四川省資陽(yáng)市委黨校 劉天福

近年來(lái)，隨著十九大的召開，習(xí)近平提出了全面提升國(guó)家治理能力和治理體系新要求，該要求是在充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段社會(huì)矛盾基礎(chǔ)上形成的，符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律和公民內(nèi)心訴求。該要求為基層信訪工作發(fā)展提供了政策支持，為信訪工作法治化建設(shè)注入了新的活力。但是當(dāng)前我國(guó)基層信訪工作在具體執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)了工作機(jī)制不完善、干群法治意識(shí)淡薄、干部執(zhí)法能力較弱等問題，阻礙了政治民主化發(fā)展腳步，加劇了社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定。開展基層信訪工作法治化建設(shè)不僅有助于有效解決該問題，更有利于從整體上提升我國(guó)基層治理水平，促進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)。

一、基層信訪工作制度發(fā)展變遷及基本理論

（一）信訪工作制度發(fā)展變遷

我國(guó)信訪制度有著漫長(zhǎng)的發(fā)展演變歷史，可以追溯到古代封建社會(huì)的直訴制度，該制度帶有一定的救濟(jì)性質(zhì)，是信訪工作制度的前身，但兩者有著明顯的差異和不同。在堯舜禹時(shí)期，通過(guò)設(shè)立誹謗木的方式來(lái)聽取百姓意見，在西周時(shí)期，設(shè)立了路鼓制度和肺石制度，通過(guò)站立在肺石上和敲擊路鼓兩種方式來(lái)表達(dá)自己內(nèi)心的冤情，該制度發(fā)展到魏晉時(shí)期演變?yōu)榈锹劰?，此形式自誕生之日就受到了統(tǒng)治者的青睞，一直沿用至清朝。此種直訴制度不僅有助于化解百姓心中的冤情，解決社會(huì)基本矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更有助于進(jìn)一步鞏固皇權(quán)，強(qiáng)化皇帝權(quán)威，維護(hù)封建專制統(tǒng)治。

古代直訴制度延續(xù)至今發(fā)展成為基層信訪工作制度，該制度在現(xiàn)階段發(fā)展過(guò)程中可分為兩個(gè)時(shí)期，第一時(shí)期為建國(guó)之初到改革開放前。該時(shí)期黨中央積極鼓勵(lì)人民群眾上訪，并且為上訪者提供了一系列救濟(jì)保障，反映情況屬實(shí)的上訪者不僅可以獲得食宿補(bǔ)償，還可以報(bào)銷往返車費(fèi)。在1951年，我國(guó)正式頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》，此政策的出臺(tái)標(biāo)志著新中國(guó)基層信訪工作制度正式建立。第二階段為改革開放后至今。改革開放以來(lái)，司法領(lǐng)域案件數(shù)量不斷增多且案件性質(zhì)復(fù)雜，基層信訪案件往往涉及訴訟和行政兩方面，這在一定程度上加劇了基層信訪案件處理的難度，針對(duì)此種情況，國(guó)家采取了訴訟和行政相分離的原則處置此類問題，明確復(fù)雜案件中的訴訟責(zé)任和行政責(zé)任，并將其交由專業(yè)化部門進(jìn)行處置。

（二）信訪工作制度基本理論

基層信訪工作法治化建設(shè)不僅具有深厚的群眾基礎(chǔ)，更有著多樣化的理論前提。在制定信訪工作制度過(guò)程中，嚴(yán)格遵循了以下理論：第一、新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾理論。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)矛盾發(fā)生了巨大變化，由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一轉(zhuǎn)變是對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的科學(xué)認(rèn)識(shí)，符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律，在保障公民權(quán)利過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。第二、黨的群眾路線理論。黨中央提出群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的生命線，也是中國(guó)革命取得勝利的關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以可以在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中取得一系列成就，是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨人始終將群眾路線牢記于心，實(shí)踐于行。第三、人民內(nèi)部矛盾理論。人民內(nèi)部矛盾具有非階級(jí)性和非對(duì)抗性，存在一定的調(diào)和空間，此理論是剝削階級(jí)被消滅后處理人民矛盾主要采取的方法，對(duì)于調(diào)和人民根本利益具有重要作用，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。第四、以人民為中心理論。習(xí)近平總書記多次提出要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，可見，習(xí)近平總書記將人民中心理論擺在了黨建工作的核心位置，凸顯了以人民為中心的價(jià)值取向，增強(qiáng)了人們的滿足感、安全感和幸福感。

二、基層信訪工作法治化建設(shè)存在的問題

（一）基層信訪工作機(jī)制有待完善

隨著時(shí)代的發(fā)展與變遷，接訪中出現(xiàn)了較多的基層財(cái)務(wù)管理不當(dāng)、土地非法征用、村務(wù)工作不透明、村干部行為不規(guī)范等問題，之所以出現(xiàn)這些問題主要是由于當(dāng)前我國(guó)沒有建立一套完整的基層信訪工作機(jī)制，沒有獨(dú)立有效的制度系統(tǒng)來(lái)應(yīng)對(duì)信訪過(guò)程中出現(xiàn)的各類問題，當(dāng)基層信訪工作在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)問題時(shí)，基層各部門之間往往互相推卸責(zé)任，沒有做好部門之間的工作銜接，導(dǎo)致基層信訪工作效率低下，影響了信訪工作進(jìn)度。在實(shí)際工作過(guò)程中，基層信訪往往要直接處理群眾問題，倘若沒有健全的基層信訪工作機(jī)制，在處理問題時(shí)就會(huì)導(dǎo)致工作失衡、難以維護(hù)人民群眾的合法利益，同時(shí)也可能無(wú)法處理各部門之間的關(guān)系，影響基層信訪工作的公平性和穩(wěn)定性。

雖然2005年的《信訪條例》中曾指出：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局”，但是此規(guī)定沒有看到信訪制度在工作過(guò)程中的重要性，也未涉及基層信訪工作機(jī)制的相關(guān)具體內(nèi)容和提升策略，嚴(yán)重影響了信訪工作的開展。缺少完善的信訪工作機(jī)制導(dǎo)致了信訪程序復(fù)雜繁瑣，不能針對(duì)案件實(shí)際情況提出有效措施，同時(shí)也造成了信訪機(jī)構(gòu)人員權(quán)力濫用，以公謀私，甚至出現(xiàn)了貪污腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了信訪工作制度的公平性、公正性。在基層信訪工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤解讀救濟(jì)政策、執(zhí)行過(guò)程優(yōu)親厚友、日常行政監(jiān)管不當(dāng)?shù)葐栴}，極大地影響了政府公信力和群眾根基，使基層信訪工作的人情世故色彩過(guò)于濃厚，難以形成獨(dú)立的信訪工作機(jī)制和健全的制度保障。

（二）基層信訪干群法治意識(shí)不強(qiáng)

基層黨員干部作為接訪工作的主體力量，應(yīng)主動(dòng)帶頭學(xué)法、知法、守法、用法，但是在實(shí)際生活中基層黨員干部卻出現(xiàn)了法治思維不強(qiáng)、法律運(yùn)用能力較差等問題，影響了基層信訪工作法治化建設(shè)。基層干部缺少必要的法律培訓(xùn)，往往以日常工作繁忙為由推脫系統(tǒng)化的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，但卻忽視了其工作繁忙多數(shù)情況下是法律知識(shí)缺乏導(dǎo)致的，倘若不進(jìn)行專業(yè)化和系統(tǒng)化信訪等法律知識(shí)的學(xué)習(xí)就很難從本質(zhì)上提高基層干部的執(zhí)政水平和工作效率。部分基層干部法律意識(shí)淡薄，在開展基層信訪中，往往加入自己的主觀意愿，忽視客觀法律條文，此種方式看似提高了辦事效率，實(shí)則影響了工作效果，同時(shí)部分基層干部對(duì)于《信訪條例》的理解較為籠統(tǒng)，不具有深入性和全面性，不能對(duì)具體條例內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)化解讀和深入化探討，無(wú)法為法治化建設(shè)提供足夠保障。從基層上訪者層面上看，上訪者往往年齡較大、受教育程度較低，尤其是缺少法治方面的教育，因此其難以理解信訪過(guò)程中涉及的法律政策，僅僅通過(guò)法治節(jié)目來(lái)了解法治知識(shí)，但此種方式獲得的知識(shí)只是眾多法律中的冰山一角，不具有可行性和可操作性。部分基層上訪者不懂得如何利用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，并且對(duì)于法院存在一定的懼怕心理，主觀錯(cuò)誤地認(rèn)為只有犯罪之人才應(yīng)當(dāng)接受“法院的判決”。此外，很多基層上訪者法制觀念淡薄，在上訪過(guò)程中固執(zhí)己見、墨守成規(guī)，不懂得更新自己原有觀念，只是一味地聽取他人經(jīng)驗(yàn)，忽視了和自身實(shí)際相結(jié)合，給基層信訪干部的工作增加了難度。

（三）基層信訪干部素質(zhì)不高

在基層信訪工作法治化建設(shè)過(guò)程中，部分基層干部有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，嚴(yán)重?fù)p害了司法的公正性，弱化了法律的權(quán)威性，影響了群眾的信訪權(quán)力。部分基層干部執(zhí)法能力較差，不能對(duì)于信訪問題進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)，很難滿足信訪者的實(shí)際訴求，嚴(yán)重阻礙了基層工作制度的發(fā)展，甚至部分基層干部出現(xiàn)了徇私枉法、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，制約了信訪工作法治化建設(shè)步伐，影響了基層信訪工作水平的提高。個(gè)別基層干部在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了“選擇性執(zhí)法”，對(duì)于信訪工作中出現(xiàn)的問題從自身利益角度出發(fā)進(jìn)行處理，沒有遵守相應(yīng)的法律規(guī)定和法律條文，影響了群眾的合法利益，激化了社會(huì)矛盾，影響了治安穩(wěn)定。

基層信訪干部在執(zhí)法過(guò)程中沒有將人民利益放在核心位置上，在開展工作時(shí)沒有堅(jiān)持一切為了群眾、從群眾中來(lái)到群眾中去的原則，對(duì)信訪救濟(jì)性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，不懂得信訪工作制度設(shè)置的目的，很難提高信訪工作效率。在處理基層信訪案件過(guò)程中干部執(zhí)法能力較差，缺乏一定的實(shí)地調(diào)查取證能力，沒有形成專業(yè)化信訪工作團(tuán)隊(duì)，也沒有對(duì)基層信訪人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，導(dǎo)致信訪處理結(jié)果往往不具有說(shuō)服力，很難在更廣范圍內(nèi)推行?；鶎有旁L干部執(zhí)法能力不強(qiáng)還表現(xiàn)在群眾遇到信訪問題時(shí)，干部不能給予專業(yè)化指導(dǎo)和針對(duì)性策略，缺少就事論事和具體問題具體分析的能力，導(dǎo)致在面對(duì)棘手型信訪案件中不知從何入手，影響了案件進(jìn)度。

三、基層信訪工作法治化建設(shè)實(shí)現(xiàn)路徑

（一）科學(xué)完善信訪工作制度

在新時(shí)代發(fā)展背景下，基層信訪工作法治化建設(shè)面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這就需要國(guó)家梳理好各社會(huì)主體之間的關(guān)系，建立健全基層信訪工作制度，不斷完善法治化建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，積極引導(dǎo)群眾學(xué)法、知法、守法，提高法治化建設(shè)的能力和水平，尤其是要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹2022年5月1日施行的最新《信訪工作條例》內(nèi)容，努力提高國(guó)家戰(zhàn)略化發(fā)展能力。在健全科學(xué)信訪工作制度時(shí)要對(duì)各部門的工作內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)化和具體化規(guī)定，同時(shí)設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任追究制度，將責(zé)任明確到個(gè)人，一旦在基層信訪過(guò)程中出現(xiàn)問題，應(yīng)追究相關(guān)基層干部的責(zé)任。

國(guó)家在推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，要充分認(rèn)識(shí)到基層信訪法律建設(shè)過(guò)程中存在的問題，并采取針對(duì)性措施進(jìn)行解決，要將信訪工作向法治化方向引領(lǐng)，完善國(guó)家信訪工作機(jī)制，提高處理信訪問題的能力和水平，使基層信訪有法可依、有序可循。要不斷完善信訪考核制度，將信訪考核指標(biāo)納入系統(tǒng)化考核中來(lái)，不斷對(duì)考核過(guò)程進(jìn)行量化和細(xì)化處理，不能將上訪率作為上訪工作成功與否的唯一界定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)將信訪工作的群眾滿意度作為最終目標(biāo)。

在完善信訪工作機(jī)制過(guò)程中，要嚴(yán)格監(jiān)督基層財(cái)務(wù)、土地、村務(wù)工作、村干部行為，防止在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)公權(quán)濫用的情況。國(guó)家應(yīng)在保留必要程序的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化原有復(fù)雜程序，努力為基層上訪者提供便利，減少上訪者因不懂得復(fù)雜程序而放棄上訪的情況。要積極制定可行性和可操作性較強(qiáng)的規(guī)范性工作措施，明確基層各主體的責(zé)任，努力將基層信訪工作做到規(guī)范化、透明化，要嚴(yán)密信訪工作體系，確保基層信訪制度的有效開展。

（二）全面提升干群法治意識(shí)

在實(shí)際信訪工作過(guò)程中，基層信訪干群法治意識(shí)不強(qiáng)是影響信訪效率的主要原因。因此可從以下幾方面采取措施：

第一、開展全民普法，增強(qiáng)群眾法律觀念。國(guó)家需要向基層百姓和農(nóng)民進(jìn)行信訪等法律宣傳，提高其法律思維能力，使其對(duì)信訪法律有理性客觀的認(rèn)識(shí)，減少無(wú)效上訪的發(fā)生概率。國(guó)家要利用各種節(jié)日開展普法宣傳和法律教育活動(dòng)，積極引導(dǎo)法律進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)，讓信訪法律知識(shí)真真正正地走進(jìn)群眾生活，同時(shí)政府可引導(dǎo)基層部門在當(dāng)?shù)卦O(shè)立法律咨詢服務(wù)中心，及時(shí)解答群眾在上訪過(guò)程中遇到的實(shí)際問題，基層干部在進(jìn)行信訪法律援助過(guò)程中，還要注重提升群眾的維權(quán)觀念和維權(quán)意識(shí)，爭(zhēng)取減少并杜絕非法信訪問題。

第二、拓展信訪途徑，引導(dǎo)群眾通過(guò)法律解決問題。基層干部要增強(qiáng)群眾的基本法律意識(shí)，引導(dǎo)其樹立用法律手段解決問題的信心，使其在信訪過(guò)程中不再聽信他人的“經(jīng)驗(yàn)主義”，而是擁有一定的自我判斷能力。基層干部還要積極向群眾宣傳信訪法律的實(shí)現(xiàn)路徑，不斷引導(dǎo)群眾通過(guò)法律方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。要努力做好 “少上訪”和“多訴訟”的引導(dǎo)，不斷通過(guò)普法宣傳方式向群眾宣傳其適用范圍，使群眾懂得在何種情況下進(jìn)行“上訪”或“訴訟”，盡力實(shí)現(xiàn)從“信訪”到“訴訟”維權(quán)的轉(zhuǎn)變。

第三、提高干部能力，創(chuàng)新干部調(diào)處模式。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》中指出：各級(jí)政府要高度重視信訪干部隊(duì)伍建設(shè)，努力培養(yǎng)造就一支具備較強(qiáng)社會(huì)管理能力的隊(duì)伍。因此，為達(dá)到這一發(fā)展目標(biāo)需要對(duì)基層干部開展信訪法律培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)干部隊(duì)伍的全局觀念和大局意識(shí)，不斷改進(jìn)其工作作風(fēng)和工作方式，提高其信訪工作的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化素養(yǎng)。此外，基層信訪干部還要堅(jiān)持群眾路線，積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、努力做好信訪評(píng)估和考核工作，滿足群眾信訪過(guò)程中的合理訴求。

（三）不斷提高干部執(zhí)法水平

為促進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)，國(guó)家不僅需要規(guī)范既有信訪法律體系，更需要不斷提高基層干部的執(zhí)法水平，定期對(duì)其進(jìn)行信訪工作教育培訓(xùn)，不斷優(yōu)化信訪工作機(jī)制，將信訪法律制度改革落到實(shí)處，使基層干部想群眾所想，急群眾所急，解群眾所憂。始終堅(jiān)持以人民為中心的原則，不斷提高為民解難的能力?；鶎痈刹恳粩嗔私饷袂楹兔裥瑁鰪?qiáng)依法服務(wù)的觀念和意識(shí)，努力落實(shí)國(guó)家關(guān)于基層信訪工作的相關(guān)部署，積極推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)，努力打造透明信訪和陽(yáng)光信訪。

為更好地提高基層干部執(zhí)法水平，國(guó)家需從根本上看到基層干部工作中存在的問題，并利用信訪工作機(jī)制來(lái)對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范，不斷引導(dǎo)基層干部樹立信訪新觀念、了解新政策、掌握新方法，從思想和行動(dòng)兩個(gè)層面上提高干部的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。同時(shí)要不斷研究信訪新情況、豐富信訪新形式、拓寬信訪新路徑，更新原有信訪觀念，掌握信訪工作規(guī)律，努力探尋信訪疑難問題的工作辦法，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)信訪工作在新時(shí)代的飛躍發(fā)展。

國(guó)家在采取策略提升基層干部水平過(guò)程中，要引導(dǎo)其多與信訪機(jī)構(gòu)專業(yè)化工作人員進(jìn)行交流，了解信訪工作新動(dòng)態(tài)和新形勢(shì)，總結(jié)信訪過(guò)程中具有代表性的經(jīng)典案列，推廣并學(xué)習(xí)信訪工作的成功經(jīng)驗(yàn)。此外，還要學(xué)習(xí)借鑒解決信訪的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，結(jié)合我國(guó)基層信訪發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善我國(guó)的信訪工作機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

信訪是政府服務(wù)群眾的重要形式，也是了解民情的必要窗口，在信訪過(guò)程中，國(guó)家各級(jí)各部門要始終堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，將群眾利益放在工作的核心位置上，不斷提高信訪工作政治意識(shí)和大局意識(shí)，積極推動(dòng)信訪體制改革，使基層信訪工作更好地解民難，達(dá)民意。開展基層信訪工作的法治化建設(shè)不僅有利于調(diào)整我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，更有助于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)體制改革，促進(jìn)社會(huì)工作的法治化發(fā)展。