史慧婷

（廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院，廣州 510060）

1 引言

海綿城市是習近平總書記提出的推進生態(tài)文明建設的重要舉措，是基于生態(tài)基礎設施支撐的生態(tài)型城市。2015年10月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），在建設海綿城市的過程中，可通過排、凈、蓄等方式盡量降低建設開發(fā)城市對生態(tài)環(huán)境造成的影響，同時給出了建設目標，要求利用和就地消納的降雨需要達到70%，2030年達到目標要求的面積需要超過80%。

在技術水平、基礎條件等因素的影響下，各地區(qū)在建設海綿城市方面取得的規(guī)劃成果并不相同，而在建設海綿城市的過程中，管控規(guī)劃屬于較為重要的內容與核心，因此，本文梳理在海綿城市規(guī)劃管控方面的踐行與思考，供城市建設和管理者借鑒。

2 海綿城市專項規(guī)劃在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的地位

建設海綿城市主要指在建設管控城市規(guī)劃的過程中，通過對城市雨水進行系統(tǒng)管理的方式，確保其可以自然滲透和自然積存，促使城市在發(fā)展過程中可以做到自然凈化雨水。從本質上看，其并非簡單地建設市政設施，需要在轉向統(tǒng)籌規(guī)劃要求與理念的同時，將水資源、水安全以及水生態(tài)等因素考慮在內，確保城市建筑在有機銜接各要素（如綠地、廣場與道路）的過程中，通過相互配合的方式實現(xiàn)系統(tǒng)運行。

海綿城市專項規(guī)劃的核心是綜合管理雨水，主要通過結合灰色設施、綠色設施等方式協(xié)調、統(tǒng)籌規(guī)劃末端、過程與源頭，使相關問題（如水體黑、城市內澇等）得到有效解決。因此，在專項規(guī)劃過程中，需要隨排水防澇、城市水資源、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等進行評估，基于評估結果開展統(tǒng)籌研究后，向相關規(guī)劃部門反饋規(guī)劃要點，并根據要求落實上述規(guī)劃方案。若城市已制訂規(guī)劃，但缺少指導性或質量不高，或并未制訂相應規(guī)劃方案，則需對相關內容予以完善，或對相應規(guī)劃進行補充編制。海綿城市專項規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系，如圖1所示。

3 海綿城市專項規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系的要點

將海綿城市建設要求的規(guī)劃內容納入修建性、控制性的詳細規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中，同時根據相關要求逐步、逐層落實相關工作。在此過程中，可以將其基本原則——“總規(guī)定目標、控規(guī)定指標”凸顯出來，在開展各層級規(guī)劃的過程中，將海綿城市目標要求作為主要內容。

3.1 國土空間規(guī)劃編制要點

從國土空間規(guī)劃層面上看，可以將海綿要點歸納為下述幾點：

1）生態(tài)空間格局納入四區(qū)劃定。在城市規(guī)劃中，可以對生態(tài)資源（如湖、林、水等）進行分析，同時將生態(tài)敏感區(qū)（如溝渠、濕地、湖泊等）作為分析和識別重點，并在限建區(qū)、封禁區(qū)等非建設用地納入分析內容。

2）規(guī)劃指標體系構建。主要指在國土空間規(guī)劃指標體系中納入關于海綿城市如年徑流總量控制等指標。與此同時，可基于城市發(fā)展目標確定各階段的目標值，如遠期、中期和近期目標值。

3）用地空間布局。在城市規(guī)劃中，可將存在內澇風險的區(qū)域避開，不得在此類區(qū)域中建設重要用地類型，如主交通干道、政府辦公、醫(yī)院或者學校等。根據實際情況布局污染控制設施，如城市雨水調蓄設施、泵站等，并將用地需求落實到位。

4）豎向規(guī)劃。為了保證城市豎向規(guī)劃和排澇、防控等相協(xié)調，在具體規(guī)劃時要綜合考慮年均降雨量、水文條件與地形特點等，同時根據要求將雨水徑流通道預留出來。

5）藍線、綠線劃定。在規(guī)劃原水管渠、水庫以及重要河流的過程中，要將水生態(tài)敏感區(qū)（如滯洪區(qū)、濕地等因素）以及山水生態(tài)格局考慮在內，在此基礎上確定的藍線控制寬度更為合理。在城市綠線的規(guī)劃制定中，注意保護城市河湖水系及其周邊對于生物多樣性保護和水環(huán)境保障有重要作用綠地。

3.2 控制性詳細規(guī)劃編制要點

在控制性詳細規(guī)劃層面，可以將海綿要點歸納為下述幾點：

1）明確各地塊的海綿城市控制指標。通常情況下，可按照城市用地分類基本特點與比例對相應的控制指標進行分解分類細化。在條件允許的情況下，利用水文模型進行模擬計算，進而實現(xiàn)對地塊中低影響指標的優(yōu)化[1]。

2）合理組織地表徑流，不得人為破壞匯水分區(qū)。對開發(fā)區(qū)域內的綠地、道路、建筑等進行合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃，促使道路、地塊的徑流和按照預期要求流入城市水系和周邊綠地系統(tǒng)中，進而與城市中的超標雨水徑流排放系統(tǒng)和雨水管渠系統(tǒng)進行有效對接，將海綿城市設施功能有效發(fā)揮出來。

3）統(tǒng)籌落實和銜接各類海綿設施。對塊內的海綿城市設施規(guī)模和類型進行明確劃分，將各地塊的設施設備進行有效對接，并對規(guī)劃區(qū)內的海綿設施區(qū)域進行合理分布。

4）做好關于海綿城市基礎設施的規(guī)劃工作，其中，不僅包含城市生態(tài)設施規(guī)劃工作，而且也包含城市基礎設施規(guī)劃工作?；谒Y源、水安全等多方面管控要求下，合理劃分和配置重大工程設施，確定集中式調水池、污水處理廠等相關設施設備的規(guī)模和要求，明確截污干管等設施布局。在遵循水資源、水安全等多方面管控要求的基礎上，制定生態(tài)設施規(guī)劃標準，合理分布濕地、大型公園綠地的基建設施，并提出相應的管控要求。

4 海綿城市規(guī)劃管控機制

結合海綿城市專項規(guī)劃，對年徑流總量控制指標進行分解，細化到地塊規(guī)劃管理控制單元，使其要求和指標成為區(qū)域建設的法定組成部分，將要求指標全面納入《法定圖則》。

4.1 融入現(xiàn)有國土規(guī)劃管理體系

結合現(xiàn)行管理體制，在不增加許可環(huán)節(jié)的基礎上，將海綿城市建設主要指標體系（雨水年徑流總量控制率等指標）納入“一書兩證”管控流程，構建區(qū)域海綿城市管理機制。

1）在制定建設項目設計要求時，要從建設海綿城市要求角度出發(fā)。在出讓土地條件的制定上，國土部要將建設和控制海綿城市的規(guī)劃明確到土地出讓合同或相關公告中。

2）在發(fā)放“一書兩證”的過程中，要嚴格按照建設海綿城市的有關要求。為了更好地實現(xiàn)“一書兩證”表述方法的對接，城鄉(xiāng)規(guī)劃部要在建設許可證、建設選址意向書中增加管控要求和相關指標，如年徑流總總量控制等指標。

當所處階段為工程規(guī)劃建設許可階段時，要計算年徑流總控制率等指標，如果所得結果并未達到相關要求，則不可發(fā)放建設許可證。對于海綿化建設不符合經審查通過的施工圖設計文件，應當定位不合格，不予辦理規(guī)劃驗收合格證。規(guī)劃國土部門對建設項目不同階段的海綿管控要點，如圖2所示。

4.2 多部門聯(lián)合，全過程管控

4.2.1 多部門全流程審批

在審查方案設計技術時，同樣要將海綿城市內容納入其中。在審查海綿城市建設內容時，要由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主導，交通、環(huán)保等部門作為配合部門一同進行。

審查方法要具備模型化、定量化的特征，同時要構建易操作、高精準的計算模型，以此計算年徑流總控制率等指標，檢驗結果是否滿足規(guī)劃條件和要求。

作為前置條件的海綿城市建設要求，其主要影響國土和規(guī)劃部門的兩項工作，一項為項目建設與規(guī)劃許可，另一項為城市土地出讓，同時要將海綿城市建設的剛性指標和要求納入“一書兩證”審核范圍。

在海綿城市建設項目審查上，由水務、住建等部門作為審查主體，整個審查工作要按照建設要求來開展；在工程竣工驗收后，各審查主體還要驗證工程措施是否按照要求落實。

4.2.2 強化施工及驗收管理

要求施工圖審查中，施工圖審查單位應按規(guī)劃建設主管部門要求，將與海綿城市工程有關內容作為核查的主要內容，同時根據城市建設要求提出相應的核查建議。在審查工作過程中，由交通、環(huán)保等相關部門作為審查主體。

在招投標工作完成且施工圖通過核查后，即可獲得施工許可證。施工許可發(fā)證機關，在發(fā)放許可證書后要立即制定相應的監(jiān)察機制，如果施工單位的施工行為并未如實按照海綿城市施工要求，則可勒令進行整改。對于參與施工的各主體，要嚴格按照施工職責履行各自任務，不僅要做到全過程監(jiān)督，而且也要確保施工行為如實按照施工圖紙進行。

基于海綿城市建設的階段性要求，在工程規(guī)劃建設的不同階段（規(guī)劃設計階段、施工階段、竣工運行階段），要實行差異化的驗收方式和計劃。當所處階段為規(guī)劃設計階段時，因為項目尚未實施，所以，可利用模型方式進行核查；當所處階段為施工階段時，可利用抽查方式配以輔助模型來進行項目核查；當所處階段為竣工驗收階段時，要將驗收工作分為兩部分進行，其中一部分是在竣工后進行，查驗項目工程質量是否達標，另一部分是在竣工后的首個雨季進行，查驗實際情況與模型計算是否相符，從而了解項目是否滿足相關要求。規(guī)劃國土、建設、水務、審圖機構全過程管理流程圖，如圖3所示。

4.3 完善制度機制，保障規(guī)劃實施

從組織、制度、資金、技術保障和能力建設5個方面提出了具體的措施和實施建議，促進各項政策的出臺，保障規(guī)劃的有效落地實施。

組織保障方面，應建立海綿城市建設工作領導小組、制定建設任務分解表、建立信息報送制度、落實工作目標責任制。

制度保障方面，應建立城市河湖水系的保護與管理，低影響開發(fā)控制和雨水調蓄利用、城市防洪和排水防澇應急管理、自然海綿體的保護與管理、規(guī)劃建設管控制度、績效考核、規(guī)范運作模式、項目監(jiān)管等長效體制機制。

資金保障方面，應建立健全融資機制、持續(xù)穩(wěn)定的投入機制。

技術保障方面，規(guī)劃和建設海綿城市時要利用評估、監(jiān)測等多項技術手段來進行，然而我國目前在這些技術領域上的發(fā)展水平一般。因此，應積極開展教育宣傳、強化推行公眾監(jiān)督[2]。

能力建設方面，應在應急能力建設、技術能力建設、監(jiān)測評估能力建設和教育宣傳方面加強培訓和指導。

5 結語

在建設與規(guī)劃海綿城市過程中，因為涉及市政、水利等多項專業(yè)，所以，各個主管部門間的相互配合與協(xié)調尤為重要。因此，海綿城市規(guī)劃需從管控機制和保障措施方面加強統(tǒng)籌，才能確保實施效果綜合效益最大化，避免項目間的矛盾沖突。