強化了全國人大整體的立法效能與效果。

(一)提高了全國人大的立法質量

審議環(huán)節(jié)是從法案到法律的關鍵。法律文本的內容是否妥當與審議的效果密切相關。眾所周知，受限于代表兼職、會期短暫等制度短板，全國人大的審議能力并不高，而且短期內難以改善(48)2015年全國人大修改《立法法》時，民法學者孫憲忠曾以全國人大代表的身份批評全國人大立法實行的“一審制”，進而建議在全國人大立法程序中“引入第一次審議和第二次審議的程序”。參見：孫憲忠《我動議：孫憲忠民法典和民法總則議案、建議文集》，北京大學出版社2018年版，第304頁。。而先行審議制度有效地回應了這一現實困境，已經由最初的立法慣例發(fā)展為正式的立法制度。通過先行審議這一“前置程序”，提交全國人大的法律案事前都經過了全國人大常委會的審議，而且是多次審議，形成了全國人大常委會先行審議、全國人大正式審議的“雙重審議模式”。借助全國人大常委會先行審議的輔助，法律草案在全國人大通過前的審議時間得到顯著增加，立法周期也顯著拉長，與一次審議即通過的“一審制”相比，事實上有助于提高全國人大的立法質量。

(二)加快了全國人大的立法速度

效率是立法尤其是立法程序所追求的核心價值之一。因為立法機關的運轉和立法程序的展開所需要的時間等立法資源不是無限的，所以立法活動也不得不考慮投入與產出的關系，也需要進行效率考量，而我國立法的效率導向尤為明顯。眾所周知，改革開放初期，黨中央提出“有法可依”的目標，開啟了持續(xù)30余年的大規(guī)模立法活動。在法律體系基本形成、大規(guī)模立法運動告一段落后，黨中央適時調整重心，作出完善法律體系、注重立法質量的新決策。全國人大常委會也適時調整，在注重立法效率的同時，更加強調立法質量，力求做到立法數量與質量雙管齊下。在2018年召開的全國人大常委會立法工作會議上，栗戰(zhàn)書委員長再次強調了立法效率的重要性，要求在保證立法質量的前提下加快立法速度?！百|量與效率”的話語組合也頻繁地出現在全國人大常委會的領導講話和工作報告中，意味著質量與效率并重乃是第十三屆全國人大立法工作的主導思路。此外，加快立法速度的現實需求也一直十分強烈(49)趙一單《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期，第21-35頁。。

先行審議制度對于提升立法效率的功效已經被立法實踐所證明。一方面，法律草案在全國人大審議之前先由全國人大常委會審議，二者分工配合、前后協(xié)作，仿佛接力賽中的前后手，只有成熟的法律案才能進入全國人大正式審議環(huán)節(jié)，從而確保法律及時出臺。與全國人大審議法律草案后認為不成熟、授權全國人大常委會審議后再通過相比，如1987年全國人大授權全國人大常委會對其原則通過的《村民委員會組織法草案》審議修改后再通過(50)曲頔《全國人民代表大會授權常務委員會行使相關職權研究》，《中國法律評論》2021年第2期，第190頁。，全國人大常委會先行審議之后再由全國人大正式審議的制度安排顯然效率更高，立法效果也更佳。另一方面，如上文《農業(yè)法》立法過程所表明的，全國人大常委會認為正在先行審議的法律草案乃社會急需時，還可以轉而決定自行通過以及時回應社會需要，避免因等待全國人大會議召開而貽誤法律出臺時機。綜上所述，不管是借助先行審議提升后續(xù)全國人大的立法效率，還是先行審議后再決定由全國人大常委會自行通過，先行審議制度都顯著地提升了全國人大立法的整體效率。

(三)擴大了全國人大代表的立法參與度

作為人民的代表，全國人大代表參與立法的必要性和重要性無需多言，“尊重代表的權利就是尊重人民的權利，保障代表依法履職就是保障人民當家作主”(51)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第85頁。。但是，目前全國人大代表參與全國人大立法的效果不太理想：在啟動立法程序的提案環(huán)節(jié)，全國人大代表團和代表聯(lián)名提出的法律案至今都沒有被列入過會議議程(52)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第79頁。；在關鍵的立法審議環(huán)節(jié)，受制于全國人大會期短、審議時間短的條件限制，全國人大代表的審議作用也難以充分體現。而先行審議制度將全國人大的立法程序向前延伸到了全國人大常委會階段，通過征求和聽取全國人大代表意見的制度安排與實踐操作，使全國人大代表能“提前參與”，提高了全國人大代表對立法活動的參與程度。正如法工委所言，全國人大常委會先行審議、后決定提請全國人大正式審議的法律案，“都會專門組織代表研讀法律草案，征求全國人大代表對法律案的意見，這已經成為一種新常態(tài)”(53)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第83頁。。

(四)增強了全國人大的立法公開性

在采用當次會議審議、當次會議通過的“一審制”的情況下，全國人大立法不具備向社會公開征求意見的條件，導致立法的公開性不足。相比之下，實行“三審制”的全國人大常委會自十二屆以來已經形成慣例，原則上在一審后和二審后都將法律草案公開向社會征求意見(54)全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第133-136頁。。而前置于全國人大立法程序的先行審議，使得借助全國人大常委會的立法征求意見平臺以吸納各方對全國人大法律案的意見成為可能。前文已述的諸多立法實例足以證明，先行審議制度對于增強全國人大立法公開性發(fā)揮了積極作用。

五 先行審議制度的完善構想

盡管先行審議制度發(fā)展了全國人大的立法程序，在實踐中也發(fā)揮出多重功效，但相伴而來的兩個問題卻不容忽視：一方面，在缺乏明文規(guī)定的情況下，全國人大代表不是先行審議提案主體，使得全國人大代表無法通過聯(lián)名的方式將法律案提交全國人大常委會先行審議；另一方面，由于先行審議已經成為全國人大立法的“前置程序”，全國人大常委會可以借助該程序影響全國人大的立法進程。一言以蔽之，先行審議這一程序性制度產生了非預期的實體性后果。因此，未來應調整先行審議制度的部分細節(jié)，在不減損現有功能發(fā)揮的前提下彌補其缺陷，使其成為有效性和正當性兼?zhèn)涞牧⒎ㄖ贫取?/p>

(一)規(guī)范先行審議提案制度

提出法律案是立法程序的啟動環(huán)節(jié)，也是開展審議的前提條件。先行審議也不例外。但設計立法程序的《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》和《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》等法律，盡管都詳細地規(guī)定了向全國人大、全國人大常委會提出法律案的主體與程序，卻未對先行審議提案制度作出規(guī)定。此外，根據上述法律規(guī)定，法定提案主體不能向受案主體提出超出其職權范圍的議案(55)徐向華《立法學教程(第二版)》，第170頁。，即法定提案主體只能向全國人大常委會提出屬于其職權范圍內的議案。也就是說，制定或修改基本法律的法律案只能向全國人大提出；倘若全國人大常委會接受了全國人大職權范圍內的法律案即是越權，因為關于法律案的提出與接受，我國法律明文規(guī)定了“單項”限制性要求，即只約束受案主體接受法律的范圍，而不限制提案主體的提出事項范圍(56)徐向華《立法學教程(第二版)》，第169-170頁。。先行審議制度的存在和運行，顯然突破了這一限定，因為它意味著全國人大常委會接受了屬于全國人大職權范圍的法律案。

先行審議提案制度除了有突破法律規(guī)定之嫌外，提案主體的范圍也應當適度擴大。依照法工委的解釋，先行審議環(huán)節(jié)的提案主體，“應當是有權向全國人大提出又同時有權向常委會提出法律案的主體”(57)喬曉陽《中華人民共和國立法法講話》，第116頁；全國人大常委會法制工作委員會《中華人民共和國立法法釋義》，第82頁。，并非所有有權向全國人大提出法律案的主體都具備啟動先行審議的資格。首先，全國人大常委會不可能將法律案提交自己審議；其次，全國人大主席團、全國人大代表團只存在于全國人大會議期間，不存在向全國人大常委會提出法律案的問題；最后，全國人大代表聯(lián)名向全國人大常委會提出法律案，顯然不符合法律的明確規(guī)定，同樣地，十人以上常委會組成人員聯(lián)名向全國人大常委會提出屬于全國人大職權范圍內的法律案也有悖于職權法定原則，所以被排除在外。因此，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會作為啟動先行審議的提案主體，雖然于法無據，但至少形式上并未突破法律限制。但是，全國人大代表被排除在先行審議提案主體之外，既妨礙了先行審議制度擴大全國人大代表立法參與的制度功能，也不利于解決如何有效發(fā)揮人大代表提案權的實踐難題(58)胡弘弘《論人大代表提案權的有效行使》，《法學》2012年第5期，第23-30頁。。實踐中已經出現了全國人大代表聯(lián)名提出的法律議案，獲得全國人大常委會重視，并最終推動其修改法律的實例。2007年，全國人大常委會第一次修改《民事訴訟法》，法律草案就是以江必新等30名全國人大代表聯(lián)名提出的議案和建議稿為基礎形成的。在十一屆全國人大第一次會議上所做的五年工作報告中，時任全國人大常委會委員長吳邦國將其作為“代表議案在立法工作中的作用得到進一步發(fā)揮”的代表工作亮點向全國人大匯報(59)吳邦國《吳邦國論人大工作(下)》，人民出版社2017年版，第414頁。。為進一步發(fā)揮全國人大代表的立法作用，強化先行審議制度擴大全國人大代表立法參與的功能，法律應當明文賦予全國人大代表聯(lián)名提出先行審議法律案的主體資格。

(二)改革先行審議的審議程序

先行審議重在審議。前文的考察，既說明了先行審議的審議程序在提高全國人大立法質量、擴大全國人大代表立法參與、增強全國人大立法公開性等方面所起到的積極作用，也揭示了其中潛藏的問題，即：全國人大常委會在效率邏輯的驅動下(60)改革開放以來，全國人大制度的發(fā)展主要受效率導向的“科層制邏輯”支配，“民主制邏輯”不僅相對滯后，而且有被“科層制邏輯”遮蔽的趨勢。參見：張緊跟《科層制還是民主制？——改革年代全國人大制度化的內在邏輯》，《復旦學報(社會科學版)》2013年第5期，第116-126頁。，為了盡快出臺法律，避免因等待全國人大召開會議而耽誤政策時機，可能會在先行審議的審議環(huán)節(jié)，通過修改法律草案基本法律定性的方式，將原本應當隨后提請全國人大正式審議的基本法律草案改為自己通過，前文論及的《農業(yè)法》即是如此。由于先行審議的審議程序與全國人大常委會原有的立法程序并無實質區(qū)別，反而是混同在一起的，因此，通過在審議環(huán)節(jié)修改法律草案定性的方式來影響一部法律命運的可能性就難以避免。

黨中央作出“推進合憲性審查工作”的政治決策后，2018年《憲法修正案》將全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”、全國人大常委會賦予其“推進合憲性審查”的職責，我國邁入了“合憲性審查時代”(61)張翔《“合憲性審查時代”的憲法學：基礎與前瞻》，《環(huán)球法律評論》2019年第2期，第5-21頁。。在此背景下，憲法和法律委員會不僅是全國人大常委會立法過程中負責統(tǒng)一審議的主體，也承擔著事前控制法律草案合憲性的職責(62)邢斌文《論法律草案審議過程中的合憲性控制》，《清華法學》2017年第1期，第167-188頁。。因此，全國人大常委會制定的法律是否超出了非基本法律的憲法約束，以及全國人大常委會行使基本法律修改權是否符合憲法要求，理應在憲法和法律委員會的合憲性審查職責范圍內。而在《人民法院組織法修訂草案》、《人民檢察院組織法修訂草案》審議過程中，針對此次修改符合“部分補充和修改”與否存在的憲法爭議，憲法和法律委員會進行審查并作了說明(63)沈春耀《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)〉審議結果的報告》、《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)〉審議結果的報告》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第6期，第747、761頁。。其審查結論是否妥當姑且不論，但這一新動態(tài)至少為解決今后立法過程中可能出現的基本法律相關爭議提供了契機(64)憲法和法律委員會對法律草案的事前合憲性審查應當“普遍”、“充分”、“明顯”。參見：張翔《“合憲性審查時代”的憲法學：基礎與前瞻》，《環(huán)球法律評論》2019年第2期，第5-21頁。。

(三)明確全國人大常委會先行審議與全國人大正式審議的銜接規(guī)則

《農業(yè)法》在先行審議過程中被“降格”處理之所以能夠發(fā)生，除了審議程序的不足外，還因為全國人大常委會先行審議后“決定提請”全國人大正式審議的決定權是實質上的決定權。當然，前文的分析已經指出，委員長會議才是決定法律草案由全國人大通過還是全國人大常委會通過的關鍵。這也是近年來引起學界討論的熱點話題之一(65)馬嶺《委員長會議之設置和權限探討》，《法學》2012年第5期，第14-22頁。。委員長會議立法議程設置權的生成與背景較為復雜(66)冀業(yè)《全國人大委員長會議組織與權力運作研究》，北京大學2009年碩士學位論文，第19-35頁。，也非短期可以改變，不在本文討論范圍之內。

僅就理順全國人大常委會先行審議與全國人大正式審議的關系來說，明確二者的銜接規(guī)則是值得考慮的變革方向。具體而言，考慮到先行審議制度的創(chuàng)立初衷是輔助全國人大立法，為正式審議做準備、打基礎，故可修改《立法法》第十六條，將全國人大常委會先行審議后“決定提請”全國人大審議的表述修改為“必須提請”，從而為全國人大常委會施加明文約束。為確保這一制度設計能夠落實，還應當調整提出和審議先行審議法律案時的兩個做法。第一點與規(guī)范先行審議提案制度相關，即改革先行審議法律案的作出說明制度。既然先行審議法律案是向全國人大常委會提出的，在初次審議時，提案主體就應當在全國人大常委會會議上向全體組成人員作出說明，而不是像目前這樣，只有到了全國人大正式審議時才向大會作說明。第二點與改革先行審議程序相關，具體而言，憲法和法律委員會在審議先行審議法律案時，應當就該法律草案是否屬于基本法律進行專門的合憲性審查，并將結論寫入審議報告中。以上舉措分別在審議前、審議中和審議后三個階段標識和認定先行審議的特殊性，即全國人大常委會先行審議的是全國人大法律案而不是其他，旨在將全國人大常委會的先行審議程序與法定審議程序相對區(qū)分開。

六 結語

現行《憲法》施行40年來，囿于文本至上的規(guī)范視角，學界主流觀點認為，與全國人大常委會相比，全國人大的立法制度進展有限，不僅關鍵的立法權限配置問題并未隨著《立法法》的制定與修改而得到填補，而且即便是相對容易調整的立法程序設計也缺乏實質性進展(67)徐向華、林彥《〈立法法修正案〉評析》，《交大法學》2015年第4期，第61-68頁。。還有部分學者盡管承認全國人大常委會主導國家立法的現有格局并非偶然，既具有深層的體制支撐，也效果顯著，是我國取得立法成就的重要原因，但仍然抱著“等待戈多”的心態(tài)，構想未來如何采取措施落實全國人大的憲定立法職權(68)朱景文《關于完善我國立法機制的思考》，《社會科學戰(zhàn)線》2013年第10期，第228-234頁。。在這樣的認知與心態(tài)之下，發(fā)展全國人大立法程序且持續(xù)有效運行的一些程序性制度，如立法規(guī)劃制度(69)孔德王《議程設置視角下的立法規(guī)劃》，《人大研究》2019年第5期，第22-30頁。、基本法律的程序性判斷機制(70)趙一單《論基本法律的程序性判斷機制》，《政治與法律》2018年第1期，第90-101頁。，被學者們忽略也就不意外了。回望現行《憲法》施行40年的歷程，當研究的視角從靜態(tài)的文本規(guī)范轉向鮮活的立法實踐、從法定的“立法程序”拓展到實際的“立法過程”則會發(fā)現：40年來，全國人大常委會立法能力不斷得到提升，制度建設也不斷取得進步，不僅沒有如有的學者所認為的那樣阻礙全國人大行使立法權，反而有助于增強全國人大及其常委會作為最高立法機關的整體效能。在此意義上，先行審議制度不但可以深化對我國人大“一院雙層”組織結構獨特性的認識(71)浦興祖《人大“一院雙層”結構的有效拓展——紀念縣級以上地方各級人大常委會設立30周年》，《探索與爭鳴》2009年第12期，第10-14頁。，也有助于理解1982年“擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織”的“重大憲制創(chuàng)新”(72)田雷《奠定“法制建設的基礎”——“八二憲法”與五屆全國人大的歷史行程》，《地方立法研究》2021年第6期，第32-53頁。所蘊含的深遠意義。值此現行《憲法》頒布實施40周年之際，本文系統(tǒng)研究先行審議制度的歷史變遷與實際運作，展望其未來發(fā)展，除了紀念這一特殊日子之外，也期望能夠促使學界重新認識與評價全國人大的立法過程。