吳 飛 王曉紅

國土空間規(guī)劃與生態(tài)產品價值實現(xiàn)關聯(lián)性強、匹配度高，并在生態(tài)產品價值轉化過程中發(fā)揮著價值發(fā)現(xiàn)、捕獲、重塑和提升功能，要強化國土空間規(guī)劃引領作用，以規(guī)劃手段促進生態(tài)產品供給和價值實現(xiàn)，建立健全生態(tài)產品價值機制。

一、自然資源系統(tǒng)是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要基礎

厘清生態(tài)產品內涵及演進過程，精準剖析自然資源在生態(tài)產品價值實現(xiàn)過程中的重大作用，是將生態(tài)資源優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展優(yōu)勢的重要基礎。

自然資源是生態(tài)文明建設的重要載體。森林、草地、濕地、湖泊、海洋等自然資源，為人類生存和發(fā)展提供了天然且最公平的生態(tài)產品。隨著生態(tài)文明建設的深入，生態(tài)產品內涵逐漸深化和升華，由最初作為國土空間的一種主體功能，轉變?yōu)闈M足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的必需品。從狹義角度看，生態(tài)產品本身是自然的產物或組成部分即自然資源的重要組成部分。從廣義角度看，生態(tài)產品包括在自然資源基礎上附加了人類勞動、歷史文化要素的產品，如生態(tài)農產品、生態(tài)林產品、生態(tài)工業(yè)產品、生態(tài)調節(jié)服務等。

自然資源系統(tǒng)扮演多重主體角色。自然資源系統(tǒng)承擔著統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。在生態(tài)產品價值實現(xiàn)過程中，自然資源系統(tǒng)既是委托代理交易主體，也是重要的平臺搭建者、規(guī)則制定者和政策供給者，生態(tài)產品價值測度標準、交易平臺搭建、交易規(guī)則制定、生態(tài)補償機制和自然資源領域生態(tài)環(huán)境損害賠償機制建設，均為自然資源管理的重要工作內容。生態(tài)產品價值實現(xiàn)的過程，要通過生態(tài)產品的經營開發(fā)機制、保護補償機制、權益交易機制等加以實現(xiàn)。

自然資源系統(tǒng)通過多環(huán)節(jié)實現(xiàn)生態(tài)產品增值。與農產品、工業(yè)產品、服務類產品相同，優(yōu)質生態(tài)產品要通過生產、流通、分配和消費環(huán)節(jié)實現(xiàn)從供應端到消費端的轉化，每個環(huán)節(jié)都是價值增值過程。自然資源管理各項職能，貫穿于生態(tài)產品的調查監(jiān)測、確權登記、價值核算、價格評估、經營開發(fā)、保護補償、權益交易、實施保障全過程。國土空間規(guī)劃和用途管制是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的總體設計和價值捕獲的重要基礎，而生態(tài)修復和權益管理是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的關鍵路徑。國土空間規(guī)劃為自然資源管理明確了“邏輯起點”，并為生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供了“空間基點”。

二、理念引領，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供全局規(guī)劃

國土空間的保護與開發(fā)，是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要基礎。發(fā)揮國土空間規(guī)劃理念引領作用，有助于推動生態(tài)產品價值提升和價值“外溢”。

強化規(guī)劃統(tǒng)領性、系統(tǒng)性。國土空間規(guī)劃是開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)，是引導國土空間保護與開發(fā)、加快形成綠色生產和生活方式的關鍵舉措。要將生態(tài)文明建設貫穿于國土空間規(guī)劃編制和實施全過程，并結合地區(qū)實際，體現(xiàn)自然資源資產管理思維，注重自然資源資產保值增值。

突出規(guī)劃前置性、導向性。將引領生態(tài)產品價值實現(xiàn)作為前置目標，并以其為導向推動不同層級國土空間規(guī)劃編制。在“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級國土空間規(guī)劃編制過程中，要明確生態(tài)產品所在功能分區(qū)；在詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃編制過程中，要明確生態(tài)產品主要類型及價值實現(xiàn)方式；在法律法規(guī)、技術標準、編制審批、實施監(jiān)督體系建設中，要統(tǒng)籌考慮法律法規(guī)、相關技術標準、實施監(jiān)管方式等內容。

注重規(guī)劃整體性、全局性。通過開展全要素生態(tài)資源系統(tǒng)性評估、生態(tài)產品開發(fā)利用適宜性評價等基礎性工作，動態(tài)掌握生態(tài)產品數(shù)量、質量、權屬、結構、空間分布、價值及其變化等基本信息，并以此為依據(jù)進行空間分區(qū)引導。在系統(tǒng)統(tǒng)籌方面，關注與生態(tài)產品價值實現(xiàn)密切相關的國土空間綜合整治、生態(tài)保護修復、土地儲備、鄉(xiāng)村振興、文旅發(fā)展、產業(yè)融合發(fā)展等多個系統(tǒng)領域，通過國土空間綜合整治、生態(tài)保護修復、土地儲備等提升生態(tài)產品供給能力和供給質量。在時序過程方面，將引領生態(tài)產品價值實現(xiàn)的目標和理念貫穿于國土空間規(guī)劃全過程。在利益分配方面，兼顧政府、市場主體、生態(tài)產品保護者和生產者、社會公眾等各方主體利益，以市場化手段促進生態(tài)產品的價值實現(xiàn)和多方共贏。

三、價值引領，激發(fā)價值發(fā)現(xiàn)和價值提升新動能

五級三類國土空間規(guī)劃的編制和實施，是實現(xiàn)自然資源資產空間統(tǒng)籌配置的過程，并在生態(tài)產品的價值發(fā)現(xiàn)、挖掘、捕獲、重塑、提升等環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要引領作用。

發(fā)揮價值發(fā)現(xiàn)功能，促進供需兩端精準對接。供需兩端精準對接是推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)的關鍵。在供給端，通過系統(tǒng)梳理生態(tài)系統(tǒng)本底、評估潛在價值和開發(fā)利用潛力，確定區(qū)域生態(tài)產品的主要類型、重點開發(fā)區(qū)域和開發(fā)利用方式；在需求端，通過相應的生態(tài)產品功能塑造、空間供給滿足生態(tài)產品需求，以規(guī)劃統(tǒng)籌引導、定量目標比例控制，統(tǒng)籌兼顧保護類（公益性）需求生態(tài)產品空間和經營性生態(tài)產品空間分配，通過財政轉移支付、稅收補貼/優(yōu)惠、用地指標傾斜等機制予以保障落實。

發(fā)揮價值提升功能，促進資源資產轉化。生態(tài)產品價值實現(xiàn)本質上是從資源轉變?yōu)橘Y產的過程，國土空間規(guī)劃在生態(tài)資源到生態(tài)產品（“資源變產品”）環(huán)節(jié)和生態(tài)產品的價值實現(xiàn)環(huán)節(jié)（“產品變商品”）均發(fā)揮著重要作用（見圖1）。在“資源變產品”環(huán)節(jié)，以科學的國土空間規(guī)劃提升生態(tài)產品供給能力和供給質量。其中，總體規(guī)劃重點關注目標、比例、結構、空間分布格局；詳細規(guī)劃重點關注實現(xiàn)策略、分類分區(qū)、近期計劃等，實現(xiàn)優(yōu)勢生態(tài)資源的價值轉化；各類專項規(guī)劃重點關注國土空間綜合整治、生態(tài)保護修復、生態(tài)景觀格局等，注重提升生態(tài)產品品質；城市設計過程則重點關注生態(tài)資產的綜合效益，實現(xiàn)生態(tài)產品的價值重塑。在“產品變商品”環(huán)節(jié)，以“剛性保障+彈性調節(jié)”推進產品價值量化和價值實現(xiàn)，使生態(tài)產品功能滿足市場主體需求，通過價值核算和價格評估明確產品價值和價格、搭建交易平臺，通過市場配置形成支付可能。其中，剛性保障主要體現(xiàn)在目標控制、指標設定方面，包括科學設定保護類（公益性）需求生態(tài)產品空間和經營性需求、生態(tài)產品空間的配置比例；彈性調節(jié)主要體現(xiàn)在政策保障和管控機制等方面，通過采取建設用地指標傾斜、財政轉移支付、稅收補貼及優(yōu)惠等政策措施、生態(tài)空間差別化準入等管控措施予以落實。

圖1 生態(tài)產品價值實現(xiàn)供需兩端及兩大核心環(huán)節(jié)示意圖

四、功能引領，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)指明方向

基于生態(tài)優(yōu)勢和資源稟賦差異特征，以國土空間規(guī)劃劃分生產功能、生態(tài)功能、生活功能等不同主導功能片區(qū)，能夠為統(tǒng)籌謀劃、科學引領生態(tài)產品價值實現(xiàn)指明方向，同時可以有效避免生態(tài)產品同質化。

因地制宜，明確發(fā)展方向。結合區(qū)域自然資源稟賦現(xiàn)狀，確定適合本土實際的生態(tài)產品供給和價值實現(xiàn)路徑。在盛產特色優(yōu)質生態(tài)農產品的地區(qū)，可以通過“生態(tài)+農業(yè)”實現(xiàn)價值轉化；在自然景觀條件、生態(tài)環(huán)境條件、交通區(qū)位條件較好的地區(qū)，可以考慮“生態(tài)+旅游”方向；在生態(tài)資源豐富、形成生態(tài)品牌的地區(qū)或歷史文化資源豐富的地區(qū)，可以考慮“生態(tài)+文旅”方向；在生態(tài)資源修復治理潛力較大且社會公眾具有休閑需求的地區(qū)，可以考慮“生態(tài)+休閑”方向。兼具多種資源稟賦特征的地區(qū)，則可選擇多個方向多元發(fā)展、相互促進。對于非自然資源稟賦型地區(qū)，可從本地公眾的休閑、游憩等公共需求出發(fā)，探索低成本、可推廣的生態(tài)產品化發(fā)展方式，將生態(tài)資源打造為公益性生態(tài)產品。

劃分功能片區(qū)，制定生態(tài)產品分類引導策略。結合地方實際確定不同側重點，采取適合自身特點的引導生態(tài)產品價值實現(xiàn)的空間分區(qū)方式。從主體功能角度，根據(jù)主體功能差異及生態(tài)產品類型，對全域國土空間進行分區(qū)劃定。將以生態(tài)、農業(yè)為主體功能的國土空間分區(qū)作為生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重點區(qū)域，并從生態(tài)工業(yè)、休閑旅游、生態(tài)康養(yǎng)等角度劃分不同主體功能分區(qū)。從生態(tài)產品屬性角度，可將其劃分為公共性生態(tài)產品和經營性生態(tài)產品。其中，公共性生態(tài)產品所在國土空間可進一步細分為重點生態(tài)功能區(qū)（生態(tài)補償區(qū)域）、優(yōu)質生態(tài)產品供給區(qū)等子分區(qū)，注重提升生態(tài)產品供給質量和基本公共服務質量，提出保護修復、改造提升策略；對于經營性生態(tài)產品空間，提出生態(tài)產品化發(fā)展方向引導策略。從生態(tài)產品功能角度，可以結合生態(tài)產品開發(fā)利用適宜性評價結果，確定與生態(tài)產品發(fā)展方向密切相關的區(qū)域，如農產品集中區(qū)域、生態(tài)旅游集中區(qū)域、森林（海洋）碳匯集中區(qū)域等。

明確規(guī)劃目標，強化規(guī)劃引導和約束功能。在國土空間規(guī)劃中，科學設定引導生態(tài)產品價值實現(xiàn)的約束性指標和引導性指標。其中，約束性指標主要體現(xiàn)剛性要求，如生態(tài)保護紅線面積、公益性生態(tài)產品和經營性生態(tài)產品的空間分配比例等指標；引導性指標主要體現(xiàn)生態(tài)產品化發(fā)展方向，如國土空間整治任務、生態(tài)用地增加規(guī)模、生態(tài)保護修復任務等。

五、工程引領，有效增加生態(tài)產品高質量供給

作為落實國土空間規(guī)劃的重要載體和關鍵手段，國土空間規(guī)劃的基礎性、特色性、創(chuàng)新性工程對提升生態(tài)產品供給能力、拓寬供給范圍、創(chuàng)新實現(xiàn)模式具有重要引領作用（見圖2）。

圖2 不同工程引領生態(tài)產品價值實現(xiàn)示意圖

布局基礎性工程，提升生態(tài)產品供給能力。突出區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢，通過實施基礎設施建設、國土空間綜合整治、生態(tài)保護修復工程等，提升生態(tài)產品供給能力。在基礎設施建設方面，科學規(guī)劃布局交通基礎設施和公共服務設施，制定改善道路交通條件、完善公共服務和基礎設施的具體措施，為生態(tài)產品價值轉化創(chuàng)造有利條件。在國土空間綜合整治和生態(tài)修復工程方面，側重于自然生態(tài)系統(tǒng)破壞或生態(tài)功能缺失問題比較突出的區(qū)域，提出生態(tài)修復、系統(tǒng)治理綜合對策，通過優(yōu)化國土空間布局、調整土地用途、實施生態(tài)修復技術等促進生態(tài)產品溢價。在支撐鄉(xiāng)村振興和生態(tài)旅游發(fā)展方面，以村莊規(guī)劃編制和實施為契機，聚焦一、二、三產業(yè)融合發(fā)展用地需求，提升農村基礎設施、公共服務設施水平，發(fā)揮“生態(tài)+農文旅”模式的綜合效應。

打造特色示范樣板，拓寬生態(tài)產品供給渠道。國土空間規(guī)劃要注重歷史文化保護布局及生產力布局優(yōu)化，針對區(qū)域自然資源稟賦差異打造特色化工程。針對歷史文化保護特色突出的地區(qū)，側重于推進文旅產品工程和功能布局。一是基于文化基礎發(fā)展生態(tài)旅游和特色文化產業(yè)；二是挖掘自然資源的歷史文化潛力并推動其價值轉化和價值實現(xiàn)。針對生態(tài)（綠色）資源稟賦優(yōu)異的區(qū)域，加強綠色產業(yè)空間布局引導，鼓勵投入少、高產出、低污染的綠色產業(yè)發(fā)展。針對以產業(yè)綠色轉型升級為主的地區(qū)，側重產業(yè)生態(tài)化工程打造和功能布局，對區(qū)域內產業(yè)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)進行統(tǒng)籌優(yōu)化，并在國土空間規(guī)劃中提出產業(yè)優(yōu)化轉型升級重點區(qū)域和具體路徑。

創(chuàng)新資源供給模式，多維度實現(xiàn)生態(tài)產品價值。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對生態(tài)產品的價值捕獲、重塑和提升作用。針對自然資源相對匱乏的區(qū)域及城鄉(xiāng)接合部，采用基于自然的解決方案提升城市生態(tài)景觀，探索形成人與自然和諧共生的城市更新方式，創(chuàng)造更大的社會價值和社會效益。在宏觀尺度上，重點打造生態(tài)網(wǎng)絡格局，保證生態(tài)網(wǎng)絡的連通性；在微觀尺度上，通過城市“微更新”改造，對小型地塊進行生態(tài)改造、綠色基礎設施改造、綠色空間拓展，營造城市“藍綠”生態(tài)空間，增加生態(tài)產品供給質量，為社會公眾和居民提供可觀、可觸、可感、可用的生態(tài)產品，多維度推動生態(tài)產品價值的實現(xiàn)。

六、機制引領，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供制度保障

國土空間規(guī)劃的編制審批和實施監(jiān)督，相關法規(guī)政策和技術標準的推出，將為生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供制度化保障。

以層級傳導機制保障價值實現(xiàn)。通過五級國土空間規(guī)劃（國家—省—市（縣）—鄉(xiāng)—村）傳導，實現(xiàn)生態(tài)產品的價值轉化。其中，國家級和省級國土空間規(guī)劃側重于對區(qū)域生態(tài)產品供給進行全局性系統(tǒng)謀劃，確定重點區(qū)域，明確分區(qū)實施路徑和策略；市（縣）級國土空間總體規(guī)劃側重生態(tài)產品保護目標、配比比例、分配格局、整體策略、近期計劃等；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃明確鎮(zhèn)域范圍內的相關目標、比例、格局、詳細對策、具體項目落實路徑等；村莊規(guī)劃側重于農村地區(qū)生態(tài)產品相關的用地布局、價值轉化路徑等。通過層層分解、傳導落實，保障生態(tài)產品價值實現(xiàn)目標有效落實。

以多元主體參與機制推動價值實現(xiàn)。生態(tài)產品的價值實現(xiàn)，需要政府、企業(yè)、個人、金融資本、社會組織多元主體的共同參與。充分吸納國家創(chuàng)新重點領域投融資機制、支持政策和實踐經驗，創(chuàng)新自然資源資產產權激勵政策，支持社會資本增加生態(tài)產品供給并獲得合理收益；積極探索社會資本重點投資領域、回報及退出機制，推動生態(tài)修復成本內部化，探索附帶生態(tài)保護修復條件的供地模式和土地資產配置方式；創(chuàng)新土地等自然資源資產配置政策，推出促進生態(tài)產業(yè)發(fā)展的供地政策和多元化供地方式；鼓勵金融機構出臺相關政策，拓寬綠色金融產品類型，因地制宜提供綠色金融服務；采用公益基金方式開展生態(tài)保護，鼓勵和引導市場主體積極參與生態(tài)產品市場化經營開發(fā)。

以“工具箱”引導機制助推價值實現(xiàn)?；凇百Y源—產品—資產—資本”的生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑，根據(jù)區(qū)域自然資源稟賦、經濟社會發(fā)展本底等對生態(tài)產品進行分類差異化引導。探索構建生態(tài)產品價值實現(xiàn)“工具箱”和“路徑庫”：以不同規(guī)劃措施實現(xiàn)供需精準對接，構建形成集成體系；針對“評價—確能—定量—分區(qū)—定策—劃界—建庫”等各個環(huán)節(jié)進行路徑整合，提供可選擇、可組合、可調整的“工具箱”式引導；不斷豐富價值轉化“路徑庫”，從技術層面保障國土空間規(guī)劃引領生態(tài)產品價值實現(xiàn)的落地實施。

以“政策池”集成機制促進價值實現(xiàn)。一是建立國土空間規(guī)劃和生態(tài)產品價值實現(xiàn)聯(lián)動機制。將生態(tài)產品供給能力、供給質量、價值轉化與國土空間規(guī)劃功能分區(qū)劃定、指標分配、年度計劃指標分配、資源配置計劃等充分掛鉤。二是探索生態(tài)產品價值“占補平衡”機制。對因不可避讓而占用生態(tài)保護紅線、涉及生態(tài)管控區(qū)域的建設項目，開展擬占用生態(tài)產品價值評估并提出補償方案，確保生態(tài)產品價值不降低。三是創(chuàng)新生態(tài)產品儲備機制。允許試點地區(qū)拓展土地儲備機構職能，將部分生態(tài)產品納入資產儲備，并通過修復整治等手段提升生態(tài)產品供給能力。四是推動生態(tài)產品價值核算結果應用。將核算結果作為政府決策、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、領導干部政績考核的參考因素，建立與生態(tài)產品價值實現(xiàn)相配套的財稅、產業(yè)、金融、投資、資源環(huán)境等政策工具和收益分配機制，為全面推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供政策支持和制度保障。