常 健 朱國偉*

2021年9月9日，國務院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權行動計劃（2021—2025年）》。這是中國政府制定的第四期國家人權行動計劃，確定了2021—2025年國家尊重、保護和促進人權的階段性目標和具體任務，是中國人權事業(yè)發(fā)展又一個新的里程碑。新一期行動計劃在內(nèi)容結(jié)構上將全面與重點相結(jié)合，在任務要求上將鞏固與提升相結(jié)合，在戰(zhàn)略布局上要求國內(nèi)發(fā)展與國際發(fā)展雙推動，針對新情境下人權保障的新需求制定了一系列新的保障措施，展示出全面促進各項人權保障高水平發(fā)展的新格局，展現(xiàn)了中國在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家過程中促進人權事業(yè)全面發(fā)展的堅定意志和宏偉藍圖。

一、第四期國家人權行動計劃的制定背景

制定國家人權行動計劃的倡議，首先是在1993年舉行的世界人權大會上提出的。該次大會上通過的《維也納宣言和行動綱領》建議“每個會員國考慮是否可以擬訂國家行動計劃，認明該國為促進和保護人權所應采取的步驟”1《維也納宣言和行動綱領》第二部分第71段。。2002年，聯(lián)合國人權事務高級專員辦事處發(fā)布了《國家人權行動計劃指導手冊》，鼓勵各國制定國家人權行動計劃。該手冊指出，制定國家人權行動計劃，將審視國家在人權方面的需求，在政府官員、安全部門、公民社會組織和普通公眾中提升對人權問題的意識，在一種合作的氛圍中廣泛動員社會各界的力量，提出現(xiàn)實的行動方案，確定可以達到的目標，促進與其他國家計劃項目特別是在發(fā)展和教育領域中的計劃項目之間的聯(lián)系，并履行對促進人權的實際行動的承諾。2Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National Human Rights Plans of Action, HR/P/PT/10 (2002), p. 3.自1993年世界人權大會呼吁各國制定國家人權行動計劃以來，據(jù)不完全統(tǒng)計，已有近60個國家制定了國家人權行動計劃，其中絕大多數(shù)國家只制定了一期或兩期行動計劃，僅有少數(shù)幾個國家連續(xù)制定了三期或四期國家人權行動計劃。

2009年4月，國務院批準并授權國務院新聞辦公室正式發(fā)布了《國家人權行動計劃（2009—2010年）》，這是中國政府制定的第一份以人權為主題的國家規(guī)劃，標志著中國人權事業(yè)進入了有計劃、全面推進的新階段。2009年底，國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制開展了對第一期國家人權行動計劃的中期評估工作，2010年11月又啟動了終期評估工作，于2011年7月發(fā)布了《〈國家人權行動計劃（2009—2010年）〉評估報告》。2012年6月，國務院新聞辦公室正式發(fā)布了《國家人權行動計劃（2012—2015年）》，“表明了中國政府堅定不移地促進中國人權事業(yè)全面發(fā)展的決心，標志著中國人權事業(yè)已進入了有計劃、持續(xù)穩(wěn)健、全面推進的新階段”3《持續(xù)全面推進中國人權事業(yè)發(fā)展——國務院新聞辦公室主任王晨就發(fā)布〈國家人權行動計劃（2012—2015年）〉答記者問》，載中華人民共和國國務院新聞辦公室網(wǎng)站2012年6月12日，http://www.scio.gov.cn/m/ztk/dtzt/91/17/document/1268751/1268751.htm。。2014年下半年，國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制對行動計劃的執(zhí)行情況開展了中期評估，2015年7月又啟動了終期評估，并于2016年6月由國務院新聞辦公室發(fā)布了《〈國家人權行動計劃（2012—2015年）〉實施評估報告》。2016年9月，國務院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權行動計劃（2016—2020年）》，“顯示了中國政府推進人權保障的堅定信念，標志著中國人權事業(yè)繼續(xù)向更高水平健康發(fā)展”1常?。骸兜谌趪胰藱嘈袆佑媱澋男绿攸c》，載《光明日報》2016年10月1日，第2版。。

2021年9月，受國家人權行動計劃聯(lián)席會議機制委托，中國人權研究會、西南政法大學人權研究院對第三期國家人權行動計劃實施情況開展評估，并形成了《〈國家人權行動計劃（2016—2020年）〉實施情況評估報告》。該報告顯示，第三期國家人權行動計劃“得到全面實施，168項目標和任務全部完成，其中很多指標和任務提前或超額完成”。與此同時，該評估報告也指出：“作為最大的發(fā)展中國家，中國人權事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。與國家人權事業(yè)總體發(fā)展要求相比，與人民群眾的期待相比，有的權利的保障工作具有長期性，需要持之以恒地推進；有的權利的保障和落實工作還有進一步加強和提升的空間?！本唧w來說，在經(jīng)濟、社會和文化權利方面，“在落實帶薪年休假制度、保障非正規(guī)就業(yè)勞動者權益、嚴格規(guī)范特殊工時制度等方面還有待進一步提高”；在公民權利和政治權利方面，“在全面貫徹證據(jù)裁判原則、建立刑事被害人救助制度等方面尚有進一步改善空間”；在特定群體權利保障方面，“在落實男性職工帶薪陪護分娩妻子的假期制度、發(fā)展針對0—3歲幼兒的托幼機構、老年社會組織發(fā)展等方面還需進一步提高”；在人權教育和研究方面，“人權知識在社會中的普及水平還需進一步提高”；在國際條約履行和國際人權交流合作方面，“在批準《公民及政治權利國際公約》的準備工作方面還需進一步加強”。2《〈國家人權行動計劃（2016—2020年）〉實施情況評估報告（摘要）》，載新華網(wǎng)2021年9月29日，http://www.news.cn/2021-09/29/c_1127916565.htm。

2021年9月，在總結(jié)前三期國家人權行動計劃執(zhí)行情況和實施經(jīng)驗的基礎上，國務院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權行動計劃（2021—2025年）》。它“結(jié)合《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，立足促進人權事業(yè)全面發(fā)展”，確定了“2021—2025年尊重、保護和促進人權的階段性目標和任務”。3中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第2頁。它展示了中國在人權方面的自主和自信，是中國人權事業(yè)發(fā)展的又一個新的里程碑，不僅會有力“促進中國人權事業(yè)的全面發(fā)展”，也“有利于世界人權事業(yè)的健康發(fā)展”。1常?。骸独^往開來的第四期國家人權行動計劃》，載《人民日報》2021年9月13日，第16版。

2021—2025年，是我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，這也是中國人權事業(yè)發(fā)展的又一個新起點。中國已經(jīng)進入了高質(zhì)量發(fā)展階段，使中國人權事業(yè)發(fā)展具備了多方面的優(yōu)勢和條件。同時社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對人權保障的要求不斷提高，而人權保障不平衡不充分的問題仍有待解決。在這一背景之下，新一期國家人權行動計劃繼往開來，既與前三期國家人權行動計劃前后銜接，又對中國人權事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。

二、指導思想和推進原則的與時俱進

制定國家人權行動計劃的指導思想和推進原則既有其內(nèi)在的連續(xù)性，又隨著人權事業(yè)發(fā)展的進程與時俱進。

2009年，時任國務院新聞辦公室主任王晨在對首期國家人權行動計劃的指導思想進行解釋時指出：“《國家人權行動計劃（2009—2010年）》總的指導思想是：堅持以人為本，落實‘國家尊重和保障人權’的憲法原則，既尊重人權普遍性原則，又從基本國情出發(fā)，切實把保障人民的生存權、發(fā)展權放在保障人權的首要位置，在推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的基礎上，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利。這個指導思想貫穿于整個行動計劃之中?！?《國新辦主任王晨就發(fā)布〈國家人權行動計劃（2009—2010年）〉答記者問》，載中華人民共和國國務院新聞辦公室網(wǎng)站2009年4月14日，http://www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2009/Document/310307/310307.htm。

第一期國家人權行動計劃提出了制定行動計劃的三個基本原則：第一是依法推進原則，即“根據(jù)中國憲法的基本原則，遵循《世界人權宣言》和國際人權條約的基本精神，完善保障人權的各項法律法規(guī)，依法推進中國人權事業(yè)的發(fā)展”。第二是平衡推進原則，即“堅持各類人權相互依賴與不可分割的原則，平衡推進經(jīng)濟、社會和文化權利與公民權利和政治權利的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進個人人權和集體人權的均衡發(fā)展”。第三是科學推進原則，即“從中國的國情出發(fā)，本著務實的精神，確保設定的目標和措施切實可行，科學推進中國人權事業(yè)的發(fā)展”。3中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2009—2010年）》，外文出版社2009年版，第3頁。

在第二期國家人權行動計劃中，制定和實施行動計劃的指導思想被明確表述為：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，結(jié)合實施《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將人權事業(yè)與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設結(jié)合起來，順應各族人民過上更好生活的新期待，繼續(xù)把保障人民的生存權、發(fā)展權放在首位，著力保障和改善民生，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的權利和利益問題，切實保障公民的經(jīng)濟、政治、社會和文化權利，促進社會更加公正、和諧，努力使每一個社會成員生活得更有尊嚴、更加幸福?！?中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2012—2015年）》，人民出版社2012年版，第2—3頁。

第二期國家人權行動計劃對制定和實施行動計劃的基本原則的表述作出了一些調(diào)整，明確將其表述為“依法推進原則”“全面推進原則”“務實推進原則”。所謂“依法推進原則”被具體表述為“根據(jù)憲法關于‘國家尊重和保障人權’的原則，遵循《世界人權宣言》和有關國際人權公約的基本精神，從立法、行政和司法各個環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權的法律法規(guī)和實施機制，依法推進中國人權事業(yè)發(fā)展”。所謂“全面推進原則”被具體表述為“將各項人權作為相互依存、不可分割的有機整體，促進經(jīng)濟、社會、文化權利與公民權利、政治權利的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進個人人權與集體人權的協(xié)調(diào)發(fā)展”。所謂“務實推進原則”被具體表述為“既尊重人權的普遍性原則，又堅持從中國的基本國情和新的實際出發(fā)，切實推進人權事業(yè)發(fā)展”。2同上注，第3頁。

第三期國家人權行動計劃對制定和實施行動計劃的指導思想的表述突出中共十八大以來“四個全面”“五位一體”“新發(fā)展理念”“四個自信”等要求，并特別強調(diào)“以人民為中心”的發(fā)展思想。其表述為：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，將人權事業(yè)與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設結(jié)合起來，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把保障人民的生存權和發(fā)展權放在首位，將增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為人權事業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，維護社會公平正義，在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的征程中，使全體人民的各項權利得到更高水平的保障。”3中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2016—2020年）》，人民出版社2016年版，第2頁。

第三期國家人權行動計劃將制定和實施行動計劃的基本原則從三個擴展到五個，增加了“平等推進”和“合力推進”兩個原則，對這些原則的表述更加精煉簡潔：將“依法推進”原則表述為“將人權事業(yè)納入法治軌道”；將“協(xié)調(diào)推進”原則表述為“使各項權利全面協(xié)調(diào)發(fā)展”；將“務實推進”原則表述為“把人權的普遍原則和中國實際相結(jié)合”；將“平等推進”原則表述為“保障每個人都能平等享有各項人權”；將“合力推進”原則表述為“政府、企事業(yè)單位、社會組織共同促進人權事業(yè)的發(fā)展”。1同上注，第2—3頁。

第四期國家人權行動計劃在指導思想方面，繼續(xù)堅持了前幾期行動計劃提出的“以人民為中心的發(fā)展思想”，以及將“促進人的全面發(fā)展”作為人權事業(yè)的出發(fā)點和落腳點。此外，第四期國家人權行動計劃突出強調(diào)“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，提出了“堅持人民幸福生活是最大的人權”，將“全體人民共同富裕”也作為人權事業(yè)的出發(fā)點和落腳點，并強調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決人民群眾急難愁盼問題，使全體人民的各項人權得到更高水平的保障，不斷增強人民對于人權保障的獲得感、幸福感、安全感”。2中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第2頁。這對中國人權事業(yè)發(fā)展提出了更高水平和更加切實的要求。

第四期國家人權行動計劃對制定和實施行動計劃的基本原則的表述出現(xiàn)了兩個變化。一是根據(jù)數(shù)字化技術迅猛發(fā)展的時代特征，增加了“智慧推進”原則，要求“充分利用數(shù)字技術拓展所有人自由全面發(fā)展的空間”3同上注，第3頁。。這一方面強調(diào)了在促進人權保障的過程中要充分利用數(shù)字化技術，另一方面強調(diào)了數(shù)字化技術的應用要服務于所有人自由全面發(fā)展的人權目標。二是將“平等推進”原則修改為“充分保障所有社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利”4同上注。，這顯示出在新時期平等保障公民參與權和發(fā)展權會被置于更加重要的位置。

第四期國家人權行動計劃在指導思想和推進原則方面的變化，適應了新時期對人權保障新的更高要求。一方面，全面建成小康社會任務的實現(xiàn)，要求人權保障提到一個更高的水平；另一方面，數(shù)字化技術的廣泛應用，也為提高人權保障水平提供了可以利用的條件。在這一新的情境之下，新一期國家人權行動計劃強調(diào)“使全體人民的各項人權得到更高水平的保障”，“充分利用數(shù)字技術拓展所有人自由全面發(fā)展的空間”，以及“充分保障所有社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利”，就是在回應時代發(fā)展提出的新要求，為中國人權事業(yè)的未來發(fā)展樹立了新標桿。

三、全面與重點相結(jié)合的內(nèi)容結(jié)構安排

各國制定的國家人權行動計劃大體分為兩種類型：一種是全面型，即在行動計劃中相對全面地涉及各類各項人權的保障；另一種是重點型，即針對特定時期國家在人權方面面臨的突出問題，有重點地制定促進相關人權保障的行動計劃。

中國政府制定和實施的前三期國家人權行動計劃基本屬于第一種類型，即比較全面地涉及了國際社會普遍認可的最主要人權。第四期國家人權行動計劃仍然沿用了這種全面型風格，所涉及的權利包括經(jīng)濟、社會和文化權利，公民權利和政治權利，五類特定群體權利，還包括了人權教育和研究、參與全球人權治理等方面的內(nèi)容。但是，在結(jié)構和重點上，第四期國家人權行動計劃呈現(xiàn)出一些新的變化，即特別強調(diào)要“著力解決人民群眾急難愁盼問題，使全體人民的各項人權得到更高水平的保障”1同上注，第2頁。。這要求將全面保障與突出重點相結(jié)合，反映在結(jié)構上，就是將一些重點問題置于更加突出的位置，具體表現(xiàn)在以下五個方面。

一是對生命權單獨設節(jié)加以闡述。在第一期國家人權行動計劃中，有關生命權的內(nèi)容放在“人身權利”一節(jié)中，主要涉及控制并慎用死刑和嚴格死刑審判程序；在“工作權利”部分規(guī)定了降低生產(chǎn)安全事故死亡率的具體指標。在第二期國家人權行動計劃中，“獲得公正審判的權利”一節(jié)包括了有關進一步嚴格死刑審判和復核程序的內(nèi)容；“工作權利”一節(jié)要求“實施安全生產(chǎn)戰(zhàn)略”，“各類安全生產(chǎn)事故死亡人數(shù)以及較大、重大和特別重大事故起數(shù)均明顯下降”。2中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2012—2015年）》，人民出版社2012年版，第6頁。在第三期國家人權行動計劃中，“人身權利”一節(jié)在重申“嚴格把握死刑適用條件”“強化死刑復核程序”的同時，還要求“進一步規(guī)范死刑復核監(jiān)督程序”；3中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2016—2020年）》，人民出版社2016年版，第21頁?！肮ぷ鳈嗬币还?jié)要求加強安全生產(chǎn)防控，并規(guī)定了降低生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)的具體比例。第四期國家人權行動計劃在“公民權利和政治權利”部分專設“生命權”一節(jié)，其中包括三方面內(nèi)容：一是“全面提高公共安全保障能力”，“有效遏制重特大安全事故”；二是“完善應急狀態(tài)下生命權保障體系”；三是“嚴格慎重適用死刑”。4中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第19—20頁。第四期國家人權行動計劃將生命權單獨設節(jié)，顯然是受到了中國政府在抗擊新冠肺炎疫情過程中將人民的生命健康置于首位的啟發(fā)。從內(nèi)容來看，“生命權”一節(jié)不僅涉及了傳統(tǒng)意義上保障生命權的消極義務，即不得任意剝奪任何人的生命；而且涉及了積極義務，即為生命安全和生命救護提供必要的保障。新一期國家人權行動計劃對生命權的專節(jié)規(guī)定，顯示了對生命權的更完整理解和更全面保障。

二是對環(huán)境權利保障單獨設章加以重點闡述。以往三期國家人權行動計劃都是將環(huán)境權利作為“經(jīng)濟、社會和文化權利”章下的一節(jié)來論述，體量在8—10個自然段。在第四期國家人權行動計劃中，“環(huán)境權利”被作為單獨的一章，其中包括六節(jié)25個自然段，體量是之前的2—3倍。這顯示出政府為回應人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要而深入貫徹新發(fā)展理念、加快推動綠色低碳發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的決心和行動。

三是對個人信息權益保障單獨設節(jié)加以闡述。前三期國家人權行動計劃并沒有專門涉及個人信息權益保障的內(nèi)容。在第四期國家人權行動計劃中，針對信息時代加強個人信息保護的迫切需求，對個人信息權益設專節(jié)加以規(guī)定。隨著信息技術的迅速發(fā)展，全面保障個人信息安全和隱私已經(jīng)成為日益迫切的需求。近年來，國家在保障個人信息權益方面已經(jīng)采取了一系列相關行動，第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》在第四編“人格權”中專設了第六章“隱私權和個人信息保護”。第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2021年8月20日表決通過了《中華人民共和國個人信息保護法》。第四期國家人權行動計劃要求進一步“完善個人信息保護法律制度”，并“深入開展個人信息保護監(jiān)管執(zhí)法和宣傳”，“通過開展系列專項行動嚴格查處違法收集、使用個人信息行為，建立個人信息侵權投訴舉報制度”，“嚴厲打擊竊取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)、非法買賣個人信息等違法犯罪活動，切實保障網(wǎng)絡數(shù)據(jù)和個人信息安全”。1同上注，第22—23頁。

四是對選舉權和被選舉權保障單獨設節(jié)加以闡述。第一、二期國家人權行動計劃都將選舉權和被選舉權的保障置于“參與權”之下加以闡述，第三期國家人權行動計劃沒有涉及選舉權和被選舉權的內(nèi)容。第四期國家人權行動計劃在“公民權利和政治權利”一章下增加了“選舉權和被選舉權”專節(jié)，要求“完成五級人民代表大會換屆選舉”，“增加基層人大代表數(shù)量”，并特別強調(diào)要“保障流動人口的選舉權和被選舉權”，“為流動人口參選創(chuàng)造便利條件”，“放寬流動人口特別是已經(jīng)取得居住證的流動人口在現(xiàn)居住地參選的條件”。2同上注，第24—25頁。這一方面顯示出對政治權利保障重視程度的提高，另一方面顯示出對公民選舉權和被選舉權保障趨于規(guī)范。自2021年開始的新一輪五級人民代表大會換屆選舉對此會有更充分的體現(xiàn)。

五是對“人權教育和研究”部分作了更細致的內(nèi)容劃分。前兩期國家人權行動計劃只包括“人權教育”部分，第三期國家人權行動計劃將相應部分章名改為“人權教育和研究”，并相應增加了人權研究方面的內(nèi)容。第四期國家人權行動計劃沿用了“人權教育和研究”的章標題，并進一步劃分出“學校人權教育”“人權研究”“人權知識培訓”“人權知識普及”四個類目。在內(nèi)容上，第四期國家人權行動計劃繼續(xù)強調(diào)要“將人權教育納入國民教育體系”，“將人權知識培訓作為公務員考試、初任培訓和任職培訓的重要內(nèi)容，并在年度培訓中結(jié)合工作實際開展人權培訓”，“形成尊重和保障人權的職場文化”，“增強全社會尊重和保障人權的意識”。該部分同時提出了一系列探索性的舉措，包括“探索在師范類院校建立人權師資培訓中心”，依托現(xiàn)有人權基地“探索建設人權國際教育交流中心”，“支持在社科院、黨校（行政學院）系統(tǒng)建立國家人權研究機構”，在公職人員培訓方面“探索建立人權教育培訓示范單位”，在企業(yè)人權培訓方面“探索評設人權培訓示范企業(yè)”，以及獎勵優(yōu)秀研究成果，等等。1同上注，第52—54頁。

上述在篇章結(jié)構上新增新設的內(nèi)容，顯示出新一期國家人權行動計劃新的關注重點。盡管前三期國家人權行動計劃都呈現(xiàn)出新關注點逐步增加的特征，如第三期國家人權行動計劃增加了“財產(chǎn)權”專節(jié)以及有關人權研究的內(nèi)容等，但是，第四期國家人權行動計劃增加的關注點顯著增多，順應了新時期人權保障的全面性要求。

此外，在措辭方面，第四期國家人權行動計劃中也出現(xiàn)了一個細微的變化。以往三期國家人權行動計劃在涉及特定群體時，都使用特定群體“權利”的表述。第四期國家人權行動計劃將特定群體“權利”改為“權益”，并在相應各節(jié)采用了“少數(shù)民族權益”“婦女權益”“兒童權益”“老年人權益”“殘疾人權益”的表述。此外，文中還使用了“個人信息權益”和“財產(chǎn)權益”的表述。從概念分析來說，“權益”概念既包括“權利”，也包括“利益”。用“權益”來替代“權利”，是對所涉及內(nèi)容的更精準表述。

四、鞏固與提升相結(jié)合的目標設定與任務要求

第四期國家人權行動計劃根據(jù)中國人權事業(yè)發(fā)展所處的新階段，回應人權保障的新需求，提出了一系列新的目標、任務和保障措施。

首先，在目標設定方面，一方面，第四期國家人權行動計劃延續(xù)了前三期的安排，在導言部分明確了人權保障的各項具體目標，包括“充分保障人民的經(jīng)濟社會文化權利”“切實保障公民權利和政治權利”“推進生態(tài)文明建設”“加強對特定群體權益的平等保護和特殊扶助”“廣泛開展人權教育、研究、培訓和知識普及”“積極參與全球人權治理”等；另一方面，第四期國家人權行動計劃首次明確提出了人權事業(yè)發(fā)展的“總目標”，即“促進全體人民的自由全面共同發(fā)展”，它要求“堅持以人民為中心，將滿足人民對人權保障的新需求作為奮斗方向。堅持人民主體地位，堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，增進人民的獲得感、幸福感、安全感”。1同上注，第3—4頁。第四期國家人權行動計劃將人權事業(yè)發(fā)展總目標表述為“促進全體人民的自由全面共同發(fā)展”，與第三期國家人權行動計劃關于“促進人的全面發(fā)展”的表述相比，有了更加豐富的變化：一是將主體由“人”改為“全體人民”；二是將“全面發(fā)展”改為“自由全面共同發(fā)展”。這進一步強調(diào)了全體人民的自由和共同發(fā)展，而不是個人的孤立發(fā)展。對人權事業(yè)發(fā)展總目標的明確闡述，顯示出中國政府對人權理念和人權事業(yè)的理解達到一種更深入更廣闊的境界，背后展現(xiàn)出的是中國人權理論研究達到了一個新的層次。

其次，在人權保障的任務要求上，第四期國家人權行動計劃將鞏固與提升相結(jié)合，要求在鞏固前三期國家人權行動計劃所取得成果的基礎上，使全體人民的各項人權得到更高水平的保障。在基本生活水準權利保障方面，本期行動計劃要求在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上開展“鄉(xiāng)村振興建設”，“為農(nóng)村外出返鄉(xiāng)人員提供創(chuàng)業(yè)服務”。2同上注，第7頁。在社會保障權利方面，本期行動計劃要求“健全社會救助制度體系”，“加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。3同上注，第9頁。在健康權利保障方面，本期行動計劃提出要“為人民提供全方位全生命周期健康服務”4同上注，第11頁。。在受教育權保障方面，針對學前教育的短板，本期行動計劃要求“繼續(xù)提升學前教育普及水平”，努力將“學前教育毛入園率提高到90%以上”。5同上注，第14頁。在公民權利和政治權利保障方面，本期行動計劃在繼續(xù)加強公民知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權保障的基礎上，要求進一步“擴大公民自主參與和自由發(fā)展空間”6同上注，第19頁。，“暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”7同上注，第27頁。，在完善民主協(xié)商制度的基礎上發(fā)展全過程人民民主，“推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”1同上注，第26—27頁。，并為流動人口參選創(chuàng)造便利條件。在婦女權益保障方面，本期行動計劃要求“預防和制止針對婦女的一切形式家庭暴力，依法適用人身安全保護令和家庭暴力告誡制度”；“對通過大眾傳媒或者其他方式貶低損害婦女人格、侵害婦女財產(chǎn)權益、在就業(yè)等領域歧視婦女以及不履行預防和制止家庭暴力職責等侵害不特定多數(shù)婦女合法權益、損害社會公共利益的行為，檢察機關可以發(fā)出檢察建議或提起公益訴訟”；“將就業(yè)性別歧視問題納入勞動保障監(jiān)察工作之中”，“對涉嫌就業(yè)性別歧視的用人單位開展聯(lián)合約談”；“提升預防和制止性騷擾的法律意識，有效遏制針對女性的性騷擾”，用人單位建立健全預防和制止職場性騷擾的制度機制。2同上注，第40—41頁。在兒童權益保障方面，針對困境兒童面臨的問題，本期行動計劃要求“加強對留守兒童的關愛保護”，“保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等享有基本公共教育服務”；針對性侵害、性騷擾和校園欺凌等問題，本期行動計劃要求建立預防性侵害和性騷擾的工作制度、學生欺凌防控工作制度；要求“保障未成年人的人格權”，學校、幼兒園的教職員工“不得對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為”；在兒童知情權、參與權保障方面，提出“在作出與未成年人權益有關的決定前，聽取未成年人的意見，充分考慮其真實意愿”。3同上注，第15、43頁。在老年人權益保障方面，本期行動計劃要求“強化對失能、部分失能特困老年人的兜底保障，完善經(jīng)濟困難高齡失能老年人補貼制度和獨居留守老年人探訪關愛制度”，“更好滿足高齡失能失智老年人護理服務需求”，“為特殊困難高齡、失能、殘疾老年人家庭實施適老化改造”。4同上注，第47—48頁。

最后，針對新時代產(chǎn)生的新問題，本期行動計劃提出了一系列新的保障措施，具體包括以下五方面內(nèi)容。

第一，針對全球生態(tài)環(huán)境危機，本期行動計劃在導言中將“推進生態(tài)文明建設”作為一項獨立目標，要求“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，促進人與自然和諧共生，推進生態(tài)文明建設，建設美麗中國，為全人類和子孫后代共享發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)條件”5同上注，第3—4頁。。同時，本期國家人權行動計劃在“環(huán)境權利”專章中對環(huán)境權利的保障作出了更全面的規(guī)定。與以往三期行動計劃有所不同的是，本期國家人權行動計劃在談到環(huán)境權利時，在涉及污染防治、國土空間生態(tài)保護修復、應對氣候變化等要求之外，還增加了對生態(tài)環(huán)境信息公開、環(huán)境決策公眾參與、環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)瘸绦蛐詸嗬谋Ｕ蟽?nèi)容，這顯示出對環(huán)境權利的理解更加完整、保障更加全面。

第二，針對數(shù)字化時代的特點，本期行動計劃特別提出了“智慧推進”原則。一方面，行動計劃要求“充分利用數(shù)字技術拓展所有人自由全面發(fā)展的空間”1同上注，第3頁。，包括推進智慧醫(yī)療、適老智慧服務、智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧圖書館體系、無障礙設施設備數(shù)字化和智能化升級、智慧訴訟服務、互聯(lián)網(wǎng)政務便民服務、網(wǎng)絡議政，以及“運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術手段，全面收集、及時回應民眾的意見建議”2同上注，第27頁。；另一方面，針對數(shù)字化時代產(chǎn)生的新人權問題，行動計劃要求采取有效措施“彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝”，“預防在線教育數(shù)字鴻溝”，“制定互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)勞動保障政策”，完善個人信息權益和數(shù)據(jù)產(chǎn)權保障制度，打擊網(wǎng)絡欺凌、竊取網(wǎng)絡數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡犯罪行為，“保護婦女免遭網(wǎng)絡違法犯罪行為的侵害”，“任何組織或者個人不得通過網(wǎng)絡以文字、圖片、音視頻等形式，對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或者惡意損害形象等網(wǎng)絡欺凌行為”。3同上注，第7、8、16、41、43頁。

第三，針對各種全球性風險對人類生存和發(fā)展所構成的嚴重威脅，本期行動計劃提出了一系列應對措施。面對全球蔓延的新冠肺炎疫情，各國人民不僅親身體驗到了風險的全球化，也產(chǎn)生了在應急狀態(tài)下人權保障的新需求，特別是應急狀態(tài)下對生命權、健康權、知情權和特定群體權利的平等保障。第四期國家人權行動計劃在總結(jié)抗擊新冠肺炎疫情中人權保障的新需求與實踐經(jīng)驗的基礎上，有針對性地提出要“完善應急狀態(tài)下生命權保障體系”，“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的應急管理法律體系”，“健全應急救助體系”，“加強應急物資保障體系建設，提高應急救助水平和物資保障能力”，“加強突發(fā)事件信息發(fā)布”，“建立常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的特定群體權益保障機制”，“保護公民的生命安全和生命尊嚴在常態(tài)和應急狀態(tài)下均不受非法侵害”。4同上注，第19—20、26、38頁。

第四，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新的歷史時期，保障公民享有更廣泛的參與權，是人民對人權事業(yè)發(fā)展提出的更高要求。本期行動計劃強調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義”?！叭^程人民民主”的概念，是指民主不應只涉及選舉過程的民主，還應當包括決策過程、社會治理過程、企事業(yè)單位管理過程的民主。它保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務，擴展了公民自主參與公共事務的空間，使得公民的選舉、知情、參與、表達和監(jiān)督的權利能夠得到更切實的保障。本期行動計劃的政治權利部分對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都作出了比較具體的要求。在民主選舉方面，本期行動計劃要求“保障公民依法行使選舉權和被選舉權”，“完成五級人民代表大會換屆選舉”，“動員和組織全國10億多選民參加選舉，直接選舉產(chǎn)生200多萬名縣鄉(xiāng)兩級人大代表，并逐級選舉產(chǎn)生設區(qū)的市級人大代表、省級人大代表、全國人大代表”。1同上注，第24—25頁。在民主決策方面，本期行動計劃要求“完善法律法規(guī)規(guī)章制定、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要編制等重大公共決策的公眾參與機制”，“法律草案公開征求意見”，公眾意見采納情況要進行反饋。2同上注，第26頁。在民主管理方面，本期行動計劃要求“推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“健全企事業(yè)單位民主管理制度”，“完善基層群眾自治制度”，“推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”。3同上注，第26—27頁。在民主監(jiān)督方面，本期行動計劃要求“完善人大監(jiān)督制度”，“推進合憲性審查”；“強化社會監(jiān)督”，“保障公民和社會組織通過申請行政復議、提起行政訴訟對行政機關進行監(jiān)督的權利”；“加強基層監(jiān)督”，“建立健全村（居）務監(jiān)督委員會”。4同上注，第28頁。

第五，針對近年來中國人口出生率出現(xiàn)明顯下降趨勢的狀況，本期行動計劃在減輕家庭生育、養(yǎng)育和教育負擔方面作出專門規(guī)定，這是解決人民群眾急難愁盼問題的實際行動?！叭鎯珊⒄邔嵤┖?，相當比例的家庭想生不敢生，排名前三的原因是經(jīng)濟負擔重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系?！?《近年來我國出生人口為何下降，專家點出這些原因》，載中國青年網(wǎng)2021年6月1日，http://news.youth.cn/gn/202106/t20210601_12988632.htm。相關研究表明，養(yǎng)育成本快速提高是家庭生育面臨的主要矛盾，教育、住房、就業(yè)等相關經(jīng)濟社會政策成為影響家庭生育抉擇的關鍵。6參見呂諾、田曉航：《三孩生育政策如何實施？——有關人士回應社會關切》，載中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站2021年7月22日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/22/content_5626487.htm。針對減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔的迫切要求，本期行動計劃要求“用人單位建立健全勞動就業(yè)、薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展、生育保護以及幫助職工平衡工作和家庭責任”等工作場所性別平等制度機制，建立家庭友好型工作場所，發(fā)展普惠托育服務體系，“加強中小學課后服務，探索實施父母育兒假，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔”。7中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第41—42頁。

五、國內(nèi)人權發(fā)展與國際人權發(fā)展雙推動的戰(zhàn)略布局

中國制定的各期國家人權行動計劃中不僅包括國內(nèi)人權保障的內(nèi)容，而且設專章闡述中國在國際人權領域的作為。前兩期行動計劃對這部分內(nèi)容的標題采用了相似的表述1第一期國家人權行動計劃將這部分的標題表述為“國際人權義務的履行及國際人權領域交流與合作”，第二期國家人權行動計劃將這部分的標題表述為“國際人權條約義務的履行和國際人權交流與合作”。，章下設兩節(jié)。第三期行動計劃將其表述為“人權條約履行和國際交流合作”，章下沒有設節(jié)。第四期國家人權行動計劃對這部分的標題作出了全新的表述，將其表述為“參與全球人權治理”，將重點從“履約”“交流”“合作”轉(zhuǎn)向“參與”，明確提出要“認真踐行國際承諾，深度參與國際人權事務，推動完善全球人權治理體系，構建人類命運共同體”2中華人民共和國國務院新聞辦公室：《國家人權行動計劃（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第56頁。。該章之下設了四節(jié)，分別為“履行國際人權條約義務”“深度參與聯(lián)合國人權機構工作”“開展建設性人權對話與合作”“為全球人權事業(yè)作出中國貢獻”。從內(nèi)容上看，在重申前三期各項承諾的基礎上，本期行動計劃重點強調(diào)了以下內(nèi)容。

第一，本期行動計劃提出，國家要“深度參與聯(lián)合國人權機構工作，發(fā)揮引領性和建設性作用，維護國際人權事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展”；“在聯(lián)合國人權理事會等多邊人權機構提出中國倡議和主張”，“推動同等重視經(jīng)濟、社會、文化權利和公民、政治權利，以公正、客觀和非選擇性方式開展工作，反對將人權問題政治化”；“繼續(xù)參與聯(lián)合國人權條約機構改革進程”，“推動條約機構在公約授權范圍內(nèi)客觀、公正、獨立開展工作”；“積極參與國際人權規(guī)則制定和議程設置”，“完善全球人權治理，推動構建公平正義、合理有效的國際人權體系，為國際人權事業(yè)發(fā)展貢獻中國智慧和方案”；“倡導和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，促進全球人權治理更加公平、公正、合理、包容，推動構建人類命運共同體”。3同上注，第57—59頁。這顯示了中國在參與全球人權治理方面更加積極的態(tài)度。

第二，本期行動計劃強調(diào)要“繼續(xù)幫助發(fā)展中國家提升發(fā)展能力”，“提供發(fā)展援助，開展人道主義援助”，尤其要“加大對非洲國家特別是非洲最不發(fā)達國家援助力度，深化南南合作，減少貧困、改善民生、促進共同發(fā)展”。4同上注，第59—60頁。這顯示了中國在幫助發(fā)展中國家提升人權保障能力方面的大國擔當。

第三，本期行動計劃提出要“構建人類衛(wèi)生健康命運共同體。積極應對重大公共衛(wèi)生事件，支持世衛(wèi)組織在全球抗疫合作中發(fā)揮應有作用。加強‘一帶一路’衛(wèi)生（含中醫(yī)藥）合作，共建‘健康絲綢之路’。積極落實‘中非公共衛(wèi)生合作計劃’，共同應對重大突發(fā)性疾病挑戰(zhàn)，支持非洲公共衛(wèi)生防控和救治體系建設。建立30個中非對口醫(yī)院合作機制，加快建設非洲疾控中心總部，助力非洲提升疾病防控能力”。1同上注，第60頁。疫情的全球蔓延是風險社會中人類面臨的共同風險，倡導構建人類衛(wèi)生健康命運共同體，展示了中國在維護人類集體人權方面的價值理念和行動綱領。

第四，本期行動計劃特別提出要“促進全球供應鏈中的負責任商業(yè)行為。促進工商業(yè)在對外經(jīng)貿(mào)合作、投資中，遵循《聯(lián)合國工商業(yè)與人權指導原則》，實施人權盡責，履行尊重和促進人權的社會責任。建設性參與聯(lián)合國工商業(yè)與人權條約談判進程”。2同上注。市場經(jīng)濟的全球化，使得企業(yè)在人權保障中的作用日益凸顯。將企業(yè)履行尊重和促進人權的社會責任的要求納入國家人權行動計劃之中，顯示了國家人權行動計劃與時俱進，也體現(xiàn)了“合力推進”中國人權事業(yè)發(fā)展的基本原則。

第四期國家人權行動計劃對參與全球人權治理的全面布局和具體要求，展現(xiàn)了中國對促進世界人權事業(yè)發(fā)展的深刻思考和理解。中國人權事業(yè)的發(fā)展需要有良好的國際環(huán)境，中國人權事業(yè)的發(fā)展也在為世界人權事業(yè)的發(fā)展作出貢獻。為此，中國政府提出了“構建人類命運共同體”的理念，積極倡導和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由等人類共同價值，努力構建更加公平、公正、合理包容的全球人權治理體系。在世界發(fā)展的大變局中，中國正在成為促進世界人權事業(yè)發(fā)展的中流砥柱。

第四期國家人權行動計劃在制定過程中精益求精，廣泛征集和吸收了政府相關部門、各人民團體和人權研究機構的意見和建議，并根據(jù)各方意見反復修改。與此同時，行動計劃強調(diào)嚴格落實，在“實施、監(jiān)督和評估”部分，要求強化行動計劃實施與監(jiān)督，全方位、多層次保障行動計劃的全面落實?！案骷壍胤秸?、中央和國家機關各有關部門應高度重視，結(jié)合各部門工作職責和各地區(qū)特點，制定并細化《行動計劃》實施方案，采取切實有效的措施，確保順利完成各項目標任務?！薄皣胰藱嘈袆佑媱澛?lián)席會議機制開展階段性調(diào)研、檢查、監(jiān)督和評估，逐步完善第三方評估機制，開發(fā)并建立量化評估指標體系，及時公布評估報告。”3同上注，第61頁。

總體來看，第四期國家人權行動計劃展示了中國在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家過程中全面提升中國人權保障水平的雄心壯志和宏偉藍圖。它的發(fā)布和實施將會成為中國人權事業(yè)發(fā)展的巨大推動力，使中國的人權保障水平再上一個新的臺階。