張麗紅 王靜 王秀麗
(齊魯工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院)
網(wǎng)格化治理是一種技術(shù)創(chuàng)新與制度變革相融合的基層治理模式,是一種以細(xì)分管理單元、治理資源下沉、數(shù)字信息化管理為主要特征的基層治理創(chuàng)新。[1]隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展,人民群眾的需求也表現(xiàn)出多樣化和高品質(zhì)化特征。社區(qū)作為“單位制”解體后保障居民基本公共服務(wù)和維持社會(huì)穩(wěn)定的基層單位,為了有效回應(yīng)社區(qū)居民的利益訴求,將治理單元細(xì)分為網(wǎng)格化成為當(dāng)前條件下行之有效的路徑。隨著網(wǎng)格化治理在基層治理中的深入應(yīng)用,網(wǎng)格化治理的內(nèi)涵和外延也不斷拓展、功能不斷增強(qiáng)、形式不斷創(chuàng)新。伴隨著實(shí)踐中的推進(jìn),網(wǎng)格化治理也成為了熱議話題,引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。從當(dāng)前的研究成果來看,多數(shù)學(xué)者認(rèn)可網(wǎng)格化在基層治理中的獨(dú)特優(yōu)勢,認(rèn)為黨政嵌入機(jī)制是網(wǎng)格化管理有效運(yùn)作的關(guān)鍵[2],并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對公共服務(wù)流程的再造,實(shí)現(xiàn)了從單一被動(dòng)管理模式到多元聯(lián)動(dòng)管理模式突破的可能[3],是對“無縫隙政府”的突破和超越[4]。
綜合當(dāng)前的研究,大多數(shù)成果遵循了自上而下的政府管理邏輯,而很少關(guān)注其中的人性要素,更鮮有研究從網(wǎng)格員群體與基層治理效率關(guān)系的角度對這一過程進(jìn)行深入探討。本文結(jié)合對無錫濱湖A社區(qū)網(wǎng)格員群體的調(diào)研,分析說明了網(wǎng)格化治理當(dāng)下基層實(shí)踐所面臨的問題,并在此基礎(chǔ)上探討了相應(yīng)的解決對策,以期為網(wǎng)格化治理實(shí)踐提供可資借鑒的思路。
A社區(qū)位于無錫市B鎮(zhèn)商貿(mào)街西側(cè),由三個(gè)拆遷安置房小區(qū)組成。社區(qū)占地面積43.5萬平方千米,轄212棟居民樓,共計(jì)2319套安置房,6500余人,企業(yè)260家。社區(qū)流動(dòng)人口占比高,管理難度較大。為此,自2018年開始,濱湖區(qū)便在此社區(qū)開展了以社會(huì)治理網(wǎng)為基礎(chǔ),同時(shí)疊加民政、司法、殘聯(lián)、計(jì)生環(huán)保等其他多重要素的“全要素”治理模式。而隨著網(wǎng)格化在全國范圍內(nèi)的全面推進(jìn),2020年,A社區(qū)開始在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行全要素的網(wǎng)格化治理改革。經(jīng)過兩年多的推進(jìn),A社區(qū)結(jié)合自身情況,將原本過細(xì)的要素劃歸為六個(gè)網(wǎng)格,每個(gè)網(wǎng)格配備有兩名網(wǎng)格員,并通過街道統(tǒng)一指揮、黨群服務(wù)中心引領(lǐng)的方式,解決了相關(guān)人員的待遇發(fā)放和編制問題,取得了一定的積極效果。
A社區(qū)在將全要素治理改為網(wǎng)格化治理的過程中,首先將社區(qū)服務(wù)工作站改為了黨群服務(wù)中心,通過社區(qū)黨委組織和社區(qū)工作站組織兩條交叉體系,對網(wǎng)格員進(jìn)行管理,以確保所有人員被黨組織覆蓋。社區(qū)將黨群服務(wù)中心作為網(wǎng)格化治理的集合地和平臺(tái),將各方治理主體力量在服務(wù)中心進(jìn)行分配、協(xié)調(diào),并通過與企業(yè)結(jié)成聯(lián)合支部的方式,將以往轄區(qū)企業(yè)的治理盲區(qū)也納入社區(qū)治理的范圍之中。而針對頻繁變動(dòng)的流動(dòng)人員,黨群服務(wù)中心則更多依靠服務(wù)供給和網(wǎng)格員的定期走訪,及時(shí)將流動(dòng)信息登記到網(wǎng)格管理治理體系內(nèi),并盡可能滿足相關(guān)人員的訴求。在黨建引領(lǐng)的模式下,通過黨員模范帶頭作用的發(fā)揮和治理要素的有效集中,社區(qū)治理的精準(zhǔn)程度得到了極大提升,社群關(guān)系也實(shí)現(xiàn)了較大的改善。
考核是對人員進(jìn)行管理和激勵(lì)的有效方式。A社區(qū)的專職網(wǎng)格員實(shí)行三級考核制度,分別由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三級組織進(jìn)行考核。考核標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)給定,社區(qū)只負(fù)責(zé)日常工作開展的考察與考勤。考核按照出勤率、走訪數(shù)量、工作的完成度等指標(biāo)進(jìn)行打分,如若參與重大活動(dòng),更有額外加分??己送ㄟ^線上線下兩種方式實(shí)施。線下考核主要由社區(qū)負(fù)責(zé),重點(diǎn)由日常出勤、社區(qū)居民反饋、領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)等細(xì)化指標(biāo)構(gòu)成。線上主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé),主要依托網(wǎng)格員管理軟件,監(jiān)測網(wǎng)格員按時(shí)按點(diǎn)打卡、簽到、上傳問題數(shù)量等情況。這種定量與定性相結(jié)合的方式,在一定程度上保證了對網(wǎng)格員工作評價(jià)的科學(xué)性、客觀性與全面性,較以往較為主觀的評價(jià)方式有了很大的改觀。對于提升網(wǎng)格員工作的規(guī)范性、激發(fā)其工作積極性起到了良好的作用。
網(wǎng)格員隊(duì)伍身份復(fù)雜。A社區(qū)網(wǎng)格員隊(duì)伍主要由六名專職、六名兼職、一名安監(jiān)網(wǎng)格員共十三人組成。其中,專職網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)招,歸綜治中心管理,進(jìn)入社區(qū)后則由社區(qū)和綜治中心共同管理。由于是社會(huì)統(tǒng)考,所以年齡集中在30歲左右,是社區(qū)治理的骨干。兼職網(wǎng)格員與專職網(wǎng)格員工作內(nèi)容并無明顯差別,同樣受網(wǎng)格員的考核標(biāo)準(zhǔn)限制,但主要由社區(qū)管理,選拔則是根據(jù)上級給定的指標(biāo),由社區(qū)人員輪流擔(dān)任,每半年輪換一次。安監(jiān)網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招入,但只受安監(jiān)部門的指揮與領(lǐng)導(dǎo),對社區(qū)的事務(wù)參與較少,更多的只是負(fù)責(zé)社區(qū)企業(yè)的安全治理與監(jiān)督。三類網(wǎng)格員分工協(xié)作,確保了A社區(qū)的各項(xiàng)治理工作都能做到有人可循。
作為社區(qū)網(wǎng)格化治理的主要實(shí)施主體,網(wǎng)格員群體的出現(xiàn)有力推動(dòng)了基層治理效能的提升,提高了社區(qū)回應(yīng)的精準(zhǔn)性。但在具體的治理實(shí)踐中,網(wǎng)格員群體也面臨著一系列困境。
社區(qū)治理面臨的具體情況千差萬別,治理手段和模式的選擇也應(yīng)該體現(xiàn)該社區(qū)的具體特點(diǎn)。但由于社區(qū)網(wǎng)格治理受上級的管控性較強(qiáng),上級過多的行政性要求往往導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)格治理效果難以真正發(fā)揮。如2018年,A社區(qū)應(yīng)上級政策推進(jìn)“全要素”的治理模式,但在該種模式還沒有全面落實(shí)、推進(jìn)的情況下,上級政策就調(diào)整成了網(wǎng)格化治理。而在網(wǎng)格化治理剛剛理順的情況下,當(dāng)?shù)赜珠_始推行民警、警格員與網(wǎng)格員聯(lián)動(dòng)融合的“網(wǎng)格+警格”模式,目標(biāo)是使基層治理逐漸成為可以聯(lián)動(dòng)所有治理主體的大網(wǎng)。這一想法固然不錯(cuò),但是對于人、財(cái)、物有限的社區(qū)來說,實(shí)施起來則極為困難。A社區(qū)共六個(gè)網(wǎng)格,社區(qū)民警僅有兩個(gè),并沒有真正意義上的警格員。但隨著聯(lián)動(dòng)的融入,以往的網(wǎng)格員又不得不從事警格的工作,使得工作任務(wù)大增,在收入沒有變化的情況下,任務(wù)量的增加導(dǎo)致大量網(wǎng)格員疲于應(yīng)付,對自己的職業(yè)認(rèn)同程度很低。社區(qū)將治理力量和管理任務(wù)讓渡給警格任務(wù),原本的治理精力必定會(huì)被分散,精準(zhǔn)化程度也有所下降,如居民的需要長期難以得到及時(shí)有效回應(yīng),將會(huì)大大降低居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感,降低社區(qū)治理的效能,違背網(wǎng)格化治理的初衷。
穩(wěn)定、高素質(zhì)的網(wǎng)格員群體是保證網(wǎng)格治理工作順利開展的前提,但是當(dāng)前網(wǎng)格員群體的穩(wěn)定性相對較差,因?yàn)樯鐓^(qū)網(wǎng)格員需要面對社區(qū)內(nèi)治理范圍內(nèi)的各種工作,對網(wǎng)格員的素質(zhì)也提出了較高的要求,如既需要腦力勞動(dòng),也需要體力勞動(dòng)、既能使用現(xiàn)代化的信息平臺(tái),還能做得了群眾的思想工作,因而社區(qū)招入的網(wǎng)格員群體年齡結(jié)構(gòu)偏向年輕化。年輕化的網(wǎng)格員往往希望獲得更大的發(fā)展空間。而實(shí)際中的網(wǎng)格員晉升空間有限,通道較窄,層級跨越難度較高。再加上多層指標(biāo)考核所造成的較大工作壓力,導(dǎo)致網(wǎng)格員往往將眼前的工作視為臨時(shí)跳板,難以形成認(rèn)同感和歸屬感。另外,兼職網(wǎng)格員總體來講,工作的連續(xù)性較差,每半年輪換一次的周期,也會(huì)造成兼職網(wǎng)格員對網(wǎng)格內(nèi)信息掌握不完全、業(yè)務(wù)不熟練、缺少服務(wù)意識(shí)、民眾接受度低等問題。從政府角度來講,一方面,地方政府希望將網(wǎng)格員變成自己在基層的觸手,因而在職業(yè)倫理方面對網(wǎng)格員保持了與公務(wù)人員類似的要求,但另一方面在待遇和崗位設(shè)置上又有很大差距,最終導(dǎo)致各類網(wǎng)格員的離職率長期居高不下,而政府也未能通過網(wǎng)格員降低自己的管理成本,提升治理效能。
權(quán)責(zé)一致是保證工作有效開展的前提,權(quán)責(zé)失衡是諸多問題出現(xiàn)的根源,面對權(quán)責(zé)一致問題,網(wǎng)格員在日常工作中有許多的無奈。網(wǎng)格員雖承擔(dān)著基層網(wǎng)格治理的職責(zé),但就其本身性質(zhì)而言,是無執(zhí)法權(quán)的服務(wù)人員。網(wǎng)格員當(dāng)需要規(guī)范居民行為時(shí),無權(quán)力與強(qiáng)制性之間就產(chǎn)生了矛盾。例如,在創(chuàng)建文明城市活動(dòng)中,網(wǎng)格員應(yīng)社區(qū)要求,在走訪過程中要處理一些擺放不整潔的物品。當(dāng)看到一些廢棄拖把在小區(qū)樹旁堆放時(shí),從創(chuàng)建文明城的目標(biāo)要求出發(fā),網(wǎng)格員需要督促居民把亂堆放的拖把收到私人區(qū)域,但居民往往出于各種考慮,并不服從、配合。在這種情況下,網(wǎng)格員因沒有強(qiáng)制性執(zhí)行權(quán),只能將出現(xiàn)的問題向上反映,導(dǎo)致問題無法得到及時(shí)解決;而且簡單的事件在信息溝通過程和科層傳達(dá)之間耗費(fèi)較多時(shí)間,效率大打折扣。
治理從根本上來講需要多元主體的合作共治。但實(shí)踐中,多元主體加入社區(qū)治理之后,使得社區(qū)的各項(xiàng)工作精細(xì)到了每一部門。但由于信息不對稱和部門之間信息壁壘的存在,各部門之間的信息流通、使用會(huì)消耗大量時(shí)間,進(jìn)而影響社區(qū)治理的效率。網(wǎng)格員群體作為社區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)和撬動(dòng)機(jī)制,需要經(jīng)過社區(qū)——街道——區(qū)三階體系的過濾分篩,才能撬動(dòng)相應(yīng)的行政資源解決問題,這勢必在層層傳導(dǎo)的過程中會(huì)出現(xiàn)服務(wù)對接不準(zhǔn)確和治理主體混亂等情況。例如:網(wǎng)格員在社區(qū)巡查的過程中發(fā)現(xiàn)公共區(qū)域上有隨意放置的晾衣架,需要拍照上傳給監(jiān)督指揮中心,由指揮中心核查,然后再派遣相關(guān)責(zé)任單位處理。這一原本只需物業(yè)簡單溝通便能及時(shí)處理的事項(xiàng),在網(wǎng)格員出現(xiàn)以后往往需要兩天甚至更長時(shí)間才能得以解決。多元主體的加入反而拖慢了原有社區(qū)層面問題的解決速度,增加了許多不必要的程序,也往往會(huì)引發(fā)群眾的不滿。
基層社區(qū)網(wǎng)格化治理作為基層治理的一大創(chuàng)新,很大程度上解決了社區(qū)治理的精準(zhǔn)性和回應(yīng)性問題,實(shí)踐中,得到了各地的廣泛應(yīng)用。對于網(wǎng)格化治理中出現(xiàn)的以上問題,可以嘗試從以下方面給予解決。
權(quán)責(zé)一致才能調(diào)動(dòng)治理主體的積極性,也有利于社區(qū)治理主體根據(jù)各自不同的特點(diǎn),探索適合當(dāng)?shù)匦枰闹卫砟J?,進(jìn)而促進(jìn)治理效能的提升。對此,上級政府應(yīng)轉(zhuǎn)換身份,從規(guī)則制定者轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫砟J綐?gòu)建、運(yùn)行的引導(dǎo)者和監(jiān)督者,鼓勵(lì)社區(qū)從實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行治理模式創(chuàng)新。如對于自治能力較強(qiáng)的社區(qū),可以通過組建社區(qū)社會(huì)組織,使其與社區(qū)網(wǎng)格員群體有效配合開展社區(qū)治理活動(dòng)。另外,上級政府也可以對各地區(qū)網(wǎng)格化治理建立考核系統(tǒng),增加針對治理模式創(chuàng)新的考核項(xiàng)目,對于治理有效的創(chuàng)新模式大力支持并推廣,效用較低的則及時(shí)反省與糾偏。
針對網(wǎng)格員的工作內(nèi)容、工作性質(zhì)賦予其一定的治理權(quán)力,保障其分內(nèi)工作的有效實(shí)施。社區(qū)可以將基層治理的權(quán)力適當(dāng)下放至網(wǎng)格員群體中,將網(wǎng)格員服務(wù)性質(zhì)與管理性質(zhì)結(jié)合,促進(jìn)治理效果的最大化。在治理體系中,可將小風(fēng)險(xiǎn)事件放權(quán)給網(wǎng)格員進(jìn)行處置,這將有效激發(fā)網(wǎng)格員的服務(wù)意識(shí),縮減治理成本,減輕其他部門的治理負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中,各地也在積極探索網(wǎng)格員就地處理解決部分問題的方式,這不僅有利于問題的及時(shí)解決,還有助于提升網(wǎng)格員的角色意識(shí)和職業(yè)自豪感。另外,進(jìn)一步規(guī)范網(wǎng)格員治理體系,理順上下級關(guān)系。明確不同性質(zhì)網(wǎng)格員的薪資標(biāo)準(zhǔn)、工作內(nèi)容、轄區(qū)范圍等。在實(shí)踐中,不斷優(yōu)化網(wǎng)格員的行為與網(wǎng)格員的管理體系,建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制,以充分發(fā)揮網(wǎng)格員在基層治理中的協(xié)助性作用。
轉(zhuǎn)化網(wǎng)格員評分規(guī)則,將考核標(biāo)準(zhǔn)與轄區(qū)內(nèi)的居民企業(yè)建立密切聯(lián)系,吸納服務(wù)對象參與對網(wǎng)格員群體的考核。社區(qū)居民是接受社區(qū)服務(wù)的群體,也是熟悉網(wǎng)格員群體的主體,對于網(wǎng)格員的考核,社區(qū)居民擁有更多的發(fā)言權(quán)。吸納社區(qū)居民參與對網(wǎng)格員群體的考核,不僅可以提升考核的全面性,而且可以激發(fā)居民參與社區(qū)治理的意識(shí),激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)在能力。因此要完善考核機(jī)制,建立由“居民—— 樓道長——網(wǎng)格員——社區(qū)——鎮(zhèn)級組織”五級組成的考核架構(gòu),建立居民、網(wǎng)格員、社區(qū)之間的治理服務(wù)與監(jiān)督反饋聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。將管理與服務(wù)資源下沉到社區(qū)網(wǎng)格中,使居民主動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)格員的服務(wù)技能,全方位、多角度地促進(jìn)網(wǎng)格員的素質(zhì)建設(shè)。居民主體監(jiān)督輔助于政府購買引進(jìn)績效考核隊(duì)伍,綜合完善網(wǎng)格員服務(wù)考核制度,在考核中激勵(lì)網(wǎng)格員。
完善網(wǎng)格員內(nèi)部晉升體系,通過在網(wǎng)格員群體中設(shè)立員長、組長、隊(duì)長等管理者崗位,鼓勵(lì)積極的內(nèi)部競爭。體系內(nèi)部中,創(chuàng)設(shè)層級治理機(jī)制,拓寬網(wǎng)格員晉升空間,為優(yōu)秀網(wǎng)格員提供適當(dāng)?shù)闹贫葍A斜。另外,可為網(wǎng)格員職位建立編制,將網(wǎng)格員主體納入行政管理內(nèi)部,推動(dòng)網(wǎng)格員成為公共組織治理的編內(nèi)人員。評估網(wǎng)格員工作,評選優(yōu)秀網(wǎng)格員進(jìn)行薪資獎(jiǎng)勵(lì),為優(yōu)化基本公共服務(wù)網(wǎng)格化治理體系提供堅(jiān)定的人才保障。
在網(wǎng)格化治理過程中,社區(qū)等基層組織面臨著多重問題。受部門利益、層級劃分等體制性與網(wǎng)格員身份的特殊性等因素共同影響,網(wǎng)格化推進(jìn)過程也面臨諸多問題。另一方面,網(wǎng)格化治理在我國的基層治理中發(fā)揮的作用越來越大,不同地區(qū)的網(wǎng)格化治理也表現(xiàn)出了各自不同的特點(diǎn),因此,各地政府需要鼓勵(lì)各地因地制宜選擇不同的網(wǎng)格治理模式。尤其是針對網(wǎng)格員群體,作為網(wǎng)格化治理中最為重要的主體,各級政府在任務(wù)下派和指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中尤其要注重從人本的角度謀劃該群體的長久發(fā)展和素質(zhì)提升,以促成整個(gè)網(wǎng)格員群體能夠自始至終在基層治理中扮演重要角色,成為政府與社區(qū)溝通的橋梁。