石小倩，李 安

（德州學(xué)院 法學(xué)院，山東 德州 253000）

0 引 言

近年來(lái)，隨著我國(guó)第五代移動(dòng)通信技術(shù)（5th Generation Mobile Communication Technology，5G）和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展與普及，基站建設(shè)愈加常見(jiàn)，無(wú)論是城市地區(qū)還是農(nóng)村地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)基站都不難見(jiàn)到。然而，隨著基站數(shù)量的增加，再加上人們對(duì)移動(dòng)通信的了解明顯不足，甚至對(duì)通信輻射等問(wèn)題有一些誤解，導(dǎo)致部分通信基礎(chǔ)設(shè)施受到人為的影響和破壞?！霸谖覈?guó)產(chǎn)生了許多鄰避沖突事件，不僅造成了社會(huì)的不安定，也制約著我國(guó)通信事業(yè)的發(fā)展?！保?］因此，如何正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的鄰避沖突問(wèn)題，并合理解決這些鄰避沖突，是接下來(lái)要著重解決的難題。

1 鄰避治理的內(nèi)涵及基站建設(shè)的意義

1.1 鄰避治理的內(nèi)涵

“‘鄰避’一詞來(lái)源于西方，指那些興建后能促進(jìn)整體社會(huì)利益提升，但會(huì)對(duì)周邊居民產(chǎn)生負(fù)面影響的設(shè)施及由此引發(fā)的消極效應(yīng)，即‘Not In My Backyard’，不要建在我家后院。”［2］盡管這些設(shè)施在建成后會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生極大的效益，但由于其同時(shí)具有負(fù)外部性，可能會(huì)威脅到少數(shù)人的個(gè)人利益，由此引發(fā)的沖突叫作鄰避沖突，引起鄰避沖突的設(shè)施就叫作鄰避設(shè)施。

針對(duì)各種鄰避沖突，政府往往采取“鄰避管控”的手段來(lái)應(yīng)對(duì)，并把鄰避沖突當(dāng)作一種阻礙政府職能履行、影響政府形象的“負(fù)面事件”來(lái)對(duì)待［3］。但隨著我國(guó)政府改革不斷推進(jìn)，政府職能逐漸發(fā)生了變化，對(duì)于鄰避沖突事件的對(duì)策也由以前的“鄰避管控”逐漸過(guò)渡到“鄰避治理”。它不僅弱化了政府在處理相關(guān)事件中的絕對(duì)掌控地位，更形成了多元主體共同參與治理的新局面。

總的來(lái)說(shuō)，鄰避治理即多元主體共同參與鄰避事件的解決，以避免鄰避沖突產(chǎn)生，維護(hù)正常的社會(huì)秩序，從而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

1.2 城市基站建設(shè)的意義

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與每一個(gè)公民息息相關(guān)。無(wú)論是公共基礎(chǔ)設(shè)施還是私人興建的基礎(chǔ)設(shè)施，都為生活在附近的公民提供了便利?；镜慕ㄔO(shè)更是如此，它不僅滿足了附近居民的網(wǎng)絡(luò)通信需求，還對(duì)國(guó)家通信事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

作為國(guó)家的關(guān)鍵通信基礎(chǔ)設(shè)施，移動(dòng)通信基站是國(guó)家通信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的重要單元，也是提供優(yōu)良網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量的前提條件［4］。隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展和5G 技術(shù)的普及，5G 基站的建設(shè)正在我國(guó)城市地區(qū)大力推進(jìn)，它不僅在一定程度上與2G、3G 網(wǎng)絡(luò)互補(bǔ)，共同滿足民眾的通訊、上網(wǎng)要求，還能在一定程度上節(jié)約建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本［5］，對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)及網(wǎng)絡(luò)周邊技術(shù)的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。此外，其不僅極大地提高了人民的生活水平，還豐富了人們的日常生活。

2 鄰避治理視域下城市基站建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 鄰避治理主體單一

通常情況下，當(dāng)鄰避問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，民眾往往會(huì)認(rèn)為是政府的責(zé)任，在實(shí)際生活中，往往也只有政府才會(huì)參與鄰避沖突的治理。治理主體的單一性導(dǎo)致進(jìn)行鄰避治理不僅會(huì)加重政府部門(mén)的負(fù)擔(dān)，而且如果問(wèn)題沒(méi)有得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q，會(huì)導(dǎo)致政府失去民眾的信任，引起民眾的不滿。根據(jù)治理理論，多元主體參與治理更有利于問(wèn)題的解決［6］。政府、企業(yè)、社會(huì)、民眾等主體共同參與治理，發(fā)揮多方的力量，聆聽(tīng)更多的聲音，可能會(huì)妥善地解決鄰避沖突問(wèn)題。而在現(xiàn)實(shí)生活中，政府為保證公權(quán)力，不愿放權(quán)，企業(yè)因?yàn)樽陨砝骐y以真正參與，民眾因缺少相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)也難以做到理性決策［7］，導(dǎo)致鄰避問(wèn)題治理主體單一，以及民眾不滿現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.2 選址、建設(shè)、監(jiān)察機(jī)制不完善

在基站的建設(shè)過(guò)程中，參與主體一般只包括企業(yè)和政府，民眾及其他組織難以參與從選址到建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。基站的選址往往只遵循企業(yè)的意愿，通過(guò)企業(yè)的申請(qǐng)和政府的審批，一座基站就可以建成。在基站的建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)往往難以做到提前公示、積極向社會(huì)征求意見(jiàn)，民眾知道基站的存在往往已經(jīng)是在基站完工后，這導(dǎo)致民眾即使存在意見(jiàn)，也難以進(jìn)行充分的表達(dá)。在基站建成后，監(jiān)察機(jī)制也不夠完善，由于缺少相關(guān)的專(zhuān)業(yè)設(shè)備和機(jī)制對(duì)基站輻射等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)察，民眾難以實(shí)時(shí)了解基站運(yùn)行的基本情況，內(nèi)心產(chǎn)生害怕甚至厭惡情緒，從而導(dǎo)致鄰避沖突事件發(fā)生。

2.3 溝通不暢，民眾認(rèn)識(shí)不清

在人們傳統(tǒng)的觀念中，基站總是與輻射和噪聲相聯(lián)系，人們普遍認(rèn)為距離基站過(guò)近會(huì)對(duì)健康產(chǎn)生不良的影響。但實(shí)際上，基站信號(hào)輻射為電磁輻射，非電離輻射，在大氣傳播過(guò)程中衰減幅度很大，對(duì)人體的傷害幾乎可以忽略不計(jì)，所以基站的電磁輻射比家用電器還要小。我國(guó)對(duì)基站的建設(shè)和管理有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括嚴(yán)格的工作程序，還包括嚴(yán)格的法律依據(jù)。要想建立一座基站，不僅要經(jīng)過(guò)層層申請(qǐng)，還要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的嚴(yán)格審批。而民眾卻對(duì)此過(guò)程一無(wú)所知，僅僅認(rèn)為是資本的力量驅(qū)使運(yùn)營(yíng)商來(lái)建設(shè)基站，并且認(rèn)為運(yùn)營(yíng)商會(huì)把基站地址選在偏僻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好的地區(qū)，這一想法與實(shí)際情況不符。民眾與政府及運(yùn)營(yíng)商的溝通不暢，導(dǎo)致雙方的信息不對(duì)稱(chēng)，民眾對(duì)運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)生誤解，進(jìn)而導(dǎo)致鄰避沖突事件發(fā)生。

2.4 民眾對(duì)健康、網(wǎng)絡(luò)要求提高

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾［8］。這充分說(shuō)明人民的生活水平在不斷提高，人民有更多的精力和意愿來(lái)關(guān)注金錢(qián)之外的東西，比如健康。因此，許多人對(duì)基站建設(shè)的抵制主要體現(xiàn)在害怕基站所產(chǎn)生的輻射影響自己或家人的身體健康。此外，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、視頻通話、在線會(huì)議……新型的生活方式要求如今的網(wǎng)絡(luò)有著極快的上傳和下載速度，這對(duì)網(wǎng)絡(luò)提出了極高的要求，而基站的作用范圍決定了若想保證網(wǎng)絡(luò)速度就必然要在一定區(qū)域內(nèi)布置多個(gè)基站，并且人口越密集、用戶越多、需求越大，基站越密集。這種客觀需要表明在人口越密集的城區(qū)，基站密度越大，相應(yīng)地，人們就會(huì)認(rèn)為輻射越大。但距離一旦拉遠(yuǎn)，人們又會(huì)抱怨網(wǎng)絡(luò)信號(hào)不好，影響正常生活。

3 鄰避治理視域下應(yīng)對(duì)城市基站建設(shè)問(wèn)題的建議

針對(duì)城市基站建設(shè)所產(chǎn)生的問(wèn)題，結(jié)合鄰避治理理論，我們可以采取多種方式進(jìn)行解決，具體如下。

3.1 創(chuàng)新治理模式，加強(qiáng)多方合作

在鄰避治理過(guò)程中，創(chuàng)新已有的治理模式，促進(jìn)多元主體積極參與，積極引導(dǎo)企業(yè)、公眾、各社會(huì)組織主動(dòng)參與鄰避治理，加強(qiáng)各方利益主體之間的合作。首先，建立以政府為主導(dǎo)、各方利益主體多元參與的溝通渠道，使各主體能夠充分表達(dá)訴求。其次，召開(kāi)各方代表大會(huì)，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議。最后，創(chuàng)新治理模式，提高民眾參與程度，使其通過(guò)合法的途徑維護(hù)自己的利益。

3.2 完善相關(guān)制度，健全法律法規(guī)

目前，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于基站與居民距離的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致一旦居民與運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)生糾紛與矛盾，雙方都無(wú)法通過(guò)正當(dāng)?shù)耐緩骄S護(hù)自己的合法權(quán)益。對(duì)此，筆者提出以下建議。首先，國(guó)家應(yīng)該完善相關(guān)立法，建立健全信息化網(wǎng)絡(luò)體系，完善已有的《無(wú)線電管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，填補(bǔ)我國(guó)法律體系在基站建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的空白。其次，相關(guān)責(zé)任部門(mén)應(yīng)對(duì)涉及居民根本利益的問(wèn)題作出明確的規(guī)定和說(shuō)明，使雙方都能明確自己的權(quán)利與義務(wù)。最后，完善相關(guān)制度，注重公眾參與，采取聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)征集等方式，讓公民可以通過(guò)合法的途徑表達(dá)自己的愿望和訴求，提高公民參與的程度和意愿。

3.3 積極擴(kuò)大宣傳，管理技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

公民對(duì)基站的畏懼心理主要來(lái)自擔(dān)心基站所造成的輻射，對(duì)此，各主體可以有針對(duì)性地采取相關(guān)措施。首先，各級(jí)政府或基站運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)合適的方式加強(qiáng)宣傳，科普關(guān)于基站的基本科學(xué)知識(shí)，消除民眾對(duì)基站的誤解。例如，開(kāi)展“科普進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，聘請(qǐng)具有權(quán)威的專(zhuān)家向公民科普相關(guān)科學(xué)知識(shí)，引導(dǎo)居民消除誤解?；蛘卟扇∩鐣?huì)—學(xué)校合作的方式，讓大學(xué)生進(jìn)社區(qū)，科普宣傳有關(guān)基站的知識(shí)，盡量做到少時(shí)多次，不斷鞏固，逐漸消除公眾對(duì)未知的恐懼。其次，對(duì)于公民所擔(dān)心的輻射問(wèn)題，可以安裝專(zhuān)業(yè)的檢測(cè)設(shè)備，做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)公布數(shù)據(jù)和結(jié)果，積極與民眾溝通交流，用專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)消除民眾的恐懼。再次，要堅(jiān)持做到數(shù)據(jù)公開(kāi)，讓居民在想了解時(shí)能夠?qū)崟r(shí)掌握信息，充分表達(dá)誠(chéng)意。最后，各運(yùn)營(yíng)商要做好技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)升級(jí)換代技術(shù)等手段來(lái)規(guī)避鄰避風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 關(guān)注民眾權(quán)利，實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

鄰避設(shè)施項(xiàng)目的決策要有公眾的參與，這是公共政策實(shí)施的一個(gè)必備環(huán)節(jié)［9］。首先，從決策開(kāi)始，就在政府網(wǎng)站、社區(qū)公告欄上公開(kāi)建設(shè)信息，讓公眾從一開(kāi)始就能了解到建設(shè)的情況和進(jìn)度，做到信息實(shí)時(shí)公開(kāi)透明［10］。其次，推行地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)性選址，將選址的權(quán)力返還給社區(qū)民眾，由居民自己去衡量設(shè)施設(shè)置帶來(lái)的利弊得失，由居民社區(qū)決定是否接受設(shè)施建造［11］。再次，對(duì)于認(rèn)為基站建設(shè)有問(wèn)題的區(qū)域的民眾，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償資金，由國(guó)家、政府、社會(huì)組織和公民共同出資，定期組織民眾體檢，或定期組織專(zhuān)業(yè)部門(mén)檢測(cè)，由居民委員會(huì)代表全體居民進(jìn)行監(jiān)督。最后，對(duì)于特殊情況，國(guó)家應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償，如距離基站過(guò)近的居民小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)采取減免房租或發(fā)放補(bǔ)助等措施，但應(yīng)注意補(bǔ)償前置，讓公民在充分了解實(shí)際情況的前提下做出符合自己意愿的決策。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展普及，出現(xiàn)了基站建設(shè)的鄰避沖突事件，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這是城市快速發(fā)展過(guò)程中的正?，F(xiàn)象，只要采用合理的方式加以解決，就不會(huì)對(duì)我國(guó)的社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。鄰避沖突產(chǎn)生的根本原因是鄰避設(shè)施的負(fù)外部性損害了公民的合法利益，從而造成民眾不滿。因此，盡力避免民眾的合法權(quán)益受到損失，能有效避免鄰避沖突事件發(fā)生。通過(guò)多元主體共同參與，共同治理鄰避沖突問(wèn)題，從根源上預(yù)防鄰避沖突事件產(chǎn)生，促進(jìn)我國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)事業(yè)健康發(fā)展，從而為社會(huì)發(fā)展助力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦能。