◎ 白讓讓

內(nèi)容提要 規(guī)制政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為是我國(guó)《反壟斷法》的主要內(nèi)容，它和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相輔相成，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的根本性制度安排。本文對(duì)159起行政壟斷案的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，濫用行政權(quán)力的行為具有違法方式十分集中、產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)分布廣泛、違法主體以市縣級(jí)政府機(jī)關(guān)為主等幾個(gè)普遍特征。在查處案件數(shù)量持續(xù)增加和執(zhí)法效能不斷提高的同時(shí)，行政壟斷規(guī)制還存在著整改措施難以落實(shí)到位、以公平競(jìng)爭(zhēng)審查替代反壟斷執(zhí)法、執(zhí)法信息不夠公開(kāi)透明等問(wèn)題。研究的政策建議體現(xiàn)在五個(gè)層面，即維護(hù)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)的統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查和行政執(zhí)法的協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制、增強(qiáng)執(zhí)法程序和結(jié)果的透明度和公開(kāi)性、建立跨區(qū)域型的執(zhí)法體系以及增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析等。

一、引言

2022年4月10日，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，“著力強(qiáng)化反壟斷、完善壟斷行為認(rèn)定法律規(guī)則和健全經(jīng)營(yíng)者集中分類(lèi)分級(jí)反壟斷審查制度”是這一意見(jiàn)設(shè)定的主要制度安排。2022年6月24日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)反壟斷法〉的決定》，修正后的《反壟斷法》確立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位，強(qiáng)化了對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的反壟斷規(guī)制。2008年以來(lái)，我國(guó)的執(zhí)法部門(mén)已經(jīng)依據(jù)《反壟斷法》查處和糾正了數(shù)百起各種行政壟斷行為，在破除地方保護(hù)、削弱區(qū)域壁壘、清理區(qū)域歧視等方面，發(fā)揮了不可替代的作用，但也存在著監(jiān)督措施偏弱、糾錯(cuò)方式單一、執(zhí)法資源短缺和專(zhuān)業(yè)化水平不高等問(wèn)題。

規(guī)制行政壟斷、確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在關(guān)系，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)和反壟斷法的熱點(diǎn)研究領(lǐng)域之一。余東華認(rèn)為地方保護(hù)和市場(chǎng)分割是地區(qū)行政壟斷的主要表現(xiàn)和實(shí)施手段，它們會(huì)扭曲投入—產(chǎn)出的關(guān)系、降低資源配置的效率，從而損害產(chǎn)業(yè)效率。他在國(guó)內(nèi)較早提出打破地區(qū)行政壟斷是形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)主要前提的政策主張。(1)余東華：《地區(qū)行政壟斷、產(chǎn)業(yè)受保護(hù)程度與產(chǎn)業(yè)效率——以轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)制造業(yè)為例》，《南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究》2008年第4期。在后續(xù)的研究中，余東華和于良春構(gòu)建了一個(gè)地區(qū)性行政壟斷的指數(shù)體系，從制度、結(jié)構(gòu)、行為、績(jī)效等方面反映和檢驗(yàn)了行政力量對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響程度。(2)于良春、余東華：《中國(guó)地區(qū)性行政壟斷程度的測(cè)度研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第2期。李勇、鄒榮等的省際面板數(shù)據(jù)分析證明，行政壟斷通過(guò)資源錯(cuò)配抑制了自主創(chuàng)新。(3)李勇、鄒榮、王滿(mǎn)倉(cāng)：《行政壟斷、要素錯(cuò)配與自主創(chuàng)新》，《人文雜志》2017年第12期。在反壟斷法頒布和施行后，法經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究者也開(kāi)始關(guān)注行政壟斷的規(guī)制問(wèn)題。黃勇和鄧志松考察了行政壟斷在中國(guó)滋生的土壤，主張我國(guó)的基本政治經(jīng)濟(jì)制度是行政壟斷發(fā)生的決定性因素，他們還借助對(duì)財(cái)稅和干部考核等具體制度的經(jīng)驗(yàn)分析，總結(jié)了我國(guó)行政壟斷的顯著特點(diǎn)，進(jìn)而為構(gòu)建反壟斷法的相關(guān)實(shí)施指南提供依據(jù)和線索。(4)黃勇、鄧志松：《論規(guī)制行政壟斷的我國(guó)〈反壟斷法〉特色——兼論行政壟斷的政治與經(jīng)濟(jì)體制根源》，《法學(xué)雜志》2010年第7期。針對(duì)我國(guó)反壟斷法實(shí)施后行政壟斷規(guī)制效能不佳的問(wèn)題，李劍在結(jié)合具體執(zhí)法案件分析后認(rèn)為，對(duì)行政壟斷治理效果的理解需要跳出反壟斷法的語(yǔ)境，要在司法審查不完備和反壟斷機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)的背景下，遵循行政性體制的邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)更好的行政壟斷治理效果，并以建立和完善現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度來(lái)彌補(bǔ)單純依賴(lài)反壟斷執(zhí)法的效能不足。(5)李劍：《中國(guó)行政壟斷的治理邏輯與現(xiàn)實(shí)——從法律治理到行政性治理》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期?？梢?jiàn)，2022年新修正的《反壟斷法》之所以增加建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的新內(nèi)容，并完善和細(xì)化了對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的查處、救濟(jì)機(jī)制，就在于從行政壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)審查到建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的理論和執(zhí)法實(shí)踐問(wèn)題。

梳理相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者在行政壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論研究方面，已經(jīng)積累了大量成果，并對(duì)立法、執(zhí)法的實(shí)踐產(chǎn)生了一定的影響。相對(duì)而言，學(xué)界對(duì)2011年開(kāi)始的行政壟斷執(zhí)法、2016年至今的公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)踐的案例和實(shí)證研究還處于零散狀態(tài)。為此，本文搜集整理出反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)審結(jié)的159起行政壟斷案，并構(gòu)建了相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和變量，從中總結(jié)出行政機(jī)關(guān)排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的普遍特征、執(zhí)法者面臨的主要障礙，圍繞反壟斷執(zhí)法與公平競(jìng)爭(zhēng)審查相互協(xié)同的關(guān)系，提出了如何強(qiáng)化它們?cè)谌珖?guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程中作用的具體建議。

二、規(guī)制濫用行政權(quán)力行為的立法立規(guī)和執(zhí)法機(jī)制

1.反壟斷法監(jiān)管濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律和法條

修正前后的《反壟斷法》第八條或第四條都明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！痹摲ǖ谖逭聦E用行政權(quán)力的表現(xiàn)劃分為六種基本的形式，即“指定交易”“妨礙區(qū)域流通”“限制招標(biāo)投標(biāo)”“跨區(qū)投資限制”“強(qiáng)制壟斷”和“產(chǎn)業(yè)政策”。濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為并不屬于我國(guó)《反壟斷法》第三條所規(guī)定的壟斷行為，因此，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否按照第六章“對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查”中設(shè)定的原則和程序，對(duì)相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行調(diào)查和取證，在理論和實(shí)踐層面一直存在爭(zhēng)論。(6)王曉曄：《我國(guó)反壟斷執(zhí)法10年:成就與挑戰(zhàn)》，《政法論叢》2018年第5期。不僅如此，按照修正后《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處行政主體的違法行為時(shí)，只有向后者的上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議的權(quán)力，這就意味著，對(duì)行政壟斷行為的最終處罰權(quán)屬于政府主管部門(mén)。這些法條法規(guī)上的缺陷或不足，也是導(dǎo)致規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法活動(dòng)難以有效開(kāi)展的主因之一。

2.執(zhí)法實(shí)踐的原則、程序和查處方式

2022年之前，國(guó)務(wù)院反壟斷法行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照《反壟斷法》的原則性條款，先后制定了《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》(2019年，簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行規(guī)定”)和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》(2021年，簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施細(xì)則”)等指南，它們就成為規(guī)制行政壟斷的主要依據(jù)。例如，對(duì)于《反壟斷法》第三十六條的強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為，“實(shí)施細(xì)則”第十六條明確規(guī)定，這里的壟斷行為特指行政機(jī)關(guān)“以行政命令、行政授權(quán)、行政指導(dǎo)等方式或者通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，強(qiáng)制、組織或者引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位，以及實(shí)施具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中等行為”。可見(jiàn)，強(qiáng)制壟斷的三種主要載體是行政命令、授權(quán)和指導(dǎo)。但是，對(duì)強(qiáng)制、組織與引導(dǎo)等具體手段的性質(zhì)和認(rèn)定等內(nèi)容，現(xiàn)行的《反壟斷法》和上述“暫行規(guī)定”和“實(shí)施細(xì)則”都沒(méi)有予以界定和列舉，這既可能給執(zhí)法者賦予很大的自由裁量權(quán)，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避或妨礙反壟斷執(zhí)法提供了空間。在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析之前，有必要介紹這一方面的執(zhí)法程序和救濟(jì)方式。

“暫行規(guī)定”和“實(shí)施細(xì)則”對(duì)規(guī)制行政壟斷的組織程序做出了較為明確的規(guī)定，一個(gè)完整的執(zhí)法過(guò)程由以下幾個(gè)前后關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成：(1)發(fā)現(xiàn)案件：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，或者通過(guò)舉報(bào)、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等法定途徑，發(fā)現(xiàn)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。(2)甄別與立案：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)對(duì)涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的必要調(diào)查，決定是否立案。但是，當(dāng)事人在上述調(diào)查期間已經(jīng)采取措施停止相關(guān)行為、消除相關(guān)后果的，可以不予立案。(3)調(diào)查、取證與申辯：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)；被調(diào)查單位和個(gè)人有權(quán)陳述意見(jiàn)。(4)違法行為認(rèn)定與行政建議書(shū)：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。但是，在調(diào)查期間，當(dāng)事人主動(dòng)采取措施停止相關(guān)行為并消除相關(guān)后果的，或者認(rèn)為不構(gòu)成濫用行政權(quán)力行為的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)結(jié)束調(diào)查。(5)監(jiān)督檢查：反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，依法向社會(huì)公布；政府主管部門(mén)應(yīng)該督促違法的行政機(jī)關(guān)落實(shí)相關(guān)整改措施，并及時(shí)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反饋糾錯(cuò)結(jié)果。

我國(guó)從2016年開(kāi)始建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，它的審查對(duì)象和內(nèi)容就是原《反壟斷法》第五章設(shè)定的六種行政壟斷行為。依據(jù)原有法律的規(guī)定，行政措施的制定部門(mén)承擔(dān)自我審查職責(zé)，而反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是參與者之一。2021年頒布了新的“實(shí)施細(xì)則”后，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)責(zé)得以拓展。2022年8月開(kāi)始實(shí)施的新版《反壟斷法》，進(jìn)一步明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查屬于《反壟斷法》的重要組成部分，進(jìn)而構(gòu)建起二者在監(jiān)管、救濟(jì)行政權(quán)力領(lǐng)域行為中的協(xié)同關(guān)系。

三、行政壟斷行為的統(tǒng)計(jì)分析與特征化事實(shí)

1.案例搜集與數(shù)據(jù)庫(kù)整理

市場(chǎng)監(jiān)督管理總局執(zhí)法者披露的信息顯示，(7)吳振國(guó)：《反壟斷監(jiān)管的中國(guó)路徑：歷史回顧與展望》，《清華法學(xué)》2022年第4期。2012—2021年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件345起，其中，2018—2021年，累計(jì)立案122件，糾正了182起，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等案件的數(shù)量。問(wèn)題在于，這345起案件中，只有不到180起能夠從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的官網(wǎng)及其編輯出版的年鑒與期刊中檢索到相關(guān)案件的名稱(chēng)，也僅有約160起的調(diào)查、定性和處罰的信息出現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)法公告、行政建議書(shū)或工作簡(jiǎn)報(bào)中。本文從以下幾個(gè)維度對(duì)這些信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類(lèi)與整理：(1)違法行為主體單位的行政類(lèi)別和層級(jí)的統(tǒng)計(jì)，包括這些單位所管理行政事項(xiàng)的性質(zhì)(經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共安全等)、在組織體系中的行政級(jí)別、管理與監(jiān)管的地理范圍；(2)違法行為在《反壟斷法》中的性質(zhì)與類(lèi)別，依據(jù)就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定性；(3)借助文本分析，將濫用行為涉及的產(chǎn)品、服務(wù)與相應(yīng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)三位數(shù)和四位數(shù)行業(yè)代碼匹配起來(lái)。此外，還對(duì)處罰結(jié)果、整改措施和違法行為的時(shí)效等進(jìn)行了必要的統(tǒng)計(jì)分類(lèi)，加上2011年可搜集到的1起，最終形成了一個(gè)時(shí)間跨度為10年、包括159個(gè)樣本和30多個(gè)變量的行政壟斷執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.特征化事實(shí)的主要表現(xiàn)與成因初探

(1)濫用行政權(quán)力的行為類(lèi)型十分集中

《反壟斷法》(2007年，下同)第五章設(shè)定了六種濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，在已經(jīng)公布的行政建議書(shū)或者案件公告中，只有不到60%明確界定了行政機(jī)關(guān)違法行為的類(lèi)別，其余案件的違法性質(zhì)要結(jié)合案由才能做出合理的判斷。通過(guò)對(duì)案件相關(guān)信息的解讀和整理，表1匯總了159起案件涉及的222種違法行為的時(shí)間分布。

表1 濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法案件概覽(2011—2022.3)

指定購(gòu)買(mǎi)是各個(gè)級(jí)別的行政主體最常用的濫用行為，在222種行為中的比例高達(dá)50%，159起案件中的70%涉及指定購(gòu)買(mǎi)行為。指定購(gòu)買(mǎi)直接決定著產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)者的收入、購(gòu)買(mǎi)者的成本和支出，以及被排除在外的其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)損失，是一種最為明顯的干預(yù)、取代和扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和結(jié)果的行政行為。

產(chǎn)業(yè)政策位居第二，符合我國(guó)各級(jí)政府干預(yù)市場(chǎng)或產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的實(shí)情。政府機(jī)關(guān)違反第三十五條的規(guī)定限制外地企業(yè)跨區(qū)投資的行政壟斷行為，特別是違反第三十六條實(shí)施的強(qiáng)制壟斷行為，在案件數(shù)量和違法行為總量中的占比卻很低，這兩個(gè)發(fā)現(xiàn)與實(shí)際狀況并不完全一致，反差的原因既來(lái)自執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息披露不全，也與《反壟斷法》認(rèn)定強(qiáng)制壟斷行為的條件和要素過(guò)于嚴(yán)格有關(guān)。

客觀地講，還有一種更加普遍的濫用行政權(quán)力強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷的行為沒(méi)有體現(xiàn)在上述的執(zhí)法實(shí)踐中，那就是各級(jí)政府主導(dǎo)、組織或協(xié)同下的經(jīng)營(yíng)者集中活動(dòng)，它們得到了《反壟斷法》第七條的豁免待遇，而沒(méi)有被列入行政壟斷的范疇。(8)白讓讓?zhuān)骸段覈?guó)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的“行為性救濟(jì)”偏好分析——兼論專(zhuān)利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期。

(2)濫用行為涉及的行業(yè)分布廣泛、產(chǎn)品與服務(wù)種類(lèi)繁多

本文對(duì)159起案件的統(tǒng)計(jì)匯總還發(fā)現(xiàn)，這些行政壟斷行為涉及的產(chǎn)品或服務(wù)，分布在15個(gè)兩位數(shù)代碼和超過(guò)100個(gè)三位數(shù)代碼的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中，并出現(xiàn)了300多個(gè)具體的產(chǎn)品與服務(wù)的名稱(chēng)(見(jiàn)表2)。考慮到本文的樣本只有不到160起，而市場(chǎng)監(jiān)管總局累計(jì)完成的案件則有360起，(9)資料來(lái)源：作者根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司網(wǎng)站(https://www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/qlpc/)的公開(kāi)數(shù)據(jù)整理而得。據(jù)此可以推斷濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為覆蓋了農(nóng)林牧副漁、采礦業(yè)、制造業(yè)、文化體育娛樂(lè)等更多行業(yè)。為什么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展、政府的指導(dǎo)性和指令性計(jì)劃的范圍已經(jīng)局限在十分狹小領(lǐng)域的背景下，政府機(jī)構(gòu)的一紙文件還能夠?qū)θ绱吮姸嗟漠a(chǎn)品、服務(wù)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)、價(jià)格和供求關(guān)系產(chǎn)生重大的影響？可見(jiàn)，妨礙市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、限制統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的主要力量就是“有為政府”的濫用行為，而不是一般意義上的市場(chǎng)失靈。

表2 行政壟斷案涉及的主要行業(yè)、市場(chǎng)和產(chǎn)品

(3)濫用行為的行政主體以市局級(jí)單位為主

按照我國(guó)《反壟斷法》和相關(guān)實(shí)施條例的規(guī)定，行政主體是發(fā)布具體政策措施的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。本文按照我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)關(guān)系，對(duì)不同級(jí)別行政主體實(shí)施的濫用行為進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分類(lèi)(見(jiàn)表3)。從表3得到的第一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)：各級(jí)市政府管理下的局、委、辦等機(jī)構(gòu)是行政壟斷最大的實(shí)施主體，在全部222種濫用行為中有132種源于這些機(jī)關(guān)發(fā)布的政策措施，如果將市政府也一并計(jì)算，占比高達(dá)64%，遠(yuǎn)超其他級(jí)別政府機(jī)關(guān)的違法行為數(shù)量。

表3 濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的主體統(tǒng)計(jì)

第二個(gè)發(fā)現(xiàn)則是，縣政府及其管理的局、處、室也是濫用行為的主體之一。它們偏好使用產(chǎn)業(yè)政策這一抽象化的手段干預(yù)市場(chǎng)，這符合我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中的“縣域競(jìng)爭(zhēng)”“招商引資”的普遍現(xiàn)象，但在較小范圍市場(chǎng)中實(shí)施的濫用行為，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)效率和統(tǒng)一大市場(chǎng)的損害會(huì)更加直接。

第三個(gè)十分突出或出乎預(yù)料的發(fā)現(xiàn)在于，國(guó)家級(jí)行業(yè)主管部門(mén)實(shí)施的行政壟斷處于“空白”的狀態(tài)，僅有的一例也不具有代表性。《反壟斷法》第五章第三十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”，這些規(guī)定一般被理解為各種產(chǎn)業(yè)政策，而在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理體制和實(shí)踐中，國(guó)家級(jí)的行業(yè)主管部門(mén)通常就是各種產(chǎn)業(yè)政策的制定者和實(shí)施者。出于部門(mén)利益的考慮，這些產(chǎn)業(yè)政策在付諸實(shí)踐時(shí)，可能產(chǎn)生進(jìn)入阻止、所有制歧視和挑選贏家等損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。為什么行業(yè)主管部門(mén)在反壟斷執(zhí)法案件中很少現(xiàn)身？原因在于，隨著政府產(chǎn)業(yè)管理體系的不斷變革，這些部委機(jī)關(guān)頒布的政策措施還要借助它們?cè)诟骷?jí)政府的分支機(jī)構(gòu)來(lái)組織落實(shí)，后者就成為《反壟斷法》認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)。例如，本文搜集到的道路監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制汽車(chē)運(yùn)輸企業(yè)安裝GPS車(chē)載系統(tǒng)、城市建設(shè)部門(mén)指定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)特定的節(jié)能環(huán)保設(shè)備、財(cái)稅機(jī)關(guān)要求經(jīng)營(yíng)者購(gòu)置軟件加硬件的捆綁化服務(wù)等案件，都是在國(guó)務(wù)院主管部門(mén)政策文件的指導(dǎo)下實(shí)施的。

(4)行政機(jī)關(guān)的公共職責(zé)與濫用行為涉及的產(chǎn)品市場(chǎng)高度分離

反壟斷法之所以將行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的方式手段界定為“濫用”，就在于行政機(jī)關(guān)超出了自身法定職責(zé)和監(jiān)管范圍制定的政策措施，會(huì)將行政權(quán)力延伸到其他領(lǐng)域，并導(dǎo)致后者的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為或者交易模式偏離市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。這一點(diǎn)在本文的統(tǒng)計(jì)分類(lèi)中也得到了驗(yàn)證。表4按照每個(gè)案件行政主體的法定事務(wù)和相關(guān)產(chǎn)品所在國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)的四位數(shù)代碼進(jìn)行了初步的匹配，觀察該表可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)突出的現(xiàn)象：

表4 濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案件的主要產(chǎn)品市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)

其一，一些特殊的領(lǐng)域受到多種類(lèi)型行政機(jī)關(guān)的共同青睞，而這些產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)與行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)并沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)。例如，招投標(biāo)中介屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的工程管理服務(wù)行業(yè)，綜合、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等三類(lèi)事務(wù)的機(jī)關(guān)或組織，都發(fā)生過(guò)違反《反壟斷法》第三十四條的行為，類(lèi)似的行業(yè)還有商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)、城市出租車(chē)和醫(yī)療器械等。

其二，同一類(lèi)政府機(jī)構(gòu)或組織所干預(yù)的產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)較為分散，與它們的核心功能之間也不存在明確的互補(bǔ)關(guān)系。例如，政府為了招商引資可以直接指定城市出租車(chē)的運(yùn)營(yíng)商，應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)強(qiáng)制所管轄的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)特定公司的保險(xiǎn)產(chǎn)品，政府補(bǔ)貼資金的分配者會(huì)代替受益人選擇金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

其三，這些被干預(yù)的產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)，無(wú)論是在區(qū)域之內(nèi)還是區(qū)域之間，都存在著大量現(xiàn)實(shí)與潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，屬于競(jìng)爭(zhēng)性或壟斷競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，政府沒(méi)有基于公共產(chǎn)品、自然壟斷等因素干預(yù)這些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行為和績(jī)效的動(dòng)因，其背后一定有利益集團(tuán)俘獲、官員腐敗等因素的影子。(10)茅銘晨、劉元龍：《行政壟斷規(guī)制：理由與體系——由“浙江省環(huán)保市場(chǎng)壟斷案”所引發(fā)的思考》，《法治研究》2010年第7期。

(5)行政壟斷中不存在明顯的所有制歧視

在已有的實(shí)證研究中，(11)于良春、余東華：《中國(guó)地區(qū)性行政壟斷程度的測(cè)度研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第2期。國(guó)有企業(yè)，尤其是地方政府擁有控股權(quán)的企業(yè)通常是行政壟斷的受益者。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在137起案件的公告信息中，都出現(xiàn)了獲得指定購(gòu)買(mǎi)資格或者參與強(qiáng)制壟斷行為的企業(yè)名稱(chēng)。通過(guò)在線檢索確定了這些企業(yè)的所有制性質(zhì)，由此進(jìn)行的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)表明(見(jiàn)表5)，如果將其中的中央企業(yè)排除在外，行政壟斷的受益企業(yè)反而會(huì)呈現(xiàn)出一定程度的逆轉(zhuǎn)：民營(yíng)和私人企業(yè)的占比合計(jì)為49%，遠(yuǎn)大于其他類(lèi)型的企業(yè)。進(jìn)一步的細(xì)分會(huì)強(qiáng)化這一結(jié)論，在指定購(gòu)買(mǎi)類(lèi)的案件中，非國(guó)有企業(yè)有43家，地方國(guó)企只有22家?！斗磯艛喾ā返谌邨l主要是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，這類(lèi)案件中也出現(xiàn)了37家獲益企業(yè)的名稱(chēng)，參與其間的民營(yíng)企業(yè)有18家，數(shù)量分別是地方國(guó)企的兩倍和央企的三倍。

表5 濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案件的受益企業(yè)統(tǒng)計(jì)

為什么地方政府借助行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或企業(yè)行為的干預(yù)中，國(guó)有企業(yè)并不是主要的得益者？主要的原因有三個(gè)方面：一是樣本統(tǒng)計(jì)偏差，360起行政壟斷案件中能夠公布完整信息的不到50%，在公布的案件中也只有60%左右公布企業(yè)的名稱(chēng)，大量的國(guó)有企業(yè)可能存在于那些信息沒(méi)有披露或者披露不完整的案件中；二是地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的偏好有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，隨著所有制改革的深入，尤其是在政府干預(yù)比較多的公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┟駹I(yíng)化或股權(quán)多元化改制后，在大量二線、三線城市的自來(lái)水、管道煤氣和城市公交等領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)已經(jīng)占據(jù)特許經(jīng)營(yíng)中的壟斷地位，自然地就成為政府機(jī)構(gòu)呵護(hù)的對(duì)象；三是民營(yíng)企業(yè)為了改變所有制歧視帶來(lái)的不利地位，相對(duì)于國(guó)有企業(yè)，會(huì)以管制俘獲或政企合謀的方法，影響或左右行政權(quán)力的干預(yù)范圍和方向，從而使自己成為最終的得益者。

基于統(tǒng)計(jì)分析總結(jié)出我國(guó)行政壟斷的特征化事實(shí)是本文的主要工作與貢獻(xiàn)，與定性分析和單個(gè)案例研究相比較，對(duì)濫用行政權(quán)力行為的量化分析，能夠從大量復(fù)雜的案例中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性的問(wèn)題或現(xiàn)象，進(jìn)而有利于降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)識(shí)別違法行為的成本。對(duì)這些文本信息的數(shù)據(jù)化處理和統(tǒng)計(jì)分析，在為執(zhí)法者的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估活動(dòng)提供來(lái)自市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為方面的量化依據(jù)的同時(shí)，也是推進(jìn)反壟斷執(zhí)法實(shí)證研究的基礎(chǔ)工作。

(6)行政壟斷行為妨礙統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的微觀表征

行政壟斷是妨礙統(tǒng)一大市場(chǎng)的主要因素已經(jīng)是理論界的基本共識(shí)，(12)張光遠(yuǎn)：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2022年第3期。并在大量的實(shí)證研究中得以驗(yàn)證，2011年以來(lái)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)各種濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的查處，只是在一定范圍和層面弱化了此類(lèi)反競(jìng)爭(zhēng)行為的蔓延。由于反壟斷執(zhí)法的對(duì)象只能是已經(jīng)發(fā)生的違法行為，此時(shí)行政壟斷已造成了實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)損害，為此，專(zhuān)家學(xué)者主張建立具有前置性的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，在彌補(bǔ)上述缺陷的同時(shí)，也使這一制度成為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度安排。(13)徐士英：《競(jìng)爭(zhēng)政策視野下行政性壟斷行為規(guī)制路徑新探》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

本文從各類(lèi)行政壟斷案件的統(tǒng)計(jì)分析中發(fā)掘它們的一般特征，目的就是打開(kāi)政府干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)行為的“黑箱”，進(jìn)而揭示行政權(quán)力限制、阻礙統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的基本途徑，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)估這些行為的競(jìng)爭(zhēng)損害提供依據(jù)。在構(gòu)建“五統(tǒng)一”大市場(chǎng)的微觀層面，濫用行政權(quán)力的反作用主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：(1)從地方或部門(mén)利益出發(fā)頒布、實(shí)施的政策措施，不利于市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則的統(tǒng)一。最突出的表現(xiàn)就是政策措施對(duì)市場(chǎng)游戲規(guī)則或競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的決然替代，政府成了市場(chǎng)的化身；(2)一些政策措施提高了行業(yè)的進(jìn)入或退出壁壘，使得資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等因素不能在區(qū)域之間合理、有序和公平地流動(dòng)，這種限制行為不獨(dú)發(fā)生在不同的省、自治區(qū)或直轄市之間，在特定區(qū)域內(nèi)部也存在十分嚴(yán)重的設(shè)卡現(xiàn)象；(3)由行政機(jī)關(guān)所確立的一些市場(chǎng)邊界、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營(yíng)模式限制了各種市場(chǎng)設(shè)施之間的互聯(lián)互通，扭曲要素間的合理比價(jià)，帶來(lái)了無(wú)謂損失。

四、行政壟斷規(guī)制的效能與統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的法律基礎(chǔ)

我國(guó)的《反壟斷法》從2008年正式實(shí)施，但是直到2011年7月，有關(guān)部門(mén)才通過(guò)間接的方式公布了第一起濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案的調(diào)查和執(zhí)行情況 ，這就是原廣東省工商局經(jīng)濟(jì)檢查局查處的河源市政府“車(chē)載GPS數(shù)據(jù)”指定運(yùn)營(yíng)商案。(14)林科聰：《工商機(jī)關(guān)首次依據(jù)〈反壟斷法〉建議糾正地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為案——對(duì)某市政府濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案的分析》，《工商行政管理》2011年第15期。此后，原國(guó)家工商管理局和國(guó)家發(fā)改委以及它們?cè)诟魇〉穆毮軝C(jī)構(gòu)，斷斷續(xù)續(xù)查處了一些行政壟斷案，但均未及時(shí)公布相關(guān)的調(diào)查和處罰信息。2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào))，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的調(diào)查、立案和糾正才步入常態(tài)化，全國(guó)范圍內(nèi)在2017年和2018年還開(kāi)展多次集中規(guī)制行政壟斷的活動(dòng)。2019年，反壟斷執(zhí)法體系的機(jī)構(gòu)改革重組完成后，反行政壟斷的監(jiān)管活動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查逐漸成為我國(guó)《反壟斷法》的主要任務(wù)。

1.查處數(shù)量不斷增加和執(zhí)法效能改善

(1)調(diào)查和結(jié)案的數(shù)量逐年攀升?；凇斗磯艛喾ā泛凸礁?jìng)爭(zhēng)審查制度來(lái)規(guī)制行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的排除、限制，是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策制度的主要方面，這一舉措在過(guò)去十余年的實(shí)踐中取得了一定的成效(見(jiàn)表1)，并隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)和體系的日臻完善和穩(wěn)定，每年調(diào)查和結(jié)案的數(shù)量也逐步增加。按照國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局執(zhí)法者的統(tǒng)計(jì)，(15)吳振國(guó)：《反壟斷監(jiān)管的中國(guó)路徑：歷史回顧與展望》，《清華法學(xué)》2022年第4期。2008—2018年累計(jì)查處濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件220起，考慮到實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)從2011年才開(kāi)始(2013年公布)和各個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)誤差，那么，2011—2018年的8年間，年均查處的數(shù)量接近28起。執(zhí)法體制改革后的2019—2021年，反行政壟斷執(zhí)法步入新的臺(tái)階，三年間一共結(jié)案125件，年均40余件，較2011—2018年的平均數(shù)量上漲了約50%。

(2)執(zhí)法效率和威懾力得以初步顯現(xiàn)。目前還沒(méi)有形成統(tǒng)一的指標(biāo)體系來(lái)衡量反行政壟斷的執(zhí)法效能，參照已有研究關(guān)于反壟斷審查效率的思路，(16)M.A.Eisner, K.J.Meier,“Presidential Control versus Bureaucratic Power: Explaining the Reagan Revolution in Antitrust,” American Journal of Political Science, vol.34, no.1, 1990, pp.269～287.本文構(gòu)建了三個(gè)新變量來(lái)表示行政壟斷的執(zhí)法績(jī)效：①執(zhí)法反應(yīng)時(shí)效，即從濫用行為開(kāi)始到相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)始調(diào)查的時(shí)間長(zhǎng)短(用月計(jì)算)。這個(gè)時(shí)間越短，表明行政機(jī)構(gòu)識(shí)別潛在違法行為的能力越強(qiáng)。②政府機(jī)構(gòu)糾錯(cuò)時(shí)效，用調(diào)查開(kāi)始到違法行為被糾正的時(shí)間長(zhǎng)度來(lái)表征。時(shí)滯越短，違法行為的競(jìng)爭(zhēng)損害越低，則執(zhí)法效果越佳。③濫用行為的持續(xù)周期，也就是從違法行為開(kāi)始到相關(guān)政策措施停止實(shí)施之間的時(shí)間期限。一般而言，反壟斷法的威懾力或影響力越強(qiáng)，濫用行為持續(xù)的周期越短，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的危害會(huì)同步下降。顯然，這三個(gè)指標(biāo)的時(shí)間越短，表明行政執(zhí)法的效率在改善、威懾力在提升。

對(duì)搜集到的159個(gè)執(zhí)法案例的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明(見(jiàn)圖1)，上述三個(gè)效能指標(biāo)從2015年以來(lái)逐年下降，表明規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法效能逐步趨好。濫用行為的持續(xù)時(shí)間從2015年的平均48個(gè)月，下降到2021年的28個(gè)月，幾乎縮短了2年；執(zhí)法反應(yīng)時(shí)效也呈現(xiàn)出類(lèi)似的變化，2016年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常要在濫用行為實(shí)施后的42個(gè)月才開(kāi)始調(diào)查，這種遲滯現(xiàn)象到2021年時(shí)已經(jīng)大為改觀，平均時(shí)效為26個(gè)月，縮短了近40%。變化最顯著的是行政機(jī)關(guān)的整改或糾錯(cuò)時(shí)效，從2015年的16個(gè)月，迅速下降到2016年的兩個(gè)多月，此后一直維持在這一水平上。這就意味著，大部分行政壟斷案件在執(zhí)法機(jī)構(gòu)介入后的兩個(gè)月就得以糾正或宣布終止。當(dāng)然，這種簡(jiǎn)化的統(tǒng)計(jì)分析可能掩蓋執(zhí)法強(qiáng)度和違法行為之間的內(nèi)生性關(guān)系，即一個(gè)地區(qū)反壟斷執(zhí)法力度和資源越強(qiáng)，行政壟斷被發(fā)現(xiàn)和處罰的概率也會(huì)相應(yīng)增加，進(jìn)而產(chǎn)生執(zhí)法效率和違法案件同步增加的現(xiàn)象。

圖1 規(guī)制行政壟斷的執(zhí)法效能 圖2 行政壟斷案的調(diào)查進(jìn)度和處罰方式

2.執(zhí)法原則不明晰與執(zhí)法建議虛化

我國(guó)的《反壟斷法》在2008年正式付諸實(shí)施，但直到三年后的2011年，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)才查處了第一起行政壟斷案，此后的2012年和2013年，原國(guó)家工商管理總局、國(guó)家發(fā)改委及各個(gè)省、自治區(qū)和直轄市設(shè)置的數(shù)十家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)行政壟斷的調(diào)查活動(dòng)一度處于停滯的狀態(tài)。從2017年開(kāi)始，兩個(gè)執(zhí)法單位對(duì)行政壟斷的查處力度逐漸增強(qiáng)，但與它們?cè)趬艛鄥f(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及經(jīng)營(yíng)者集中等三個(gè)領(lǐng)域的資源投入和監(jiān)管績(jī)效相比，還有一定的差距。

本文對(duì)所搜集到的行政壟斷案件的處理結(jié)果也進(jìn)行了初步的統(tǒng)計(jì)分析(見(jiàn)圖2)。在全部159起案件中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以“行政建議書(shū)”結(jié)案的有61件，占比為38%；以終止調(diào)查結(jié)束的高達(dá)98起，占比為62%。(17)如果以市場(chǎng)監(jiān)督管理總局宣布的360起行政壟斷案為基數(shù)，將沒(méi)有公布處罰結(jié)果的案件都?xì)w于“結(jié)束調(diào)查”的類(lèi)別，那么，行政建議書(shū)的比例只有20%左右。終止調(diào)查的主要依據(jù)就是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，決定或者承諾在特定的時(shí)期內(nèi)廢止、取消其頒布的濫用權(quán)力的文件或規(guī)章。最具約束力的執(zhí)法決定是在行政建議書(shū)中提出十分具體和明確的整改建議，但這樣的案例只有9起，占比約為6%。

執(zhí)法效能不佳的另一個(gè)表現(xiàn)就是“無(wú)效承諾”頻發(fā)，即被調(diào)查的機(jī)關(guān)甚至其行政主管部門(mén)敷衍塞責(zé)，提出的整改措施僅僅停留在公文層面，沒(méi)有如實(shí)地兌現(xiàn)糾錯(cuò)承諾。(18)王?。骸段覈?guó)行政性壟斷法律責(zé)任的再造》，《法學(xué)》2019年第6期。根本的原因還在于，現(xiàn)行的《反壟斷法》沒(méi)有設(shè)置對(duì)行政壟斷行為的實(shí)質(zhì)性處罰機(jī)制，(19)朱靜潔：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題及其對(duì)策研究》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2022年第1期。無(wú)論是行為濫用的行政機(jī)關(guān)，還是獲得經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)營(yíng)者，都不用彌補(bǔ)違法行為造成的競(jìng)爭(zhēng)損害。(20)張晨穎：《行政性壟斷中經(jīng)營(yíng)者責(zé)任缺位的反思》，《中外法學(xué)》2018年第6期。也正是在這個(gè)意義上，有些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的反行政壟斷執(zhí)法就是“無(wú)牙之虎”。(21)C.Wu, Z.Liu,“A Tiger Without Teeth? Regulation of Administrative Monopoly Under China’s Anti-Monopoly Law,” Review of Industrial Organization, vo.41, no.2, 2012,pp.133～155.

3.統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的法律制度：公平競(jìng)爭(zhēng)審查與反壟斷執(zhí)法

(1)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)踐與法律地位形成。在我國(guó)現(xiàn)行的《反壟斷法》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的體系中，對(duì)濫用行政權(quán)力的反壟斷規(guī)制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是相輔相成的，它們?cè)诒O(jiān)管對(duì)象、實(shí)施機(jī)制和處罰模式等方面既有重疊、也有序貫的關(guān)系。2016年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(34號(hào)文)，到2019年這一制度已經(jīng)在全國(guó)各個(gè)省、自治區(qū)和直轄市普遍建立，此后公平競(jìng)爭(zhēng)審查也成為市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的主要途徑。在本文所整理的2019—2021年的數(shù)十起案件中，有超過(guò)70%的線索直接來(lái)自公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)。

值得注意的是，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在給反壟斷執(zhí)法提供線索的同時(shí)，也會(huì)在一定程度上削弱《反壟斷法》監(jiān)管行政壟斷的權(quán)威性和威懾力。以本文的統(tǒng)計(jì)樣本為例(見(jiàn)圖2)，2014—2018年，執(zhí)法機(jī)構(gòu)以“行政建議書(shū)”方式結(jié)案的案件數(shù)量逐年攀升，這是一種具有硬約束的救濟(jì)措施，至少在組織體系上違法機(jī)關(guān)的整改措施和實(shí)效，要受到其上級(jí)主管部門(mén)和反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督檢查。2019年至今，以“行政建議書(shū)”審結(jié)的案例不斷減少，大部分反行政壟斷案的調(diào)查活動(dòng)通常不到兩個(gè)月就依據(jù)違法機(jī)關(guān)的各種承諾而宣布停止。問(wèn)題在于，對(duì)于那些違法時(shí)間長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)損害重、相關(guān)利益集團(tuán)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的行政壟斷行為，僅僅依據(jù)行政機(jī)關(guān)的一紙承諾書(shū)就決定反壟斷執(zhí)法的進(jìn)度和效能，顯然低估了各類(lèi)行政壟斷的復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性。(22)李青：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的回顧與展望》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2018年第7期。長(zhǎng)此以往，公平競(jìng)爭(zhēng)審查將成為行政壟斷執(zhí)法的替代品，嚴(yán)重削弱《反壟斷法》的基礎(chǔ)性地位。

研究者和執(zhí)法者都注意到了上述問(wèn)題，(23)張占江、戚劍英：《反壟斷法體系之內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2018年第2期。提出要澄清反壟斷法的制度機(jī)理,恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為反壟斷法內(nèi)生制度的地位,在此基礎(chǔ)上明確其實(shí)施的依據(jù)、審查標(biāo)準(zhǔn)和方法，尤其是要完善后評(píng)估機(jī)制，使其真正融入反壟斷法的執(zhí)行體系中。顯然，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度列入《反壟斷法》就成為必然的選擇。朱靜潔的多案例分析表明，(24)朱靜潔：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況的實(shí)證研究——以國(guó)家發(fā)改委公布的59個(gè)審查案例為樣本》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2018年第4期。在公平競(jìng)爭(zhēng)制度沒(méi)有獲得基于《反壟斷法》的基礎(chǔ)性地位之前，這一制度的問(wèn)題在于激勵(lì)機(jī)制缺位、審查流程不健全、互動(dòng)性不足以及監(jiān)督方式不完善等方面，那么，在完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，建立社會(huì)公眾舉報(bào)渠道以及提升信息公開(kāi)的充分性、規(guī)范性和及時(shí)性等外部監(jiān)督模式，就成為解決這些弊病的必由之路。(25)⑥ 朱靜潔：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題及其對(duì)策研究》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2022年第1期。時(shí)建中認(rèn)為要使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度成為我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的有力舉措，唯有將其寫(xiě)入《反壟斷法》。(26)時(shí)建中：《強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的若干問(wèn)題》，《行政管理改革》2017年第1期。

(2)確立反壟斷法在規(guī)制行政權(quán)力濫用中的基礎(chǔ)地位。無(wú)論是按照之前市場(chǎng)監(jiān)管總局等五部門(mén)印發(fā)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，還是新頒布的《反壟斷法》(2022年修正)的相關(guān)規(guī)定，審查政策文件的主體都是制定者本身，這就是所謂的“自我審查”。通過(guò)對(duì)行政壟斷案相關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)的信息分析，本文發(fā)現(xiàn)，以往的公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)中，政府機(jī)構(gòu)很少公布它們是如何進(jìn)行審查的、發(fā)現(xiàn)了哪些不合規(guī)的問(wèn)題、如何進(jìn)行的修改等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和信息。不僅如此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、上級(jí)主管機(jī)關(guān)、利益相關(guān)的經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者幾乎都被排除在具體的審查行為之外。基于本文的樣本和有關(guān)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，⑥迄今為止，沒(méi)有一起公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)公布過(guò)第三方審查的結(jié)論或意見(jiàn)。在這個(gè)意義上，可以判斷2022年之前的絕大多數(shù)單純由行政機(jī)關(guān)組織的公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)處于外部監(jiān)督缺失的狀態(tài)，而政府機(jī)構(gòu)難以獨(dú)自承擔(dān)規(guī)制、監(jiān)督和防止行政權(quán)力濫用等多項(xiàng)任務(wù)。

從本文整理的159起行政壟斷執(zhí)法案中也可以得出上述判斷，有相當(dāng)多的公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)都發(fā)生在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的詢(xún)問(wèn)、調(diào)查乃至提出《行政建議書(shū)》之后，由此可見(jiàn)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主要提出者和監(jiān)督者，也處于被動(dòng)和滯后的狀態(tài)。在中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》中，“五統(tǒng)一”的最后一個(gè)就是“推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一”。本文的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，反壟斷執(zhí)法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查在監(jiān)督、監(jiān)管和規(guī)制行政壟斷行為方面還存在著規(guī)則、程序和處罰力度等多方面的不統(tǒng)一、不透明現(xiàn)象，這不利于競(jìng)爭(zhēng)政策在建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)進(jìn)程中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

盡管修正后的《反壟斷法》在確立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法律地位的同時(shí)，對(duì)具體的實(shí)施機(jī)制和措施預(yù)留了很大的空間，但審查主體還是行政機(jī)構(gòu)本身這一規(guī)定沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化?？紤]到我國(guó)各級(jí)政府每年頒布的政策規(guī)定數(shù)量龐大、種類(lèi)繁多、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，而市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)的資源和力量又十分有限，為提高審查的質(zhì)量和監(jiān)督的效能，還需要制定更有約束力的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》。(27)賈璐：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的雙重悖論與激勵(lì)機(jī)制》，《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2022年第6期。

五、結(jié)語(yǔ)

黨中央和國(guó)務(wù)院將建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提升到全局戰(zhàn)略的高度，反壟斷執(zhí)法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查就成為規(guī)制政府機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的最重要手段。契合這個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，本文通過(guò)設(shè)計(jì)合理的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和變量，對(duì)所搜集到的159起行政壟斷執(zhí)法案例進(jìn)行了創(chuàng)新性的統(tǒng)計(jì)分析，總結(jié)出行政機(jī)關(guān)干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)行為或競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果的一般模式，并首次量化了反壟斷法在規(guī)制行政壟斷行為方面的效率和效能。

基于本文統(tǒng)計(jì)分析得到的若干發(fā)現(xiàn)，為使《反壟斷法》在建立統(tǒng)一大市場(chǎng)過(guò)程中發(fā)揮更加有效的作用，提出以下五點(diǎn)政策建議：第一，維護(hù)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在規(guī)制行政壟斷方面的統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，避免將調(diào)查、判斷和處罰決定、事后監(jiān)督等職權(quán)交叉配置，弱化甚至削弱反壟斷法的權(quán)威性和獨(dú)立性；第二，增強(qiáng)規(guī)制行政壟斷執(zhí)法過(guò)程中各類(lèi)信息的透明度，及時(shí)完整地披露濫用行政權(quán)力行為的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)、實(shí)施手段、競(jìng)爭(zhēng)危害和處罰建議等方面的信息，將行政機(jī)關(guān)的違法行為暴露在陽(yáng)光之下，相對(duì)于組織體系內(nèi)部半遮半掩的自查自糾，這更有利于構(gòu)建信息流暢、公平透明和規(guī)則統(tǒng)一的大市場(chǎng)；第三，鑒于行政壟斷的主體是市、縣政府及其管轄的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該充實(shí)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資源和加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，可以考慮建立跨區(qū)域型的反壟斷執(zhí)法體系，使統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)成為全國(guó)大市場(chǎng)的基石；第四，濫用行政權(quán)力扭曲的是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為和競(jìng)爭(zhēng)效率，要在具體的執(zhí)法建議書(shū)和處罰決定書(shū)中，對(duì)濫用行為的競(jìng)爭(zhēng)后果進(jìn)行基于產(chǎn)業(yè)組織或反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)基本邏輯的分析與評(píng)價(jià)，為定性分析提供更為堅(jiān)實(shí)的微觀依據(jù)；第五，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與規(guī)制行政壟斷執(zhí)法相輔相成，有助于解決這一制度存在著的“自我審查為主、外部監(jiān)督缺失”的痼疾，在增強(qiáng)審查活動(dòng)信息公開(kāi)透明度的同時(shí)，可以在相關(guān)的指南中附加行政機(jī)關(guān)在選擇第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，要征詢(xún)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)的意見(jiàn)，以及審查具有重大影響的政策措施時(shí)，主導(dǎo)者或者組織者應(yīng)該是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等硬性約束。