丁怡舟

(廈門(mén)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005)

0 引言

授權(quán)與回應(yīng)是基層政策執(zhí)行效力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是數(shù)字技術(shù)嵌入基層政策執(zhí)行過(guò)程所要解決的重點(diǎn)內(nèi)容。在數(shù)字化時(shí)代，政府及其相關(guān)部門(mén)不斷嘗試新科技，試圖消解傳統(tǒng)基層政策執(zhí)行效力低下的問(wèn)題。然而，數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行是否可靠？數(shù)字技術(shù)又是如何強(qiáng)化基層政策的執(zhí)行過(guò)程？這些問(wèn)題仍然需要研究者進(jìn)行持續(xù)追蹤。數(shù)字科技能打通條塊部門(mén)之間的聯(lián)系，能高效收集、整理、存儲(chǔ)與調(diào)用各類數(shù)據(jù)，能對(duì)重大突發(fā)事件做出迅速、積極的反應(yīng)[1-3]。但是，數(shù)字技術(shù)同樣能造成政府部門(mén)工作人員的績(jī)效壓力，引起政府組織內(nèi)部政策執(zhí)行權(quán)力的向外轉(zhuǎn)移，增加部分群眾辦理業(yè)務(wù)的額外負(fù)擔(dān)[4-6]。

由上可見(jiàn)，需要對(duì)數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行進(jìn)行深度考察，從數(shù)字政府建設(shè)層面來(lái)分析數(shù)字賦能的優(yōu)勢(shì)與缺陷。唯有厘清數(shù)字賦能對(duì)基層政策執(zhí)行的作用，政府才能對(duì)原有的授權(quán)與回應(yīng)方式進(jìn)行改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的 “無(wú)縫隙”組織協(xié)作，讓 “執(zhí)行”總是與特別有針對(duì)性地回應(yīng)特定社會(huì)問(wèn)題的政策相聯(lián)系[7-8]。因此，研究數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行，有助于新時(shí)代的 “中國(guó)之治”形成更具問(wèn)題針對(duì)性的 “中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”。目前，數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行工作已在全國(guó)推廣，基層政策執(zhí)行力也得到一定提升。鑒于此，本文以L市心連心服務(wù)中心為例，探究授權(quán)與回應(yīng)于數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程前后的變化。

1 基層政策執(zhí)行的問(wèn)題與改變

提升基層政策執(zhí)行的效力，在于消解政府部門(mén)內(nèi)部政策執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題。但是，由于行政組織的特殊性，數(shù)字賦能前的基層政策執(zhí)行過(guò)程通常處于一種 “黑箱”狀態(tài)。這既不利于上級(jí)部門(mén)的政策授權(quán)，也不利于基層政策執(zhí)行部門(mén)的政策回應(yīng)，更不利于群眾反映問(wèn)題的及時(shí)解決?，F(xiàn)在，各地政府開(kāi)始陸續(xù)引進(jìn)各類先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，從而使基層政策執(zhí)行部門(mén)能夠在特定的政策環(huán)境內(nèi)明確政策目標(biāo)，并架起政策執(zhí)行主體與執(zhí)行對(duì)象之間的橋梁，提升基層政策執(zhí)行的效力。

1.1 舊有基層政策執(zhí)行過(guò)程的問(wèn)題

基層政策執(zhí)行力難以提升，主要是由于上級(jí)授權(quán)與下級(jí)回應(yīng)兩個(gè)部分出現(xiàn)問(wèn)題。因此，本文結(jié)合理論與實(shí)踐，分別對(duì)基層政策執(zhí)行過(guò)程中的授權(quán)與回應(yīng)進(jìn)行論述。

就基層政策執(zhí)行的授權(quán)問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)：第一，授權(quán)的前期存在各種各樣的協(xié)商阻滯。在上級(jí)部門(mén)授權(quán)之前，由于政府部門(mén)內(nèi)外的協(xié)商難以達(dá)成一致，必然造成政策執(zhí)行時(shí)間的加長(zhǎng)[9]。而上級(jí)部門(mén)的遲遲不授權(quán)，甚至可能讓一項(xiàng)好的政策就此終結(jié)[10]。第二，授權(quán)的中期存在不同領(lǐng)導(dǎo)的政策施壓?！白陨隙隆钡恼邆鲗?dǎo)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，上級(jí)部門(mén)很可能采取政策施壓方式，迫使基層部門(mén)工作人員認(rèn)真履職[11-12]。可是，過(guò)大的外部壓力會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行效力的進(jìn)一步降低，從而讓政策目標(biāo)發(fā)生偏差。第三，授權(quán)的后期存在不良結(jié)果的責(zé)任推卸。由于政府條塊結(jié)構(gòu)的分工不明確，“上面千條線，下面一根針”的情況較為常見(jiàn)。但是，部門(mén)責(zé)任歸屬不清，容易使上級(jí)部門(mén)工作人員在政策執(zhí)行效果不理想時(shí)相互推諉，從而引發(fā) “避責(zé)”現(xiàn)象[13-14]。

就基層政策執(zhí)行的回應(yīng)問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)：第一，回應(yīng)的前期存在政策文件的認(rèn)知偏差。在政府部門(mén)內(nèi)部，并非所有工作人員都能準(zhǔn)確把握政策文件精神，并在政策執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)格按照要求進(jìn)行作業(yè)[15]。第二，回應(yīng)的中期存在公共事務(wù)的自由裁量。政策本身是固定的，但政策環(huán)境卻具有模糊性[16]。因此，基層工作人員有時(shí)必須根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行自由裁量[17]。這樣會(huì)造成政策執(zhí)行偏差，從而影響政策執(zhí)行過(guò)程。第三，回應(yīng)的后期存在政策執(zhí)行的跟進(jìn)難題。在政策執(zhí)行產(chǎn)生實(shí)效以后，由于 “人力、財(cái)力、物力”等的原因，基層部門(mén)很容易忽略政策持續(xù)跟進(jìn)的相關(guān)事宜[18]。但缺乏 “政策體系、政策措施、政策產(chǎn)出、政策問(wèn)題和政策建議”[19]等方面的政策評(píng)估機(jī)制，又會(huì)導(dǎo)致基層政策執(zhí)行的效力無(wú)法穩(wěn)固提升。

在數(shù)字技術(shù)被引進(jìn)以前，基層政策執(zhí)行活動(dòng)長(zhǎng)期處于黑箱狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了基層政策執(zhí)行，并讓授權(quán)與回應(yīng)成為政府部門(mén)最需要改進(jìn)的環(huán)節(jié)。

1.2 數(shù)字技術(shù)引進(jìn)以后帶來(lái)的改變

隨著數(shù)字技術(shù)被廣泛引進(jìn)政府部門(mén)，基層政策執(zhí)行的黑箱開(kāi)始得到消解，基層政策執(zhí)行的 “最后一公里”也被逐步打通。在此，本文分別從授權(quán)與回應(yīng)來(lái)解析數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的改變。

數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的授權(quán)環(huán)節(jié)改變包括以下方面：第一，在前期縮短政策協(xié)商時(shí)間。數(shù)字技術(shù)的敏捷性為政府部門(mén)帶來(lái)政策共識(shí)的基礎(chǔ)性平臺(tái)，通過(guò)爭(zhēng)取社會(huì)各方的認(rèn)同與共識(shí)[20-21]，現(xiàn)有政策授權(quán)的內(nèi)部協(xié)商時(shí)間已得到大幅度降低。第二，在中期形成政策變通機(jī)制。針對(duì)改變的社會(huì)問(wèn)題，數(shù)字技術(shù)可以讓上級(jí)部門(mén)對(duì)基層政策執(zhí)行部門(mén)的政策執(zhí)行進(jìn)行變通，防止外部壓力過(guò)大產(chǎn)生政策的 “片面有效性”，并使得公共政策更具有包容性[22-23]。第三，在后期明確政策責(zé)任歸屬。由于數(shù)字技術(shù)具有留痕性，能有效防止基層政策執(zhí)行產(chǎn)生不良效果，并防范政策主體之間轉(zhuǎn)嫁責(zé)任[24]，從而使相關(guān)的政府部門(mén)認(rèn)真履責(zé)，降低 “推諉扯皮”等現(xiàn)象。

數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的回應(yīng)環(huán)節(jié)改變包括以下方面：第一，在前期保障政策認(rèn)知準(zhǔn)確。不同于以往的政策執(zhí)行偏差，政府部門(mén)在引進(jìn)數(shù)字技術(shù)以后，能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道傳播政策文件精神，并從根本上實(shí)現(xiàn)政策文件精神的有效落實(shí)，從而讓公共政策在多變的環(huán)境中依然可以被精準(zhǔn)執(zhí)行[25-26]。第二，在中期限制政策自由裁量。由于數(shù)字手段具有強(qiáng)大的監(jiān)控與記錄能力，因此基層部門(mén)工作人員任何違法違規(guī)的操作都會(huì)被追責(zé)[27]。可見(jiàn)，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展帶來(lái)基層政策執(zhí)行的本質(zhì)性轉(zhuǎn)變。第三，在后期加強(qiáng)政策持續(xù)跟進(jìn)。政策執(zhí)行不是一蹴而就的行為，而是一項(xiàng)日積月累的過(guò)程。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用就是要形成特定的政策回饋方式，長(zhǎng)期連通政府各個(gè)相關(guān)部門(mén)，讓基層政策能夠一直保質(zhì)保量地執(zhí)行[28-29]。

盡管數(shù)字技術(shù)可以提升政策執(zhí)行效力，但是我們離全自動(dòng)的 “算法決策”仍有一段距離[30-31]。因此，需要對(duì)數(shù)字賦能前后基層政策執(zhí)行中的授權(quán)與回應(yīng)進(jìn)行更深入的分析與探討。

1.3 現(xiàn)有研究的不足

現(xiàn)有研究主要集中于政策執(zhí)行效能、政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行機(jī)理等方面，但在數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行方面仍略顯不足。事實(shí)上，各類數(shù)字技術(shù)的日新月異，令研究者難以明確了解其作用與功效，基層部門(mén)也無(wú)法全面透析現(xiàn)代科技的優(yōu)勢(shì)與弊端。對(duì)科技的被動(dòng)接受，顯然會(huì)影響基層政策執(zhí)行的效力提升。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，研究者發(fā)現(xiàn)：數(shù)字賦能可以為授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)帶來(lái)部分效力增益，但是在基層政策執(zhí)行過(guò)程中，數(shù)字技術(shù)仍有無(wú)法企及的地方。因此被政府部門(mén)引進(jìn)后，數(shù)字技術(shù)不一定能發(fā)揮預(yù)期作用，需要我們回答數(shù)字賦能在基層政策執(zhí)行中是如何運(yùn)作的。

2 數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行的分析框架

數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行不是單純引進(jìn)數(shù)字技術(shù)，而是將數(shù)字技術(shù)嵌入整個(gè)基層部門(mén)的政策執(zhí)行過(guò)程。在授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)，數(shù)字技術(shù)要有針對(duì)性地解決行政組織存在的癥結(jié)，才能高效辦理社會(huì)群眾反映的問(wèn)題。因此，本文通過(guò)數(shù)字賦能前后的對(duì)比，建構(gòu)對(duì)應(yīng)的分析框架，借此了解數(shù)字技術(shù)如何賦能基層政策執(zhí)行。

如圖1所示，上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)共同組成基層政策執(zhí)行黑箱，并在政策執(zhí)行過(guò)程的事前、事中與事后階段有著不同的問(wèn)題表現(xiàn)形式，這些曾是影響基層政策執(zhí)行效力穩(wěn)步提升的重要因素。另外，以往群眾在反映問(wèn)題后只能等待業(yè)務(wù)的辦理結(jié)果，看不到基層政策執(zhí)行的過(guò)程。但隨著數(shù)字技術(shù)被大量引入，基層部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式開(kāi)始發(fā)生改變，政策執(zhí)行黑箱的邊界也變得模糊起來(lái) (見(jiàn)圖1，圖中用虛線表示數(shù)字技術(shù)引入后的變化)。可見(jiàn)，數(shù)字技術(shù)嵌入越多，政策執(zhí)行黑箱就越透明?，F(xiàn)在，社會(huì)群眾不僅能看到自己業(yè)務(wù)的辦理過(guò)程，還能觀察到部分基層政策的執(zhí)行流程。然而，即便如此，數(shù)字技術(shù)也有無(wú)法作用的地方，需要借助數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程的分析框架，來(lái)解析數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行的能與不能。

2.1 數(shù)字技術(shù)可以賦能基層政策執(zhí)行之處

數(shù)字技術(shù)并非作用于基層政策執(zhí)行的所有環(huán)節(jié)，而是作用于部分環(huán)節(jié)。由圖1可見(jiàn)，數(shù)字技術(shù)作用于基層政策執(zhí)行的地方主要在于政策執(zhí)行黑箱、上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)。

第一，政策執(zhí)行黑箱，是由上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)共同構(gòu)成的政策執(zhí)行平臺(tái)。數(shù)字技術(shù)未采用前，群眾反映問(wèn)題需要跑很多部門(mén)，這些部門(mén)職能單一且相互之間聯(lián)系不緊密，這就造成群眾辦事 “來(lái)回跑”的不便。當(dāng)問(wèn)題得不到解決時(shí)，群眾就會(huì)尋求上級(jí)部門(mén)的幫助，而上級(jí)部門(mén)由于具體業(yè)務(wù)不熟悉，又會(huì)再次授權(quán)基層政策執(zhí)行部門(mén)去處理群眾反映的問(wèn)題，導(dǎo)致行政組織間 “踢皮球”的現(xiàn)象，造成基層政策執(zhí)行力的降低。數(shù)字技術(shù)被大規(guī)模采用后，政府部門(mén)就形成了對(duì)應(yīng)的數(shù)字技術(shù)平臺(tái)。借助數(shù)字力量的整合，又形成了職能高度融合的政務(wù)服務(wù)中心。這樣，群眾便可以通過(guò)線上與線下兩種方式來(lái)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，讓他們的問(wèn)題可以 “掌上預(yù)約”“即來(lái)即辦”“只跑一次”。授權(quán)與回應(yīng)的時(shí)間隨著數(shù)字技術(shù)嵌入得以有效縮短，業(yè)務(wù)辦理結(jié)果也更加令人滿意。在此基礎(chǔ)上，基層政策執(zhí)行黑箱就逐漸變得透明起來(lái)。

圖1 數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程的分析框架

第二，上級(jí)部門(mén)是基層政策執(zhí)行的授權(quán)部門(mén)，也是數(shù)字技術(shù)重點(diǎn)嵌入的行政組織。在數(shù)字技術(shù)引入之前，上級(jí)部門(mén)往往只擁有基層政策執(zhí)行的決定權(quán)。而事前階段的政策協(xié)商阻滯、事中階段的政策外部施壓、事后階段的政策責(zé)任推卸等，都是上級(jí)部門(mén)授權(quán)在基層政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)被引入后，數(shù)字賦能帶來(lái)的授權(quán)改進(jìn)會(huì)促使上級(jí)部門(mén)內(nèi)部在事前階段縮短政策協(xié)商時(shí)間、在事中階段形成變通機(jī)制、在事后階段明確責(zé)任歸屬。這是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)具有實(shí)時(shí)通信與檔案記錄的功能，可以有效解決上級(jí)部門(mén)授權(quán)時(shí)出現(xiàn)的這三類問(wèn)題，從而完善基層政策執(zhí)行過(guò)程中的授權(quán)機(jī)制。因此，數(shù)字賦能可以轉(zhuǎn)化上級(jí)部門(mén)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式，從而讓 “自上而下”的政策傳導(dǎo)變得更加高效。

第三，基層政策執(zhí)行部門(mén)是基層政策執(zhí)行的回應(yīng)部門(mén)，也是行政效率得以體現(xiàn)的職能機(jī)構(gòu)。在數(shù)字技術(shù)引入之前，群眾辦事需要在多個(gè)基層政策執(zhí)行部門(mén)之間 “來(lái)回跑”。事前階段的政策認(rèn)知偏差、事中階段的政策自由裁量、事后階段的政策跟進(jìn)困難等，都是基層政策執(zhí)行部門(mén)的回應(yīng)存在的問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)被引入后，數(shù)字賦能帶來(lái)的回應(yīng)改進(jìn)，能促成上級(jí)部門(mén)內(nèi)部在事前階段保障政策認(rèn)知準(zhǔn)確、在事中階段限制政策自由裁量、在事后階段加強(qiáng)政策持續(xù)跟進(jìn)。同時(shí)，為了方便群眾業(yè)務(wù)辦理，各地方政府還整合本地其他相關(guān)部門(mén)，重新組建數(shù)字化政務(wù)服務(wù)中心，以 “一站式”的操作為群眾服務(wù)?？梢?jiàn)，數(shù)字賦能同樣可以轉(zhuǎn)換基層政策執(zhí)行部門(mén)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式，并讓 “自下而上”的政策傳導(dǎo)更加迅捷。

2.2 數(shù)字技術(shù)無(wú)法賦能基層政策執(zhí)行之處

盡管數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程能夠帶來(lái)效力的提升，但是在基層政策執(zhí)行過(guò)程中數(shù)字技術(shù)仍有無(wú)法企及之處。由圖1可見(jiàn)，政策執(zhí)行黑箱的虛線框并未完全消失，上級(jí)部門(mén)與下級(jí)部門(mén)的實(shí)線框也依然存在。原因有如下三點(diǎn)：

第一，政策執(zhí)行黑箱內(nèi)，數(shù)字技術(shù)平臺(tái)是一種嵌入形式而非覆蓋形式。這表明，在授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)，上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)間無(wú)法實(shí)現(xiàn)百分之百的銜接。群眾問(wèn)題在進(jìn)入政策執(zhí)行黑箱以后，數(shù)字技術(shù)平臺(tái)只能在一定的范圍內(nèi)加快授權(quán)與回應(yīng)。但是，由于上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)分屬不同的行政層級(jí)，數(shù)字技術(shù)無(wú)法徹底消解上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)內(nèi) “不作為”“慢作為”或 “亂作為”的授權(quán)與回應(yīng)方式，導(dǎo)致群眾雖然能夠知曉自身問(wèn)題的政策執(zhí)行流程進(jìn)度，但卻無(wú)法對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行任何操作或影響。因此，在進(jìn)入政策執(zhí)行黑箱后，有部分群眾反映的問(wèn)題照舊需要長(zhǎng)時(shí)間等待，甚至無(wú)法得到相應(yīng)的解決，必然造成業(yè)務(wù)辦理結(jié)果不盡人意。而數(shù)字技術(shù)平臺(tái)的建立并不能從根本上消解這些問(wèn)題，這也是現(xiàn)有數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行的上限。所以，數(shù)字賦能并非萬(wàn)能，數(shù)字技術(shù)只能有限地提升基層政策執(zhí)行力。

第二，數(shù)字賦能以后，上級(jí)部門(mén)內(nèi)部仍會(huì)存在無(wú)法解決的問(wèn)題。實(shí)際上，數(shù)字技術(shù)對(duì)上級(jí)部門(mén)的影響非常有限。一方面是由于數(shù)字技術(shù)發(fā)展的不夠成熟，當(dāng)前的數(shù)字算法無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn) “自動(dòng)”與 “智能”的算法決策；另一方面是因?yàn)樯霞?jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好是政策授權(quán)的關(guān)鍵，領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好會(huì)關(guān)系到基層政策執(zhí)行效力的高低，從而提升或降低授權(quán)時(shí)間。這說(shuō)明，數(shù)字賦能后，在政策執(zhí)行黑箱內(nèi)部，上級(jí)部門(mén)還是處于黑箱狀態(tài)，外界依舊難以辨明其中阻礙基層政策執(zhí)行的因素。因此，數(shù)字賦能只是改變了上級(jí)部門(mén)內(nèi)部的部分行政效率，卻沒(méi)有完全消解上級(jí)部門(mén)授權(quán)的阻力。其實(shí)，對(duì)部分上級(jí)部門(mén)工作人員而言，數(shù)字技術(shù)是可有可無(wú)的工具。面對(duì)千變?nèi)f化的社會(huì)問(wèn)題，多數(shù)上級(jí)部門(mén)的日常授權(quán)仍主要依靠領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人判斷。這就解釋了上級(jí)部門(mén)為何在得到數(shù)字賦能后還會(huì)處于黑箱狀態(tài)。

第三，數(shù)字賦能以后，基層政策執(zhí)行部門(mén)也會(huì)存在無(wú)法解決的問(wèn)題，表明數(shù)字技術(shù)對(duì)基層政策執(zhí)行部門(mén)的影響同樣具有上限。一方面，在實(shí)際處理群眾問(wèn)題時(shí)，數(shù)字技術(shù)更多的是作為信息采集、分類、整理、存檔與調(diào)取的輔助手段，而不是作為政策執(zhí)行決定的算法結(jié)果，導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)存在業(yè)務(wù)辦理的 “盲區(qū)”；另一方面，基層政策執(zhí)行部門(mén)工作人員總是想方設(shè)法逃避數(shù)字技術(shù)的監(jiān)督，甚至消極配合上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)，這必然會(huì)加大基層政策執(zhí)行的回應(yīng)難度。這解釋了在數(shù)字賦能以后，基層政策執(zhí)行部門(mén)為何總是處于黑箱狀態(tài)。換言之，基層政策執(zhí)行者的不配合會(huì)導(dǎo)致基層政策執(zhí)行部門(mén)的回應(yīng)障礙。所以，數(shù)字賦能達(dá)到的實(shí)際效果是基層政策執(zhí)行部門(mén)與數(shù)字技術(shù)契合度的反映。在兩者契合度較低時(shí)，即便政府大量引入先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，基層政策執(zhí)行力也無(wú)法取得突破性的進(jìn)展。

通過(guò)分析，本研究發(fā)現(xiàn)：數(shù)字賦能確實(shí)會(huì)加強(qiáng)基層政策執(zhí)行部門(mén)的授權(quán)與回應(yīng)力度。但圖1顯示，目前基層政策執(zhí)行部門(mén)仍然存在一系列問(wèn)題，唯有進(jìn)一步改進(jìn)數(shù)字技術(shù)在政府部門(mén)的運(yùn)用方式，才能讓授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)變得高效。

3 L市心連心服務(wù)中心的案例分析

為了更好地分析授權(quán)與回應(yīng)在數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程中的變化，研究者選取全國(guó) “兩優(yōu)一先”先進(jìn)典型的L市心連心服務(wù)中心，對(duì)2021年10月28日至2022年3月31日這個(gè)時(shí)間段進(jìn)行案例分析。

L市心連心服務(wù)中心創(chuàng)建于2018年，是L市市政府為了提升行政效率、增進(jìn)人民滿意度而專門(mén)設(shè)置的數(shù)字化便民機(jī)構(gòu)。心連心服務(wù)中心開(kāi)通前，群眾 “辦事難、辦事慢”；心連心服務(wù)中心開(kāi)通后，群眾 “辦事易、辦事快”。盡管數(shù)字技術(shù)無(wú)法百分之百地解決群眾問(wèn)題，但整體而言，已經(jīng)讓上級(jí)部門(mén)的授權(quán)與基層政策執(zhí)行部門(mén)的回應(yīng)得到大幅度改進(jìn)，并讓政策執(zhí)行黑箱得以公開(kāi)化、透明化。調(diào)研匯總?cè)绫?所示。

表1 L市數(shù)字賦能前后基層政策執(zhí)行過(guò)程的變化

3.1 數(shù)字賦能前后基層政策執(zhí)行過(guò)程的對(duì)比

L市創(chuàng)建心連心服務(wù)中心以前，在基層政策執(zhí)行的事前、事中及事后階段，上級(jí)部門(mén)與各大基層政策執(zhí)行部門(mén)的信息不夠連通、辦事不夠協(xié)調(diào)、跟進(jìn)不夠密切，導(dǎo)致群眾辦事只能在各個(gè)部門(mén)之間 “來(lái)回跑”，而且經(jīng)常遇到各個(gè)部門(mén) “踢皮球”，業(yè)務(wù)辦理結(jié)果自然不太理想。2018年，為了改善行政效率偏低的問(wèn)題，L市在市政府的帶領(lǐng)下，組建了數(shù)字化的心連心服務(wù)中心，專門(mén)作為群眾業(yè)務(wù)辦理的基層政策執(zhí)行部門(mén)。這不但強(qiáng)化了基層政策執(zhí)行的效力，而且還實(shí)現(xiàn)了群眾業(yè)務(wù)的 “一站式”辦理，并大幅度消解了授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)存在的阻力。具體而言，主要有以下三點(diǎn)表現(xiàn)：

第一，破解政策執(zhí)行黑箱，連通上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)。數(shù)字技術(shù)平臺(tái)的建立，連通了市政府與心連心服務(wù)中心。由于直屬于市政府，心連心服務(wù)中心具有上級(jí)部門(mén)的直接授權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)群眾業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)處理。同時(shí)，因?yàn)榕cL市3000多個(gè)部門(mén)相連，在遇到自身無(wú)法處理的業(yè)務(wù)時(shí)，心連心服務(wù)中心能夠通過(guò)咨詢專業(yè)部門(mén)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)解決群眾的問(wèn)題，并通過(guò)數(shù)字技術(shù)平臺(tái)及時(shí)回應(yīng)市政府。雙向的溝通機(jī)制，讓市政府與心連心服務(wù)中心組成的政策執(zhí)行黑箱變得公開(kāi)、透明，授權(quán)與回應(yīng)的速度也得到進(jìn)一步提升。在數(shù)字技術(shù)嵌入后，數(shù)字技術(shù)平臺(tái)得以形成，各類政務(wù)信息在政府部門(mén)內(nèi)外高速流通。因此，群眾反映的問(wèn)題在進(jìn)入心連心服務(wù)中心的數(shù)字平臺(tái)后，工作人員可以將其快速分類，并找到相關(guān)的專業(yè)部門(mén)，在30分鐘內(nèi)對(duì)其進(jìn)行線上處理。遇到重大突發(fā)事件時(shí)，心連心工作人員還可以直接連線市政府尋求支援，保證問(wèn)題在24小時(shí)內(nèi)得到解決。因此，通過(guò)微信、微博、APP等線上渠道，群眾就可以輕松在家辦理業(yè)務(wù)。

第二，改進(jìn)授權(quán)方式，突破上級(jí)部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式。在政策執(zhí)行的事前階段，數(shù)字技術(shù)嵌入打通了市政府組織間的隔閡，有效縮短了政策協(xié)商時(shí)間。利用微信、QQ、電子會(huì)議等形式，市政府可以隨時(shí)隨地進(jìn)行內(nèi)部協(xié)商，針對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行溝通，從而加快授權(quán)進(jìn)度。加上數(shù)字會(huì)議的時(shí)限規(guī)定，以前半年都協(xié)商不下來(lái)的政策，現(xiàn)在往往幾天就可以完成。在政策執(zhí)行的事中階段，數(shù)字方式也改變了市政府原有的 “高壓”模式。依據(jù)全市監(jiān)控 “天網(wǎng)”的數(shù)據(jù)回饋，市政府可以清楚地了解一線狀況，對(duì)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題及時(shí)清除。變通后的政策不僅能讓授權(quán)意圖更加明了，還能讓心連心服務(wù)中心精準(zhǔn)分配專業(yè)部門(mén)對(duì)接群眾。在政策執(zhí)行的事后階段，政府可以通過(guò)調(diào)取記錄數(shù)據(jù)來(lái)明確責(zé)任劃分。在處理重大突發(fā)事件時(shí)，數(shù)字化方式更能將工作人員辦理業(yè)務(wù)時(shí)出現(xiàn)的失誤保留下來(lái)，并進(jìn)行回查、溯源、追責(zé)等活動(dòng)。這讓市政府在授權(quán)之初就形成良好的群眾服務(wù)意識(shí)，避免不利于群眾的政策出臺(tái)，從而使基層政策執(zhí)行被保質(zhì)保量地完成。

第三，改進(jìn)回應(yīng)方式，突破基層政策執(zhí)行部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式。在政策執(zhí)行的事前階段，數(shù)字技術(shù)能夠保證政策文件的核心精神在心連心服務(wù)中心被準(zhǔn)確傳遞。其實(shí)，政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的重大失誤，很多時(shí)候是由于基層政策執(zhí)行部門(mén)未能有效地把握政策精神，從而導(dǎo)致 “亂執(zhí)法”現(xiàn)象頻頻發(fā)生，造成基層政策執(zhí)行出現(xiàn)缺位、偏位與越位。數(shù)字技術(shù)的引入，就是要讓政策傳導(dǎo)精確化。即便面對(duì) “上面千條線、下面一根針”的情況，心連心服務(wù)中心也應(yīng)保持政策初衷，為群眾辦好事、辦實(shí)事。在政策執(zhí)行的事中階段，數(shù)字化的監(jiān)督方式令各大基層部門(mén)的 “不作為”“慢作為”或 “亂作為”情況得到明顯改善，自由裁量權(quán)更被控制在合理的范圍。由于是 “領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”，在接到心連心服務(wù)中心的業(yè)務(wù)咨詢后，其他部門(mén)會(huì)立即提供專業(yè)意見(jiàn)。而遇到不能解決的問(wèn)題時(shí)，心連心服務(wù)中心會(huì)將情況立即反饋給市政府，以保證業(yè)務(wù)辦理不受影響。在政策執(zhí)行的事后階段，心連心服務(wù)中心會(huì)有專員通過(guò)已有的數(shù)據(jù)信息找到辦事群眾，進(jìn)行再次回訪。因此，群眾的事情是否被辦好、是否被跟進(jìn)，心連心服務(wù)中心都可以通過(guò)數(shù)字技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行查詢，并對(duì)業(yè)務(wù)辦理不利的工作人員進(jìn)行懲處。此外，心連心服務(wù)中心的業(yè)務(wù)辦理結(jié)果在匯總后，還會(huì)定期送交上級(jí)部門(mén)進(jìn)行檢查，這再次保證了基層政策執(zhí)行部門(mén)能夠?qū)ι霞?jí)部門(mén)做出高效的回應(yīng)。

2018年，數(shù)字化心連心服務(wù)中心建成后，業(yè)務(wù)辦理率一直為100%，群眾滿意率高達(dá)95%，群眾訴求受理量是原來(lái)市長(zhǎng)熱線的10倍?？梢?jiàn)，在L市，數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行取得了顯著成效。

3.2 數(shù)字技術(shù)難以作用基層政策執(zhí)行的地方

2018年L市心連心服務(wù)中心成立后，數(shù)字賦能讓基層政策執(zhí)行過(guò)程在一定程度上得到改進(jìn)。但在實(shí)際問(wèn)題解決中，數(shù)字技術(shù)也有難以作用基層政策執(zhí)行的地方。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：市政府、心連心服務(wù)中心與群眾都對(duì)新型數(shù)字技術(shù)抱有一定疑慮，并根據(jù)自己的體驗(yàn)提出相應(yīng)的問(wèn)題。主要有以下三點(diǎn)表現(xiàn)：

第一，數(shù)字技術(shù)平臺(tái)無(wú)法全面覆蓋基層政策執(zhí)行的黑箱。目前，L市在市政府的帶領(lǐng)下已全面建成基層政策執(zhí)行的數(shù)字技術(shù)平臺(tái)。但是，數(shù)字技術(shù)平臺(tái)只能嵌入現(xiàn)有的行政組織，而無(wú)法全面覆蓋市政府、心連心服務(wù)中心及其下屬的所有職能部門(mén)，從而使得授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)的阻力未能完全解決。這說(shuō)明，有些 “碎片化”的事務(wù)依然需要 “人為”處理，數(shù)字技術(shù)只能有限強(qiáng)化基層政策執(zhí)行過(guò)程，而無(wú)法徹底破除基層政策執(zhí)行黑箱。因此，傳統(tǒng)的行政方式仍是主流的業(yè)務(wù)辦理模式。另外，數(shù)字技術(shù)本身的不成熟會(huì)催生很多基層政策執(zhí)行問(wèn)題。無(wú)論是市政府，或是心連心服務(wù)中心，甚至是社會(huì)群眾，都不同程度地認(rèn)為數(shù)字技術(shù) “中看不中用”，有時(shí)甚至讓授權(quán)與回應(yīng)顯得更加復(fù)雜。從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，大部分群眾還是偏向于使用心連心服務(wù)中心的線下服務(wù)，這就進(jìn)一步造成數(shù)字技術(shù)平臺(tái)的覆蓋面問(wèn)題。

第二，基層政策執(zhí)行的授權(quán)主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好。其實(shí)，數(shù)字技術(shù)為基層政策執(zhí)行過(guò)程提供更多的是信息而非決策，在基層政策執(zhí)行授權(quán)環(huán)節(jié)做決定的往往是地方的 “一把手”及其智囊團(tuán)。這就意味著，領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好會(huì)影響基層政策執(zhí)行效力的高低，并在事前階段的政策協(xié)商時(shí)間、事中階段的政策變通機(jī)制以及事后階段的政策責(zé)任歸屬方面有決定性的影響。就算數(shù)字技術(shù)平臺(tái)提供了算法決策的最優(yōu)解，但在實(shí)際授權(quán)時(shí)起作用的還是地方領(lǐng)導(dǎo)。這一點(diǎn)可以通過(guò)對(duì)L市政府官員的訪談中得知，大多數(shù)的政策授權(quán)通常要依靠他們對(duì)地方實(shí)際情況的判斷。因此，即便得到數(shù)字技術(shù)的加持，基層政策執(zhí)行的授權(quán)環(huán)節(jié)仍有無(wú)法被作用的地方。所以，市政府對(duì)普通百姓而言依然是黑箱狀態(tài)，他們只能知道自己的業(yè)務(wù)辦理進(jìn)度，但無(wú)法影響上級(jí)部門(mén)的授權(quán)。

第三，基層政策執(zhí)行的回應(yīng)要依靠工作人員的積極配合。數(shù)字技術(shù)的嵌入提高了基層政策執(zhí)行部門(mén)的辦事效率，但上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)間形成良好的回應(yīng)主要依賴于工作人員的積極配合。通常情況下，基層工作人員對(duì)數(shù)字技術(shù)抱有比較矛盾的態(tài)度，一方面希望引進(jìn)更多的數(shù)字技術(shù)來(lái)減輕自身的工作負(fù)擔(dān)，增進(jìn)個(gè)人的業(yè)務(wù)辦理能力，另一方面又覺(jué)得數(shù)字技術(shù)是上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督工具，使他們?cè)诠ぷ髦兄?jǐn)小慎微，造成基層政策執(zhí)行中的回應(yīng)受阻?？梢?jiàn)，數(shù)字技術(shù)為基層政策執(zhí)行帶來(lái)效力提升的手段，卻未能產(chǎn)生穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，讓工作人員積極配合。而且在實(shí)際操作中，回訪還成為一種可有可無(wú)的形式，這并不能反映群眾對(duì)業(yè)務(wù)辦理結(jié)果的真實(shí)感受。所以，上級(jí)部門(mén)在引進(jìn)數(shù)字技術(shù)時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)基層人員的工作積極性，充分肯定他們的工作經(jīng)驗(yàn)，才能徹底改善 “不作為”“慢作為”或 “亂作為”的情況，以此提升基層政策執(zhí)行部門(mén)的回應(yīng)。

4 結(jié)論與討論

綜上所述，數(shù)字賦能可以在一定程度上改善基層政策執(zhí)行的授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)，并改變?cè)械慕M織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作模式，從而提高基層政策執(zhí)行的效力。通過(guò)數(shù)字技術(shù)的嵌入，上級(jí)部門(mén)與基層政策執(zhí)行部門(mén)共同組成的政策執(zhí)行黑箱逐漸公開(kāi)化、透明化，授權(quán)與回應(yīng)的阻力也隨之縮減。同時(shí)，數(shù)字賦能有助于上級(jí)部門(mén)在政策執(zhí)行的事前階段縮短政策協(xié)商時(shí)間、事中階段形成政策變通機(jī)制、事后階段明確政策責(zé)任歸屬，還有利于基層政策執(zhí)行部門(mén)在政策執(zhí)行的事前階段保障政策認(rèn)知準(zhǔn)確、事中階段限制政策自由裁量、事后階段加強(qiáng)政策持續(xù)跟進(jìn)。可見(jiàn)，通過(guò)數(shù)字技術(shù)的賦能，大部分群眾反映的社會(huì)問(wèn)題都能被高效解決。

然而，數(shù)字技術(shù)對(duì)基層政策執(zhí)行過(guò)程的授權(quán)與回應(yīng)環(huán)節(jié)影響較為有限。嵌入政府部門(mén)的數(shù)字技術(shù)在很大程度上只能輔助政務(wù)辦理，而不能實(shí)現(xiàn)全方位的政務(wù)覆蓋，導(dǎo)致政策執(zhí)行黑箱無(wú)法被完全消解。此外，上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好與基層政策執(zhí)行部門(mén)工作人員的配合情況依然會(huì)作用于基層政策執(zhí)行過(guò)程，并讓政策執(zhí)行阻力在事前階段、事中階段與事后階段持續(xù)存在。因此，唯有對(duì)比數(shù)字賦能基層政策執(zhí)行過(guò)程前后的變化，才能厘清數(shù)字賦能的優(yōu)勢(shì)與缺陷，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。