陳 鋒

(武漢大學(xué) 歷史學(xué)院暨中國傳統(tǒng)文化研究中心，湖北 武漢 430072)

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，傳統(tǒng)社會的國家財政，體現(xiàn)著國家政權(quán)為實現(xiàn)其職能，對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行分配和再分配而形成的以國家為主體的分配關(guān)系。國家興衰、政權(quán)更替，往往與財政制度、財政治理能力息息相關(guān)。從某種意義上說，制度與政策是相輔而行的，政策是制度的先聲——某一種財政制度的形成與更張，總是踵行財政政策變化的軌跡；制度又是政策的體現(xiàn)——某一種財政政策的頒布與實施，總能在財政制度的日趨縝密中尋出蹤影。如果說財政制度主要表現(xiàn)出它的穩(wěn)定性和規(guī)范性，那么，財政政策面對政府收入與支出的變化，則更具有積極性(或稱“多變性”)和導(dǎo)向性。所以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森說：“積極的財政政策就是決定政府稅收和開支的方法”，以便有助于政府財政收支的平衡和社會經(jīng)濟(jì)的正常運轉(zhuǎn)。(1)[美]薩繆爾森著，高鴻業(yè)譯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》上冊，商務(wù)印書館1979年版，第505頁。在中國傳統(tǒng)社會，一定的社會經(jīng)濟(jì)背景是制約財政政策制定和更張的重要前提，這在“非常時期”表現(xiàn)得最為突出。(2)筆者曾經(jīng)指出過，中國傳統(tǒng)社會財政政策在三種情勢下變動明顯，一是開國時期，二是非常時期，三是王朝后期。參見陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第8-9頁。以重大戰(zhàn)爭、重大事件為標(biāo)識的“非常時期”，往往打破正常的財政秩序——財政收支程式，必然出現(xiàn)國家財政的入不敷出，導(dǎo)致國家財政的困窘。在這種情勢下，統(tǒng)治者亦不會束手無策，必然采取相應(yīng)的措施加以彌補(bǔ)，對現(xiàn)行的財政政策加以調(diào)整。這種調(diào)整的針對性較強(qiáng)，一般是以解決某種凸顯出來的問題為宗旨，具有短期性、臨時性政策的特點，一旦問題解決，政策又多回復(fù)舊軌，從而構(gòu)成正常政策與非常政策的互補(bǔ)，以及長期政策與短期政策的有機(jī)結(jié)合。就清代而言，前期的戰(zhàn)爭頻仍和后期的賠款、外債以及新政的推行，都曾導(dǎo)致財政的入不敷出，但在不同時期因應(yīng)時局的財政政策表現(xiàn)出很大的不同，清代前期主要是在傳統(tǒng)財政格局下的局部調(diào)整，清代后期主要是打破常規(guī)的“就地籌餉”與“就地籌款”。

一、量入為出與政策調(diào)整：清代前期的加征、捐輸、起運

清代前期由于實行量入為出的“定額化”稅收政策，(3)何平：《清代賦稅政策研究》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第72頁。財政收入(主要是田賦、關(guān)稅、鹽稅、雜稅等稅收歲入)有較為固定的類項和程式，財政支出(主要是常額軍費、俸祿、河工水利等支出)也有較為固定的數(shù)額和程式，出入相抵，多有盈余，(4)陳鋒：《清代財政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動》，《江漢論壇》，2000年第5期；陳鋒：《清代財政收入政策與收入結(jié)構(gòu)的變動》，馮天瑜主編：《人文論叢》(2001年卷)，武漢大學(xué)出版社2002年版，第249-271頁。在社會穩(wěn)定的正常時期，在總體上保持較好的財政狀態(tài)。但在較為頻繁和較大規(guī)模的戰(zhàn)爭時期，正常的財政收入和財政支出被打破，從而導(dǎo)致財政的困難。清代前期有三個時段屬于這種情況，一是順治年間，二是三藩之亂期間，三是白蓮教起義期間。順治一朝由于處于不斷的統(tǒng)一戰(zhàn)爭之中，軍費支出與財政歲入之間形成較大的差額，順治十三年(1656)，戶部尚書戴明說稱：“順治十二年，入數(shù)比出數(shù)缺額二百五十六萬有奇”，隨后，“陸續(xù)又準(zhǔn)兵部咨會，增添湖廣等省祁陽等處兵馬，并浙江、福建大兵糧草等項，約算增銀一百九十余萬，今共缺額四百四十余萬兩?！褚驌苁瓯A，出數(shù)浮于入數(shù)，止撥十分之八，尚少十分之二，臣等日夜憂懼?！?5)(清)戴明說：《為錢糧入不敷出事》(順治十三年二月十七日)，《順治朝題本·糧餉類》，中國第一歷史檔案館藏。大學(xué)士張玉書亦稱：“方順治八九年間，歲入額賦一千四百八十五萬九千有奇，而諸路兵餉歲需一千三百余萬，加以各項經(jīng)費二百余萬，計歲出至一千五百七十三萬四千有奇，出浮于入者至八十七萬五千有奇。至十三年以后，又增餉至二千萬，嗣又增至二千四百萬，時額賦所入，除存留項款外，僅一千九百六十萬，缺餉額至四百萬，而各項經(jīng)費猶不與焉。國用之匱乏，蓋視前代為獨甚?！?6)(清)張玉書：《紀(jì)順治間錢糧數(shù)目》，(清)賀長齡、魏源等編：《清經(jīng)世文編》卷二九《戶政四》，中華書局1992年版，第713頁。魏源《圣武記·武事余記》所述與此略同，參見《魏源全集》第3冊，岳麓書社2004年版，第492頁。康熙十二年(1673)至康熙二十年(1681)的三藩之亂，“各處用兵，禁旅征剿，供應(yīng)浩繁”，而嘉慶初年的白蓮教之役，同樣歷時數(shù)年，波及數(shù)省，據(jù)筆者的研究，三藩之亂與白蓮教之役的戰(zhàn)時軍費支出均各自達(dá)到1.5億兩白銀。(7)陳鋒：《清代軍費研究》，武漢大學(xué)出版社1992年版，第248、268頁。在這種狀況之下，財政的入不敷出異常嚴(yán)重，不得不實行加征、捐輸、起運等籌款政策，以渡過財政的困窘之關(guān)。

就賦稅的加征而言，不同時期有不同的政策。順治朝處于開國時期，一方面要廢除明末的賦稅加征，收拾民心；另一方面，又要進(jìn)行軍費的籌措，保證國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn)，有幾個問題值得注意。第一，受到清初賦役制度的混亂以及財政困難、軍需緊急的雙向制約，所謂廢除明末的賦稅加征，在許多情況下只具有安撫的性質(zhì)，有關(guān)諭令形同虛文，私征暗派十分嚴(yán)重；第二，在順治元年(1644)曾經(jīng)諭令廢止的“三餉”之一的“遼餉”，順治四年(1647)又重新開征；第三，在軍需緊急的情況下，打破賦稅征收定例，進(jìn)行田賦的預(yù)征；第四，曾經(jīng)被明令革除的“練餉”，亦因財政困難、軍費不足而重新于順治十八年(1661)開始加征；第五，在田賦之外，鹽課與關(guān)稅同樣有不同程度的加征。(8)參見陳鋒：《清初“輕徭薄賦”政策考論》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(人文科學(xué)版),1999年第3期；陳鋒：《順治朝的軍費支出與田賦預(yù)征》，《中國社會經(jīng)濟(jì)史研究》，1992年第1期；陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，第109-126頁?？滴跞畞y期間和嘉慶白蓮教之役期間，由于賦稅的征收已經(jīng)走向正規(guī)，清廷十分避諱田賦正項的加征，但三藩之亂期間有“加征官宦地畝銀”，嘉慶白蓮教之役期間有“津貼銀”。《閱世編》記載“加征官宦地畝銀”稱：“(康熙)十五年丙辰，御史張維赤建言，軍興餉缺，人臣分誼，尤當(dāng)急公，請案天下地丁錢糧，除生員田畝及民田照常征課外，凡縉紳本戶錢糧，原額之外，加征十分之三，以助軍需?！谑牵谌?、在籍鄉(xiāng)紳及貢監(jiān)諸生，不論已未出仕者，無不遍及。白銀每兩加額三錢，漕糧每石加征三斗?！忻裉锸杖牍賾粽?，亦在加征之列，致有官不如民之嘆?！?9)(清)葉夢珠撰，來新夏點校：《閱世編》卷六《賦稅》，中華書局2007年版，第163頁。同治《上?？h志》亦載：“康熙十五年，以軍需加征官宦田地，每畝三錢，每石三斗?！?10)同治《上?？h志》卷六《田賦·賦額》，武漢大學(xué)圖書館藏同治辛未刊本，第8頁。這種“民田照常征課”，而以較高的加征比例單獨對官宦士紳人家的土地進(jìn)行加征，應(yīng)該看作是對富有之戶加重課稅的特殊政策。而“津貼銀”的加征，系“按糧攤征”，主要在四川省實行，即所謂“川省民田寬廣，賦比他省較輕，量加津貼，尚屬可行?！耖g津貼之事，原屬不得已之舉?！撌≤娦韬品?，不能不稍資民力。然必須酌核情形，妥協(xié)經(jīng)理，不可專恃此項辦賊，尤不可任聽屬員需索，侵漁肥己”。(11)《清仁宗實錄》卷六九，嘉慶五年六月壬戌條，《清實錄》第28冊，中華書局1985年版，第925頁；嘉慶《四川通志》卷六六《食貨》，鳳凰出版社編：《中國地方志集成·省志輯·四川》第4冊，鳳凰出版社2011年版，第69頁。這可以看作是對原先四川田賦稅較輕的調(diào)整，而且表現(xiàn)出一種謹(jǐn)慎的態(tài)度。

所謂的“捐輸”，究其實質(zhì)，可以分成“捐納”和“報效”兩種性質(zhì)。捐納主要是指朝廷直接出賣官位或晉身資格，借以籌措經(jīng)費、增加財政收入的措施。報效主要是指富有者主動捐獻(xiàn)，以應(yīng)要需。就清代前期的“捐輸”而言，清初順治年間以及三藩之亂期間經(jīng)費的籌措主要是通過“捐納”獲得。嘉慶白蓮教之役期間，由于經(jīng)過“康乾盛世”的休養(yǎng)生息，清朝已經(jīng)形成以鹽商為代表的富有階層，“報效”成為鹽商沿自乾隆以來的慣有行為。筆者在《清代軍費研究》中已經(jīng)指出，有清一代的軍需捐納始自順治六年(1649)，該年的捐納事例，由于文獻(xiàn)記載的闕如，許大齡先生的名著《清代捐納制度》缺記。而據(jù)檔案記載，順治六年，“需用糧餉為數(shù)甚多，一歲所入不足當(dāng)一歲所出”，(12)(清)巴哈納：《為遵旨會議糧餉事》(順治六年五月二十五日)，《順治朝題本·糧餉類》，中國第一歷史檔案館藏。于是實行納監(jiān)生例、納吏例、納承差例三種捐納辦法。如納監(jiān)生例規(guī)定：廩生捐銀120兩，增生捐銀190兩，附生捐銀270兩，青衣捐銀300兩，俊秀子弟捐銀350兩，可以取得監(jiān)生資格。三藩之亂期間的捐納則有四種形式：一為捐納知縣等實官，二為捐復(fù)原職，三為捐加級、紀(jì)錄、旌獎，四為捐讀書資格。由于所開捐例繁多，籌措經(jīng)費亦巨，僅捐納知縣一項，就收入捐款200余萬兩白銀。(13)陳鋒：《清代軍費研究》，第325-329頁。嘉慶白蓮教之役期間的鹽商報效始自嘉慶四年(1799)，長蘆、山東、兩淮、兩浙、兩廣等鹽區(qū)的鹽商均有巨額報效。(14)參見陳鋒：《清代鹽政與鹽稅》之“清代各區(qū)歷朝鹽商報效表”，武漢大學(xué)出版社2013年版，第294-300頁。在嘉慶四年初次報效“川楚軍需”(“川陜楚餉需”)時，是以“川陜逆匪指日蕩平”，以“備善后賞恤之用”的名義報效，即如兩淮鹽商洪箴遠(yuǎn)等所稱：“川陜逆匪滋擾，商等志切同仇，久深憤結(jié)，現(xiàn)在著名首逆業(yè)已陸續(xù)就擒……情愿公捐銀三百萬兩，以備善后賞恤之用?！?15)(清)徵瑞：《為據(jù)情代奏恭懇圣恩俯準(zhǔn)捐輸事》(嘉慶四年五月二十六日)，《戶科題本》，檔案號：02-01-04-18186-023，中國第一歷史檔案館藏。隨著戰(zhàn)爭的曠日持久，鹽商又接續(xù)報效，嘉慶八年(1803)，兩淮鹽政吉慶稱：“查得該商(兩淮鹽商)等捐輸川陜楚餉需，自嘉慶四年以來，共有五次，屢奉恩旨，給予議敘，而各商均未造送，隨傳詢該商等未經(jīng)造送情由，據(jù)僉稱商等前此疊荷恩綸賞給議敘，無不同深欣感，惟念商等捐輸微末，而彼時大功尚未告成，商等遽邀寵錫，心切不安，是以未經(jīng)造送名冊。”(16)(清)吉慶：《奏折附片》(嘉慶八年二月初十日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-1791-096，中國第一歷史檔案館藏。這說明鹽商的多次報效，雖然有旨“給予議敘”，但鹽商并未及時要求——鹽政官員也沒有及時報送議敘名冊。鹽商的確有“急公好義”的情懷。除鹽商的報效外，也有其他商人的報效，據(jù)嘉慶四年兩廣總督吉慶奏稱：“據(jù)洋行商人潘致祥、盧觀恒、葉上林、伍忠誠、劉德章、倪秉發(fā)、鄭崇謙、潘長耀等呈稱……茲值四川教匪指日蕩平，情愿敬輸銀二十萬兩，以備凱旋?！謸?jù)鹽務(wù)局商溫永裕、陳維屏、吳昆同等，運商吳敘慈、倪瑤璋、湯玉成、陳春和、李念德等呈稱……自改綱以來，埠地俱有起色，商力亦覺展舒，情愿敬備凱旋賞賚銀二十萬兩?！?17)(清)吉慶：《為據(jù)情吁懇圣恩事》(嘉慶四年五月十八日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0623-017，中國第一歷史檔案館藏。已經(jīng)明確表明報效的商人既有鹽商(“局商”與“運商”)，也有洋行商人。鹽商與其他商人的報效是彌補(bǔ)白蓮教之役巨額軍費的重要手段之一，即如魏源所說：“川楚軍需用帑逾萬萬(兩)，然以屢次開捐所收七千余萬兩抵之。”(18)(清)魏源：《圣武記》卷一一《武事余記·兵制兵餉》，《魏源全集》第3冊，第493頁。

賦稅錢糧的“起運”，是傳統(tǒng)社會國家財政控制稅收流向的重要手段。在唐代，已經(jīng)出現(xiàn)“上供”(供中央)、“送使”(歸節(jié)度使)和“留州”(留給各州)的制度安排。明代已經(jīng)有明確的起運、存留的財政劃分。(19)參見梁方仲：《田賦史上起運存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》，《人文科學(xué)學(xué)報》，1942年第1期。后收入梁方仲：《梁方仲文集·明清賦稅與社會經(jīng)濟(jì)》，中華書局2008年版，第260-277頁；彭雨新：《清代田賦起運存留制度的演進(jìn)》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》，1992年第4期?！墩饾煽h志》稱：“考明萬歷末《賦役全書》，凡運解兩京及外省外府者，皆謂之‘起運’，其在本府本縣中支給撥用者，皆謂之‘存留’。而隨解支所赍之銀米，則別謂之‘歲用’，其外有練兵、貼役、解扛諸銀，皆屬焉。國朝順治中及康熙間全書并無‘歲用’名目。又全書在順治中者，起存數(shù)大項外，多不為之區(qū)別，在康熙間者，諸項皆區(qū)別起、存。而萬歷末所謂‘歲用’銀，半歸存留項下。此皆舊吳江百余年相沿之例也。雍正間分縣，未定全書。今乾隆三年所修，則‘歲用’米銀，皆屬起運，而順治以來裁扣解部諸銀，亦列其間。例尤歸一。”(20)乾隆《震澤縣志》卷一一《賦役二》，鳳凰出版社編：《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第23冊，鳳凰出版社2008年版，第101頁。這是一段非常值得重視的資料，據(jù)此可知，明代除明確劃分起運與存留外，還另有“歲用”一項，清初在沿襲明代制度的基礎(chǔ)上，財政安排更加規(guī)整，同時在起運與存留的劃分上有所調(diào)整，特別是“歲用”一項，“半歸存留項下”，清初一段時間，直至雍正年間新置震澤縣，由于未新刊《賦役全書》，“歲用”應(yīng)該是沿襲舊例，還有一部分留存地方，直至乾隆初新刊《賦役全書》，“歲用”全部改為起運。而且，順治至康熙初期的“裁存為起”(見下述)，也依舊沿襲。按照乾隆《大清會典則例》的解釋，“州縣經(jīng)征錢糧運解布政司，候部撥，曰起運”，“州縣經(jīng)征錢糧扣留本地，支給經(jīng)費，曰存留”。(21)乾隆《大清會典則例》卷三六《戶部》，文淵閣《四庫全書》本，臺北商務(wù)印書館影印本，1983年，第621冊第104、114頁。據(jù)此，可以定義：所謂“起運”，即各地所征收的錢糧按一定比例起解戶部及各部寺監(jiān)，或聽候戶部協(xié)撥他省兵餉要需，作為國家經(jīng)費開支之用，屬于中央財政；所謂“存留”，即各地所征收的錢糧按一定比例存留本地，作為地方經(jīng)費開支之用。“起運”與“存留”的劃分與調(diào)整，反映出中央財政與地方經(jīng)費的比例分成及其變動。

清廷入關(guān)后依然沿襲明代的起運、存留制度，起運、存留比例大致仍依其舊，即如江蘇巡撫湯斌所稱：“財賦為國家根本之計，而蘇松尤為財賦最重之鄉(xiāng)?！境ǘ?，田賦悉照萬歷年間則例……順治初年，錢糧起、存相半”，但隨后即因“兵餉急迫，起解數(shù)多”。(22)(清)湯斌：《逋賦難清，乞減定賦額并另立賦稅重地州縣考成例疏》，乾隆《江南通志》卷六八，鳳凰出版社編：《中國地方志集成·省志輯·江南》第4冊，鳳凰出版社2001年版，第322頁。這種因軍費緊急、中央財政困難而采取的削減地方經(jīng)費，變存留為起運的措施，在清初曾陸續(xù)實行，成為當(dāng)時財政政策的一個重要導(dǎo)向。具有較大規(guī)模的裁減存留，肇始于順治九年(1652)，其后，順治十一年(1654)、順治十三年、康熙元年(1662)、康熙二年(1663)、康熙三年(1664)、康熙五年(1666)、康熙九年(1670)以及三藩之亂期間，陸續(xù)裁減。(23)參見陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調(diào)整》，《歷史研究》，1997年第5期。其中以順治九年、順治十三年的裁減最為突出，這兩次裁減，戶部尚書車克都有專門的上疏。順治九年，車克稱：“起運以供軍旅之需，即有不給，尚可撥濟(jì)于他藩，存留以供本地之用，一或不敷，萬難乞貸于別省。且細(xì)查存留各款，不及枚舉，其萬萬不容已者，如經(jīng)制之有俸薪以養(yǎng)廉也，俸無所出，何以懲官之貪？衙役之有工食以勸力也，食無所資，何以禁吏之蠹？禮士藉有月糧，糧裁而學(xué)校皆沮氣矣。賑貧恃有孤米，米去而煢獨盡呼號矣。他如祭祀之行于春秋，考試之兼夫歲錄，以及朝覲、表箋、鄉(xiāng)飲、科貢諸費，自難節(jié)省?！北M管各項存留費用皆有固定的支出，但軍需急如星火，裁減這些存留為起運，“無庸再議”。(24)(清)車克：《為遵旨議奏事》(順治九年七月二十八日)，鈔檔，《地丁題本·陜西(四)》，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所藏。這也意味著裁減存留為起運雖然能夠一時解決中央的需款要求，但必然影響地方有關(guān)事項的正常運行。順治十七年(1660)，車克又回顧說：“(順治)十三年因錢糧入不敷出，缺額四百四十余萬，隨經(jīng)諸王、貝勒、大臣、九卿、科道會議，于存留各款裁減，以抵不敷兵餉”，(25)(清)車克：《為酌撥十七年兵餉事》(順治十七年六月十二日)，《順治朝題本·糧餉類》，中國第一歷史檔案館藏。從而使地方經(jīng)費進(jìn)一步緊張。三藩之亂初期，“各處用兵，禁旅征剿，供應(yīng)浩繁”，康熙十四年(1675)正式議準(zhǔn)“暫移存留事案”，奉旨“裁減驛站官俸工食及存留各項錢糧”，從而導(dǎo)致“存留錢糧，盡裁充兵餉”。(26)同治《蘇州府志》卷一二《田賦》引康熙二十一年江蘇巡撫慕天顏奏折，鳳凰出版社編：《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第7冊，鳳凰出版社2008年版，第320頁。按：康熙十五年，湖廣道監(jiān)察御史郝浴亦稱：“自(三藩之亂)兩年來，添兵、添餉、籌餉，紛紛條畫，隨議隨行?！瓚舨垮X糧入不敷出，預(yù)籌生、節(jié)一疏，下諸王、大臣、九卿、科道會議，因見戶部出所籌數(shù)款，約可增二三百萬，然缺額尚多?！皴X糧盡裁存為起”。參見羅振玉輯，張小也、蘇亦工等點校：《皇清奏議》卷二○，鳳凰出版社2018年版，第437-439頁。從有關(guān)方志的記載也可看出，三藩之亂期間確實將此前的剩余存留錢糧“盡裁充兵餉”，幾乎沒有什么剩余。為了較系統(tǒng)地說明問題，茲以直隸東安縣為例，將原額存留銀、順治朝裁減存留銀、康熙朝特別是三藩之亂期間裁減剩余存留銀的情況列表示之：

順治、康熙兩朝東安縣裁減存留比較

上表所列共32款，到康熙十五年(1676，康熙十四年議準(zhǔn)，康熙十五年實行)除“看監(jiān)禁子工食銀”“庫子工食銀”“斗級工食銀”“鋪兵工食銀”“皂吏工食銀”因具有特殊意義尚存剩一點外，其余存留銀兩全部裁減完畢。表中未列諸項，如“狀元歸第銀”“新中進(jìn)士牌坊銀”“新中舉人牌坊銀”“新中武進(jìn)士花紅銀”“新中武舉人花紅銀”“吹手工食銀”“火夫工食銀”“更夫工食銀”“膳夫工食銀”等項，也大都遞加裁減，并于三藩之亂期間“暫裁解部充餉”。這種情況，當(dāng)然不是東安縣的個例，其他州縣大都準(zhǔn)此。(27)參見陳鋒：《清代中央財政與地方財政的調(diào)整》，《歷史研究》，1997年第5期。

裁減存留為起運，亦即變地方經(jīng)費為中央經(jīng)費，或者也可以說變地方財政為中央財政，構(gòu)成清廷應(yīng)急軍需、渡過中央財政困厄關(guān)口的重要手段，有著不可忽視的作用。但是，存留錢糧作為地方上的財政經(jīng)費，事實上維持著地方的行政、社會功能，難以或缺，裁減存留之后，勢必生出弊端，“種種弊竇，莫可究詰”。(28)同治《蘇州府志》卷一二《田賦》引康熙二十四年江蘇巡撫湯斌奏折，鳳凰出版社編：《中國地方志集成·江蘇府縣志輯》第7冊，第320-321頁?？滴醯墼谄渫砟暌苍J(rèn)識到：“凡言虧空者，或謂官吏侵蝕，或謂饋送上司，此固事所時有。然地方有清正之督撫,而所屬官員虧空更多，則又何說？朕聽政日久，歷事甚多，于各州縣虧空根源，知之最悉。從前各省錢糧，除地丁正項外，雜項不解京者甚多，自三逆變亂之后，軍需浩繁，遂將一切存留款項盡數(shù)解部，其留地方者，惟俸工等項必不可省之經(jīng)費，又經(jīng)節(jié)次裁減，為數(shù)甚少。此外則一絲一粒，無不陸續(xù)解送京師，雖有尾欠，部中必令起解。州縣有司無纖毫余剩可以動支，因而挪移正項，此乃虧空之大根源也。”(29)(清)蔣良騏撰，鮑思陶、西原點校：《東華錄》卷二一，齊魯書社2005年版，第312-313頁。由此也可以體會到“裁存為起”所導(dǎo)致的結(jié)果往往是連鎖性的，甚至與地方錢糧的虧空有密切的關(guān)聯(lián)。(30)參見陳鋒：《清代的清查虧空》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2008年第5-6期。

三藩之亂結(jié)束以后，存留款項又陸續(xù)歸還地方(上述震澤縣的事例，具體到縣一級，并非全部如此)。從總體上說，地方存留的“歸復(fù)”以及以“起運”與“存留”為標(biāo)志的中央財政與地方財政比例的適當(dāng)劃分與固定，是隨著康熙中期以后國家財政的好轉(zhuǎn)而逐步實現(xiàn)的。而且，隨著雍正年間“耗羨歸公”的實行，以及乾隆年間耗羨的清理和《耗羨章程》的酌定，進(jìn)一步改變了起運與存留的關(guān)系，筆者認(rèn)為，這種改變主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)范了耗羨的奏銷。無論是造冊、考成，還是征解、支發(fā)，都有了各種具體的規(guī)定。二是規(guī)定了耗羨作為地方存留，其銀額以及支發(fā)的范圍和類項。三是一部分耗羨劃入起運項下，一部分耗羨劃入存留項下，改變了原來耗羨基本為存留的模式。(31)參見陳鋒：《論耗羨歸公》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2009年第2期。凡此，在中央與地方財政關(guān)系上有著重要的意義。

值得特別指出的是，財政史上的“起運”與“存留”是指最主要的稅種田賦而言，前揭梁方仲《田賦史上起運存留的劃分與道路遠(yuǎn)近的關(guān)系》和彭雨新《清代田賦起運存留制度的演進(jìn)》兩篇經(jīng)典論文，都明確標(biāo)注了“田賦”二字，頗為精確。田賦之外的稅種如關(guān)稅、鹽課、雜稅等，則沒有明確的起運與存留的劃分。一般是“盡征盡解”，即全部起運中央。但實際情況比較復(fù)雜，在財政困難時期，既有超額起運，也有臨時性的變通。

在關(guān)稅征收中，除“額定”(常額)關(guān)稅存留少量的辦公經(jīng)費外，絕大部分稅款解交中央。康熙十四年，為了籌措軍費，除嚴(yán)申關(guān)差考成之制以保障“額定”關(guān)稅的足額征收外，曾實施“溢額議敘”法，規(guī)定：“全完者紀(jì)錄一次，溢額每千兩者，加一級；至五千兩以上者，以應(yīng)升缺先用”?？滴跏?1677)，又進(jìn)一步規(guī)定：“各關(guān)稅額二萬兩以下者，仍照前議敘。二萬兩以上者，額稅全完紀(jì)錄一次，溢額半分以上加一級，一分以上加二級，一分半以上加三級，二分以上加四級，三分以上以應(yīng)升缺先用。數(shù)多者遞準(zhǔn)加級?！?32)《清朝文獻(xiàn)通考》卷二六《征榷一》，浙江古籍出版社1988年版，第5078頁。這是在財政困難的特殊時期，借此鼓勵關(guān)稅的加抽濫征。即使是存留的辦公費，在某些時候，也多有變通。如淮安關(guān)“奏準(zhǔn)定例，每年存留辦公銀一萬兩”，這一萬兩辦公費的用途各年不同，乾隆七年(1742)，“除照例支給在關(guān)協(xié)辦稅務(wù)委主事常慶、筆帖式伊世泰、催總堆齊等三員養(yǎng)廉、飯食銀六百九十兩零”外，“所有余銀九千三百九兩零，理合奏明之后，照例造冊呈報內(nèi)務(wù)府核銷”。剩余銀的處理，淮安關(guān)監(jiān)督伊拉齊專門請示：“查上年十月內(nèi)，奴才曾經(jīng)奏請將存留辦公余銀解交何處一折，欽奉朱批，交海望，欽此。欽遵在案。今前項余銀應(yīng)否照上年之例，仍交內(nèi)大臣海望，抑或交與何處辦公？”朱批：“仍交海望?！?33)(清)伊拉齊：《為奏明存留辦公余銀事》(乾隆七年十月初八日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0314-003，中國第一歷史檔案館藏。乾隆八年(1743)，伊拉齊又有奏折談到此項存留銀的動用：“今于實征銀內(nèi)存留辦公銀一萬兩，除照例支給在關(guān)協(xié)辦稅務(wù)筆帖式伊世泰、催總堆齊等養(yǎng)廉、飯食銀五百四十三兩零，又前準(zhǔn)管理養(yǎng)心殿造辦處行文，奉旨傳辦素涼席六十四領(lǐng)，經(jīng)奴才將辦理藤席并陸續(xù)恭進(jìn)緣由奏聞在案。已交藤席十領(lǐng)外，尚有未交藤席五十四領(lǐng)，現(xiàn)在督催趕辦，約于九月內(nèi)可以告竣?！泄ち系软棏?yīng)需銀一千八百九十六兩，即于辦公銀內(nèi)照數(shù)動支給發(fā)外，余銀七千五百六十兩零，理應(yīng)奏明之后，照例造冊呈報內(nèi)務(wù)府核銷?！挥诖呖偠妖R管解進(jìn)京，遵照上年之例，仍交內(nèi)大臣海望查收?！?34)(清)伊拉齊：《為奏明存留辦公余銀事》(乾隆八年七月二十二日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0315-022，中國第一歷史檔案館藏。也就是說，淮安關(guān)名義上的存留銀，除少量由該關(guān)動用(支發(fā)有關(guān)人員的養(yǎng)廉、飯食銀)外，有時又奉旨傳辦內(nèi)務(wù)府的需用事項，其余絕大部分上交到了內(nèi)務(wù)府，標(biāo)示著這一部分銀兩與皇室事務(wù)、皇室財政發(fā)生關(guān)聯(lián)。

三藩之亂期間，對鹽課的加征也比較突出，主要有“加征五分銀”“加斤增課銀”“遇閏加課銀”“計丁加引”等四項，所增銀兩為數(shù)不少。據(jù)筆者考證，三藩之亂期間雖然處于戰(zhàn)火燎燒、鹽引難銷的非常時期，但由于實行了鹽課的加征和其他督征措施，鹽課歲入最高時仍達(dá)到400萬兩以上，反而比戰(zhàn)前的鹽課歲入增加，成為應(yīng)急軍需的重要手段。(35)參見陳鋒：《清代三藩之亂期間鹽課歲入辨析》，《歷史檔案》，1989年第3期。嘉慶白蓮教之役期間，又把存留于運庫，應(yīng)該解交內(nèi)務(wù)府的兩淮節(jié)省、裁減各款銀兩撥付軍費。如嘉慶三年(1798)兩淮鹽政徵瑞所奏：“查有乙卯、丙辰(乾隆六十年、嘉慶元年)等綱應(yīng)交內(nèi)務(wù)府節(jié)省、裁減各款銀兩，遵奉諭旨存留運庫，俟湖廣軍務(wù)告竣，再行解京?，F(xiàn)共存銀一百二十五萬余兩，此項未經(jīng)部撥，奴才伏思各省現(xiàn)年兵餉均需按期給發(fā)，若咨部示覆，恐致往返稽遲，奴才不敢拘泥，現(xiàn)飭運司曾燠即于此項存銀內(nèi)照數(shù)撥動，一面遴員迅速起解，以應(yīng)兵糈之用?！敝炫骸霸摬恐馈！?36)(清)徵瑞：《為存留運庫候撥銀兩湊解兵餉事》(嘉慶三年正月二十四日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-1708-054，中國第一歷史檔案館藏。125萬余兩白銀是未經(jīng)有關(guān)衙門議覆而直接的撥款，涉及暫時的存留及軍需緊急的情況下皇室財政與國家財政的關(guān)系。

一般而言，除正常的“額定”鹽課解交戶部外，也存留一部分用作鹽政官員、地方官員以及總商的辦公之需。鹽課中的存留銀動用及其去向，更為復(fù)雜。

據(jù)乾隆二十六年(1761)署理江西巡撫湯聘奏稱：“江西驛鹽道庫內(nèi)存有引費、鹽規(guī)二項銀兩，江省配銷淮鹽，商人繳納引費，歲無定額，每年銷引若干，即繳費若干，自一萬七八千兩至二萬余兩不等。鹽規(guī)每年扣繳銀一萬八千六百兩。曾經(jīng)前撫臣俞兆岳具奏，留為修理城垣之用。內(nèi)除從前陸續(xù)修葺各縣城垣及每年買補(bǔ)節(jié)備倉谷等項支用外，迄今積有五十余萬兩。”積存的五十余萬兩如何處理？湯聘稱：“此項銀兩懸貯道庫，誠恐日久弊生，臣六月內(nèi)赴京陛見，據(jù)實奏明，面奉圣諭，可傳諭撫臣，奏請歸入正項?！?37)(清)湯聘：《為奏聞?wù)堉际隆?乾隆二十六年九月二十日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0460-016，中國第一歷史檔案館藏。這說明，江西存留的兩淮引費、鹽規(guī)銀，除用于修葺城垣和買補(bǔ)倉谷外，積存的銀兩仍然起解戶部，歸入正項錢糧。

據(jù)乾隆八年兩淮鹽政凖泰奏稱，漢口有湖廣匣費等存留款項，“湖廣匣費、漢口布稅并充公四項等三款，每引應(yīng)派銀一錢九分四厘零，均系各商在楚扣繳?！邢毁M一款，業(yè)經(jīng)議定每年十二萬兩，戶部因核算成本，通案款項，輾轉(zhuǎn)行查，屢經(jīng)奴才詳晰聲明造冊咨覆……奴才伏查，湖廣匣費、布稅、充公等項，皆系淮鹽運楚成本，為兩湖文武各官養(yǎng)廉、公費暨漢口一切鹽務(wù)支用，皆關(guān)計日必需之項”。(38)(清)凖泰：《為商輸額款難懸謹(jǐn)援案議奏懇恩準(zhǔn)以恤商濟(jì)公事》(乾隆八年十月二十一日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-035-0448-028，中國第一歷史檔案館藏。這說明湖廣匣費等存留款項，是在一般鹽課之外額外征收，主要用于湖北、湖南文武各官養(yǎng)廉銀和公費銀的支出，也有一部分用于漢口行鹽口岸的鹽務(wù)支出。“匣費”一項，不但前后的數(shù)額變動較大，而且涉及面亦廣。在檔案材料中，安徽的匣費、江蘇的匣費，皆有動用修建營房的記載。乾隆三十六年(1771)，兩江總督高晉奏稱：“(安徽)岱山等八汛營房，于乾隆二十九年夏秋連被風(fēng)雨，俱各坍塌，今估需工料銀九百五十八兩五錢三分零……銅陵縣張家灣營房估需工料銀三百六十一兩二錢一分零……在于司庫存公匣費項下動給?！?39)(清)高晉：《為遵例奏明事》(乾隆三十六年六月二十四日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0905-002，中國第一歷史檔案館藏。乾隆五十七年(1792)，江蘇巡撫奇豐額奏稱：“乾隆五十五年分江寧布政司屬共給過歲修營房銀三百三十七兩零，蘇州布政司屬共給過歲修營房銀六百六十八兩零……均于匣費項下照例支放。”(40)(清)奇豐額：《為動用匣費銀兩循例奏明事》(乾隆五十七年十二月十一日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0932-016，中國第一歷史檔案館藏。既然是“照例”支放，或“遵例奏明”“循例奏明”，就說明這些軍事方面的支出已經(jīng)逐步演變成“常例”。在道光初年以后，由于中央財政的緊張，本屬于地方的“匣費”，也奉命起解中央。從道光二年(1822)兩淮鹽政曾燠的解餉清單中可以看到：“江寧藩庫墊解河餉并庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅鹽規(guī)、匣費六萬九千七百八十九兩六錢。江蘇藩庫墊解河餉并甲戌匣費及己卯、庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅鹽規(guī)、匣費九萬八千八百三十六兩八錢九分八厘。安徽藩庫己卯、庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費六千兩。湖北藩庫庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費一萬一千七百六十九兩一錢。湖南北鹽道庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費一萬七千四百二十四兩七錢九分。江西鹽道庚辰、辛巳、壬午帶征戊寅匣費九千六百六兩七錢八分四厘。”(41)(清)曾燠呈：《兩淮年內(nèi)應(yīng)解京外各餉清單》(道光二年十一月十九日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-3173-032，中國第一歷史檔案館藏。這種匣費解歸中央的變化是沒有疑問的，而從清單中標(biāo)注的遞年“帶征”字樣，也可以體會出當(dāng)時鹽務(wù)的疲敝和征解的困難。

兩淮數(shù)額巨大的“務(wù)本堂公費”，由鹽商交納，“每年以一百二十萬兩作為定數(shù)”，嘉慶七年(1802)，由兩淮鹽政佶山奏明：“該年公費于一百二十萬兩內(nèi)節(jié)省銀三十萬兩湊解山陜軍需，將玉貢銀五十萬兩另行?？钆杉{。”(42)(清)額勒布：《為撙節(jié)公費以減派款而培商本事》(嘉慶十二年正月二十五日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0488-002，中國第一歷史檔案館藏。這說明在嘉慶白蓮教之役期間，曾經(jīng)將存留于兩淮鹽區(qū)、屬于兩淮總商辦公之用的“務(wù)本堂公費”30萬兩解充軍需，同時又將撥充內(nèi)務(wù)府的玉貢銀50萬兩另外征收。這標(biāo)示著這一部分銀兩在軍費緊急情況下的臨時變動。

就現(xiàn)存檔案可知，皇室財政來自鹽務(wù)的銀兩，有時交內(nèi)務(wù)府，有時交圓明園，有時交造辦處，有時名義上解交戶部又轉(zhuǎn)解內(nèi)務(wù)府，有時名義上解交造辦處又移送其他機(jī)構(gòu)，等等，各不相同。長蘆、兩淮等鹽區(qū)鹽運使司衙門將原本屬于存留的銀兩，解交造辦處的款項有幾種情況：一是扣存養(yǎng)廉銀及節(jié)省銀解交造辦處，二是外支銀與裁革陋規(guī)銀交造辦處，三是外支不敷銀解交造辦處，四是積存閑款等銀解交造辦處，五是江西鹽規(guī)與窩利等銀解交造辦處。(43)參見陳鋒：《清代鹽務(wù)與造辦處經(jīng)費、物料來源》，《鹽業(yè)史研究》，2019年第3期。

在雜稅的征收中，一般典籍見到最多的詞匯是所謂的“無定額”和“盡收盡解”，實際上，一些稅種都經(jīng)歷了由“無定額”到“定額”，由“盡收盡解”到一部分“溢額”銀兩存留地方的過程。清代前期的雜稅雖然沒有晚清復(fù)雜，但同樣有各種名目，而且不同的時段，不同的省份也不一致。(44)參見陳鋒：《清代前期雜稅概論》，馮天瑜主編：《人文論叢》總第23卷，武漢大學(xué)出版社2015年版，第275-284頁；王燕、陳鋒：《再論清代前期的雜稅與財政》，陳鋒主編：《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》2017年卷，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第22-58頁。僅列示廣東乾隆九年(1744)的一份契稅銀奏銷題本作為例證。乾隆十一年(1746)，戶部尚書海望稱：“查粵東省乾隆九年分共征田房稅契、科場、溢羨等銀八萬五千四百三十兩六錢六分八厘零。內(nèi)額征田房稅契銀七千五百七十兩九錢一分三厘。已匯入該年地丁冊內(nèi)奏銷。……征解科場銀二千五百二十三兩六錢四分零，并支給辦買沉速香價、點錫價腳、額外孤貧口糧、修葺城垣、錢局等項共銀四萬六千八十九兩一錢七分九厘零?！?45)(清)海望：《為請復(fù)契尾之舊例以杜私征捏契事》(乾隆十一年五月十八日)，《戶科題本》，檔案號：02-01-04-13987-019，中國第一歷史檔案館藏。有關(guān)詳細(xì)的論證，參見陳鋒：《契據(jù)與稅收：清代前期的稅契與契稅》，陳鋒主編：《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》第10輯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022年版，第38-79頁。從這份題本中可以看出，廣東乾隆九年共征收“田房稅契、科場、溢羨等銀”8萬余兩，這8萬余兩白銀包括了三部分：一是“額征田房稅契銀”即“定額”銀7000余兩，這部分銀兩“匯入該年地丁冊內(nèi)奏銷”，即與田賦銀一起奏銷起解戶部；二是“契稅加征科場銀”2000余兩，這部分銀兩專款專用，用于廣東的科舉考試；三是“契稅溢羨銀”，總額減去額征銀、科場銀即為“溢羨”，這部分銀兩為數(shù)較巨并存留地方，用于地方上的孤貧口糧、修葺城垣、錢局等項支出，以及內(nèi)務(wù)府采買沉速香價、點錫價腳?！耙缌w”銀兩既與地方開支關(guān)聯(lián)，也與內(nèi)務(wù)府需求關(guān)聯(lián)。(46)參見陳鋒：《契據(jù)與稅收：清代前期的稅契與契稅》，陳鋒主編：《中國經(jīng)濟(jì)與社會史評論》第10輯，第38-79頁。

由上可以看出，稅收與財政至為復(fù)雜，起運與存留也沒有一般認(rèn)為的那么簡單，需要認(rèn)真梳理和辨析，才能理清頭緒。

二、地方財權(quán)的擴(kuò)大：清代后期的“就地籌餉”與“就地籌款”

太平天國軍興期間，特別是甲午戰(zhàn)爭、庚子之變以后，清代社會的總體格局處于非常時期，隨著軍費的驟增，以及賠款支出、外債償付和開辦新政，(47)參見陳鋒：《清代財政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動》，《江漢論壇》，2000年第5期；陳鋒、蔡國斌：《清代財政史》下冊，湖南人民出版社2013年版，第482-554頁。財政日益困窘，各種籌款措施紛至沓來。傳統(tǒng)的“量入為出”的財政范式逐漸被“量出制入”取代。一如何漢威所說：“運用為行政法規(guī)所認(rèn)可，或在法規(guī)以外的權(quán)力，突破傳統(tǒng)量入為出的框框，靈活應(yīng)變?！?48)何漢威：《清季中央與各省財政關(guān)系的反思》，《“中研院”歷史語言所集刊》第72本第3分，2001年，第597-696頁。從道光、咸豐之際戶部的有關(guān)奏折及上諭考察，這種“靈活應(yīng)變”具有“突變”色彩。

道光三十年(1833)，戶部奏稱：“理財之要，以地丁、鹽課、關(guān)稅為歲入之大端，以兵餉、河工為歲出之大端。得其弊之所在，認(rèn)真革除，害去而利自見?！c其正賦之外別費經(jīng)營，何若于正賦之中核實籌劃?！?49)《清文宗實錄》卷七，道光三十年四月癸酉條，《清實錄》第40冊，中華書局1985年版，第138頁。清朝財政尚表現(xiàn)為在舊的框架中予以修補(bǔ)的政策導(dǎo)向。

咸豐元年(1851)，戶部奏稱：“自古理財之道，不外開源節(jié)流二端。開源之道必須有利無弊，或弊少利多者方可舉行。臣等旦夕思維，未有良法可裨經(jīng)費。惟節(jié)流之道臣等隨事講求，有以節(jié)制為節(jié)者，出納必求其實在也；有以節(jié)省為節(jié)者，度支必戒其虛糜也?！辈⒆h定“節(jié)流”章程七條。(50)《皇朝政典類纂》卷一五五《國用二》，上海圖書集成局1903年版，第5-7頁。依然不急不慌，慎開源而重節(jié)流。咸豐元年三月的上諭雖稱廣西軍興以來“需餉孔殷”，要求“無論何項銀兩，一面先行速籌撥解，一面具折奏聞，不得以未奉諭旨或未接部文，致有遲誤”，(51)《清文宗實錄》卷二九，咸豐元年三月乙未條，《清實錄》第40冊，第408頁。但主要是對正常的撥協(xié)款項而言。

咸豐二年(1852)，清朝財政政策發(fā)生重大變化。上諭軍機(jī)大臣等：“戶部議奏，度支萬分緊迫，軍餉無款可籌，密陳情形一折，覽奏實深焦灼。國家經(jīng)費有常，自道光二十年以后，即已日形短絀。近復(fù)軍興三載，糜餉已至二千九百六十三萬余兩。部庫之款原以各省為來源，乃地丁多不足額，稅課竟存虛名。朕軫念時艱，特發(fā)內(nèi)帑數(shù)百萬金，并命部臣等預(yù)籌經(jīng)費，擬定條款，頒行各直省酌量試行。迄今數(shù)月，覆奏者甚屬寥寥?！舨患霸缁I維，豈能以有限之帑金，供無窮之軍餉乎?”(52)《皇朝政典類纂》卷一七三《國用二十》，第4頁。從這里可以看出，在鴉片戰(zhàn)爭以后清朝財政日益短絀，一方面，太平天國軍興導(dǎo)致軍費開支巨大，而正常的賦稅收入又屢屢欠征，嚴(yán)重入不敷出，不得不以“內(nèi)帑”挹注國家財政。另一方面，部臣雖然議定條款，籌措經(jīng)費，但各省亦無計可施，多不回應(yīng)。各省“覆奏者甚屬寥寥”，或許是因為戶部的籌措經(jīng)費條款多為老生常談，沒有新的籌款手段，抑或是各省財政東挪西湊，自顧不暇。因之，該年不斷有上諭頒布，正月上諭稱：“所需軍餉，尤不可稍有遲緩，致誤事機(jī)，著戶部再行迅速籌畫，寬為儲備，以濟(jì)要需?！?53)《清文宗實錄》卷五二，咸豐二年正月辛已條，《清實錄》第40冊，第701-702頁。七月上諭稱：“賊匪竄踞湖南郴州……廣西、湖南兩省軍餉，如有緩不濟(jì)急之處，該署督撫仍遵前旨，無論何款，趕緊設(shè)法籌備，以資撥解?！?54)《清文宗實錄》卷六七，咸豐二年七月壬申條，《清實錄》第40冊，第876頁。九月上諭稱：“戶部奏請飭各省預(yù)籌軍餉一折，現(xiàn)在楚粵軍務(wù)，未能克期竣事，應(yīng)用軍餉浩繁，各省疆吏，自應(yīng)迅速籌畫，以資接濟(jì)。……該督撫等身受重恩，目擊國用支絀，諒必極力圖維，不致以無款可籌一奏塞責(zé)也?！?55)《清文宗實錄》卷七二，咸豐二年九月丁丑條，《清實錄》第40冊，第947頁。隨后，因軍費支出“刻不容緩”，在“帑項萬分艱難之時”，諭令各地方大員“權(quán)其輕重緩急，設(shè)法籌措，期于庫款、地方兩有裨益”，無論何款，“趕緊籌解，源源接濟(jì)”，(56)《清文宗實錄》卷八三，咸豐三年正月戊辰條，《清實錄》第40冊，第52頁。從而出臺了所謂的“就地籌餉”政策。

“就地籌餉”政策的實質(zhì)，是賦予地方便宜行使籌措經(jīng)費之權(quán)，意味著地方財權(quán)(稅權(quán))的擴(kuò)大。此后，又有“就地籌款”的反復(fù)諭令。有學(xué)者認(rèn)為，光緒二十年(1886)戶部奏折中所提及的“就地籌款”，是清廷在正式文件中首次明文使用“就地籌款”，(57)肖守庫、任雅潔：《晚清“就地籌款”的演變與特征》，《河北師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004年第4期。失之武斷。實際上，在同治年間，已有“就地籌款”的用語。(58)(清)循化分府：《為就地籌款清查地畝事》(同治十三年七月初一日)，《示》，檔案號：463001-06-13，青海省檔案館藏。光緒初年以后，在上諭及大臣的奏折中，“就地籌款”反復(fù)出現(xiàn)。光緒六年(1880)，戶部因“軍興以來，供億浩繁，以致京師及各省庫儲均形支絀”，奏請籌備急需的款項，上諭要求各地督撫“各就今日情形通盤酌度，如有可籌之款、可興之利，無損于民而有益于國者，各抒所見，一并奏聞，以備采擇”。在戶部的奏請以及上諭的要求下，各地官員不斷有奏折探討“就地籌款”之策。(59)參見陳鋒：《清代財政收入政策與收入結(jié)構(gòu)的變動》，馮天瑜主編：《人文論叢》2001年卷，武漢大學(xué)出版社2002年版，第249-271頁。光緒十一年(1885)，庫倫辦事大臣桂祥在所上奏折中，就直接以“開源節(jié)流，就地籌款”為題上奏。(60)(清)桂祥：《為開源節(jié)流，就地籌款，以期有益于國無損于民事》(光緒十一年七月初四日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0986-058，中國第一歷史檔案館藏。隨著時間的推移，雜稅雜捐作為“就地籌款”的主干，在地方財政中的作用日益凸顯。光緒二十年(1894)，兩江總督劉坤一在奏折題名中，甚至直接用了“就地籌捐”的字樣。(61)(清)劉坤一：《為餉需緊要，謹(jǐn)擬就地籌捐，以資接濟(jì)事》(光緒二十年十月十五日),《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0700-035，中國第一歷史檔案館藏。

“就地籌餉”與“就地籌款”雖然只有一字之別，但其包含的意蘊(yùn)有所不同?！熬偷鼗I餉”的最初提出，主要是針對咸豐初年鎮(zhèn)壓太平天國籌備餉需而言。同治、光緒年間，依然有“就地籌餉”的諭令和籌餉條款的議定，如光緒二十一年(1895)戶部有“籌餉十條”，(62)(清)福潤：《為戶部奏催籌餉各條，遵旨詳細(xì)覆陳事》(光緒二十二年二月十五日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-1032-128，中國第一歷史檔案館藏。光緒三十年(1904)戶部又有“籌餉十條”，(63)(清)夏峕：《為戶部具奏籌餉十條，謹(jǐn)就江西情形切實籌辦事》(光緒三十年七月十三日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-01-1068-013，中國第一歷史檔案館藏。等等，也依然是針對餉需，特別是針對籌辦海防和編練新軍而言?！熬偷鼗I款”的范圍則寬泛得多，主要是針對光緒以降籌措時局所需的各種款項而言。如《福建財政說明書》稱：“雜捐凡七十余項，其中以劃作賠款用之糧、賈、鋪、膏、酒五項為最普通，亦最大宗，次則柴把出口、紙木、牙帖各捐，又次則煙葉、炭、水果、磚瓦、竹木各捐?！涑榫柚蛴兴模涸粚W(xué)堂，曰警察，曰公益，曰善舉。”(64)《福建財政說明書·雜捐類沿革利弊說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第9冊，湖北人民出版社2015年版，第736頁。又如《河南財政說明書》稱：“各屬舉辦新政，因地籌捐……有抽之于花戶者，如串票捐、契稅捐、契尾捐、房捐、畝捐、隨糧捐之類是也。有抽之于坐賈者，如斗捐、商捐、鋪捐、油捐、火柴捐、煤油捐、糧坊捐、變蛋捐之類是也。又如棗捐、瓜子捐、杮餅捐、柳條捐，杮花、芝麻、花生等捐，則就出產(chǎn)之物而抽收。如戲捐、會捐、廟捐、巡警捐、冊書捐等，則因特定之事而抽收?！?65)《河南財政說明書·歲入部·厘捐》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3冊，第645頁。

無論是“就地籌餉”，還是“就地籌款”，都是在晚清財政特別困難的情勢下，以籌措經(jīng)費、擴(kuò)大地方財權(quán)為指歸，所包含的措施多種多樣，除了眾所周知的抽收厘金、舉辦捐納、推廣捐例、鑄大錢、發(fā)票鈔、舉借外債，發(fā)行內(nèi)債外，新的稅捐的開征更加引人注目。咸豐十一年(1861)，咸豐帝諭稱：“朕聞各處辦捐，有指捐、借捐、炮船捐、畝捐、米捐、餉捐、堤工捐、船捐、房捐、鹽捐、板捐、活捐，名目滋多，員司猥雜?！?66)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷四六《征榷十八》，第8009頁。光緒后期，浙江道監(jiān)察御史王步瀛奏稱：“近年賠款、新政，需款日繁，而取民之術(shù)亦日多，曰米捐，曰粱捐，曰酒捐，曰煙捐，曰膏捐，曰燈捐，曰畝捐，曰房捐，曰鋪捐，曰車捐，曰船捐，曰茶捐，曰糖捐，曰賭捐，曰靛捐，曰糞捐，曰綢緞捐，曰首飾捐，曰肥豬捐，曰中豬捐，曰乳豬捐，曰水仙花捐，巧立名目，苛取百姓，不可勝舉。”(67)(清)王步瀛：《為請將京城妓寮捐停罷事》，《軍機(jī)處錄副》，檔案號:03-6523-055，中國第一歷史檔案館藏。按：原折年代缺失，推測為光緒三十年左右。據(jù)王燕的最新研究和統(tǒng)計，晚清奉天的雜稅達(dá)到130余種，雜捐達(dá)到120余種，直隸等各省雜稅雜捐的總額達(dá)到2200余種。(68)王燕：《晚清雜稅雜捐征收名目統(tǒng)計與厘析》，《史學(xué)月刊》，2021年第4期。名目繁多的雜稅雜捐的開征成為“就地籌餉”與“就地籌款”以來最為突出的表現(xiàn)形式。

從本質(zhì)上講，“就地籌餉”與“就地籌款”的諭令，在于鼓勵各地官員根據(jù)各地的情況就地籌措經(jīng)費，事實上賦予了地方官員籌措經(jīng)費之權(quán)，意味著戶部財權(quán)的下放，逐步改變了清代前期以來中央財權(quán)一統(tǒng)的格局，地方財權(quán)日益擴(kuò)大。一如曾國藩奏折所指：“我朝之制，一省歲入之款，報明聽候部撥，疆吏亦不得專擅。自軍興以來，各省丁、漕等款，紛紛奏留供本省軍需，于是戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重。”(69)《曾國藩全集·奏稿七》，岳麓書社1989年版，第3997頁。戶部在一份奏折中也有大致相同的敘說：“臣部為錢糧總匯，凡有出入，悉宜周知。咸同以來，各省軍務(wù)倥傯，部撥款項往往難于立應(yīng)，疆臣遂多就地籌款，以濟(jì)軍食，如抽厘助餉之類，因而一有緩急，彼此自相通融，協(xié)借不盡咨部。核復(fù)以其系就地自籌之款，與例支之項無礙，故部臣亦無從深問。近年庫款支絀，各省皆然。”(70)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷七一《國用九》，第8279頁。時人也認(rèn)為：“中央雖握財政機(jī)關(guān)，不過擁稽核虛名，無論田賦、鹽茶，一切征榷，悉歸地方督撫?！瓋?nèi)而各局院，外而各行省，乃至江北提督、熱河都統(tǒng)，莫不各擁財權(quán)?！?71)《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六八《國用六》，第8244頁。這也就是何烈已經(jīng)論說的：“自全國而言，督撫的權(quán)利已大于中央；自一省而言，新設(shè)各種財政機(jī)構(gòu)的權(quán)利已大于原有的建置衙署。于是吏事、兵事與經(jīng)費，實際上都非中央政府所能控制，只有督撫才是真正的主宰。一切政務(wù)實施，中央一惟地方大吏的意志為轉(zhuǎn)移，本身絕少主見?！?72)何烈：《清咸、同時期的財政》，臺北編譯館中華叢書編審委員會1981年版，第403-404頁。

由“就地籌餉”“就地籌款”導(dǎo)致的地方財權(quán)的擴(kuò)大，有三個主要的標(biāo)志：

第一，地方籌措經(jīng)費的機(jī)構(gòu)，由地方官員自主籌設(shè)。咸豐軍興以后，為了籌措軍費，地方督撫自主設(shè)立籌款局所，是一個普遍的現(xiàn)象。即如浙江巡撫晏端書所奏：“自咸豐三年軍興以來，籌防助剿，需用浩繁，庫款支絀萬分，不得不以捐輸為接濟(jì)”，而紛紛設(shè)立收捐局、稅厘局等機(jī)構(gòu)。浙江在咸豐三年(1853)“先設(shè)捐輸局，次設(shè)助餉局”，此后“添設(shè)江運局、船捐局、房租局、串捐局等名目，委員、董事多至百余人”。(73)(清)晏端書：《為浙省捐輸各款牽涉官(官員)、幕(幕友)、商人，遵旨分別查核事》(咸豐七年十月初七日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0560-014，中國第一歷史檔案館藏。

地方督撫一經(jīng)提出設(shè)立籌款局所，往往不經(jīng)過中央有關(guān)衙門的議覆，朱批直接同意。如咸豐七年(1857)兩江總督何桂清要求“于蘇州省城設(shè)立籌餉局”，設(shè)立籌餉局后，“凡屬上海正捐各款以及司道各庫應(yīng)行撥解軍需銀兩，并各處捐輸，均提解籌餉局，由籌餉局委員起解。其各營、各衙門、各糧臺指撥軍需，亦行文籌餉局核明籌撥”。所有款項的籌措和解支均由籌餉局辦理，地方原來的布政使司衙門不予過問，朱批：“知道了?！?74)(清)何桂清：《為上海各項捐款業(yè)已厘定章程，并在蘇州省城設(shè)立籌餉局，專司支放事》(咸豐七年七月初一日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0560-004，中國第一歷史檔案館藏。在自主籌款的財政導(dǎo)向之下，布政使司在形式上并沒有明顯的變化，仍沿襲清代前期之制，仍為一省財政總匯，但實際上，沿襲已久的藩司掌管各項財政的地位發(fā)生了動搖，“除地丁正耗籌款等項由藩司經(jīng)管外”，其余新興的雜稅雜捐的征收及款項的撥付，布政使司已經(jīng)沒有權(quán)力過問，而由新設(shè)立的各種局所控制。(75)(清)丁寶銓：《為藩司署內(nèi)設(shè)立財政公所，分科治事，謹(jǐn)將大概辦法恭折具陳事》(宣統(tǒng)二年八月初十日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-7443-001，中國第一歷史檔案館藏。

在后來的度支部奏折中也曾經(jīng)指出：“國初定制，各省設(shè)布政使司，掌一省錢谷之出納，以達(dá)于戶部，職掌本自分明。自咸豐軍興以后，籌捐籌餉，事屬創(chuàng)行，于是厘金、軍需、善后、支應(yīng)、報銷等類，皆另行設(shè)局，派員管理。迨舉辦新政，名目益繁，始但取便一時，積久遂成為故事?！鼣?shù)十年來，各省財政之紛踏，大都由此?！?76)(清)度支部：《為各省財政宜統(tǒng)歸藩司，以資綜核而專責(zé)成事》(宣統(tǒng)元年四月初六日)，《關(guān)》，檔案號：09-31，青海省檔案館藏。度支部這種帶有批評意味的事后反思，是以清季清理財政、中央欲重新收回財政的統(tǒng)一權(quán)為出發(fā)點，自然有其合理的成分，但也必須注意歷史背景的不同，當(dāng)時設(shè)立專門的籌款機(jī)構(gòu)，也的確起到籌措經(jīng)費的應(yīng)急作用。如福建最初籌措經(jīng)費，“同治四年二月以前，均由藩司督屬抽收”，先“試征茶稅，繼辦洋藥稅厘，續(xù)又議抽百貨厘金”，均效果不佳，于是，專設(shè)稅厘總局，“妥籌整頓，以裕餉源”，成效大顯，所有京協(xié)各餉、弁勇薪糧、水師各營巡洋口糧等等“無一不取給于稅厘”。(77)(清)英桂：《為閩省同治四年三月設(shè)局總辦稅厘事》(同治十年二月初十日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0523-033，中國第一歷史檔案館藏。又如光緒二十七年(1901)，袁世凱任山東巡撫期間，在省城設(shè)籌款總局，各地設(shè)分局，《山東全省東財政說明書》如是記載：“東省籌款，初未設(shè)有專局，稅厘雜捐，向歸地方官及委員承辦。嗣因相沿日久，不免有中飽侵蝕之弊，于光緒二十七年，經(jīng)前撫袁奏設(shè)籌款專局，以期認(rèn)真整頓，搜集巨款?！?78)《山東全省東財政說明書·歲出部·財政費·籌款局經(jīng)費》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第2冊，第409頁。光緒三十三年(1907)，山東巡撫楊士驤也奏稱：“伏查東省庫款，本極支絀，甲午以前，歲出尚略相抵，庚子以后，賠款增巨，新政繁興，認(rèn)籌練兵經(jīng)費，甲于他省，是以近年在事者百方羅掘，實有入不敷出之虞。光緒二十七年，升任撫臣袁世凱奏設(shè)山東籌款局，籌辦煙、酒各稅，指明專備各項新政之用。其時，事屬創(chuàng)始，入款有限，而舉辦各項學(xué)堂及各項商務(wù)、工藝、一切新舉要政，有所需用，即需飭局籌備。更如地方官奉行新政，經(jīng)費無從，亦有各視所屬情形，就地籌款……至東省各項局所，除河防、賑撫等局系向年所有，其余新設(shè)(籌款)各局，大抵皆因新政而設(shè)?！?79)(清)楊士驤：《為遵旨裁撤東省雜捐并裁并復(fù)雜局所事》(光緒三十三年三月初七日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0585-008，中國第一歷史檔案館藏。袁世凱升任直隸總督后，將山東的做法推廣到直隸，認(rèn)為“各項稅捐非另設(shè)專局，不能望有起色”，于光緒二十八年(1902)在直隸省城設(shè)立籌款總局，“于繁庶地方設(shè)立分局，以集巨款”，在“保定、天津等處設(shè)立分局十六處”，并制定具體的收稅章程，專門征收煙酒各項稅捐，“自(光緒)二十九年正月起，至十二月底止，共征收各項稅捐銀八十六萬五千七百四十一兩三錢六分，先后奉飭解撥銀八十萬一千五百三十九兩九錢七分二厘”。(80)(清)袁世凱：《為報銷籌款局光緒二十九年分收支各款事》(光緒三十一年十一月二十一日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-6662-063，中國第一歷史檔案館藏。后來幾年的征收也頗具成效：“光緒三十一年分，共征煙酒稅銀七十一萬七千九百九十五兩六錢七分四厘，三十二年分，共征煙酒稅銀七十二萬二百五十二兩三錢七分五厘，三十三年分，共征煙酒稅銀七十七萬三錢五百六十五兩七錢五分六厘?！?81)(清)那桐奏：《為查明籌款局光緒三十一、二、三等年收支各款事》(宣統(tǒng)元年五月二十七日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-1090-055，中國第一歷史檔案館藏。由于山東、直隸設(shè)立籌款局取得成效，其他省份也援案辦理。光緒三十一年(1905)，兩江總督周馥奏稱：“直隸、山東等皆創(chuàng)設(shè)籌款局，專司整飭稅捐各事，頗有成效，各司道擬援照成案，于江寧省城設(shè)立江南籌款局?！被I款局設(shè)立后，即“當(dāng)此物力艱難之時，不能多方搜括，惟就應(yīng)交各捐多項，如牙捐、稅契之類變通整頓，化私為公”。(82)(清)周馥：《奏折附片》(光緒三十一年十一月初四日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-6662-023，中國第一歷史檔案館藏。山東、直隸、江南的籌款局一方面在于籌款，另一方面，與雜稅雜捐的開辦和整飭密切關(guān)聯(lián)。

光緒末年四川設(shè)立的經(jīng)征局以及各省隨后的仿辦，也取得明顯的效果。(83)關(guān)于四川的經(jīng)征局，除筆者在《20世紀(jì)的晚清財政史研究》(《近代史研究》2004年第1期)評述的日本學(xué)者山本進(jìn)的《清代后期四川地方財政的形成》外，近年又有文章探討。參見梁勇：《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財政改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2018年第2期；賴駿楠：《清末四川財政的“集權(quán)”與“分權(quán)”之爭：以經(jīng)征局設(shè)立及其爭議為切入點》，《學(xué)術(shù)月刊》，2019年第8期。光緒三十四年(1908)，新任四川總督趙爾巽要求在四川省城設(shè)立經(jīng)征總局，在各州縣設(shè)立經(jīng)征分局，“除地丁、津貼、捐輸暫歸州縣經(jīng)征外，所有稅契、肉厘、酒稅、油捐，統(tǒng)歸經(jīng)征分局委員經(jīng)征”。(84)(清)趙爾巽：《為通省經(jīng)征事宜設(shè)局試辦，以維財權(quán)而清積弊事》(光緒三十四年八月十八日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0586-032，中國第一歷史檔案館藏。據(jù)度支部尚書載澤稱：“四川省自改辦經(jīng)征局后，其征收之?dāng)?shù)頓增三百萬金之多，裨益國課，洵非淺鮮，現(xiàn)擬奏請通飭各省一律仿照川省辦法，改設(shè)經(jīng)征局，直接征收稅款，務(wù)期設(shè)法整頓，以除流弊，而裕國課?！?85)《議飭各省改設(shè)經(jīng)征局》，《北洋官報》，1909年第2076期，第12頁。以廣西的仿辦為例，據(jù)廣西巡撫張鳴岐奏稱：“廣西編練新軍需款甚巨，疊經(jīng)就地籌措，而不敷仍多。上年，經(jīng)臣仿照四川成案，設(shè)立經(jīng)征局，酌定章程，經(jīng)征契稅、酒鍋、油糖榨費、土膏牌照捐、牛判四項，或創(chuàng)辦，或就原有整頓?！孕y(tǒng)元年開辦以來，經(jīng)臣督飭整頓，頗有起色?！?86)(清)張鳴岐：《為將經(jīng)征局歸并財政公所，仍飭照案增收款項專作新軍經(jīng)費事》(宣統(tǒng)二年二月十六日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-01-1113-018，中國第一歷史檔案館藏。因籌湊經(jīng)費的需要，各省在不同時期設(shè)立的不同名稱的財政機(jī)構(gòu)，在不同的時期有不同的作用。

第二，各種名目的稅捐開征由地方官員自主決定。既然是就地籌餉籌款，也就意味著“自主籌款”，擁有“稅權(quán)”。光緒三十三年，給事中王金镕曾說，自就地籌款以來，各地的雜稅雜捐“有由地方官勸辦者，有由委員經(jīng)理者，舊有之捐，增其額數(shù)，新設(shè)之捐，極力擴(kuò)充。……現(xiàn)在民間之物，向之無捐者，官家從而添設(shè)之……彼捐米豆，則此捐菜果；彼捐魚蝦，則此捐豬羊；彼捐木石，則此捐柴草；彼捐房屋，則此捐車馬。不但無物不捐，且多捐上加捐”。(87)(清)王金镕：《為直隸雜捐苛細(xì)擾民仰祈圣鑒事》(光緒三十三年十一月十七日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-6518-066，中國第一歷史檔案館藏。雖然指斥各地的稅捐亂征，大多“捐上加捐”，但也揭示了名目繁多的稅捐不論是在舊有稅捐上加征，還是新設(shè)稅種，多由“地方官勸辦”。

征諸晚清各省的財政說明書，我們可以發(fā)現(xiàn)晚清各省雜稅雜捐的開辦或在已經(jīng)開征的稅種上加征，大致有四種情況與地方官員有關(guān)，茲以山西為例加以展示。

一是由督撫或省級財政機(jī)構(gòu)直接飭令開征，州縣予以執(zhí)行。如榆次縣的車捐、糧捐均是“因奉文添設(shè)鐵路巡警”而開辦，所收經(jīng)費“盡數(shù)撥充鐵路巡警餉需，向歸外銷”。太谷縣的戲捐，“奉前護(hù)撫部院趙札飭收捐，酌定戲費多寡，分為三等，戲價在六十千以上者，酌抽捐錢三千文，六十千至四十千者，酌抽捐錢二千文，四十千以下者，酌抽捐錢一千文，專充學(xué)堂經(jīng)費，詳奉批準(zhǔn)照辦”。黎城縣的戲捐，“系光緒二十八年，經(jīng)撫院趙札飭抽收，由前縣郭令詳奉批準(zhǔn)，定為每臺每日抽錢一千文，責(zé)成各社首經(jīng)收，呈交縣署，作為提解潞安府中學(xué)并本縣高等小學(xué)堂經(jīng)費之用”。(88)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3冊，第245、246、300頁。

二是由州縣稟明督撫或省級財政機(jī)構(gòu)開辦。如榆次縣的戲捐，“系光緒三十年，經(jīng)前縣周令以興學(xué)經(jīng)費支絀，稟明開辦。凡演戲處所，按戲價一千(文)，捐錢一百文，由社約等按照戲約注價，親赴學(xué)堂交納”。祁縣的戲捐，“系光緒三十一年，前署縣張令以學(xué)堂經(jīng)費不敷，稟明開辦抽收。戲捐定為三等，每臺戲價三十千以上者，捐錢四千文，六十千以上者，捐錢六千文，三十千以下者，捐錢二千文。由各村鄉(xiāng)約經(jīng)收，送交學(xué)堂”。徐溝縣的鋪捐，“系光緒三十四年經(jīng)前署縣郭令稟明財政局，將鄉(xiāng)團(tuán)改為巡警，每年應(yīng)捐之款，仍照舊攤繳，飭令經(jīng)理紳董將出入款項，按季開報”。(89)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3冊，第244、250、252頁。

三是直接由州縣下令開辦或會同地方士紳商議開辦。如太原縣的窯捐，“宣統(tǒng)二年，以設(shè)立自治事務(wù)所，必須先籌經(jīng)費，(縣令)當(dāng)即傳諭各煤窯戶，每年九峪口公認(rèn)捐錢共三千二百文”。文水縣的汾河、沙河濕地捐，“光緒三十二年前縣戴令開辦兩等小學(xué)堂，無款可籌，會同紳董議定，汾河每畝抽錢三十文，沙河抽錢二十文，作為兩等小學(xué)堂經(jīng)費”。嵐縣的鋪捐，“會同邑紳，再四籌商，擬定城鎮(zhèn)鋪商通年共捐銀一百三十五兩，定為常年額數(shù)”。寧鄉(xiāng)縣的皮捐，“光緒三十三年，經(jīng)前署縣祥令因?qū)W堂無款，邀同紳耆，擬抽皮捐，每羊皮一張，抽捐錢五十文，牛、驢、狐、狼等皮按價錢一千，抽捐錢五十文。選派程式妥靠之人充當(dāng)行頭，經(jīng)收捐錢，于收數(shù)內(nèi)提二成作行頭津貼工資，八成歸學(xué)堂支用?！蓪W(xué)堂司事經(jīng)理，不假官手，向歸外銷”。(90)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3冊，第254、258、260、278頁。

四是有的稅捐起先已經(jīng)議定征收標(biāo)準(zhǔn)，隨著所需經(jīng)費的增加，在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加征，由州縣官員會同士紳議定新的稅率。如臨縣的戲捐，光緒三十二年(1906)由縣令稟明上司開辦，初次議定時，“每戲一臺，收捐錢一千六百文”，宣統(tǒng)二年(1910)，因“酌籌自治事務(wù)所經(jīng)費”，經(jīng)費不足，“經(jīng)紳議定，每戲一臺，加抽錢四百文，歸自治事務(wù)所支用，均歸外銷”。寧鄉(xiāng)縣的鋪捐，“光緒二十九年(1903)，經(jīng)前縣陳令因整頓巡警，酌籌經(jīng)費”而開辦，但前籌經(jīng)費，“不敷尚巨”，因而“邀同紳商籌議，按生意之大小，酌量收捐，每月收捐一次，歲收錢四百七八十千文，歸巡警支用，向歸外銷”。沁水縣的戲捐，光緒二十九年，“因籌學(xué)堂經(jīng)費”，由縣令直接飭令開征，規(guī)定“以各里每年共演戲一百三十余臺，無論上、中、下，每臺捐錢二千文”。宣統(tǒng)元年(1909)，“前縣李令因?qū)W堂經(jīng)費不敷，會紳籌議，將各里演戲派定一百九十臺，每臺抽錢二千文，分作三節(jié)繳錢，通年應(yīng)得戲捐錢三百八十千文，充作高、初二等學(xué)堂經(jīng)費，向由學(xué)堂經(jīng)收，不假官手，向歸外銷”。(91)《山西財政說明書·山西全省各府廳州縣地方經(jīng)理各款說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第3冊，第275、278、316頁。

由上我們也可以發(fā)現(xiàn)不同州縣不同稅捐的開征以及征稅標(biāo)準(zhǔn)各不相同，即使同一種稅目，如同為戲捐、鋪捐，各縣征收的緣由與征收標(biāo)準(zhǔn)也不相同，這種紛雜的情況，也正說明各地方官員的“自主”性。

第三，地方官員對于稅收的開支和應(yīng)用有一定的自主權(quán)。之所以說“一定的自主權(quán)”，是因為清廷在諭令就地籌措經(jīng)費時，其主要目的是為應(yīng)對中央財政的危機(jī)，地方上的籌款，在起初也主要是為應(yīng)付京餉、協(xié)餉和財政的攤派。正所謂“議開財源，則勸捐之章日新，抽厘之卡日密”。(92)(清)朱壽朋：《光緒朝東華錄》(一)，中華書局1958年版，第650頁。《福建全省財政說明書》更明白地記載：“新案賠款，福建應(yīng)攤八十萬，其額取之五項捐，曰隨糧，曰賈，曰鋪，曰膏，曰酒。糧、賈、鋪三者，因賠款始設(shè)，膏、酒則原充餉需而移撥矣。自光緒二十七年九月間奉到部文后，由前濟(jì)用局、司道詳定章程，分別出示，通頒各屬，于二十八年正月一律開辦。定額糧捐三十三萬九千零兩，賈捐二十七萬三千零兩，鋪捐七萬二千余兩，膏捐六萬五千余兩，酒捐五萬六千余兩。合而計之，共八十萬兩有奇，以之湊解所攤八十萬之?dāng)?shù)?！?93)《福建全省財政說明書·雜捐類沿革利弊說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第9冊，第738頁。這些雜捐用于“湊解”中央攤派，地方督撫當(dāng)然不能擅自動用。

地方官員對稅收的自主支配權(quán)，主要體現(xiàn)在因新政舉辦需款而開征的雜捐收入。前述山西的戲捐用于學(xué)堂，車捐、糧捐、鋪捐用于警察，即是屬于此種情況。其他各省也大多如此?！吨彪`財政說明書》稱：“各州縣以捐名者，不一而足。畝捐附加于田賦，各處皆同。其余若房捐，若花生捐，若肉捐之類，隨地而異，瑣屑不堪，殊難枚舉。大致皆為興辦新政，就地籌款而設(shè)?！招抡d，在在需款，借資抽捐，因出為入，亦財政上不得已之苦衷也?！?94)《直隸財政說明書·雜稅雜捐說明書》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第2冊，第83頁?！斗钐熵斦馗锢渍f明書》稱：“因政費日加，乃就本省設(shè)法籌款，以資補(bǔ)苴?！暌蚧I辦新政，應(yīng)用經(jīng)費超越前數(shù)者，奚啻數(shù)倍，不得不就本省所出，以謀本省所入。于是改舊行之稅率而酌量增加，辟新有之稅源而謀籌收入，分別創(chuàng)辦，細(xì)大不捐?！?95)《奉天財政沿革利弊說明書·總敘》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第1冊，第5頁。所謂“新政迭興，在在需款，借資抽捐，因出為入”，“就本省所出，以謀本省所入”，無不說明因開辦新政而籌措的款項皆由本地官員支配。這一點，山東巡撫楊士驤在上奏述說庚子之后山東設(shè)立籌款局所、開征雜捐時，也曾經(jīng)指出：“地方官奉行新政，經(jīng)費無從，亦有各視所屬情形，就地籌款，事雖隸于該局，款仍各屬留為公用?！?96)(清)楊士驤：《為遵旨裁撤東省雜捐并裁并復(fù)雜局所事》(光緒三十三年三月初七日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-0585-008，中國第一歷史檔案館藏。籌措的款項“各屬留為公用”，當(dāng)然是指各地自主支配相關(guān)收入。

筆者在閱讀清代檔案時，還注意到一個突出的現(xiàn)象，清代前期，大凡官員上奏，除“循例”上奏事件外，大都朱批“該部議奏”，反復(fù)議奏之后，才可能實施。晚清發(fā)生根本性變化，地方官員設(shè)置新的財政機(jī)構(gòu)，開征新的稅捐，大多是事后上奏，或者在“就地籌款”的默許下，不予上奏。即使上奏，大都朱批“該部知道”或“知道了”。這也意味著晚清督撫財權(quán)的擴(kuò)大、膨脹，或勢不得已。

晚清地方官員的財政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、稅捐的開征權(quán)、稅收的支配權(quán)，一方面意味著地方財權(quán)的擴(kuò)大，另一方面也意味著具備了地方財政形成的幾個關(guān)鍵要素。同時，以中央財政所出，謀中央之入，以地方所出，謀地方之入，這也意味著傳統(tǒng)的“量入為出”財政范式的終結(jié)和“量出制入”財政范式的形成。(97)參見陳鋒：《傳統(tǒng)財政范式的轉(zhuǎn)換：從“量入為出”到“量出制入”》，《史學(xué)集刊》，2021年第5期。

最后應(yīng)該指出的是，隨著晚清地方財權(quán)的擴(kuò)大，也隨之帶來地方財政機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序、稅捐的亂征、地方外銷款項的泛濫等一系列問題，從而導(dǎo)致中央財政統(tǒng)一權(quán)的喪失。光緒三十二年，福建道監(jiān)察御史趙炳麟就指出“我中國財政散漫無紀(jì)，外人至因財政不統(tǒng)一，譏我非完全整齊之帝國”。(98)(清)趙炳麟：《為請旨制定預(yù)算決算表，整理財政而端治本事》(光緒三十二年十一月十八日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-9285-019，中國第一歷史檔案館藏。光緒三十四年，已經(jīng)轉(zhuǎn)任京畿道監(jiān)察御史的趙炳麟又進(jìn)一步指出：“我朝財政之散，實由于財權(quán)之紛。各部經(jīng)費，各部自籌，各省經(jīng)費，各省自籌，度支部臣罔知其數(shù)，至于州縣進(jìn)款出款，本省督撫亦難詳稽，無異數(shù)千小國各自為計，蒙蔽侵耗，大抵皆是。”(99)(清)趙炳麟：《為詳陳統(tǒng)一財權(quán)整理國政事》(光緒三十四年五月十七日)，《軍機(jī)處錄副》，檔案號：03-7438-022，中國第一歷史檔案館藏?！陡拭C財政說明書》亦稱：“財政至今日紊亂極矣，收支浮濫，視若故常，下既不報，上亦不究。一省之財政，淆伸縮操縱之權(quán)，封疆不得而主之。外銷閑款，向不奏咨，入既無額，出亦無經(jīng)。各省之財政，淆盈虛調(diào)劑之權(quán)，中央不得而主之。無財無政，何以立國？……夫借債也，加稅也，搜括也，裁并也，皆籌款之技也，非財政也。財政者，以財行政，即以政生財……自軍興后，庫帑不敷，各省自籌自用，因有外銷名目。是為財政紊亂之始。此后課稅、厘捐日益增加，新籌之款數(shù)倍于前，不復(fù)入撥造報。間或奏咨立案，而不實、不盡，莫可究詰。江河日下，漸至泛濫而不可收拾?！?100)《甘肅清理財政說明書·總序》，陳鋒主編：《晚清財政說明書》第4冊，第378頁。凡此，均標(biāo)示晚清財政的種種亂象。所以在上諭“自非統(tǒng)一事權(quán)，不足以資整理”的要求下，時人認(rèn)為：“欲查以往之弊，必從清理財政始；欲祛以后之弊，必從統(tǒng)一財政始?！?101)(清)袁樹勛：《為粵省遵旨統(tǒng)一財政事》(宣統(tǒng)二年二月二十七日)，《朱批奏折》，檔案號：04-01-35-1387-047，中國第一歷史檔案館藏。也正是在這一背景下，清朝清理財政和統(tǒng)一財權(quán)次第開展。(102)參見陳鋒：《清代財政政策與貨幣政策研究》，第568-574頁。

結(jié) 語

“正常時期”與“非常時期”是相對的概念，二者在歷史上交替出現(xiàn)，具有間歇性特征。正常時期財政政策的突出特點是在“量入為出”的財政范式下稅收的規(guī)范化，遵循既定的“正額”稅收，避免賦稅的加征，并把社會的安定和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展放在首位。在康、雍、乾“盛世”，社會相對安定，正常時期的間歇期較長，一些較好的政策相繼出臺，政策的搖擺性也較小，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最為迅速。非常時期主要是指因長時間戰(zhàn)亂而導(dǎo)致的社會不安定時期。在此時期，不但人民屢受騷擾、慘遭浩劫，社會經(jīng)濟(jì)本身遭到破壞，而且政策的連續(xù)性被遏止，往往以非常的財政政策代替正常的財政政策。非常時期的財政政策主要是以籌措要需為導(dǎo)向，首先考慮的是如何籌款，如何供軍，如何渡過財政的困窘關(guān)，甚少或者難以顧及對社會經(jīng)濟(jì)的影響，眼前利益是其注意的焦點，一般具有短期效應(yīng)的特質(zhì)，同時，由于戰(zhàn)爭期間軍需急如星火，也最容易導(dǎo)致政策的畸形和吏治的腐敗。不過也應(yīng)該指出，非常時期的財政政策雖然不可避免地帶來許多弊端，但有時為了達(dá)到某種積極的目的，一些迫不得已的政策仍可視為是合理的，一如康熙帝在平定三藩之亂時上諭吏部、戶部、兵部：“朕統(tǒng)御寰區(qū)，孜孜圖治，期于朝野安恬，民生樂業(yè)，共享升平，乃副朕宵旰勵精之意。不意逆賊吳三桂背恩煽惑，各處用兵，禁旅征剿，供應(yīng)浩繁，念及百姓困苦，不忍加派苛斂，因允諸臣節(jié)次條奏，如裁減驛站官俸工食及存留各項錢糧，改折漕白二糧、顏料各物，增添鹽課、鹽丁、田房稅契、牙行雜稅、宦戶田地錢糧，奏銷浮冒、隱漏地畝嚴(yán)行定例處分。用過軍需，未經(jīng)報部，不準(zhǔn)銷算。以上新定各例不無過嚴(yán)，但為籌畫軍需、早滅逆賊，以安百姓之故。事平之日，自有裁酌，各省督撫、提鎮(zhèn)、大小文武等官，俱宜上體朕意，下念民生，潔己奉公，愛惜物力，務(wù)期早奏蕩平，與民休息?！?103)(清)王先謙撰：《東華錄·康熙二十一》，康熙十七年三月壬午，上海古籍出版社2008年版，第2冊第16-17頁。清廷在不同的歷史時段所選擇的財政政策，既有著歷史的必然性，又有其主導(dǎo)性意旨，對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著不同的影響。

應(yīng)該說，財政政策的實施過程，一方面是對官僚體制、行政職能的檢驗，表現(xiàn)出國家機(jī)器在運轉(zhuǎn)中的一些癥結(jié)；另一方面，這一歷程也反映了動機(jī)與效果的吻合或背離，并在吻合或背離中對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響。在“量入為出”的基本原則或財政范式下，正常的財政收入必須等于或略大于財政支出，財政收入是支出的前提條件，財政支出必須在財政收入的額度內(nèi)安排、協(xié)調(diào)，這就意味著賦稅不能任意增減，這是維持財政秩序的一個方面。另一方面，由于以入定出，財政收入一經(jīng)穩(wěn)定，財政支出也必然受到限制，不能任意變動，即使增加支出，也要嚴(yán)加審核，否則就不能保持收支平衡。這兩個方面表明了財政收入與支出的相互影響和相互制約，同時也表明，在正常的財政秩序下，收入政策與支出政策具有一致性，而且支出政策在更大的程度上受制于收入政策。

一旦戰(zhàn)事興起，特別是較大規(guī)模的戰(zhàn)爭，軍費支出陡增，伴隨著戰(zhàn)火的燎燒而出現(xiàn)的問題就是收支程式被打破，必然出現(xiàn)國家財政的入不敷出，在這種情勢下，統(tǒng)治者亦不會束手無策，必然采取相應(yīng)的措施加以彌補(bǔ)，這也就是筆者已經(jīng)申說過的國家財政在非常時期由“量入為出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲砍鲋迫搿薄?104)陳鋒：《清代軍費研究》，第10-11頁?！傲砍鲋迫搿碑?dāng)然也意味著收入政策與支出政策的相互影響和相互制約，但收入政策在更大的程度上受制于支出政策。

清初順治年間以及清代前中期三藩之亂、白蓮教之役期間，處于間歇性、局部性的非常時期，其采取的籌款措施也具有間歇性或局部性特點，雖然短暫的“量出制入”以籌措軍費，但在總體上依舊是“量入為出”，一些臨時的籌款措施在戰(zhàn)爭結(jié)束以后大多回歸舊制。清代后期已經(jīng)有很大的不同，太平天國事變以降，軍費、賠款、外債、新政成為最主要的四項支出。湯象龍在《民國以前的賠款是如何償付的》一文中認(rèn)為，“軍費、外債和賠款，為中國近代財政上國家三宗最大的支出”，這三項支出有密不可分的連帶關(guān)系：“一旦對外戰(zhàn)爭爆發(fā)或?qū)?nèi)鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，政府軍費隨之膨脹；軍費膨脹，外債即隨之；及對外戰(zhàn)爭結(jié)束，賠款又隨之?；蛞蛸r款難償，外債又隨之。此種連帶的關(guān)系構(gòu)成中國近代財政史的主要基礎(chǔ)之一?！?105)湯象龍：《民國以前的賠款是如何償付的》，《中國近代經(jīng)濟(jì)史研究集刊》，1934年第2期。后收入湯象龍：《中國近代財政經(jīng)濟(jì)史論文選》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社1987年版，第73頁。由于論題原因，湯象龍先生沒有談及新政，新政亦是清季最主要的財政支出之一。筆者認(rèn)為：為了應(yīng)付軍費、外債、賠款、新政支出，就有了財政攤派，就有了“舊稅”的加征和“新稅”的開辦，就有了名目繁多的雜稅雜捐，就有了“就地籌餉”“就地籌款”政策的出臺。

“就地籌餉”與“就地籌款”，不但從根本上改變了“量入為出”的傳統(tǒng)模式，由“量入為出”走向“量出制入”，而且導(dǎo)致了地方財權(quán)的擴(kuò)大，以及財權(quán)下移局面的形成。

晚清財權(quán)的下移或地方財權(quán)的擴(kuò)大，是一個復(fù)雜的現(xiàn)象，因時局的變化，既有督撫專權(quán)的意蘊(yùn)，又有時勢所迫的政策導(dǎo)向因素；財權(quán)下移的結(jié)果，既標(biāo)示著中央財政對地方財政的失控，又展現(xiàn)出財政體制極端混亂之后，地方漫無限制的籌款，一方面清廷和地方為應(yīng)對財政的困窘，地方財政漸次形成，另一方面又不可避免地導(dǎo)致稅捐的亂征、財政經(jīng)費的外銷等種種弊端。從本質(zhì)上講，中央財政對地方財政的失控，意味著中央集權(quán)的財政體制的瓦解，由此，也必然導(dǎo)致中央集權(quán)體制在其他方面的變化。這一點，事實上不為清廷所容，所以在清朝末年又有對財政的清理整頓。