劉曉欣 張藝鵬
(南開大學 經(jīng)濟學院,天津 300071)
農(nóng)業(yè)是實體經(jīng)濟的重要組成部分,農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展、農(nóng)民生活的改善是發(fā)展壯大工業(yè)、推動制造業(yè)由低端向高端升級的首要前提和基礎(chǔ)保障,強大工業(yè)體系的實現(xiàn),必須以現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)作為支撐。當前我國農(nóng)業(yè)處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,關(guān)于農(nóng)村土地所有制形式與土地要素資源配置呈現(xiàn)出眾多不同的觀點與新的發(fā)展變化,其中較為典型的觀點是主張廢除農(nóng)村土地集體所有制、推行農(nóng)村土地私有化,試圖沖破農(nóng)村土地現(xiàn)有的所有制形式及其要素配置規(guī)律。因此,如何在堅持土地集體所有的基礎(chǔ)上,對土地私有化論及其后果進行準確辨析以及如何有效提高農(nóng)村土地資源有效供給和市場化配置程度,加強集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè),化解我國當前面臨的農(nóng)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性矛盾,保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段傳統(tǒng)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益,是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過程中亟需回答的幾個問題。關(guān)于農(nóng)村土地所有制形式問題,雖然國家明確堅持將農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有作為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的核心,但是學術(shù)界和社會上關(guān)于土地私有化的爭論從未停止,更未達成共識,仍有學者不斷提出土地私有化論。雖然國內(nèi)以溫鐵軍、賀雪峰和簡新華為代表的眾多學者從多個方面對土地私有化論進行了批判,但總體來看,尚未有研究從土地私有化與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟虛擬化這一視角來探討私有化論的弊端。同時,新修正的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)雖然優(yōu)化了農(nóng)村土地要素市場化配置機制,但在集體土地的權(quán)能機制、入市機制、收益分配機制以及征地制度等方面,仍存在諸多需要進一步探討的問題。習近平總書記指出:新時代推進農(nóng)村土地制度改革,要堅持把依法維護農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點,堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖,堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖。要運用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果,扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作,保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變①。筆者在虛擬經(jīng)濟的理論框架下,對土地私有化論的謬誤和后果進行分析,在此基礎(chǔ)上討論集體土地要素市場化配置的優(yōu)化機制,以期對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒和參考。
在目前土地集體所有的制度環(huán)境下,土地不允許買賣,只允許將土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間進行流轉(zhuǎn)。隨著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大,參與人數(shù)日益增多,流轉(zhuǎn)對象及其相互之間的利益關(guān)系開始從單一向多元化發(fā)展。在此過程中,多種形式、帶著不同目的的土地流轉(zhuǎn)中介也開始孕育和發(fā)展。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中介的發(fā)起方分類,大體可分為由各級政府主導的土地流轉(zhuǎn)中介、由市場主導的流轉(zhuǎn)中介以及由農(nóng)民自發(fā)組織形成的流轉(zhuǎn)中介。土地流轉(zhuǎn)中介組織雖然能夠在一定程度上保證農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn),同時有效維護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)權(quán)益,但我國目前還沒有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介的培育和發(fā)展的總體考慮和統(tǒng)一規(guī)劃,有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的明細法律法規(guī)也未建立,致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律處于空白狀態(tài)。國家級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織主管機構(gòu)缺失,造成土地流轉(zhuǎn)中介行業(yè)混亂的局面,而在自發(fā)組織的所謂土地流轉(zhuǎn)中介組織或者被稱為土地介紹人的中介群體中,上述現(xiàn)象更為嚴重,以土地流轉(zhuǎn)中介的名義進行倒賣倒買囤地等漲價的現(xiàn)象時有發(fā)生。
《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定:受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn),應(yīng)當取得原承包方的同意。這也就意味著受讓方在原承包方同意的情況下,可以將土地以更高的價格再次流轉(zhuǎn)給第三方,并從中賺取差價。一些土地中介利用政策和法律的灰色地帶,以極低的成本在農(nóng)村成立“空心合作社”,從大城市中招攬大量商業(yè)資本進駐,將預先流轉(zhuǎn)過戶的土地以高于初次流轉(zhuǎn)租金幾倍的價格再流轉(zhuǎn)給工商企業(yè),從中獲取高額利潤,而大批進駐農(nóng)村的工商企業(yè)或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),或者僅僅為了囤聚土地。2020年,全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達到5.3億畝,其中,流入工商企業(yè)的耕地面積為5559萬畝,較2010年的1508萬畝增加了268.63%,占流轉(zhuǎn)總面積的10.44%②。不僅如此,隨著投機資本進入土地流轉(zhuǎn)市場,再流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租遠高于首次流轉(zhuǎn)的地租,提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本,導致企業(yè)從事糧食作物種植生產(chǎn)的意愿受限,轉(zhuǎn)而種植利潤率較高的經(jīng)濟作物,造成了土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”傾向。2018年,全國耕地流轉(zhuǎn)后用于非糧食作物生產(chǎn)的面積為2.5億畝,較2010年的0.84億畝增加了197.62%,占耕地總流轉(zhuǎn)面積的46%②。
在國家將土地的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)從集體剝離出來的過程中,可用于交易部分的商品化程度在不斷提高,土地流通的市場化進程和流通速度也在不斷加快。隨著地租通過土地用益物權(quán)的出售轉(zhuǎn)移不斷提高,首先,農(nóng)民由于信息不對稱和博弈能力相對薄弱,在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得的利潤而受到嚴重擠壓;其次,工商企業(yè)不得不承擔由于流轉(zhuǎn)中介抬高了地租所造成的壟斷價格,導致了土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的現(xiàn)象。而土地流轉(zhuǎn)中介則在交易中獲取了超額利潤,這種牟利方式或者說利潤的形成機制,不但扭曲了價格形成機制以及土地供給側(cè)改革的政策涵義,而且利潤的來源在本質(zhì)上已經(jīng)不再是基于農(nóng)業(yè)物質(zhì)生產(chǎn)本身,而是單純地基于地租的上漲,導致了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的價值增殖并且出現(xiàn)了偏離實際生產(chǎn)過程的跡象,即農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的虛擬化萌芽。值得注意的是,從2005年開始實行土地流轉(zhuǎn)至今,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟虛擬化之所以停留在萌芽階段,沒有因大規(guī)模爆發(fā)導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)值憑借著土地交易自我膨脹,也未導致農(nóng)民和農(nóng)業(yè)被投機資本擠出生產(chǎn)領(lǐng)域,其主要原因在于土地所有權(quán)歸屬集體這一性質(zhì)對于土地倒賣交易、重復交易的約束,對這種價值增殖脫離物質(zhì)生產(chǎn)的進程形成了強有力的牽制作用。
假設(shè)放開土地集體所有制這一制度約束,引入土地私有制度假設(shè)。若按照眾多提倡土地私有化學者的建議,將土地從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)樗接?,進行完全的市場化交易,則建立在私有制關(guān)系下的土地不再單純地作為生產(chǎn)資料進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而是完全具備了商品屬性。不同的是,普通商品可以以實物產(chǎn)品的形式在市場上流通,而土地僅能通過所有權(quán)憑證等虛擬資產(chǎn)的買賣來實現(xiàn)其交易。相比于當前經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的交易價格,土地所有權(quán)的交易價格會高于上述兩種權(quán)利的交易價格數(shù)倍。因此,社會資本對于農(nóng)村土地的潛在需求在私有制環(huán)境下被迅速激發(fā),資本大量聚集在農(nóng)村土地上,土地價格也不再依賴于資本究竟是投機屬性還是生產(chǎn)屬性,而是在絕對地租和相對地租的基礎(chǔ)上,更加依賴于進入農(nóng)村土地市場上的資本規(guī)模。土地所有者出售土地的價格構(gòu)成包括了地租、對于土地價格的預期以及未來收益的折現(xiàn)等組成部分,因此出售價格會遠高于目前的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格。隨著購買土地的成本不斷提高,購買者必然會通過金融中介將高杠桿引致到土地交易市場中來,不僅推高了土地交易價格,而且將導致大規(guī)模的土地兼并,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴重的擠出。
在土地價格不斷上漲的過程中,土地購買者對于土地價格的預期逐漸形成且愈加堅定。一旦如此,心理預期就替代了土地所有者對土地價格的最初設(shè)定,從而成為新的定價基礎(chǔ)。土地的價值不再依賴于地塊的改良努力和產(chǎn)值,其價值增殖過程開始逐漸獨立于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程,于是依附于農(nóng)村土地的資本便與依附于房地產(chǎn)、股票或期貨的資本一樣,進入了虛擬經(jīng)濟的運行方式。農(nóng)業(yè)用地價值的獨立化意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的虛擬化,當農(nóng)村土地交易進入了虛擬經(jīng)濟運行方式后,開始擠出用于農(nóng)業(yè)耕種、土地改良的生產(chǎn)性資本,加劇農(nóng)村土地的“非農(nóng)化”問題;農(nóng)業(yè)企業(yè)大規(guī)模種植高收益的經(jīng)濟作物而放棄糧食作物,進一步導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“非糧化”。土地所有權(quán)一旦和產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合在一個人手里,便會產(chǎn)生巨大的權(quán)力,使得產(chǎn)業(yè)資本可以把為工資而進行斗爭的工人從他們的容身之所地球上實際排除出去③。
反觀我國當前的農(nóng)村土地所有制形式,集體所有制的產(chǎn)生,相當于在土地公有制和私有制之間尋求到了一條相對折衷的土地所有權(quán)制度,既保留了土地公有制當中國家對土地所有權(quán)的控制,又賦予了農(nóng)民可以根據(jù)需要相對自由地使用和配置土地的權(quán)利。正是集體所有制的順利推廣,為國家穩(wěn)定、快速完成工業(yè)原始資本積累提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力資源。雖然在此過程中產(chǎn)生了工業(yè)過度抽取農(nóng)業(yè)剩余價值、農(nóng)民收入依然較低、土地使用權(quán)不夠充分以及城鄉(xiāng)發(fā)展仍然嚴重失衡等一系列問題,但是這些問題的出現(xiàn)并不等于是對現(xiàn)行土地制度的絕對否定,也不能因此就走向脫離現(xiàn)實且?guī)в袧夂窭寺髁x色彩的私有化極端。實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型需要的是在正視現(xiàn)實的基礎(chǔ)上,尋找能進一步完善推進土地集體所有制、優(yōu)化土地要素市場化配置機制、回答中國當前所面臨的農(nóng)業(yè)問題的思路。不能只是從只有私有化、市場化、自由化和西方民主化才是最好的經(jīng)濟政治制度且才能實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)有效發(fā)展④的理論教條出發(fā),僅依據(jù)西方發(fā)達國家的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是在土地私有化基礎(chǔ)上實現(xiàn)的事實,簡單地推論出中國現(xiàn)在實行土地公有制不合理并且也應(yīng)該實行土地私有化。新中國70余年的發(fā)展實踐證明,堅持土地集體所有制、優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)資源的市場化配置機制并且保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的根本利益,是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的必然選擇。
對于土地集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而言,根據(jù)《土地管理法》第9條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。這意味著集體土地所有權(quán)的法律主體是農(nóng)民集體,但是何謂“農(nóng)民集體”以及這種“集體”具備何種法律地位,法律和實踐都缺乏定論。國家為了解決集體土地所有權(quán)主體缺位的問題,法律分別安排了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組農(nóng)民集體三級所有權(quán)行使主體,但是這樣的制度安排導致在同一土地上存在三級主體,必然造成主體之間的關(guān)系、權(quán)利邊界模糊不清⑤。正是由于立法上對農(nóng)村集體所有權(quán)主體術(shù)語使用的尚不明確,導致了在土地承包制度實行過程中產(chǎn)生了集體土地的產(chǎn)權(quán)被過度稀釋的問題,這種產(chǎn)權(quán)的稀釋表現(xiàn)在兩方面:其一是農(nóng)民對農(nóng)村集體土地承包和經(jīng)營等用益物權(quán)被不斷拆分細分,其二是國家對于農(nóng)村土地承包期限的無限延長,最終導致集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人的能力被不斷削弱。
土地由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)為集體所有制的過程中,國家政策的調(diào)整干預使農(nóng)民逐步地出讓了其對土地的所有權(quán)及其他一切權(quán)利。初級社的形成使得農(nóng)民對土地的所有權(quán)和使用權(quán)開始分離,農(nóng)民享有土地的所有權(quán),將使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)轉(zhuǎn)讓集體,此時集體對土地的使用占有相當?shù)闹鲗?quán),而農(nóng)民則沒有權(quán)利根據(jù)實際情況自由安排相應(yīng)的經(jīng)營活動。高級社和人民公社時期,農(nóng)民對土地的所有權(quán)徹底被收歸集體所有。至此,土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)全部屬于集體,集體擁有了對土地絕對的控制權(quán)。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn),使得集體行使其權(quán)利的能力被大大削弱。以1978年的小崗村事件為發(fā)端,將土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)從集體擁有的權(quán)利束中分離出來,重新轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民。農(nóng)民獲得了對土地自主經(jīng)營的權(quán)利,集體則僅僅保留了其對土地的所有權(quán),前者的權(quán)能被擴張,后者的權(quán)能則被壓縮,形成集體土地產(chǎn)權(quán)的第一次被稀釋。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出:堅持農(nóng)村土地集體所有,實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。在由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”的過程中,農(nóng)民對土地所擁有的用益物權(quán)變得更加豐富,在土地經(jīng)營方式上獲得的制度空間的彈性也有所擴張。在承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)“兩權(quán)分離”的情況下,農(nóng)民擁有相應(yīng)的使用、收益和處置等權(quán)能,而在所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”之后,承包權(quán)在原有基礎(chǔ)上衍生出多種不同形式的用益物權(quán),典型的如繼承權(quán)、退出權(quán)等,相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益,如入股權(quán)、抵押權(quán)等⑥。農(nóng)民在承包期內(nèi)且不改變土地用途的情況下,對土地經(jīng)營方式的控制權(quán)被再次提升,集體保留的所有權(quán)對土地的控制能力被進一步弱化,由此形成了集體土地產(chǎn)權(quán)的第二次被稀釋。農(nóng)村集體對土地擁有的權(quán)利僅體現(xiàn)在作為承擔土地的發(fā)包方、監(jiān)督處理土地撂荒、主導平整和改良土地、組織建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及促進土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面等輔助性作用。從這個意義上來說,農(nóng)民基本實現(xiàn)了由僅能自主經(jīng)營向獲得土地絕大部分權(quán)利的轉(zhuǎn)變,除了在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中,集體經(jīng)濟組織成員享有對轉(zhuǎn)讓、出租等活動進行表決等權(quán)能外,集體經(jīng)濟組織的決定性權(quán)利則所剩無幾。
上述對農(nóng)村集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)演變的邏輯推理表明:農(nóng)民的土地用益物權(quán)呈現(xiàn)顛覆性擴增,集體所有權(quán)被過度拆分稀釋。不僅如此,國家法律以及在改革期間出臺的一系列政策又對農(nóng)村集體行使其土地所有權(quán)的范圍加以了嚴格限制,并對農(nóng)民的土地權(quán)益實行了多重保護。如在占有權(quán)方面,《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)第27條規(guī)定:承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地,第28條規(guī)定:承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地;在使用權(quán)方面,《土地承包法》第15條規(guī)定,發(fā)包方尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),不得干涉承包方依法進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。在收益權(quán)方面,國家取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不再通過“三提五統(tǒng)”獲取其發(fā)包土地的經(jīng)營權(quán)權(quán)益,這也直接導致了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的徹底分離;在處置權(quán)方面,《土地承包法》第36條規(guī)定:承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。第38條規(guī)定:任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2013年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》又明確提出了全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,在賦予農(nóng)民絕對權(quán)利的基礎(chǔ)上又將農(nóng)戶承包地的四至和面積界定得更加清楚,農(nóng)民與土地間權(quán)利關(guān)系也變得更加明晰。
農(nóng)村集體土地權(quán)利被不斷拆分擴增、農(nóng)民對土地承包的承包關(guān)系長久不變,一方面將權(quán)利在農(nóng)民群體中充分釋放,農(nóng)民能夠在承包經(jīng)營階段中更加靈活地使用生產(chǎn)資料,通過土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)等方式直接推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?;a(chǎn)的進程,同時也維護了農(nóng)民階層利益。另一方面,《土地管理法》第63條規(guī)定:土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用;通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。這意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地無需轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地便可直接入市交易,提高了集體組織的財政性收入,也使得土地資源能更加有效地提高市場化配置效率。但同時也應(yīng)該意識到,隨著集體土地產(chǎn)權(quán)不斷被稀釋以及集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同產(chǎn)同權(quán)的實現(xiàn),一是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在現(xiàn)有權(quán)利束的基礎(chǔ)上運營管理土地資產(chǎn)的能力提出新的挑戰(zhàn),二是集體建設(shè)用地交易市場建立的同時,在入市主體、入市規(guī)劃銜接、入市交易價格、入市收益分配以及入市風險管理等方面均存在需要進一步整合和統(tǒng)一的空間,以實現(xiàn)既保證集體經(jīng)濟組織治理職能的發(fā)揮,又能夠有效保障農(nóng)村居民的根本利益。因此,在完善集體土地入市機制的過程中,首先要考慮的就是需要建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場和相對公平的價格形成,保證集體建設(shè)用地在與國有建設(shè)用地在同產(chǎn)同權(quán)的基礎(chǔ)上科學配置城鄉(xiāng)資源,實現(xiàn)土地這一重要生產(chǎn)要素的有效轉(zhuǎn)換,這不僅能夠提高級差地租較高地塊的利用效率、促進粗放和低效利用地塊的退出并且優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu),而且也符合我國土地供給側(cè)改革的前提和基本思路。在此基礎(chǔ)上,以集體土地市場化交易為契機,增強集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)的管理能力和經(jīng)營效率,提高集體經(jīng)濟在資源配置中的決定性作用,強化集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè)。通過土地供給側(cè)改革與相應(yīng)權(quán)利束的擴張,提高集體組織在“三農(nóng)”發(fā)展中對于經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的能力。在提高土地有效供給的同時,推動三次產(chǎn)業(yè)的高度融合,增加集體組織的財政收入,保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益與農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
在保障農(nóng)民的耕地利益不受侵害的同時,其在集體建設(shè)用地上的公平問題也不容小視,尤其是在集體建設(shè)用地入市交易中產(chǎn)生的收益分配問題。原有的征地制度在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所表現(xiàn)出的弊端日益凸顯,農(nóng)民在為工業(yè)發(fā)展作出巨大犧牲后,卻不能平等分享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的價值增殖,擁有的土地財產(chǎn)權(quán)利仍然受到諸多限制,由此引發(fā)的失地農(nóng)民就業(yè)困難、生計無法保障以及政府和農(nóng)民之間的沖突等社會矛盾,對農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展均造成了巨大阻力。
過去的《土地管理法》對征用土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的制度安排和增值收益歸屬作出了規(guī)定,即任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的必須依法申請使用國有土地,國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地,同時,征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。由此可見,農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過國家征用變?yōu)閲宜校缓笤儆烧M行壟斷配置。對于補償標準,不管是征收的耕地還是建設(shè)用地,一律按照農(nóng)地價格,也就是過去三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來補償,一方面農(nóng)民集體作為土地最初的所有者也不能再分享級差地租帶來的收益,另一方面難以保證在失去土地后農(nóng)民后續(xù)的生活質(zhì)量,其背后的理論依據(jù)就是長期主導了中國土地增值收益分配的“土地漲價歸公論”。如今市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果雖然早已經(jīng)突破了“漲價歸公”的理論束縛,但是目前的征地制度仍較為僵化。社會主義革命時期采取“漲價歸公”能夠最大限度滿足廣大農(nóng)民群眾的利益訴求,減少受到封建貴族土地所有權(quán)的壓迫,用來剝奪阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展的不勞而獲的階級,但是對于如今的農(nóng)民而言,如以上述理論指導土地征收的權(quán)益歸屬,無異于將這些為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化付出過巨大艱辛努力的勞苦農(nóng)民視為不勞而獲階級,其沒有權(quán)利分享土地的增值收益,未免有失公平。
在新《土地管理法》施行后,上述問題得到了實質(zhì)性的解決,優(yōu)化了按照相應(yīng)地塊過去三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來作為土地補償費和安置補助費的規(guī)則,以片區(qū)綜合地價作為補償標準,其中第48條規(guī)定:征收土地應(yīng)當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,保障農(nóng)村居民的生活質(zhì)量不下降和長久生計問題。同時,集體建設(shè)用地的直接入市,由于省去了集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的流程,集體經(jīng)濟組織對于土地資產(chǎn)交易所得收益因此首先歸于產(chǎn)權(quán)人,由此直接提高了集體經(jīng)濟組織的市場化交易動機和財政性收入,這不僅有利于推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革,而且集體組織可支配資金量的提高,也更有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引進培訓等與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的同步進行。然而現(xiàn)有政策在集體土地入市收益的內(nèi)部分配機制上尚未作出明確說明,由此引發(fā)的問題在于,在保留永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上,征地規(guī)模的不斷擴大意味著越來越多的農(nóng)民將從土地中脫離出來。雖然《土地管理法》保障了農(nóng)民的基本利益,但是相應(yīng)的補償款以及社會保障費用的資金來源在國家財政收入和集體經(jīng)濟組織財政收入中的分配結(jié)構(gòu)尚不明晰。過去征地由于存在先轉(zhuǎn)為國有的過程,國家獲得了土地入市的相應(yīng)收益,對于農(nóng)民的補償大部分也源于國家和地方財政,然而集體土地入市交易后的收益更多歸于集體組織所有,國家通過合理的稅收體系對收益分配進行調(diào)節(jié),因此在國家和集體組織均獲得土地交易收益的情況下,對相應(yīng)農(nóng)民的經(jīng)濟補償額度、國家和集體組織承擔的資金比例以及補償形式等問題還需進一步完善相關(guān)配套措施。
關(guān)于農(nóng)村土地征用,還有相當數(shù)量的繁雜細致問題亟待解決,但核心問題在于亟需完善集體建設(shè)用地入市制度與征地補償制度,并將兩者配套銜接,為形成開放競爭的土地交易市場提供經(jīng)濟基礎(chǔ),并最大限度保證農(nóng)民集體對土地的基本權(quán)益和土地增值收益,維護社會的基本公平。雖然允許集體建設(shè)用地可以直接進入市場進行交易,會在一定程度上減少國家和地方政府財政收入,但土地資源的市場化所帶來的收益,將會在很大程度上彌補這一損失,由于農(nóng)民財產(chǎn)收益的提高、利益沖突的弱化等所產(chǎn)生的社會效益要遠遠高于財政上的貨幣損失。但在此過程中要特別注意的是,農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需在強化集體所有制的同時,提升集體建設(shè)用地資源的市場化配置效率,特別要防止大規(guī)模城市化過程中該類土地升值收益的流失。
注釋:
①參見《習近平對推進農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作作出重要指示》( http://jhsjk.people.cn/article/31915427)。
②參見《2020年全國農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況(https://mp.weixin.qq.com/s/yVsTIUjyoP8MEKOhto2-WEQ);《土流數(shù)據(jù),專注于土地行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布》(https://www.tuliu.com/data/nationalWhere.html)。
③參見恩格斯:《英國工人階級狀況》(人民出版社,1956年版)。
④參見簡新華,余江:《市場經(jīng)濟只能建立在私有制基礎(chǔ)上嗎?——兼評公有制與市場經(jīng)濟不相容論》(《經(jīng)濟研究》,2016年第12期)。
⑤參見朱軍,孫毅:《論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善》(《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》,2011年第10期)。
⑥參見張紅宇:《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”:我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢》(《人民日報》,2014年1月14日第7版)。