浙江農(nóng)林大學 周奕慧

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設，將生態(tài)文明建設納入了全面依法治國的法治框架內(nèi)進行推進，不僅將生態(tài)文明理念和生態(tài)文明建設寫入《中華人民共和國憲法》，納入中國特色社會主義總體布局；[1]而且國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃依然將生態(tài)文明建設擺在了重要的位置?！笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標包括生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，而對于生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟是實現(xiàn)生態(tài)文明建設進步的重要內(nèi)容。目前，對于生態(tài)環(huán)境損害的救濟有行政執(zhí)法和司法雙重路徑，其中司法路徑主要包括了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

環(huán)境司法制度的加入豐富了生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，推動了多元化現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構建。但是，現(xiàn)有的環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法雙重救濟路徑制度也存在以下問題：一是兩種制度之間關系不清、適用順位不明。對于環(huán)境公益訴訟，行政機關與司法機關漠視彼此、各自動作，將造成公共資源的無謂損耗。[2]就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言，從試行實踐情況看，該項新型訴訟極易與既有制度形成“重疊”“沖突”之亂象，有損我國尚在建立中的環(huán)境法治。[3]二是存在司法權與行政權邊界模糊、角色錯位的風險。具體而言，就環(huán)境公益訴訟而言，法院、檢察機關的職權主義色彩濃烈，易引發(fā)司法權僭越行政權的風險。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，目前的制度設計也沒有合理定位行政權與司法權適用關系，行政機關可以在未行使行政權的情況下直接請求司法機關介入。從“司法缺位”一躍而致“司法越位和錯位”，只會傷害中國正在建立的環(huán)境法治。[4]由于行政執(zhí)法和司法手段特點、本質(zhì)各異，因此，應該在遵循行政權和司法權應有定位的基礎上，理順現(xiàn)有關于生態(tài)環(huán)境損害救濟責任的執(zhí)法和司法的制度順位，形成銜接有序、內(nèi)在協(xié)作的生態(tài)環(huán)境損害救濟體系。

一、環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的制度功能重合

在我國，原本對于生態(tài)環(huán)境本身的損害救濟只有以行政機關為主體的行政執(zhí)法這一種制度模式，環(huán)境行政執(zhí)法指的是環(huán)境行政機關及其工作人員執(zhí)行有關的環(huán)境公法。近些年，才確立了司法手段在生態(tài)環(huán)境損害救濟中的地位。司法手段主要包括立法中所確立的環(huán)境公益訴訟制度，還包括通過一系列政策和司法解釋所確立的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。2015年，國家通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，開啟了以政府為原告主體的生態(tài)環(huán)境損害索賠制度，各試點地方以此為依據(jù)開展了相關試點工作。2017年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度推向全國范圍。2019年，最高人民法院通過了《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（下文簡稱《若干規(guī)定》），為各級法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供明確、可操作的規(guī)范指南。

《若干規(guī)定》（2020修正）第十一條規(guī)定，在被告造成生態(tài)環(huán)境損害的情況下，人民法院可以通過判決被告承擔修復生態(tài)環(huán)境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等責任的方式，達到生態(tài)環(huán)境損害預防和修復的目的，即是通過司法手段實現(xiàn)環(huán)境治理。而就環(huán)境公益訴訟制度而言，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020修正）第十八條規(guī)定了和《若干規(guī)定》相同的幾種民事責任承擔方式。其中，停止侵害、排除妨害、消除影響屬于預防性責任，賠償性責任表現(xiàn)為賠償損失，恢復原狀可被歸類為恢復性責任。從行政執(zhí)法路徑出發(fā)，根據(jù)《環(huán)境保護法》第59-63條、《行政處罰法》第8條、《環(huán)境行政處罰辦法》第10-12條等相關規(guī)定，行政機關本身同樣可以運用其在環(huán)境治理方面的行政執(zhí)法權力，通過環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令這兩大類行政手段，具體表現(xiàn)為罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、要求恢復原狀、責令修復等行政措施，使得相對人承擔懲罰性責任或者救濟性責任，達到與上述民事責任履行相同的效果，即實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的預防和填補。有鑒于此，圍繞生態(tài)環(huán)境損害救濟這個問題，在環(huán)境公益保護上衍生出了兩套目標一致、功能相互重疊的法律救濟機制，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的目標都是為了維護環(huán)境公共利益，所實現(xiàn)的最終制度功能都是填補、修復生態(tài)環(huán)境損害，保護、救濟環(huán)境公共利益。從法理上來看，環(huán)境行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境損害司法存在同時適用的可能性。環(huán)境行政執(zhí)法手段形成的是行政關系，而生態(tài)環(huán)境損害司法所形成的是訴訟關系。兩種法律關系的同時存在并不沖突。

二、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的應然制度順位

既然現(xiàn)有的環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法兩種制度存在目標的一致和功能上的重合，那么為了避免資源浪費，以及消除司法權與行政權角色錯位風險，有必要從行政權和司法權各自的特點、定位和相互關系出發(fā)，明確環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的應然制度順位。

第一，從《憲法》對于國家權力分工規(guī)定和兩種權力的性質(zhì)上來看，行政權屬于管理權，而司法權屬于裁判權。由此，行政權具有單方性、主動性、靈活性以及效率性的特點，司法權則相對應地具有被動性、長周期、終極性、高成本的特點。針對現(xiàn)代環(huán)境問題所具有的綜合性、動態(tài)性、復雜性、不確定性等特點，行政權因其固有特點，在環(huán)境治理過程中能更好地發(fā)揮作用，盡快實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的填補。因此，對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要直接依賴于行政權。[5]根據(jù)哈丁的“公地悲劇”理論，環(huán)境作為公共物品，私主體在利用時都會追求自身利益最大化，而忽視公共利益。并且，很少有個體愿意主動申請救濟在維護自身利益的同時維護社會共同體的環(huán)境利益[6]。政府作為行政管理機關，即公共利益的代表，負有環(huán)境保護的職責。在行政權對于公共利益的維護無法產(chǎn)生效力的情況下，再借助司法權這一最終救濟手段的效力才是適宜的。在環(huán)境司法專門化的背景下，環(huán)境司法的能動性在增強。有必要將司法能動性的發(fā)揮限制在一定范圍內(nèi)，防止司法能動過度，產(chǎn)生司法權的越位。

第二，行政權、司法權專長各異。行政機關在其專門領域具有專業(yè)性的特長，司法權則在法律適用的裁判領域具有特長。在環(huán)境保護這一公共事務領域，相較于司法機關，環(huán)境行政機關依托相關的資金、人員、科學技術，對于生態(tài)環(huán)境損害修復問題更為專業(yè)。從《環(huán)境民事公益訴訟解釋》等相關法律文件的規(guī)定可以看出，在確定生態(tài)環(huán)境修復費用、修復方式以及組織修復等各方面，環(huán)保部門都發(fā)揮著一定的作用，其意見是法院確定生態(tài)環(huán)境修復責任的參考因素。并且從實踐層面出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害修復責任人的違法證據(jù)，主要來源于環(huán)境行政機關在行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)材料。例如，可以用來證明污染事實存在的污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料。

而從現(xiàn)有制度設計上來看，現(xiàn)有制度并沒有對于環(huán)境執(zhí)法和司法的適用順位進行規(guī)定，為司法權僭越行政權留下了一定的制度空間。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的角度出發(fā)，行政機關作為起訴主體，有權選擇通過行政執(zhí)法手段或是司法手段以達到同樣的目的。在現(xiàn)有制度架構下，政府的選擇權并沒有受到過多限制，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟足可成為行政執(zhí)法的替代工具，導致環(huán)境行政執(zhí)法制度的空置。從環(huán)境民事公益訴訟的角度來看，同樣可能出現(xiàn)上述問題，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體雖然不包括行政機關，提起訴訟的有權主體為社會組織和檢察機關，但是對于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟并沒有規(guī)定相應的前置程序，即社會組織極有可能在并沒有窮盡行政機關的行政執(zhí)法救濟措施時，就已經(jīng)轉向了司法機關，運用司法手段尋求救濟，司法權代替行政權，在本該屬于行政權的管理范疇內(nèi)發(fā)揮環(huán)境治理的功能。

基于上述原因，在生態(tài)環(huán)境損害修復和損害賠償領域，應確立行政權優(yōu)先的原則。在此原則的指導下，環(huán)境行政執(zhí)法與司法的制度順位應為：行政機關的環(huán)境行政執(zhí)法應該占主導地位，而包括生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境司法制度，應該起到的是補充和監(jiān)督作用。環(huán)境行政執(zhí)法并非萬能。首先，環(huán)境行政執(zhí)法具有主觀不能的可能。行政權本身具有制度性障礙且存在“權力尋租”弊端，導致環(huán)境行政機關不作為或是濫用環(huán)境行政權現(xiàn)象時常發(fā)生，有必要發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督作用，督促環(huán)境行政機關切實履行監(jiān)管職責，以司法權力制約平衡環(huán)境行政權力。另外，環(huán)境行政執(zhí)法手段還存在客觀不能的情形，例如，存在財產(chǎn)罰額度不足以支撐環(huán)境修復費用、行為罰適用路徑不暢、聲譽罰難以發(fā)揮其應有功能等問題[7]，在這些情形下，行政機關無法使得受損的生態(tài)環(huán)境得到完全救濟，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等環(huán)境司法制度再發(fā)揮兜底、補充作用。這樣才能合理配置行政權和司法權，使得環(huán)境行政部門履行本就屬于自身的環(huán)境公共管理職能，司法部門回歸到以監(jiān)督行政行為為主的角色上，充分尊重行政決策，不過分干預行政部門對于專業(yè)問題的判斷，僅僅在行政部門不合法、不合理履行職能或者僅僅依靠行政執(zhí)法手段無法完全救濟生態(tài)環(huán)境損害的情況下，才加以介入。

三、落實環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法應然制度順位的路徑

在明確了環(huán)境行政執(zhí)法占主導地位、環(huán)境司法制度只是起監(jiān)督補充作用的應然制度順位后，有必要通過具體制度的完善扭轉環(huán)境執(zhí)法權和司法權出現(xiàn)的錯位。因為權力天然具有擴張性，如果欠缺規(guī)制，難免逾越行政權與司法權的邊界，造成司法權的過度膨脹，影響現(xiàn)有的權力配置格局，動搖公正司法的基本價值追求。[8]

首先，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》劃定了四種起訴情形：較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件，以及其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形?！拜^大、重大、特別重大”和“嚴重影響”本身措辭模糊，留下了較大的解釋空間。如何判定生態(tài)環(huán)境損害情形是否符合上面可起訴的情形缺乏量化的標準。因此，有必要對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的可訴范圍進行一定的限縮，防止行政機關濫用司法手段實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復的公益目的。例如，通過對于“較大、重大、特別重大”和“嚴重影響”進行解釋，提供在判斷過程中可操作的具體標準。

其次，關于環(huán)境民事公益訴訟，現(xiàn)有起訴主體包括社會組織和有權機關兩類主體。鑒于行政機關本身可能因為地方經(jīng)濟發(fā)展因素等原因，無法發(fā)揮應有的環(huán)境保護作用，在環(huán)境治理的多元主體參與思想指導下，允許社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟，追究責任人生態(tài)環(huán)境損害修復責任本身并沒有問題。但是，現(xiàn)有制度并沒有規(guī)定社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序，社會組織可能在沒有充分借助行政執(zhí)法手段的情況下就向司法機關提起了訴訟。這同樣可能造成行政權的缺位和司法權的錯位、越權?；谏鲜隼碛?，有必要也為社會組織提起民事公益訴訟設置一定的前置程序，以確保行政執(zhí)法手段被充分利用。即社會組織只有在訴諸行政執(zhí)法手段達到一定程度后，依舊無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復目的，才能夠向司法機關提起環(huán)境民事公益訴訟。

再次，環(huán)境行政公益訴訟在理順環(huán)境行政權和司法權順位中也發(fā)揮著重要的作用。國家在保護生態(tài)環(huán)境的過程中，可能積極冒進，也可能消極懈怠。[9]環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)就是督促有關行政機關在消極懈怠時履行生態(tài)環(huán)境保護的職責，目前主要是由作為法律監(jiān)督機關的檢察機關提起的。環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序即檢察機關對于行政部門履職的督促程序，一方面有利于發(fā)揮司法權的監(jiān)督作用，另一方面也可以保證司法權不對行政行為過度干預，發(fā)揮行政執(zhí)法的主導作用。環(huán)境行政公益訴訟也可以參照民事公益訴訟，擴展訴訟主體范圍，將社會組織也納入起訴主體范圍中，甚至可以考慮規(guī)定賦予公民在一定條件下的起訴資格。構建起訴主體多元化的環(huán)境行政公益訴訟，使得行政機關的行政行為能被全面監(jiān)督，讓不行使或者不充分行使環(huán)境監(jiān)管職責的行為無所遁形。

最后，適度調(diào)整環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法中功能重疊的責任形式，不再將恢復原狀作為環(huán)境民事公益訴訟的一種責任承擔方式，使得生態(tài)環(huán)境損害修復責任回歸公法責任的屬性。雖然生態(tài)環(huán)境損害修復是源于民事責任的“恢復原狀”，但因為生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性和復雜性特點，國家公權機關應當成為生態(tài)環(huán)境損害修復的主導力量，因而應該主要借助環(huán)境行政執(zhí)法手段進行生態(tài)環(huán)境損害的修復。

四、結語

圍繞生態(tài)環(huán)境損害救濟問題，我國已經(jīng)逐漸構建了功能相同的環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法兩套制度體系。在生態(tài)環(huán)境問題依舊嚴峻、環(huán)境行政執(zhí)法無力的背景下，借助司法的權威力量確實在一定程度上有利于推進生態(tài)環(huán)境損害的預防和填補。但是從目前相關的法律法規(guī)和政策來看，目前的制度設計并沒有妥善規(guī)范好環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法適用順位，為司法權越位留下了制度空隙，也引發(fā)了浪費環(huán)境治理資源的風險。從行政權和司法權的本質(zhì)特點和相互關系出發(fā)，從長期制度建構來看，還是應該回歸行政權優(yōu)先的順位，保持司法權的謙抑性。即當生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)時，有損害需要填補時，首要發(fā)揮作用的應該是環(huán)境行政執(zhí)法手段，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟只是處于補充地位。另外，也需要重視環(huán)境行政公益訴訟制度對環(huán)境行政機關的監(jiān)督作用。如此，在全面預防和救濟生態(tài)環(huán)境損害的原則指導下，合理安排相關制度順位才能實現(xiàn)制度的合力，發(fā)揮最大效用，不斷地完善現(xiàn)代環(huán)境治理體系，從而為生態(tài)文明建設提供法治支撐。