陳 鋒
(武漢大學(xué) 歷史學(xué)院暨中國傳統(tǒng)文化研究中心,湖北 武漢 430072)
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,傳統(tǒng)社會的國家財政,體現(xiàn)著國家政權(quán)為實現(xiàn)其職能,對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行分配和再分配而形成的以國家為主體的分配關(guān)系。國家興衰、政權(quán)更替,往往與財政制度、財政治理能力息息相關(guān)。從某種意義上說,制度與政策是相輔而行的,政策是制度的先聲——某一種財政制度的形成與更張,總是踵行財政政策變化的軌跡;制度又是政策的體現(xiàn)——某一種財政政策的頒布與實施,總能在財政制度的日趨縝密中尋出蹤影。如果說財政制度主要表現(xiàn)出它的穩(wěn)定性和規(guī)范性,那么,財政政策面對政府收入與支出的變化,則更具有積極性(或稱“多變性”)和導(dǎo)向性。所以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森說:“積極的財政政策就是決定政府稅收和開支的方法”,以便有助于政府財政收支的平衡和社會經(jīng)濟(jì)的正常運轉(zhuǎn)。(1)[美]薩繆爾森著,高鴻業(yè)譯:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》上冊,商務(wù)印書館1979年版,第505頁。在中國傳統(tǒng)社會,一定的社會經(jīng)濟(jì)背景是制約財政政策制定和更張的重要前提,這在“非常時期”表現(xiàn)得最為突出。(2)筆者曾經(jīng)指出過,中國傳統(tǒng)社會財政政策在三種情勢下變動明顯,一是開國時期,二是非常時期,三是王朝后期。參見陳鋒:《清代財政政策與貨幣政策研究》,武漢大學(xué)出版社2008年版,第8-9頁。以重大戰(zhàn)爭、重大事件為標(biāo)識的“非常時期”,往往打破正常的財政秩序——財政收支程式,必然出現(xiàn)國家財政的入不敷出,導(dǎo)致國家財政的困窘。在這種情勢下,統(tǒng)治者亦不會束手無策,必然采取相應(yīng)的措施加以彌補(bǔ),對現(xiàn)行的財政政策加以調(diào)整。這種調(diào)整的針對性較強(qiáng),一般是以解決某種凸顯出來的問題為宗旨,具有短期性、臨時性政策的特點,一旦問題解決,政策又多回復(fù)舊軌,從而構(gòu)成正常政策與非常政策的互補(bǔ),以及長期政策與短期政策的有機(jī)結(jié)合。就清代而言,前期的戰(zhàn)爭頻仍和后期的賠款、外債以及新政的推行,都曾導(dǎo)致財政的入不敷出,但在不同時期因應(yīng)時局的財政政策表現(xiàn)出很大的不同,清代前期主要是在傳統(tǒng)財政格局下的局部調(diào)整,清代后期主要是打破常規(guī)的“就地籌餉”與“就地籌款”。
清代前期由于實行量入為出的“定額化”稅收政策,(3)何平:《清代賦稅政策研究》,中國社會科學(xué)出版社1998年版,第72頁。財政收入(主要是田賦、關(guān)稅、鹽稅、雜稅等稅收歲入)有較為固定的類項和程式,財政支出(主要是常額軍費、俸祿、河工水利等支出)也有較為固定的數(shù)額和程式,出入相抵,多有盈余,(4)陳鋒:《清代財政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動》,《江漢論壇》,2000年第5期;陳鋒:《清代財政收入政策與收入結(jié)構(gòu)的變動》,馮天瑜主編:《人文論叢》(2001年卷),武漢大學(xué)出版社2002年版,第249-271頁。在社會穩(wěn)定的正常時期,在總體上保持較好的財政狀態(tài)。但在較為頻繁和較大規(guī)模的戰(zhàn)爭時期,正常的財政收入和財政支出被打破,從而導(dǎo)致財政的困難。清代前期有三個時段屬于這種情況,一是順治年間,二是三藩之亂期間,三是白蓮教起義期間。順治一朝由于處于不斷的統(tǒng)一戰(zhàn)爭之中,軍費支出與財政歲入之間形成較大的差額,順治十三年(1656),戶部尚書戴明說稱:“順治十二年,入數(shù)比出數(shù)缺額二百五十六萬有奇”,隨后,“陸續(xù)又準(zhǔn)兵部咨會,增添湖廣等省祁陽等處兵馬,并浙江、福建大兵糧草等項,約算增銀一百九十余萬,今共缺額四百四十余萬兩?!褚驌苁瓯A,出數(shù)浮于入數(shù),止撥十分之八,尚少十分之二,臣等日夜憂懼?!?5)(清)戴明說:《為錢糧入不敷出事》(順治十三年二月十七日),《順治朝題本·糧餉類》,中國第一歷史檔案館藏。大學(xué)士張玉書亦稱:“方順治八九年間,歲入額賦一千四百八十五萬九千有奇,而諸路兵餉歲需一千三百余萬,加以各項經(jīng)費二百余萬,計歲出至一千五百七十三萬四千有奇,出浮于入者至八十七萬五千有奇。至十三年以后,又增餉至二千萬,嗣又增至二千四百萬,時額賦所入,除存留項款外,僅一千九百六十萬,缺餉額至四百萬,而各項經(jīng)費猶不與焉。國用之匱乏,蓋視前代為獨甚?!?6)(清)張玉書:《紀(jì)順治間錢糧數(shù)目》,(清)賀長齡、魏源等編:《清經(jīng)世文編》卷二九《戶政四》,中華書局1992年版,第713頁。魏源《圣武記·武事余記》所述與此略同,參見《魏源全集》第3冊,岳麓書社2004年版,第492頁。康熙十二年(1673)至康熙二十年(1681)的三藩之亂,“各處用兵,禁旅征剿,供應(yīng)浩繁”,而嘉慶初年的白蓮教之役,同樣歷時數(shù)年,波及數(shù)省,據(jù)筆者的研究,三藩之亂與白蓮教之役的戰(zhàn)時軍費支出均各自達(dá)到1.5億兩白銀。(7)陳鋒:《清代軍費研究》,武漢大學(xué)出版社1992年版,第248、268頁。在這種狀況之下,財政的入不敷出異常嚴(yán)重,不得不實行加征、捐輸、起運等籌款政策,以渡過財政的困窘之關(guān)。
就賦稅的加征而言,不同時期有不同的政策。順治朝處于開國時期,一方面要廢除明末的賦稅加征,收拾民心;另一方面,又要進(jìn)行軍費的籌措,保證國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn),有幾個問題值得注意。第一,受到清初賦役制度的混亂以及財政困難、軍需緊急的雙向制約,所謂廢除明末的賦稅加征,在許多情況下只具有安撫的性質(zhì),有關(guān)諭令形同虛文,私征暗派十分嚴(yán)重;第二,在順治元年(1644)曾經(jīng)諭令廢止的“三餉”之一的“遼餉”,順治四年(1647)又重新開征;第三,在軍需緊急的情況下,打破賦稅征收定例,進(jìn)行田賦的預(yù)征;第四,曾經(jīng)被明令革除的“練餉”,亦因財政困難、軍費不足而重新于順治十八年(1661)開始加征;第五,在田賦之外,鹽課與關(guān)稅同樣有不同程度的加征。(8)參見陳鋒:《清初“輕徭薄賦”政策考論》,《武漢大學(xué)學(xué)報》(人文科學(xué)版),1999年第3期;陳鋒:《順治朝的軍費支出與田賦預(yù)征》,《中國社會經(jīng)濟(jì)史研究》,1992年第1期;陳鋒:《清代財政政策與貨幣政策研究》,第109-126頁??滴跞畞y期間和嘉慶白蓮教之役期間,由于賦稅的征收已經(jīng)走向正規(guī),清廷十分避諱田賦正項的加征,但三藩之亂期間有“加征官宦地畝銀”,嘉慶白蓮教之役期間有“津貼銀”。《閱世編》記載“加征官宦地畝銀”稱:“(康熙)十五年丙辰,御史張維赤建言,軍興餉缺,人臣分誼,尤當(dāng)急公,請案天下地丁錢糧,除生員田畝及民田照常征課外,凡縉紳本戶錢糧,原額之外,加征十分之三,以助軍需?!谑牵谌?、在籍鄉(xiāng)紳及貢監(jiān)諸生,不論已未出仕者,無不遍及。白銀每兩加額三錢,漕糧每石加征三斗?!忻裉锸杖牍賾粽?,亦在加征之列,致有官不如民之嘆?!?9)(清)葉夢珠撰,來新夏點校:《閱世編》卷六《賦稅》,中華書局2007年版,第163頁。同治《上??h志》亦載:“康熙十五年,以軍需加征官宦田地,每畝三錢,每石三斗?!?10)同治《上??h志》卷六《田賦·賦額》,武漢大學(xué)圖書館藏同治辛未刊本,第8頁。這種“民田照常征課”,而以較高的加征比例單獨對官宦士紳人家的土地進(jìn)行加征,應(yīng)該看作是對富有之戶加重課稅的特殊政策。而“津貼銀”的加征,系“按糧攤征”,主要在四川省實行,即所謂“川省民田寬廣,賦比他省較輕,量加津貼,尚屬可行?!耖g津貼之事,原屬不得已之舉?!撌≤娦韬品?,不能不稍資民力。然必須酌核情形,妥協(xié)經(jīng)理,不可專恃此項辦賊,尤不可任聽屬員需索,侵漁肥己”。(11)《清仁宗實錄》卷六九,嘉慶五年六月壬戌條,《清實錄》第28冊,中華書局1985年版,第925頁;嘉慶《四川通志》卷六六《食貨》,鳳凰出版社編:《中國地方志集成·省志輯·四川》第4冊,鳳凰出版社2011年版,第69頁。這可以看作是對原先四川田賦稅較輕的調(diào)整,而且表現(xiàn)出一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。
所謂的“捐輸”,究其實質(zhì),可以分成“捐納”和“報效”兩種性質(zhì)。捐納主要是指朝廷直接出賣官位或晉身資格,借以籌措經(jīng)費、增加財政收入的措施。報效主要是指富有者主動捐獻(xiàn),以應(yīng)要需。就清代前期的“捐輸”而言,清初順治年間以及三藩之亂期間經(jīng)費的籌措主要是通過“捐納”獲得。嘉慶白蓮教之役期間,由于經(jīng)過“康乾盛世”的休養(yǎng)生息,清朝已經(jīng)形成以鹽商為代表的富有階層,“報效”成為鹽商沿自乾隆以來的慣有行為。筆者在《清代軍費研究》中已經(jīng)指出,有清一代的軍需捐納始自順治六年(1649),該年的捐納事例,由于文獻(xiàn)記載的闕如,許大齡先生的名著《清代捐納制度》缺記。而據(jù)檔案記載,順治六年,“需用糧餉為數(shù)甚多,一歲所入不足當(dāng)一歲所出”,(12)(清)巴哈納:《為遵旨會議糧餉事》(順治六年五月二十五日),《順治朝題本·糧餉類》,中國第一歷史檔案館藏。于是實行納監(jiān)生例、納吏例、納承差例三種捐納辦法。如納監(jiān)生例規(guī)定:廩生捐銀120兩,增生捐銀190兩,附生捐銀270兩,青衣捐銀300兩,俊秀子弟捐銀350兩,可以取得監(jiān)生資格。三藩之亂期間的捐納則有四種形式:一為捐納知縣等實官,二為捐復(fù)原職,三為捐加級、紀(jì)錄、旌獎,四為捐讀書資格。由于所開捐例繁多,籌措經(jīng)費亦巨,僅捐納知縣一項,就收入捐款200余萬兩白銀。(13)陳鋒:《清代軍費研究》,第325-329頁。嘉慶白蓮教之役期間的鹽商報效始自嘉慶四年(1799),長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣等鹽區(qū)的鹽商均有巨額報效。(14)參見陳鋒:《清代鹽政與鹽稅》之“清代各區(qū)歷朝鹽商報效表”,武漢大學(xué)出版社2013年版,第294-300頁。在嘉慶四年初次報效“川楚軍需”(“川陜楚餉需”)時,是以“川陜逆匪指日蕩平”,以“備善后賞恤之用”的名義報效,即如兩淮鹽商洪箴遠(yuǎn)等所稱:“川陜逆匪滋擾,商等志切同仇,久深憤結(jié),現(xiàn)在著名首逆業(yè)已陸續(xù)就擒……情愿公捐銀三百萬兩,以備善后賞恤之用?!?15)(清)徵瑞:《為據(jù)情代奏恭懇圣恩俯準(zhǔn)捐輸事》(嘉慶四年五月二十六日),《戶科題本》,檔案號:02-01-04-18186-023,中國第一歷史檔案館藏。隨著戰(zhàn)爭的曠日持久,鹽商又接續(xù)報效,嘉慶八年(1803),兩淮鹽政吉慶稱:“查得該商(兩淮鹽商)等捐輸川陜楚餉需,自嘉慶四年以來,共有五次,屢奉恩旨,給予議敘,而各商均未造送,隨傳詢該商等未經(jīng)造送情由,據(jù)僉稱商等前此疊荷恩綸賞給議敘,無不同深欣感,惟念商等捐輸微末,而彼時大功尚未告成,商等遽邀寵錫,心切不安,是以未經(jīng)造送名冊。”(16)(清)吉慶:《奏折附片》(嘉慶八年二月初十日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-1791-096,中國第一歷史檔案館藏。這說明鹽商的多次報效,雖然有旨“給予議敘”,但鹽商并未及時要求——鹽政官員也沒有及時報送議敘名冊。鹽商的確有“急公好義”的情懷。除鹽商的報效外,也有其他商人的報效,據(jù)嘉慶四年兩廣總督吉慶奏稱:“據(jù)洋行商人潘致祥、盧觀恒、葉上林、伍忠誠、劉德章、倪秉發(fā)、鄭崇謙、潘長耀等呈稱……茲值四川教匪指日蕩平,情愿敬輸銀二十萬兩,以備凱旋?!謸?jù)鹽務(wù)局商溫永裕、陳維屏、吳昆同等,運商吳敘慈、倪瑤璋、湯玉成、陳春和、李念德等呈稱……自改綱以來,埠地俱有起色,商力亦覺展舒,情愿敬備凱旋賞賚銀二十萬兩?!?17)(清)吉慶:《為據(jù)情吁懇圣恩事》(嘉慶四年五月十八日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0623-017,中國第一歷史檔案館藏。已經(jīng)明確表明報效的商人既有鹽商(“局商”與“運商”),也有洋行商人。鹽商與其他商人的報效是彌補(bǔ)白蓮教之役巨額軍費的重要手段之一,即如魏源所說:“川楚軍需用帑逾萬萬(兩),然以屢次開捐所收七千余萬兩抵之。”(18)(清)魏源:《圣武記》卷一一《武事余記·兵制兵餉》,《魏源全集》第3冊,第493頁。
賦稅錢糧的“起運”,是傳統(tǒng)社會國家財政控制稅收流向的重要手段。在唐代,已經(jīng)出現(xiàn)“上供”(供中央)、“送使”(歸節(jié)度使)和“留州”(留給各州)的制度安排。明代已經(jīng)有明確的起運、存留的財政劃分。(19)參見梁方仲:《田賦史上起運存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》,《人文科學(xué)學(xué)報》,1942年第1期。后收入梁方仲:《梁方仲文集·明清賦稅與社會經(jīng)濟(jì)》,中華書局2008年版,第260-277頁;彭雨新:《清代田賦起運存留制度的演進(jìn)》,《中國經(jīng)濟(jì)史研究》,1992年第4期?!墩饾煽h志》稱:“考明萬歷末《賦役全書》,凡運解兩京及外省外府者,皆謂之‘起運’,其在本府本縣中支給撥用者,皆謂之‘存留’。而隨解支所赍之銀米,則別謂之‘歲用’,其外有練兵、貼役、解扛諸銀,皆屬焉。國朝順治中及康熙間全書并無‘歲用’名目。又全書在順治中者,起存數(shù)大項外,多不為之區(qū)別,在康熙間者,諸項皆區(qū)別起、存。而萬歷末所謂‘歲用’銀,半歸存留項下。此皆舊吳江百余年相沿之例也。雍正間分縣,未定全書。今乾隆三年所修,則‘歲用’米銀,皆屬起運,而順治以來裁扣解部諸銀,亦列其間。例尤歸一。”(20)乾隆《震澤縣志》卷一一《賦役二》,鳳凰出版社編:《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第23冊,鳳凰出版社2008年版,第101頁。這是一段非常值得重視的資料,據(jù)此可知,明代除明確劃分起運與存留外,還另有“歲用”一項,清初在沿襲明代制度的基礎(chǔ)上,財政安排更加規(guī)整,同時在起運與存留的劃分上有所調(diào)整,特別是“歲用”一項,“半歸存留項下”,清初一段時間,直至雍正年間新置震澤縣,由于未新刊《賦役全書》,“歲用”應(yīng)該是沿襲舊例,還有一部分留存地方,直至乾隆初新刊《賦役全書》,“歲用”全部改為起運。而且,順治至康熙初期的“裁存為起”(見下述),也依舊沿襲。按照乾隆《大清會典則例》的解釋,“州縣經(jīng)征錢糧運解布政司,候部撥,曰起運”,“州縣經(jīng)征錢糧扣留本地,支給經(jīng)費,曰存留”。(21)乾隆《大清會典則例》卷三六《戶部》,文淵閣《四庫全書》本,臺北商務(wù)印書館影印本,1983年,第621冊第104、114頁。據(jù)此,可以定義:所謂“起運”,即各地所征收的錢糧按一定比例起解戶部及各部寺監(jiān),或聽候戶部協(xié)撥他省兵餉要需,作為國家經(jīng)費開支之用,屬于中央財政;所謂“存留”,即各地所征收的錢糧按一定比例存留本地,作為地方經(jīng)費開支之用。“起運”與“存留”的劃分與調(diào)整,反映出中央財政與地方經(jīng)費的比例分成及其變動。
清廷入關(guān)后依然沿襲明代的起運、存留制度,起運、存留比例大致仍依其舊,即如江蘇巡撫湯斌所稱:“財賦為國家根本之計,而蘇松尤為財賦最重之鄉(xiāng)?!境ǘ?,田賦悉照萬歷年間則例……順治初年,錢糧起、存相半”,但隨后即因“兵餉急迫,起解數(shù)多”。(22)(清)湯斌:《逋賦難清,乞減定賦額并另立賦稅重地州縣考成例疏》,乾隆《江南通志》卷六八,鳳凰出版社編:《中國地方志集成·省志輯·江南》第4冊,鳳凰出版社2001年版,第322頁。這種因軍費緊急、中央財政困難而采取的削減地方經(jīng)費,變存留為起運的措施,在清初曾陸續(xù)實行,成為當(dāng)時財政政策的一個重要導(dǎo)向。具有較大規(guī)模的裁減存留,肇始于順治九年(1652),其后,順治十一年(1654)、順治十三年、康熙元年(1662)、康熙二年(1663)、康熙三年(1664)、康熙五年(1666)、康熙九年(1670)以及三藩之亂期間,陸續(xù)裁減。(23)參見陳鋒:《清代中央財政與地方財政的調(diào)整》,《歷史研究》,1997年第5期。其中以順治九年、順治十三年的裁減最為突出,這兩次裁減,戶部尚書車克都有專門的上疏。順治九年,車克稱:“起運以供軍旅之需,即有不給,尚可撥濟(jì)于他藩,存留以供本地之用,一或不敷,萬難乞貸于別省。且細(xì)查存留各款,不及枚舉,其萬萬不容已者,如經(jīng)制之有俸薪以養(yǎng)廉也,俸無所出,何以懲官之貪?衙役之有工食以勸力也,食無所資,何以禁吏之蠹?禮士藉有月糧,糧裁而學(xué)校皆沮氣矣。賑貧恃有孤米,米去而煢獨盡呼號矣。他如祭祀之行于春秋,考試之兼夫歲錄,以及朝覲、表箋、鄉(xiāng)飲、科貢諸費,自難節(jié)省?!北M管各項存留費用皆有固定的支出,但軍需急如星火,裁減這些存留為起運,“無庸再議”。(24)(清)車克:《為遵旨議奏事》(順治九年七月二十八日),鈔檔,《地丁題本·陜西(四)》,中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所藏。這也意味著裁減存留為起運雖然能夠一時解決中央的需款要求,但必然影響地方有關(guān)事項的正常運行。順治十七年(1660),車克又回顧說:“(順治)十三年因錢糧入不敷出,缺額四百四十余萬,隨經(jīng)諸王、貝勒、大臣、九卿、科道會議,于存留各款裁減,以抵不敷兵餉”,(25)(清)車克:《為酌撥十七年兵餉事》(順治十七年六月十二日),《順治朝題本·糧餉類》,中國第一歷史檔案館藏。從而使地方經(jīng)費進(jìn)一步緊張。三藩之亂初期,“各處用兵,禁旅征剿,供應(yīng)浩繁”,康熙十四年(1675)正式議準(zhǔn)“暫移存留事案”,奉旨“裁減驛站官俸工食及存留各項錢糧”,從而導(dǎo)致“存留錢糧,盡裁充兵餉”。(26)同治《蘇州府志》卷一二《田賦》引康熙二十一年江蘇巡撫慕天顏奏折,鳳凰出版社編:《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第7冊,鳳凰出版社2008年版,第320頁。按:康熙十五年,湖廣道監(jiān)察御史郝浴亦稱:“自(三藩之亂)兩年來,添兵、添餉、籌餉,紛紛條畫,隨議隨行?!瓚舨垮X糧入不敷出,預(yù)籌生、節(jié)一疏,下諸王、大臣、九卿、科道會議,因見戶部出所籌數(shù)款,約可增二三百萬,然缺額尚多?!皴X糧盡裁存為起”。參見羅振玉輯,張小也、蘇亦工等點校:《皇清奏議》卷二○,鳳凰出版社2018年版,第437-439頁。從有關(guān)方志的記載也可看出,三藩之亂期間確實將此前的剩余存留錢糧“盡裁充兵餉”,幾乎沒有什么剩余。為了較系統(tǒng)地說明問題,茲以直隸東安縣為例,將原額存留銀、順治朝裁減存留銀、康熙朝特別是三藩之亂期間裁減剩余存留銀的情況列表示之:
順治、康熙兩朝東安縣裁減存留比較
上表所列共32款,到康熙十五年(1676,康熙十四年議準(zhǔn),康熙十五年實行)除“看監(jiān)禁子工食銀”“庫子工食銀”“斗級工食銀”“鋪兵工食銀”“皂吏工食銀”因具有特殊意義尚存剩一點外,其余存留銀兩全部裁減完畢。表中未列諸項,如“狀元歸第銀”“新中進(jìn)士牌坊銀”“新中舉人牌坊銀”“新中武進(jìn)士花紅銀”“新中武舉人花紅銀”“吹手工食銀”“火夫工食銀”“更夫工食銀”“膳夫工食銀”等項,也大都遞加裁減,并于三藩之亂期間“暫裁解部充餉”。這種情況,當(dāng)然不是東安縣的個例,其他州縣大都準(zhǔn)此。(27)參見陳鋒:《清代中央財政與地方財政的調(diào)整》,《歷史研究》,1997年第5期。
裁減存留為起運,亦即變地方經(jīng)費為中央經(jīng)費,或者也可以說變地方財政為中央財政,構(gòu)成清廷應(yīng)急軍需、渡過中央財政困厄關(guān)口的重要手段,有著不可忽視的作用。但是,存留錢糧作為地方上的財政經(jīng)費,事實上維持著地方的行政、社會功能,難以或缺,裁減存留之后,勢必生出弊端,“種種弊竇,莫可究詰”。(28)同治《蘇州府志》卷一二《田賦》引康熙二十四年江蘇巡撫湯斌奏折,鳳凰出版社編:《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第7冊,第320-321頁??滴醯墼谄渫砟暌苍J(rèn)識到:“凡言虧空者,或謂官吏侵蝕,或謂饋送上司,此固事所時有。然地方有清正之督撫,而所屬官員虧空更多,則又何說?朕聽政日久,歷事甚多,于各州縣虧空根源,知之最悉。從前各省錢糧,除地丁正項外,雜項不解京者甚多,自三逆變亂之后,軍需浩繁,遂將一切存留款項盡數(shù)解部,其留地方者,惟俸工等項必不可省之經(jīng)費,又經(jīng)節(jié)次裁減,為數(shù)甚少。此外則一絲一粒,無不陸續(xù)解送京師,雖有尾欠,部中必令起解。州縣有司無纖毫余剩可以動支,因而挪移正項,此乃虧空之大根源也。”(29)(清)蔣良騏撰,鮑思陶、西原點校:《東華錄》卷二一,齊魯書社2005年版,第312-313頁。由此也可以體會到“裁存為起”所導(dǎo)致的結(jié)果往往是連鎖性的,甚至與地方錢糧的虧空有密切的關(guān)聯(lián)。(30)參見陳鋒:《清代的清查虧空》,《遼寧大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008年第5-6期。
三藩之亂結(jié)束以后,存留款項又陸續(xù)歸還地方(上述震澤縣的事例,具體到縣一級,并非全部如此)。從總體上說,地方存留的“歸復(fù)”以及以“起運”與“存留”為標(biāo)志的中央財政與地方財政比例的適當(dāng)劃分與固定,是隨著康熙中期以后國家財政的好轉(zhuǎn)而逐步實現(xiàn)的。而且,隨著雍正年間“耗羨歸公”的實行,以及乾隆年間耗羨的清理和《耗羨章程》的酌定,進(jìn)一步改變了起運與存留的關(guān)系,筆者認(rèn)為,這種改變主要體現(xiàn)在三個方面:一是規(guī)范了耗羨的奏銷。無論是造冊、考成,還是征解、支發(fā),都有了各種具體的規(guī)定。二是規(guī)定了耗羨作為地方存留,其銀額以及支發(fā)的范圍和類項。三是一部分耗羨劃入起運項下,一部分耗羨劃入存留項下,改變了原來耗羨基本為存留的模式。(31)參見陳鋒:《論耗羨歸公》,《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2009年第2期。凡此,在中央與地方財政關(guān)系上有著重要的意義。
值得特別指出的是,財政史上的“起運”與“存留”是指最主要的稅種田賦而言,前揭梁方仲《田賦史上起運存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》和彭雨新《清代田賦起運存留制度的演進(jìn)》兩篇經(jīng)典論文,都明確標(biāo)注了“田賦”二字,頗為精確。田賦之外的稅種如關(guān)稅、鹽課、雜稅等,則沒有明確的起運與存留的劃分。一般是“盡征盡解”,即全部起運中央。但實際情況比較復(fù)雜,在財政困難時期,既有超額起運,也有臨時性的變通。
在關(guān)稅征收中,除“額定”(常額)關(guān)稅存留少量的辦公經(jīng)費外,絕大部分稅款解交中央。康熙十四年,為了籌措軍費,除嚴(yán)申關(guān)差考成之制以保障“額定”關(guān)稅的足額征收外,曾實施“溢額議敘”法,規(guī)定:“全完者紀(jì)錄一次,溢額每千兩者,加一級;至五千兩以上者,以應(yīng)升缺先用”??滴跏?1677),又進(jìn)一步規(guī)定:“各關(guān)稅額二萬兩以下者,仍照前議敘。二萬兩以上者,額稅全完紀(jì)錄一次,溢額半分以上加一級,一分以上加二級,一分半以上加三級,二分以上加四級,三分以上以應(yīng)升缺先用。數(shù)多者遞準(zhǔn)加級?!?32)《清朝文獻(xiàn)通考》卷二六《征榷一》,浙江古籍出版社1988年版,第5078頁。這是在財政困難的特殊時期,借此鼓勵關(guān)稅的加抽濫征。即使是存留的辦公費,在某些時候,也多有變通。如淮安關(guān)“奏準(zhǔn)定例,每年存留辦公銀一萬兩”,這一萬兩辦公費的用途各年不同,乾隆七年(1742),“除照例支給在關(guān)協(xié)辦稅務(wù)委主事常慶、筆帖式伊世泰、催總堆齊等三員養(yǎng)廉、飯食銀六百九十兩零”外,“所有余銀九千三百九兩零,理合奏明之后,照例造冊呈報內(nèi)務(wù)府核銷”。剩余銀的處理,淮安關(guān)監(jiān)督伊拉齊專門請示:“查上年十月內(nèi),奴才曾經(jīng)奏請將存留辦公余銀解交何處一折,欽奉朱批,交海望,欽此。欽遵在案。今前項余銀應(yīng)否照上年之例,仍交內(nèi)大臣海望,抑或交與何處辦公?”朱批:“仍交海望?!?33)(清)伊拉齊:《為奏明存留辦公余銀事》(乾隆七年十月初八日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0314-003,中國第一歷史檔案館藏。乾隆八年(1743),伊拉齊又有奏折談到此項存留銀的動用:“今于實征銀內(nèi)存留辦公銀一萬兩,除照例支給在關(guān)協(xié)辦稅務(wù)筆帖式伊世泰、催總堆齊等養(yǎng)廉、飯食銀五百四十三兩零,又前準(zhǔn)管理養(yǎng)心殿造辦處行文,奉旨傳辦素涼席六十四領(lǐng),經(jīng)奴才將辦理藤席并陸續(xù)恭進(jìn)緣由奏聞在案。已交藤席十領(lǐng)外,尚有未交藤席五十四領(lǐng),現(xiàn)在督催趕辦,約于九月內(nèi)可以告竣?!泄ち系软棏?yīng)需銀一千八百九十六兩,即于辦公銀內(nèi)照數(shù)動支給發(fā)外,余銀七千五百六十兩零,理應(yīng)奏明之后,照例造冊呈報內(nèi)務(wù)府核銷?!挥诖呖偠妖R管解進(jìn)京,遵照上年之例,仍交內(nèi)大臣海望查收?!?34)(清)伊拉齊:《為奏明存留辦公余銀事》(乾隆八年七月二十二日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0315-022,中國第一歷史檔案館藏。也就是說,淮安關(guān)名義上的存留銀,除少量由該關(guān)動用(支發(fā)有關(guān)人員的養(yǎng)廉、飯食銀)外,有時又奉旨傳辦內(nèi)務(wù)府的需用事項,其余絕大部分上交到了內(nèi)務(wù)府,標(biāo)示著這一部分銀兩與皇室事務(wù)、皇室財政發(fā)生關(guān)聯(lián)。
三藩之亂期間,對鹽課的加征也比較突出,主要有“加征五分銀”“加斤增課銀”“遇閏加課銀”“計丁加引”等四項,所增銀兩為數(shù)不少。據(jù)筆者考證,三藩之亂期間雖然處于戰(zhàn)火燎燒、鹽引難銷的非常時期,但由于實行了鹽課的加征和其他督征措施,鹽課歲入最高時仍達(dá)到400萬兩以上,反而比戰(zhàn)前的鹽課歲入增加,成為應(yīng)急軍需的重要手段。(35)參見陳鋒:《清代三藩之亂期間鹽課歲入辨析》,《歷史檔案》,1989年第3期。嘉慶白蓮教之役期間,又把存留于運庫,應(yīng)該解交內(nèi)務(wù)府的兩淮節(jié)省、裁減各款銀兩撥付軍費。如嘉慶三年(1798)兩淮鹽政徵瑞所奏:“查有乙卯、丙辰(乾隆六十年、嘉慶元年)等綱應(yīng)交內(nèi)務(wù)府節(jié)省、裁減各款銀兩,遵奉諭旨存留運庫,俟湖廣軍務(wù)告竣,再行解京?,F(xiàn)共存銀一百二十五萬余兩,此項未經(jīng)部撥,奴才伏思各省現(xiàn)年兵餉均需按期給發(fā),若咨部示覆,恐致往返稽遲,奴才不敢拘泥,現(xiàn)飭運司曾燠即于此項存銀內(nèi)照數(shù)撥動,一面遴員迅速起解,以應(yīng)兵糈之用?!敝炫骸霸摬恐馈!?36)(清)徵瑞:《為存留運庫候撥銀兩湊解兵餉事》(嘉慶三年正月二十四日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-1708-054,中國第一歷史檔案館藏。125萬余兩白銀是未經(jīng)有關(guān)衙門議覆而直接的撥款,涉及暫時的存留及軍需緊急的情況下皇室財政與國家財政的關(guān)系。
一般而言,除正常的“額定”鹽課解交戶部外,也存留一部分用作鹽政官員、地方官員以及總商的辦公之需。鹽課中的存留銀動用及其去向,更為復(fù)雜。
據(jù)乾隆二十六年(1761)署理江西巡撫湯聘奏稱:“江西驛鹽道庫內(nèi)存有引費、鹽規(guī)二項銀兩,江省配銷淮鹽,商人繳納引費,歲無定額,每年銷引若干,即繳費若干,自一萬七八千兩至二萬余兩不等。鹽規(guī)每年扣繳銀一萬八千六百兩。曾經(jīng)前撫臣俞兆岳具奏,留為修理城垣之用。內(nèi)除從前陸續(xù)修葺各縣城垣及每年買補(bǔ)節(jié)備倉谷等項支用外,迄今積有五十余萬兩。”積存的五十余萬兩如何處理?湯聘稱:“此項銀兩懸貯道庫,誠恐日久弊生,臣六月內(nèi)赴京陛見,據(jù)實奏明,面奉圣諭,可傳諭撫臣,奏請歸入正項?!?37)(清)湯聘:《為奏聞?wù)堉际隆?乾隆二十六年九月二十日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0460-016,中國第一歷史檔案館藏。這說明,江西存留的兩淮引費、鹽規(guī)銀,除用于修葺城垣和買補(bǔ)倉谷外,積存的銀兩仍然起解戶部,歸入正項錢糧。
據(jù)乾隆八年兩淮鹽政凖泰奏稱,漢口有湖廣匣費等存留款項,“湖廣匣費、漢口布稅并充公四項等三款,每引應(yīng)派銀一錢九分四厘零,均系各商在楚扣繳?!邢毁M一款,業(yè)經(jīng)議定每年十二萬兩,戶部因核算成本,通案款項,輾轉(zhuǎn)行查,屢經(jīng)奴才詳晰聲明造冊咨覆……奴才伏查,湖廣匣費、布稅、充公等項,皆系淮鹽運楚成本,為兩湖文武各官養(yǎng)廉、公費暨漢口一切鹽務(wù)支用,皆關(guān)計日必需之項”。(38)(清)凖泰:《為商輸額款難懸謹(jǐn)援案議奏懇恩準(zhǔn)以恤商濟(jì)公事》(乾隆八年十月二十一日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-035-0448-028,中國第一歷史檔案館藏。這說明湖廣匣費等存留款項,是在一般鹽課之外額外征收,主要用于湖北、湖南文武各官養(yǎng)廉銀和公費銀的支出,也有一部分用于漢口行鹽口岸的鹽務(wù)支出。“匣費”一項,不但前后的數(shù)額變動較大,而且涉及面亦廣。在檔案材料中,安徽的匣費、江蘇的匣費,皆有動用修建營房的記載。乾隆三十六年(1771),兩江總督高晉奏稱:“(安徽)岱山等八汛營房,于乾隆二十九年夏秋連被風(fēng)雨,俱各坍塌,今估需工料銀九百五十八兩五錢三分零……銅陵縣張家灣營房估需工料銀三百六十一兩二錢一分零……在于司庫存公匣費項下動給?!?39)(清)高晉:《為遵例奏明事》(乾隆三十六年六月二十四日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0905-002,中國第一歷史檔案館藏。乾隆五十七年(1792),江蘇巡撫奇豐額奏稱:“乾隆五十五年分江寧布政司屬共給過歲修營房銀三百三十七兩零,蘇州布政司屬共給過歲修營房銀六百六十八兩零……均于匣費項下照例支放。”(40)(清)奇豐額:《為動用匣費銀兩循例奏明事》(乾隆五十七年十二月十一日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0932-016,中國第一歷史檔案館藏。既然是“照例”支放,或“遵例奏明”“循例奏明”,就說明這些軍事方面的支出已經(jīng)逐步演變成“常例”。在道光初年以后,由于中央財政的緊張,本屬于地方的“匣費”,也奉命起解中央。從道光二年(1822)兩淮鹽政曾燠的解餉清單中可以看到:“江寧藩庫墊解河餉并庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅鹽規(guī)、匣費六萬九千七百八十九兩六錢。江蘇藩庫墊解河餉并甲戌匣費及己卯、庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅鹽規(guī)、匣費九萬八千八百三十六兩八錢九分八厘。安徽藩庫己卯、庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費六千兩。湖北藩庫庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費一萬一千七百六十九兩一錢。湖南北鹽道庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費一萬七千四百二十四兩七錢九分。江西鹽道庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費九千六百六兩七錢八分四厘。”(41)(清)曾燠呈:《兩淮年內(nèi)應(yīng)解京外各餉清單》(道光二年十一月十九日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-3173-032,中國第一歷史檔案館藏。這種匣費解歸中央的變化是沒有疑問的,而從清單中標(biāo)注的遞年“帶征”字樣,也可以體會出當(dāng)時鹽務(wù)的疲敝和征解的困難。
兩淮數(shù)額巨大的“務(wù)本堂公費”,由鹽商交納,“每年以一百二十萬兩作為定數(shù)”,嘉慶七年(1802),由兩淮鹽政佶山奏明:“該年公費于一百二十萬兩內(nèi)節(jié)省銀三十萬兩湊解山陜軍需,將玉貢銀五十萬兩另行??钆杉{。”(42)(清)額勒布:《為撙節(jié)公費以減派款而培商本事》(嘉慶十二年正月二十五日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0488-002,中國第一歷史檔案館藏。這說明在嘉慶白蓮教之役期間,曾經(jīng)將存留于兩淮鹽區(qū)、屬于兩淮總商辦公之用的“務(wù)本堂公費”30萬兩解充軍需,同時又將撥充內(nèi)務(wù)府的玉貢銀50萬兩另外征收。這標(biāo)示著這一部分銀兩在軍費緊急情況下的臨時變動。
就現(xiàn)存檔案可知,皇室財政來自鹽務(wù)的銀兩,有時交內(nèi)務(wù)府,有時交圓明園,有時交造辦處,有時名義上解交戶部又轉(zhuǎn)解內(nèi)務(wù)府,有時名義上解交造辦處又移送其他機(jī)構(gòu),等等,各不相同。長蘆、兩淮等鹽區(qū)鹽運使司衙門將原本屬于存留的銀兩,解交造辦處的款項有幾種情況:一是扣存養(yǎng)廉銀及節(jié)省銀解交造辦處,二是外支銀與裁革陋規(guī)銀交造辦處,三是外支不敷銀解交造辦處,四是積存閑款等銀解交造辦處,五是江西鹽規(guī)與窩利等銀解交造辦處。(43)參見陳鋒:《清代鹽務(wù)與造辦處經(jīng)費、物料來源》,《鹽業(yè)史研究》,2019年第3期。
在雜稅的征收中,一般典籍見到最多的詞匯是所謂的“無定額”和“盡收盡解”,實際上,一些稅種都經(jīng)歷了由“無定額”到“定額”,由“盡收盡解”到一部分“溢額”銀兩存留地方的過程。清代前期的雜稅雖然沒有晚清復(fù)雜,但同樣有各種名目,而且不同的時段,不同的省份也不一致。(44)參見陳鋒:《清代前期雜稅概論》,馮天瑜主編:《人文論叢》總第23卷,武漢大學(xué)出版社2015年版,第275-284頁;王燕、陳鋒:《再論清代前期的雜稅與財政》,陳鋒主編:《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》2017年卷,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第22-58頁。僅列示廣東乾隆九年(1744)的一份契稅銀奏銷題本作為例證。乾隆十一年(1746),戶部尚書海望稱:“查粵東省乾隆九年分共征田房稅契、科場、溢羨等銀八萬五千四百三十兩六錢六分八厘零。內(nèi)額征田房稅契銀七千五百七十兩九錢一分三厘。已匯入該年地丁冊內(nèi)奏銷。……征解科場銀二千五百二十三兩六錢四分零,并支給辦買沉速香價、點錫價腳、額外孤貧口糧、修葺城垣、錢局等項共銀四萬六千八十九兩一錢七分九厘零?!?45)(清)海望:《為請復(fù)契尾之舊例以杜私征捏契事》(乾隆十一年五月十八日),《戶科題本》,檔案號:02-01-04-13987-019,中國第一歷史檔案館藏。有關(guān)詳細(xì)的論證,參見陳鋒:《契據(jù)與稅收:清代前期的稅契與契稅》,陳鋒主編:《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》第10輯,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022年版,第38-79頁。從這份題本中可以看出,廣東乾隆九年共征收“田房稅契、科場、溢羨等銀”8萬余兩,這8萬余兩白銀包括了三部分:一是“額征田房稅契銀”即“定額”銀7000余兩,這部分銀兩“匯入該年地丁冊內(nèi)奏銷”,即與田賦銀一起奏銷起解戶部;二是“契稅加征科場銀”2000余兩,這部分銀兩專款專用,用于廣東的科舉考試;三是“契稅溢羨銀”,總額減去額征銀、科場銀即為“溢羨”,這部分銀兩為數(shù)較巨并存留地方,用于地方上的孤貧口糧、修葺城垣、錢局等項支出,以及內(nèi)務(wù)府采買沉速香價、點錫價腳?!耙缌w”銀兩既與地方開支關(guān)聯(lián),也與內(nèi)務(wù)府需求關(guān)聯(lián)。(46)參見陳鋒:《契據(jù)與稅收:清代前期的稅契與契稅》,陳鋒主編:《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》第10輯,第38-79頁。
由上可以看出,稅收與財政至為復(fù)雜,起運與存留也沒有一般認(rèn)為的那么簡單,需要認(rèn)真梳理和辨析,才能理清頭緒。
太平天國軍興期間,特別是甲午戰(zhàn)爭、庚子之變以后,清代社會的總體格局處于非常時期,隨著軍費的驟增,以及賠款支出、外債償付和開辦新政,(47)參見陳鋒:《清代財政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動》,《江漢論壇》,2000年第5期;陳鋒、蔡國斌:《清代財政史》下冊,湖南人民出版社2013年版,第482-554頁。財政日益困窘,各種籌款措施紛至沓來。傳統(tǒng)的“量入為出”的財政范式逐漸被“量出制入”取代。一如何漢威所說:“運用為行政法規(guī)所認(rèn)可,或在法規(guī)以外的權(quán)力,突破傳統(tǒng)量入為出的框框,靈活應(yīng)變?!?48)何漢威:《清季中央與各省財政關(guān)系的反思》,《“中研院”歷史語言所集刊》第72本第3分,2001年,第597-696頁。從道光、咸豐之際戶部的有關(guān)奏折及上諭考察,這種“靈活應(yīng)變”具有“突變”色彩。
道光三十年(1833),戶部奏稱:“理財之要,以地丁、鹽課、關(guān)稅為歲入之大端,以兵餉、河工為歲出之大端。得其弊之所在,認(rèn)真革除,害去而利自見?!c其正賦之外別費經(jīng)營,何若于正賦之中核實籌劃?!?49)《清文宗實錄》卷七,道光三十年四月癸酉條,《清實錄》第40冊,中華書局1985年版,第138頁。清朝財政尚表現(xiàn)為在舊的框架中予以修補(bǔ)的政策導(dǎo)向。
咸豐元年(1851),戶部奏稱:“自古理財之道,不外開源節(jié)流二端。開源之道必須有利無弊,或弊少利多者方可舉行。臣等旦夕思維,未有良法可裨經(jīng)費。惟節(jié)流之道臣等隨事講求,有以節(jié)制為節(jié)者,出納必求其實在也;有以節(jié)省為節(jié)者,度支必戒其虛糜也?!辈⒆h定“節(jié)流”章程七條。(50)《皇朝政典類纂》卷一五五《國用二》,上海圖書集成局1903年版,第5-7頁。依然不急不慌,慎開源而重節(jié)流。咸豐元年三月的上諭雖稱廣西軍興以來“需餉孔殷”,要求“無論何項銀兩,一面先行速籌撥解,一面具折奏聞,不得以未奉諭旨或未接部文,致有遲誤”,(51)《清文宗實錄》卷二九,咸豐元年三月乙未條,《清實錄》第40冊,第408頁。但主要是對正常的撥協(xié)款項而言。
咸豐二年(1852),清朝財政政策發(fā)生重大變化。上諭軍機(jī)大臣等:“戶部議奏,度支萬分緊迫,軍餉無款可籌,密陳情形一折,覽奏實深焦灼。國家經(jīng)費有常,自道光二十年以后,即已日形短絀。近復(fù)軍興三載,糜餉已至二千九百六十三萬余兩。部庫之款原以各省為來源,乃地丁多不足額,稅課竟存虛名。朕軫念時艱,特發(fā)內(nèi)帑數(shù)百萬金,并命部臣等預(yù)籌經(jīng)費,擬定條款,頒行各直省酌量試行。迄今數(shù)月,覆奏者甚屬寥寥?!舨患霸缁I維,豈能以有限之帑金,供無窮之軍餉乎?”(52)《皇朝政典類纂》卷一七三《國用二十》,第4頁。從這里可以看出,在鴉片戰(zhàn)爭以后清朝財政日益短絀,一方面,太平天國軍興導(dǎo)致軍費開支巨大,而正常的賦稅收入又屢屢欠征,嚴(yán)重入不敷出,不得不以“內(nèi)帑”挹注國家財政。另一方面,部臣雖然議定條款,籌措經(jīng)費,但各省亦無計可施,多不回應(yīng)。各省“覆奏者甚屬寥寥”,或許是因為戶部的籌措經(jīng)費條款多為老生常談,沒有新的籌款手段,抑或是各省財政東挪西湊,自顧不暇。因之,該年不斷有上諭頒布,正月上諭稱:“所需軍餉,尤不可稍有遲緩,致誤事機(jī),著戶部再行迅速籌畫,寬為儲備,以濟(jì)要需?!?53)《清文宗實錄》卷五二,咸豐二年正月辛已條,《清實錄》第40冊,第701-702頁。七月上諭稱:“賊匪竄踞湖南郴州……廣西、湖南兩省軍餉,如有緩不濟(jì)急之處,該署督撫仍遵前旨,無論何款,趕緊設(shè)法籌備,以資撥解?!?54)《清文宗實錄》卷六七,咸豐二年七月壬申條,《清實錄》第40冊,第876頁。九月上諭稱:“戶部奏請飭各省預(yù)籌軍餉一折,現(xiàn)在楚粵軍務(wù),未能克期竣事,應(yīng)用軍餉浩繁,各省疆吏,自應(yīng)迅速籌畫,以資接濟(jì)。……該督撫等身受重恩,目擊國用支絀,諒必極力圖維,不致以無款可籌一奏塞責(zé)也?!?55)《清文宗實錄》卷七二,咸豐二年九月丁丑條,《清實錄》第40冊,第947頁。隨后,因軍費支出“刻不容緩”,在“帑項萬分艱難之時”,諭令各地方大員“權(quán)其輕重緩急,設(shè)法籌措,期于庫款、地方兩有裨益”,無論何款,“趕緊籌解,源源接濟(jì)”,(56)《清文宗實錄》卷八三,咸豐三年正月戊辰條,《清實錄》第40冊,第52頁。從而出臺了所謂的“就地籌餉”政策。
“就地籌餉”政策的實質(zhì),是賦予地方便宜行使籌措經(jīng)費之權(quán),意味著地方財權(quán)(稅權(quán))的擴(kuò)大。此后,又有“就地籌款”的反復(fù)諭令。有學(xué)者認(rèn)為,光緒二十年(1886)戶部奏折中所提及的“就地籌款”,是清廷在正式文件中首次明文使用“就地籌款”,(57)肖守庫、任雅潔:《晚清“就地籌款”的演變與特征》,《河北師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2004年第4期。失之武斷。實際上,在同治年間,已有“就地籌款”的用語。(58)(清)循化分府:《為就地籌款清查地畝事》(同治十三年七月初一日),《示》,檔案號:463001-06-13,青海省檔案館藏。光緒初年以后,在上諭及大臣的奏折中,“就地籌款”反復(fù)出現(xiàn)。光緒六年(1880),戶部因“軍興以來,供億浩繁,以致京師及各省庫儲均形支絀”,奏請籌備急需的款項,上諭要求各地督撫“各就今日情形通盤酌度,如有可籌之款、可興之利,無損于民而有益于國者,各抒所見,一并奏聞,以備采擇”。在戶部的奏請以及上諭的要求下,各地官員不斷有奏折探討“就地籌款”之策。(59)參見陳鋒:《清代財政收入政策與收入結(jié)構(gòu)的變動》,馮天瑜主編:《人文論叢》2001年卷,武漢大學(xué)出版社2002年版,第249-271頁。光緒十一年(1885),庫倫辦事大臣桂祥在所上奏折中,就直接以“開源節(jié)流,就地籌款”為題上奏。(60)(清)桂祥:《為開源節(jié)流,就地籌款,以期有益于國無損于民事》(光緒十一年七月初四日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0986-058,中國第一歷史檔案館藏。隨著時間的推移,雜稅雜捐作為“就地籌款”的主干,在地方財政中的作用日益凸顯。光緒二十年(1894),兩江總督劉坤一在奏折題名中,甚至直接用了“就地籌捐”的字樣。(61)(清)劉坤一:《為餉需緊要,謹(jǐn)擬就地籌捐,以資接濟(jì)事》(光緒二十年十月十五日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0700-035,中國第一歷史檔案館藏。
“就地籌餉”與“就地籌款”雖然只有一字之別,但其包含的意蘊(yùn)有所不同?!熬偷鼗I餉”的最初提出,主要是針對咸豐初年鎮(zhèn)壓太平天國籌備餉需而言。同治、光緒年間,依然有“就地籌餉”的諭令和籌餉條款的議定,如光緒二十一年(1895)戶部有“籌餉十條”,(62)(清)福潤:《為戶部奏催籌餉各條,遵旨詳細(xì)覆陳事》(光緒二十二年二月十五日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-1032-128,中國第一歷史檔案館藏。光緒三十年(1904)戶部又有“籌餉十條”,(63)(清)夏峕:《為戶部具奏籌餉十條,謹(jǐn)就江西情形切實籌辦事》(光緒三十年七月十三日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-01-1068-013,中國第一歷史檔案館藏。等等,也依然是針對餉需,特別是針對籌辦海防和編練新軍而言?!熬偷鼗I款”的范圍則寬泛得多,主要是針對光緒以降籌措時局所需的各種款項而言。如《福建財政說明書》稱:“雜捐凡七十余項,其中以劃作賠款用之糧、賈、鋪、膏、酒五項為最普通,亦最大宗,次則柴把出口、紙木、牙帖各捐,又次則煙葉、炭、水果、磚瓦、竹木各捐?!涑榫柚蛴兴模涸粚W(xué)堂,曰警察,曰公益,曰善舉。”(64)《福建財政說明書·雜捐類沿革利弊說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第9冊,湖北人民出版社2015年版,第736頁。又如《河南財政說明書》稱:“各屬舉辦新政,因地籌捐……有抽之于花戶者,如串票捐、契稅捐、契尾捐、房捐、畝捐、隨糧捐之類是也。有抽之于坐賈者,如斗捐、商捐、鋪捐、油捐、火柴捐、煤油捐、糧坊捐、變蛋捐之類是也。又如棗捐、瓜子捐、杮餅捐、柳條捐,杮花、芝麻、花生等捐,則就出產(chǎn)之物而抽收。如戲捐、會捐、廟捐、巡警捐、冊書捐等,則因特定之事而抽收?!?65)《河南財政說明書·歲入部·厘捐》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第3冊,第645頁。
無論是“就地籌餉”,還是“就地籌款”,都是在晚清財政特別困難的情勢下,以籌措經(jīng)費、擴(kuò)大地方財權(quán)為指歸,所包含的措施多種多樣,除了眾所周知的抽收厘金、舉辦捐納、推廣捐例、鑄大錢、發(fā)票鈔、舉借外債,發(fā)行內(nèi)債外,新的稅捐的開征更加引人注目。咸豐十一年(1861),咸豐帝諭稱:“朕聞各處辦捐,有指捐、借捐、炮船捐、畝捐、米捐、餉捐、堤工捐、船捐、房捐、鹽捐、板捐、活捐,名目滋多,員司猥雜?!?66)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷四六《征榷十八》,第8009頁。光緒后期,浙江道監(jiān)察御史王步瀛奏稱:“近年賠款、新政,需款日繁,而取民之術(shù)亦日多,曰米捐,曰粱捐,曰酒捐,曰煙捐,曰膏捐,曰燈捐,曰畝捐,曰房捐,曰鋪捐,曰車捐,曰船捐,曰茶捐,曰糖捐,曰賭捐,曰靛捐,曰糞捐,曰綢緞捐,曰首飾捐,曰肥豬捐,曰中豬捐,曰乳豬捐,曰水仙花捐,巧立名目,苛取百姓,不可勝舉。”(67)(清)王步瀛:《為請將京城妓寮捐停罷事》,《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-6523-055,中國第一歷史檔案館藏。按:原折年代缺失,推測為光緒三十年左右。據(jù)王燕的最新研究和統(tǒng)計,晚清奉天的雜稅達(dá)到130余種,雜捐達(dá)到120余種,直隸等各省雜稅雜捐的總額達(dá)到2200余種。(68)王燕:《晚清雜稅雜捐征收名目統(tǒng)計與厘析》,《史學(xué)月刊》,2021年第4期。名目繁多的雜稅雜捐的開征成為“就地籌餉”與“就地籌款”以來最為突出的表現(xiàn)形式。
從本質(zhì)上講,“就地籌餉”與“就地籌款”的諭令,在于鼓勵各地官員根據(jù)各地的情況就地籌措經(jīng)費,事實上賦予了地方官員籌措經(jīng)費之權(quán),意味著戶部財權(quán)的下放,逐步改變了清代前期以來中央財權(quán)一統(tǒng)的格局,地方財權(quán)日益擴(kuò)大。一如曾國藩奏折所指:“我朝之制,一省歲入之款,報明聽候部撥,疆吏亦不得專擅。自軍興以來,各省丁、漕等款,紛紛奏留供本省軍需,于是戶部之權(quán)日輕,疆臣之權(quán)日重。”(69)《曾國藩全集·奏稿七》,岳麓書社1989年版,第3997頁。戶部在一份奏折中也有大致相同的敘說:“臣部為錢糧總匯,凡有出入,悉宜周知。咸同以來,各省軍務(wù)倥傯,部撥款項往往難于立應(yīng),疆臣遂多就地籌款,以濟(jì)軍食,如抽厘助餉之類,因而一有緩急,彼此自相通融,協(xié)借不盡咨部。核復(fù)以其系就地自籌之款,與例支之項無礙,故部臣亦無從深問。近年庫款支絀,各省皆然。”(70)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷七一《國用九》,第8279頁。時人也認(rèn)為:“中央雖握財政機(jī)關(guān),不過擁稽核虛名,無論田賦、鹽茶,一切征榷,悉歸地方督撫?!瓋?nèi)而各局院,外而各行省,乃至江北提督、熱河都統(tǒng),莫不各擁財權(quán)?!?71)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六八《國用六》,第8244頁。這也就是何烈已經(jīng)論說的:“自全國而言,督撫的權(quán)利已大于中央;自一省而言,新設(shè)各種財政機(jī)構(gòu)的權(quán)利已大于原有的建置衙署。于是吏事、兵事與經(jīng)費,實際上都非中央政府所能控制,只有督撫才是真正的主宰。一切政務(wù)實施,中央一惟地方大吏的意志為轉(zhuǎn)移,本身絕少主見?!?72)何烈:《清咸、同時期的財政》,臺北編譯館中華叢書編審委員會1981年版,第403-404頁。
由“就地籌餉”“就地籌款”導(dǎo)致的地方財權(quán)的擴(kuò)大,有三個主要的標(biāo)志:
第一,地方籌措經(jīng)費的機(jī)構(gòu),由地方官員自主籌設(shè)。咸豐軍興以后,為了籌措軍費,地方督撫自主設(shè)立籌款局所,是一個普遍的現(xiàn)象。即如浙江巡撫晏端書所奏:“自咸豐三年軍興以來,籌防助剿,需用浩繁,庫款支絀萬分,不得不以捐輸為接濟(jì)”,而紛紛設(shè)立收捐局、稅厘局等機(jī)構(gòu)。浙江在咸豐三年(1853)“先設(shè)捐輸局,次設(shè)助餉局”,此后“添設(shè)江運局、船捐局、房租局、串捐局等名目,委員、董事多至百余人”。(73)(清)晏端書:《為浙省捐輸各款牽涉官(官員)、幕(幕友)、商人,遵旨分別查核事》(咸豐七年十月初七日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0560-014,中國第一歷史檔案館藏。
地方督撫一經(jīng)提出設(shè)立籌款局所,往往不經(jīng)過中央有關(guān)衙門的議覆,朱批直接同意。如咸豐七年(1857)兩江總督何桂清要求“于蘇州省城設(shè)立籌餉局”,設(shè)立籌餉局后,“凡屬上海正捐各款以及司道各庫應(yīng)行撥解軍需銀兩,并各處捐輸,均提解籌餉局,由籌餉局委員起解。其各營、各衙門、各糧臺指撥軍需,亦行文籌餉局核明籌撥”。所有款項的籌措和解支均由籌餉局辦理,地方原來的布政使司衙門不予過問,朱批:“知道了?!?74)(清)何桂清:《為上海各項捐款業(yè)已厘定章程,并在蘇州省城設(shè)立籌餉局,專司支放事》(咸豐七年七月初一日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0560-004,中國第一歷史檔案館藏。在自主籌款的財政導(dǎo)向之下,布政使司在形式上并沒有明顯的變化,仍沿襲清代前期之制,仍為一省財政總匯,但實際上,沿襲已久的藩司掌管各項財政的地位發(fā)生了動搖,“除地丁正耗籌款等項由藩司經(jīng)管外”,其余新興的雜稅雜捐的征收及款項的撥付,布政使司已經(jīng)沒有權(quán)力過問,而由新設(shè)立的各種局所控制。(75)(清)丁寶銓:《為藩司署內(nèi)設(shè)立財政公所,分科治事,謹(jǐn)將大概辦法恭折具陳事》(宣統(tǒng)二年八月初十日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-7443-001,中國第一歷史檔案館藏。
在后來的度支部奏折中也曾經(jīng)指出:“國初定制,各省設(shè)布政使司,掌一省錢谷之出納,以達(dá)于戶部,職掌本自分明。自咸豐軍興以后,籌捐籌餉,事屬創(chuàng)行,于是厘金、軍需、善后、支應(yīng)、報銷等類,皆另行設(shè)局,派員管理。迨舉辦新政,名目益繁,始但取便一時,積久遂成為故事?!鼣?shù)十年來,各省財政之紛踏,大都由此?!?76)(清)度支部:《為各省財政宜統(tǒng)歸藩司,以資綜核而專責(zé)成事》(宣統(tǒng)元年四月初六日),《關(guān)》,檔案號:09-31,青海省檔案館藏。度支部這種帶有批評意味的事后反思,是以清季清理財政、中央欲重新收回財政的統(tǒng)一權(quán)為出發(fā)點,自然有其合理的成分,但也必須注意歷史背景的不同,當(dāng)時設(shè)立專門的籌款機(jī)構(gòu),也的確起到籌措經(jīng)費的應(yīng)急作用。如福建最初籌措經(jīng)費,“同治四年二月以前,均由藩司督屬抽收”,先“試征茶稅,繼辦洋藥稅厘,續(xù)又議抽百貨厘金”,均效果不佳,于是,專設(shè)稅厘總局,“妥籌整頓,以裕餉源”,成效大顯,所有京協(xié)各餉、弁勇薪糧、水師各營巡洋口糧等等“無一不取給于稅厘”。(77)(清)英桂:《為閩省同治四年三月設(shè)局總辦稅厘事》(同治十年二月初十日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0523-033,中國第一歷史檔案館藏。又如光緒二十七年(1901),袁世凱任山東巡撫期間,在省城設(shè)籌款總局,各地設(shè)分局,《山東全省東財政說明書》如是記載:“東省籌款,初未設(shè)有專局,稅厘雜捐,向歸地方官及委員承辦。嗣因相沿日久,不免有中飽侵蝕之弊,于光緒二十七年,經(jīng)前撫袁奏設(shè)籌款專局,以期認(rèn)真整頓,搜集巨款?!?78)《山東全省東財政說明書·歲出部·財政費·籌款局經(jīng)費》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第2冊,第409頁。光緒三十三年(1907),山東巡撫楊士驤也奏稱:“伏查東省庫款,本極支絀,甲午以前,歲出尚略相抵,庚子以后,賠款增巨,新政繁興,認(rèn)籌練兵經(jīng)費,甲于他省,是以近年在事者百方羅掘,實有入不敷出之虞。光緒二十七年,升任撫臣袁世凱奏設(shè)山東籌款局,籌辦煙、酒各稅,指明專備各項新政之用。其時,事屬創(chuàng)始,入款有限,而舉辦各項學(xué)堂及各項商務(wù)、工藝、一切新舉要政,有所需用,即需飭局籌備。更如地方官奉行新政,經(jīng)費無從,亦有各視所屬情形,就地籌款……至東省各項局所,除河防、賑撫等局系向年所有,其余新設(shè)(籌款)各局,大抵皆因新政而設(shè)?!?79)(清)楊士驤:《為遵旨裁撤東省雜捐并裁并復(fù)雜局所事》(光緒三十三年三月初七日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0585-008,中國第一歷史檔案館藏。袁世凱升任直隸總督后,將山東的做法推廣到直隸,認(rèn)為“各項稅捐非另設(shè)專局,不能望有起色”,于光緒二十八年(1902)在直隸省城設(shè)立籌款總局,“于繁庶地方設(shè)立分局,以集巨款”,在“保定、天津等處設(shè)立分局十六處”,并制定具體的收稅章程,專門征收煙酒各項稅捐,“自(光緒)二十九年正月起,至十二月底止,共征收各項稅捐銀八十六萬五千七百四十一兩三錢六分,先后奉飭解撥銀八十萬一千五百三十九兩九錢七分二厘”。(80)(清)袁世凱:《為報銷籌款局光緒二十九年分收支各款事》(光緒三十一年十一月二十一日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-6662-063,中國第一歷史檔案館藏。后來幾年的征收也頗具成效:“光緒三十一年分,共征煙酒稅銀七十一萬七千九百九十五兩六錢七分四厘,三十二年分,共征煙酒稅銀七十二萬二百五十二兩三錢七分五厘,三十三年分,共征煙酒稅銀七十七萬三錢五百六十五兩七錢五分六厘?!?81)(清)那桐奏:《為查明籌款局光緒三十一、二、三等年收支各款事》(宣統(tǒng)元年五月二十七日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-1090-055,中國第一歷史檔案館藏。由于山東、直隸設(shè)立籌款局取得成效,其他省份也援案辦理。光緒三十一年(1905),兩江總督周馥奏稱:“直隸、山東等皆創(chuàng)設(shè)籌款局,專司整飭稅捐各事,頗有成效,各司道擬援照成案,于江寧省城設(shè)立江南籌款局?!被I款局設(shè)立后,即“當(dāng)此物力艱難之時,不能多方搜括,惟就應(yīng)交各捐多項,如牙捐、稅契之類變通整頓,化私為公”。(82)(清)周馥:《奏折附片》(光緒三十一年十一月初四日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-6662-023,中國第一歷史檔案館藏。山東、直隸、江南的籌款局一方面在于籌款,另一方面,與雜稅雜捐的開辦和整飭密切關(guān)聯(lián)。
光緒末年四川設(shè)立的經(jīng)征局以及各省隨后的仿辦,也取得明顯的效果。(83)關(guān)于四川的經(jīng)征局,除筆者在《20世紀(jì)的晚清財政史研究》(《近代史研究》2004年第1期)評述的日本學(xué)者山本進(jìn)的《清代后期四川地方財政的形成》外,近年又有文章探討。參見梁勇:《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財政改革》,《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2018年第2期;賴駿楠:《清末四川財政的“集權(quán)”與“分權(quán)”之爭:以經(jīng)征局設(shè)立及其爭議為切入點》,《學(xué)術(shù)月刊》,2019年第8期。光緒三十四年(1908),新任四川總督趙爾巽要求在四川省城設(shè)立經(jīng)征總局,在各州縣設(shè)立經(jīng)征分局,“除地丁、津貼、捐輸暫歸州縣經(jīng)征外,所有稅契、肉厘、酒稅、油捐,統(tǒng)歸經(jīng)征分局委員經(jīng)征”。(84)(清)趙爾巽:《為通省經(jīng)征事宜設(shè)局試辦,以維財權(quán)而清積弊事》(光緒三十四年八月十八日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0586-032,中國第一歷史檔案館藏。據(jù)度支部尚書載澤稱:“四川省自改辦經(jīng)征局后,其征收之?dāng)?shù)頓增三百萬金之多,裨益國課,洵非淺鮮,現(xiàn)擬奏請通飭各省一律仿照川省辦法,改設(shè)經(jīng)征局,直接征收稅款,務(wù)期設(shè)法整頓,以除流弊,而裕國課?!?85)《議飭各省改設(shè)經(jīng)征局》,《北洋官報》,1909年第2076期,第12頁。以廣西的仿辦為例,據(jù)廣西巡撫張鳴岐奏稱:“廣西編練新軍需款甚巨,疊經(jīng)就地籌措,而不敷仍多。上年,經(jīng)臣仿照四川成案,設(shè)立經(jīng)征局,酌定章程,經(jīng)征契稅、酒鍋、油糖榨費、土膏牌照捐、牛判四項,或創(chuàng)辦,或就原有整頓?!孕y(tǒng)元年開辦以來,經(jīng)臣督飭整頓,頗有起色?!?86)(清)張鳴岐:《為將經(jīng)征局歸并財政公所,仍飭照案增收款項專作新軍經(jīng)費事》(宣統(tǒng)二年二月十六日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-01-1113-018,中國第一歷史檔案館藏。因籌湊經(jīng)費的需要,各省在不同時期設(shè)立的不同名稱的財政機(jī)構(gòu),在不同的時期有不同的作用。
第二,各種名目的稅捐開征由地方官員自主決定。既然是就地籌餉籌款,也就意味著“自主籌款”,擁有“稅權(quán)”。光緒三十三年,給事中王金镕曾說,自就地籌款以來,各地的雜稅雜捐“有由地方官勸辦者,有由委員經(jīng)理者,舊有之捐,增其額數(shù),新設(shè)之捐,極力擴(kuò)充。……現(xiàn)在民間之物,向之無捐者,官家從而添設(shè)之……彼捐米豆,則此捐菜果;彼捐魚蝦,則此捐豬羊;彼捐木石,則此捐柴草;彼捐房屋,則此捐車馬。不但無物不捐,且多捐上加捐”。(87)(清)王金镕:《為直隸雜捐苛細(xì)擾民仰祈圣鑒事》(光緒三十三年十一月十七日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-6518-066,中國第一歷史檔案館藏。雖然指斥各地的稅捐亂征,大多“捐上加捐”,但也揭示了名目繁多的稅捐不論是在舊有稅捐上加征,還是新設(shè)稅種,多由“地方官勸辦”。
征諸晚清各省的財政說明書,我們可以發(fā)現(xiàn)晚清各省雜稅雜捐的開辦或在已經(jīng)開征的稅種上加征,大致有四種情況與地方官員有關(guān),茲以山西為例加以展示。
一是由督撫或省級財政機(jī)構(gòu)直接飭令開征,州縣予以執(zhí)行。如榆次縣的車捐、糧捐均是“因奉文添設(shè)鐵路巡警”而開辦,所收經(jīng)費“盡數(shù)撥充鐵路巡警餉需,向歸外銷”。太谷縣的戲捐,“奉前護(hù)撫部院趙札飭收捐,酌定戲費多寡,分為三等,戲價在六十千以上者,酌抽捐錢三千文,六十千至四十千者,酌抽捐錢二千文,四十千以下者,酌抽捐錢一千文,專充學(xué)堂經(jīng)費,詳奉批準(zhǔn)照辦”。黎城縣的戲捐,“系光緒二十八年,經(jīng)撫院趙札飭抽收,由前縣郭令詳奉批準(zhǔn),定為每臺每日抽錢一千文,責(zé)成各社首經(jīng)收,呈交縣署,作為提解潞安府中學(xué)并本縣高等小學(xué)堂經(jīng)費之用”。(88)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第3冊,第245、246、300頁。
二是由州縣稟明督撫或省級財政機(jī)構(gòu)開辦。如榆次縣的戲捐,“系光緒三十年,經(jīng)前縣周令以興學(xué)經(jīng)費支絀,稟明開辦。凡演戲處所,按戲價一千(文),捐錢一百文,由社約等按照戲約注價,親赴學(xué)堂交納”。祁縣的戲捐,“系光緒三十一年,前署縣張令以學(xué)堂經(jīng)費不敷,稟明開辦抽收。戲捐定為三等,每臺戲價三十千以上者,捐錢四千文,六十千以上者,捐錢六千文,三十千以下者,捐錢二千文。由各村鄉(xiāng)約經(jīng)收,送交學(xué)堂”。徐溝縣的鋪捐,“系光緒三十四年經(jīng)前署縣郭令稟明財政局,將鄉(xiāng)團(tuán)改為巡警,每年應(yīng)捐之款,仍照舊攤繳,飭令經(jīng)理紳董將出入款項,按季開報”。(89)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第3冊,第244、250、252頁。
三是直接由州縣下令開辦或會同地方士紳商議開辦。如太原縣的窯捐,“宣統(tǒng)二年,以設(shè)立自治事務(wù)所,必須先籌經(jīng)費,(縣令)當(dāng)即傳諭各煤窯戶,每年九峪口公認(rèn)捐錢共三千二百文”。文水縣的汾河、沙河濕地捐,“光緒三十二年前縣戴令開辦兩等小學(xué)堂,無款可籌,會同紳董議定,汾河每畝抽錢三十文,沙河抽錢二十文,作為兩等小學(xué)堂經(jīng)費”。嵐縣的鋪捐,“會同邑紳,再四籌商,擬定城鎮(zhèn)鋪商通年共捐銀一百三十五兩,定為常年額數(shù)”。寧鄉(xiāng)縣的皮捐,“光緒三十三年,經(jīng)前署縣祥令因?qū)W堂無款,邀同紳耆,擬抽皮捐,每羊皮一張,抽捐錢五十文,牛、驢、狐、狼等皮按價錢一千,抽捐錢五十文。選派程式妥靠之人充當(dāng)行頭,經(jīng)收捐錢,于收數(shù)內(nèi)提二成作行頭津貼工資,八成歸學(xué)堂支用?!蓪W(xué)堂司事經(jīng)理,不假官手,向歸外銷”。(90)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第3冊,第254、258、260、278頁。
四是有的稅捐起先已經(jīng)議定征收標(biāo)準(zhǔn),隨著所需經(jīng)費的增加,在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加征,由州縣官員會同士紳議定新的稅率。如臨縣的戲捐,光緒三十二年(1906)由縣令稟明上司開辦,初次議定時,“每戲一臺,收捐錢一千六百文”,宣統(tǒng)二年(1910),因“酌籌自治事務(wù)所經(jīng)費”,經(jīng)費不足,“經(jīng)紳議定,每戲一臺,加抽錢四百文,歸自治事務(wù)所支用,均歸外銷”。寧鄉(xiāng)縣的鋪捐,“光緒二十九年(1903),經(jīng)前縣陳令因整頓巡警,酌籌經(jīng)費”而開辦,但前籌經(jīng)費,“不敷尚巨”,因而“邀同紳商籌議,按生意之大小,酌量收捐,每月收捐一次,歲收錢四百七八十千文,歸巡警支用,向歸外銷”。沁水縣的戲捐,光緒二十九年,“因籌學(xué)堂經(jīng)費”,由縣令直接飭令開征,規(guī)定“以各里每年共演戲一百三十余臺,無論上、中、下,每臺捐錢二千文”。宣統(tǒng)元年(1909),“前縣李令因?qū)W堂經(jīng)費不敷,會紳籌議,將各里演戲派定一百九十臺,每臺抽錢二千文,分作三節(jié)繳錢,通年應(yīng)得戲捐錢三百八十千文,充作高、初二等學(xué)堂經(jīng)費,向由學(xué)堂經(jīng)收,不假官手,向歸外銷”。(91)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第3冊,第275、278、316頁。
由上我們也可以發(fā)現(xiàn)不同州縣不同稅捐的開征以及征稅標(biāo)準(zhǔn)各不相同,即使同一種稅目,如同為戲捐、鋪捐,各縣征收的緣由與征收標(biāo)準(zhǔn)也不相同,這種紛雜的情況,也正說明各地方官員的“自主”性。
第三,地方官員對于稅收的開支和應(yīng)用有一定的自主權(quán)。之所以說“一定的自主權(quán)”,是因為清廷在諭令就地籌措經(jīng)費時,其主要目的是為應(yīng)對中央財政的危機(jī),地方上的籌款,在起初也主要是為應(yīng)付京餉、協(xié)餉和財政的攤派。正所謂“議開財源,則勸捐之章日新,抽厘之卡日密”。(92)(清)朱壽朋:《光緒朝東華錄》(一),中華書局1958年版,第650頁。《福建全省財政說明書》更明白地記載:“新案賠款,福建應(yīng)攤八十萬,其額取之五項捐,曰隨糧,曰賈,曰鋪,曰膏,曰酒。糧、賈、鋪三者,因賠款始設(shè),膏、酒則原充餉需而移撥矣。自光緒二十七年九月間奉到部文后,由前濟(jì)用局、司道詳定章程,分別出示,通頒各屬,于二十八年正月一律開辦。定額糧捐三十三萬九千零兩,賈捐二十七萬三千零兩,鋪捐七萬二千余兩,膏捐六萬五千余兩,酒捐五萬六千余兩。合而計之,共八十萬兩有奇,以之湊解所攤八十萬之?dāng)?shù)?!?93)《福建全省財政說明書·雜捐類沿革利弊說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第9冊,第738頁。這些雜捐用于“湊解”中央攤派,地方督撫當(dāng)然不能擅自動用。
地方官員對稅收的自主支配權(quán),主要體現(xiàn)在因新政舉辦需款而開征的雜捐收入。前述山西的戲捐用于學(xué)堂,車捐、糧捐、鋪捐用于警察,即是屬于此種情況。其他各省也大多如此?!吨彪`財政說明書》稱:“各州縣以捐名者,不一而足。畝捐附加于田賦,各處皆同。其余若房捐,若花生捐,若肉捐之類,隨地而異,瑣屑不堪,殊難枚舉。大致皆為興辦新政,就地籌款而設(shè)?!招抡d,在在需款,借資抽捐,因出為入,亦財政上不得已之苦衷也?!?94)《直隸財政說明書·雜稅雜捐說明書》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第2冊,第83頁?!斗钐熵斦馗锢渍f明書》稱:“因政費日加,乃就本省設(shè)法籌款,以資補(bǔ)苴?!暌蚧I辦新政,應(yīng)用經(jīng)費超越前數(shù)者,奚啻數(shù)倍,不得不就本省所出,以謀本省所入。于是改舊行之稅率而酌量增加,辟新有之稅源而謀籌收入,分別創(chuàng)辦,細(xì)大不捐?!?95)《奉天財政沿革利弊說明書·總敘》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第1冊,第5頁。所謂“新政迭興,在在需款,借資抽捐,因出為入”,“就本省所出,以謀本省所入”,無不說明因開辦新政而籌措的款項皆由本地官員支配。這一點,山東巡撫楊士驤在上奏述說庚子之后山東設(shè)立籌款局所、開征雜捐時,也曾經(jīng)指出:“地方官奉行新政,經(jīng)費無從,亦有各視所屬情形,就地籌款,事雖隸于該局,款仍各屬留為公用?!?96)(清)楊士驤:《為遵旨裁撤東省雜捐并裁并復(fù)雜局所事》(光緒三十三年三月初七日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-0585-008,中國第一歷史檔案館藏。籌措的款項“各屬留為公用”,當(dāng)然是指各地自主支配相關(guān)收入。
筆者在閱讀清代檔案時,還注意到一個突出的現(xiàn)象,清代前期,大凡官員上奏,除“循例”上奏事件外,大都朱批“該部議奏”,反復(fù)議奏之后,才可能實施。晚清發(fā)生根本性變化,地方官員設(shè)置新的財政機(jī)構(gòu),開征新的稅捐,大多是事后上奏,或者在“就地籌款”的默許下,不予上奏。即使上奏,大都朱批“該部知道”或“知道了”。這也意味著晚清督撫財權(quán)的擴(kuò)大、膨脹,或勢不得已。
晚清地方官員的財政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、稅捐的開征權(quán)、稅收的支配權(quán),一方面意味著地方財權(quán)的擴(kuò)大,另一方面也意味著具備了地方財政形成的幾個關(guān)鍵要素。同時,以中央財政所出,謀中央之入,以地方所出,謀地方之入,這也意味著傳統(tǒng)的“量入為出”財政范式的終結(jié)和“量出制入”財政范式的形成。(97)參見陳鋒:《傳統(tǒng)財政范式的轉(zhuǎn)換:從“量入為出”到“量出制入”》,《史學(xué)集刊》,2021年第5期。
最后應(yīng)該指出的是,隨著晚清地方財權(quán)的擴(kuò)大,也隨之帶來地方財政機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序、稅捐的亂征、地方外銷款項的泛濫等一系列問題,從而導(dǎo)致中央財政統(tǒng)一權(quán)的喪失。光緒三十二年,福建道監(jiān)察御史趙炳麟就指出“我中國財政散漫無紀(jì),外人至因財政不統(tǒng)一,譏我非完全整齊之帝國”。(98)(清)趙炳麟:《為請旨制定預(yù)算決算表,整理財政而端治本事》(光緒三十二年十一月十八日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-9285-019,中國第一歷史檔案館藏。光緒三十四年,已經(jīng)轉(zhuǎn)任京畿道監(jiān)察御史的趙炳麟又進(jìn)一步指出:“我朝財政之散,實由于財權(quán)之紛。各部經(jīng)費,各部自籌,各省經(jīng)費,各省自籌,度支部臣罔知其數(shù),至于州縣進(jìn)款出款,本省督撫亦難詳稽,無異數(shù)千小國各自為計,蒙蔽侵耗,大抵皆是。”(99)(清)趙炳麟:《為詳陳統(tǒng)一財權(quán)整理國政事》(光緒三十四年五月十七日),《軍機(jī)處錄副》,檔案號:03-7438-022,中國第一歷史檔案館藏?!陡拭C財政說明書》亦稱:“財政至今日紊亂極矣,收支浮濫,視若故常,下既不報,上亦不究。一省之財政,淆伸縮操縱之權(quán),封疆不得而主之。外銷閑款,向不奏咨,入既無額,出亦無經(jīng)。各省之財政,淆盈虛調(diào)劑之權(quán),中央不得而主之。無財無政,何以立國?……夫借債也,加稅也,搜括也,裁并也,皆籌款之技也,非財政也。財政者,以財行政,即以政生財……自軍興后,庫帑不敷,各省自籌自用,因有外銷名目。是為財政紊亂之始。此后課稅、厘捐日益增加,新籌之款數(shù)倍于前,不復(fù)入撥造報。間或奏咨立案,而不實、不盡,莫可究詰。江河日下,漸至泛濫而不可收拾?!?100)《甘肅清理財政說明書·總序》,陳鋒主編:《晚清財政說明書》第4冊,第378頁。凡此,均標(biāo)示晚清財政的種種亂象。所以在上諭“自非統(tǒng)一事權(quán),不足以資整理”的要求下,時人認(rèn)為:“欲查以往之弊,必從清理財政始;欲祛以后之弊,必從統(tǒng)一財政始?!?101)(清)袁樹勛:《為粵省遵旨統(tǒng)一財政事》(宣統(tǒng)二年二月二十七日),《朱批奏折》,檔案號:04-01-35-1387-047,中國第一歷史檔案館藏。也正是在這一背景下,清朝清理財政和統(tǒng)一財權(quán)次第開展。(102)參見陳鋒:《清代財政政策與貨幣政策研究》,第568-574頁。
“正常時期”與“非常時期”是相對的概念,二者在歷史上交替出現(xiàn),具有間歇性特征。正常時期財政政策的突出特點是在“量入為出”的財政范式下稅收的規(guī)范化,遵循既定的“正額”稅收,避免賦稅的加征,并把社會的安定和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放在首位。在康、雍、乾“盛世”,社會相對安定,正常時期的間歇期較長,一些較好的政策相繼出臺,政策的搖擺性也較小,社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最為迅速。非常時期主要是指因長時間戰(zhàn)亂而導(dǎo)致的社會不安定時期。在此時期,不但人民屢受騷擾、慘遭浩劫,社會經(jīng)濟(jì)本身遭到破壞,而且政策的連續(xù)性被遏止,往往以非常的財政政策代替正常的財政政策。非常時期的財政政策主要是以籌措要需為導(dǎo)向,首先考慮的是如何籌款,如何供軍,如何渡過財政的困窘關(guān),甚少或者難以顧及對社會經(jīng)濟(jì)的影響,眼前利益是其注意的焦點,一般具有短期效應(yīng)的特質(zhì),同時,由于戰(zhàn)爭期間軍需急如星火,也最容易導(dǎo)致政策的畸形和吏治的腐敗。不過也應(yīng)該指出,非常時期的財政政策雖然不可避免地帶來許多弊端,但有時為了達(dá)到某種積極的目的,一些迫不得已的政策仍可視為是合理的,一如康熙帝在平定三藩之亂時上諭吏部、戶部、兵部:“朕統(tǒng)御寰區(qū),孜孜圖治,期于朝野安恬,民生樂業(yè),共享升平,乃副朕宵旰勵精之意。不意逆賊吳三桂背恩煽惑,各處用兵,禁旅征剿,供應(yīng)浩繁,念及百姓困苦,不忍加派苛斂,因允諸臣節(jié)次條奏,如裁減驛站官俸工食及存留各項錢糧,改折漕白二糧、顏料各物,增添鹽課、鹽丁、田房稅契、牙行雜稅、宦戶田地錢糧,奏銷浮冒、隱漏地畝嚴(yán)行定例處分。用過軍需,未經(jīng)報部,不準(zhǔn)銷算。以上新定各例不無過嚴(yán),但為籌畫軍需、早滅逆賊,以安百姓之故。事平之日,自有裁酌,各省督撫、提鎮(zhèn)、大小文武等官,俱宜上體朕意,下念民生,潔己奉公,愛惜物力,務(wù)期早奏蕩平,與民休息?!?103)(清)王先謙撰:《東華錄·康熙二十一》,康熙十七年三月壬午,上海古籍出版社2008年版,第2冊第16-17頁。清廷在不同的歷史時段所選擇的財政政策,既有著歷史的必然性,又有其主導(dǎo)性意旨,對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著不同的影響。
應(yīng)該說,財政政策的實施過程,一方面是對官僚體制、行政職能的檢驗,表現(xiàn)出國家機(jī)器在運轉(zhuǎn)中的一些癥結(jié);另一方面,這一歷程也反映了動機(jī)與效果的吻合或背離,并在吻合或背離中對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響。在“量入為出”的基本原則或財政范式下,正常的財政收入必須等于或略大于財政支出,財政收入是支出的前提條件,財政支出必須在財政收入的額度內(nèi)安排、協(xié)調(diào),這就意味著賦稅不能任意增減,這是維持財政秩序的一個方面。另一方面,由于以入定出,財政收入一經(jīng)穩(wěn)定,財政支出也必然受到限制,不能任意變動,即使增加支出,也要嚴(yán)加審核,否則就不能保持收支平衡。這兩個方面表明了財政收入與支出的相互影響和相互制約,同時也表明,在正常的財政秩序下,收入政策與支出政策具有一致性,而且支出政策在更大的程度上受制于收入政策。
一旦戰(zhàn)事興起,特別是較大規(guī)模的戰(zhàn)爭,軍費支出陡增,伴隨著戰(zhàn)火的燎燒而出現(xiàn)的問題就是收支程式被打破,必然出現(xiàn)國家財政的入不敷出,在這種情勢下,統(tǒng)治者亦不會束手無策,必然采取相應(yīng)的措施加以彌補(bǔ),這也就是筆者已經(jīng)申說過的國家財政在非常時期由“量入為出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲砍鲋迫搿薄?104)陳鋒:《清代軍費研究》,第10-11頁?!傲砍鲋迫搿碑?dāng)然也意味著收入政策與支出政策的相互影響和相互制約,但收入政策在更大的程度上受制于支出政策。
清初順治年間以及清代前中期三藩之亂、白蓮教之役期間,處于間歇性、局部性的非常時期,其采取的籌款措施也具有間歇性或局部性特點,雖然短暫的“量出制入”以籌措軍費,但在總體上依舊是“量入為出”,一些臨時的籌款措施在戰(zhàn)爭結(jié)束以后大多回歸舊制。清代后期已經(jīng)有很大的不同,太平天國事變以降,軍費、賠款、外債、新政成為最主要的四項支出。湯象龍在《民國以前的賠款是如何償付的》一文中認(rèn)為,“軍費、外債和賠款,為中國近代財政上國家三宗最大的支出”,這三項支出有密不可分的連帶關(guān)系:“一旦對外戰(zhàn)爭爆發(fā)或?qū)?nèi)鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義,政府軍費隨之膨脹;軍費膨脹,外債即隨之;及對外戰(zhàn)爭結(jié)束,賠款又隨之?;蛞蛸r款難償,外債又隨之。此種連帶的關(guān)系構(gòu)成中國近代財政史的主要基礎(chǔ)之一?!?105)湯象龍:《民國以前的賠款是如何償付的》,《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》,1934年第2期。后收入湯象龍:《中國近代財政經(jīng)濟(jì)史論文選》,西南財經(jīng)大學(xué)出版社1987年版,第73頁。由于論題原因,湯象龍先生沒有談及新政,新政亦是清季最主要的財政支出之一。筆者認(rèn)為:為了應(yīng)付軍費、外債、賠款、新政支出,就有了財政攤派,就有了“舊稅”的加征和“新稅”的開辦,就有了名目繁多的雜稅雜捐,就有了“就地籌餉”“就地籌款”政策的出臺。
“就地籌餉”與“就地籌款”,不但從根本上改變了“量入為出”的傳統(tǒng)模式,由“量入為出”走向“量出制入”,而且導(dǎo)致了地方財權(quán)的擴(kuò)大,以及財權(quán)下移局面的形成。
晚清財權(quán)的下移或地方財權(quán)的擴(kuò)大,是一個復(fù)雜的現(xiàn)象,因時局的變化,既有督撫專權(quán)的意蘊(yùn),又有時勢所迫的政策導(dǎo)向因素;財權(quán)下移的結(jié)果,既標(biāo)示著中央財政對地方財政的失控,又展現(xiàn)出財政體制極端混亂之后,地方漫無限制的籌款,一方面清廷和地方為應(yīng)對財政的困窘,地方財政漸次形成,另一方面又不可避免地導(dǎo)致稅捐的亂征、財政經(jīng)費的外銷等種種弊端。從本質(zhì)上講,中央財政對地方財政的失控,意味著中央集權(quán)的財政體制的瓦解,由此,也必然導(dǎo)致中央集權(quán)體制在其他方面的變化。這一點,事實上不為清廷所容,所以在清朝末年又有對財政的清理整頓。