于 洋，梁 正

(1.清華大學公共管理學院，北京 100084;2.清華大學中國科技政策研究中心，北京 100084)

0 引言

2008年金融危機以來，世界經(jīng)濟增速放緩，各國間貿(mào)易和金融流動速度降低，尤其是近年來新冠疫情在全球蔓延，更加劇了世界經(jīng)濟形勢的復雜性和多變性。然而，數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟在逆勢中穩(wěn)步發(fā)展，數(shù)據(jù)流量增長迅速?！?021年數(shù)字經(jīng)濟報告》指出，2020年全球互聯(lián)網(wǎng)寬帶提高了35%。數(shù)據(jù)流動規(guī)模擴大帶來機遇的同時也產(chǎn)生了新的治理難題，如何管理規(guī)模龐大的跨境數(shù)據(jù)流動已成為各國面臨的新挑戰(zhàn)。

美歐等發(fā)達國家對數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建起步較早，并且在當前階段，為了進一步推動數(shù)據(jù)共享、釋放數(shù)據(jù)紅利，美歐率先提出數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和相關(guān)行動計劃。雖然發(fā)達國家對于數(shù)據(jù)要素在國內(nèi)的共享和保護規(guī)則較為成熟，但是對于建立在國家安全基礎(chǔ)上的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則仍處于探索階段，且各國分歧較大。對于我國而言，數(shù)據(jù)要素治理起步較晚，但是發(fā)展迅速。2020年，我國將數(shù)據(jù)要素市場化配置上升至國家戰(zhàn)略，多項頂層設(shè)計的政策法規(guī)相繼出臺。但是由于我國數(shù)據(jù)治理框架初步搭建，缺乏經(jīng)驗指導，未來仍需補充完善國內(nèi)規(guī)則并參與國際規(guī)則構(gòu)建。為此，本文分析了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的特征，以及數(shù)據(jù)流動與全球化的關(guān)聯(lián)，歸納比較了美歐等國家數(shù)字保護和流動的相關(guān)政策法規(guī)，以及國際合作中的數(shù)據(jù)跨國流動秩序的構(gòu)建情況，結(jié)合我國的數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀，進一步提出中國方案。

1 數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)要素

1.1 數(shù)據(jù)要素

數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)的原始素材，從數(shù)據(jù)中可提煉出信息、知識以及智慧，如圖1所示，通常也將數(shù)據(jù)看作新一代信息技術(shù)的生產(chǎn)資源[1]。將數(shù)據(jù)投入生產(chǎn)，數(shù)據(jù)可與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，產(chǎn)生邊際報酬遞增的回報，從而促進經(jīng)濟增長[2]；數(shù)據(jù)的積累被認為是企業(yè)的研發(fā)投入，企業(yè)通過其創(chuàng)新可進一步推動經(jīng)濟增長。此外，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟主體之間轉(zhuǎn)移信息，對企業(yè)生產(chǎn)效率、公平和競爭也將產(chǎn)生一定影響。企業(yè)運營產(chǎn)生的數(shù)據(jù)及其反饋循環(huán)，一方面促進企業(yè)在干中學，應(yīng)用于企業(yè)管理和決策，提升企業(yè)運營效率，另一方面會提高企業(yè)市場份額，進一步獲取更多的數(shù)據(jù)。

圖1 數(shù)據(jù)的地位關(guān)系

數(shù)據(jù)作為一種新興的生產(chǎn)要素，在技術(shù)和經(jīng)濟方面呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的特點。一是部分非競爭性和非排他性。數(shù)據(jù)從權(quán)屬來看并非公共物品，但是特定條件下，數(shù)據(jù)可以同時被多個使用者使用，甚至被使用后價值不減反增[3]；在數(shù)據(jù)收集過程中，不同收集者之間可以互不影響，如平臺之間收集個人數(shù)據(jù)時互不干擾也互不排斥[2]。二是邊際成本較低。數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟活動的副產(chǎn)品產(chǎn)生時，其被收集過程大都僅需要一次性前期投入，繼續(xù)收集的邊際成本極低且大規(guī)?？傻茫粩?shù)據(jù)收集后被不同使用者使用時復制成本幾乎為零。三是規(guī)模效應(yīng)顯著。隨著數(shù)據(jù)規(guī)模和維度的增加，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的價值和信息量也將大幅增長。四是正外部性。這一特征體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的正向作用，如提升企業(yè)生產(chǎn)效率、管理決策質(zhì)量等[4]。除此之外，數(shù)據(jù)在使用過程中涉及數(shù)據(jù)的提供者、收集者、挖掘者以及數(shù)據(jù)使用規(guī)則的決策者，不同類型數(shù)據(jù)主權(quán)往往缺少明晰的規(guī)定；數(shù)據(jù)使用的成本難以統(tǒng)一，不同場景數(shù)據(jù)的使用價值不同，如數(shù)據(jù)的壟斷者可以提出高額的數(shù)據(jù)使用費用，滯后的數(shù)據(jù)使用成本可能為零；在數(shù)據(jù)流動過程中，通常以互聯(lián)網(wǎng)為載體，流動速度較快，傳播范圍難以控制，存在隱私泄露的風險，甚至會威脅國家安全。

1.2 數(shù)據(jù)流動和全球化

金融危機以來，全球化的繼續(xù)一方面得益于各國數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，另一方面是大規(guī)模的數(shù)據(jù)流動。在全球貿(mào)易和金融流動失去動力的時期，跨境傳輸?shù)臄?shù)據(jù)量激增。數(shù)據(jù)流動創(chuàng)造的經(jīng)濟價值已經(jīng)超過傳統(tǒng)貿(mào)易商品流動，并已經(jīng)成為國際貿(mào)易和投資等關(guān)系的基礎(chǔ)[5]，這種態(tài)勢必然會對全球化形式產(chǎn)生深層次的影響。

數(shù)據(jù)流動已經(jīng)成為全球經(jīng)濟的關(guān)鍵推動力。首先，數(shù)據(jù)是國際貿(mào)易的命脈，國際貿(mào)易從運輸、交易、結(jié)算等環(huán)節(jié)都越來越難以在離開數(shù)據(jù)流動的情況下進行。跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)?？梢苑从橙蚬┬枨闆r，協(xié)調(diào)各國生產(chǎn)，助力企業(yè)在全球市場高效匹配供需，從而參與到全球化進程中來，這也是數(shù)據(jù)賦能貿(mào)易的重要體現(xiàn)。其次，跨境數(shù)據(jù)流動也是一種新型的國際貿(mào)易形式，即數(shù)字貿(mào)易的一部分，被定義為數(shù)據(jù)貿(mào)易[6]。近年來新冠疫情在全球蔓延，各國抗疫相關(guān)數(shù)據(jù)的共享有效促進了國際社會更加全面地了解病毒，為臨床治療提供了科學依據(jù)[7]。

2 全球跨境數(shù)據(jù)流動秩序的構(gòu)建

近年來，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則備受關(guān)注，國內(nèi)外研究機構(gòu)對主要國家及合作組織關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動的管理規(guī)則做了統(tǒng)計、比較和說明。OECD、Salesforce、世界經(jīng)濟論壇等均發(fā)布了有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動管理的報告，主要內(nèi)容以全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則現(xiàn)狀、比較及趨勢為主?？傮w來看，數(shù)據(jù)占主導推動并促進全球化向前發(fā)展，是重要的戰(zhàn)略資源。當前的數(shù)據(jù)流動規(guī)則以不同程度的數(shù)據(jù)流動要求和數(shù)據(jù)本地化要求為主，如圖2所示。

圖2 跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則

2.1 各國的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則

2.1.1 美國和歐盟規(guī)則

1997年，美國就已提出關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動的管理辦法 ( 《全球電子商務(wù)框架》)，并積極與歐盟進行溝通推進跨境數(shù)據(jù)流動。信息時代，美國全面升級數(shù)據(jù)開放和共享規(guī)則。2014年，美國發(fā)布 《開放數(shù)據(jù)行動計劃》，該計劃在擴展數(shù)據(jù)開放途徑的同時也擴大了數(shù)據(jù)開放內(nèi)容?；跀?shù)據(jù)開放所需的條件，美國于2016年提出 《M-16-19數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計劃》和 《聯(lián)邦機構(gòu)公共網(wǎng)站和數(shù)字服務(wù)的政策》。2019年，在數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展中，美國頒布了 《開放政府數(shù)據(jù)法》，該法律規(guī)定美國所有政府部門公開非敏感政府數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了更高要求，旨在為美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)要素支撐。同年12月，美國基于 《大數(shù)據(jù)研發(fā)倡議》，形成了國家層面的數(shù)據(jù)治理方案，該方案也成為美國在數(shù)字經(jīng)濟時代平衡數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的重要戰(zhàn)略支撐。一直以來，美國積極鼓勵其他國家數(shù)據(jù)流入，尤其在貿(mào)易合作中，要求各國破除跨境數(shù)據(jù)流動壁壘；與此同時，通過多邊合作渠道圈定數(shù)據(jù)自由流動區(qū)，為本國獲取境外數(shù)據(jù)提供便利通道，同時又嚴格限制本國公民數(shù)據(jù)被威脅美國安全的國家所獲取。

歐盟的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體現(xiàn)于 “內(nèi)外”兩部分。一直以來，歐盟數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)速度走在世界前列，其中包含了嚴格的個人信息保護規(guī)則。與美國通過補充完善已有法律的形式推進數(shù)據(jù)保護不同，歐盟采取以整體法規(guī)與各成員國立法相結(jié)合的形式推動數(shù)據(jù)保護進程。近年來，歐盟數(shù)據(jù)治理思路有了一定轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在從構(gòu)建嚴苛的個人隱私和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管法規(guī)轉(zhuǎn)化為促進區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)共享的發(fā)展策略。歐盟致力于在成員國間構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)字市場，從而實施了單一數(shù)字市場戰(zhàn)略。2018年，歐盟正式實施 《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)，GDPR是對歐盟成員國直接生效的法規(guī)，也構(gòu)成了歐盟數(shù)據(jù)隱私和保護的法律框架。2019年，歐盟對GDPR進行了補充，主要包括現(xiàn)有個人數(shù)據(jù)立法、消除數(shù)據(jù)本地化限制、挖掘數(shù)字要素潛力等方面的相關(guān)規(guī)定。GDPR的實施在消除歐盟成員國之間數(shù)據(jù)流動壁壘的同時，也明確了其他國家與歐盟間的數(shù)據(jù)流動規(guī)則，即需要歐盟的 “充分性認定”，才可獲得接受歐盟個人數(shù)據(jù)的資格。2020年，歐盟提出 《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，涵蓋了數(shù)據(jù)治理的核心框架、具體措施、擬解決的問題和行動指南，并在此基礎(chǔ)上提出第一項倡議，即 《數(shù)據(jù)治理法案》(提案)，體現(xiàn)了歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中數(shù)據(jù)治理的重要性。

對于跨境數(shù)據(jù)流動的應(yīng)用：執(zhí)法證據(jù)的獲取。2018年，美國實施 《澄清海外合法使用數(shù)據(jù)法案》(CLOUD法案)，主要說明了對刑事領(lǐng)域證據(jù)的境外數(shù)據(jù)調(diào)取條件等。CLOUD法案強調(diào)美國政府可以獲得科技企業(yè)的數(shù)據(jù)資源 (不受數(shù)據(jù)存儲位置所限)，否認了以數(shù)據(jù)位置認定數(shù)據(jù)主權(quán)的判定標準，由此為美國獲取境外數(shù)據(jù)提供了更加快速的方式。美國實施CLOUD法案的一個月后，歐盟提出 《電子證據(jù)條例》，包括 《歐洲數(shù)據(jù)生成令》和 《歐洲數(shù)據(jù)保全令》，主要說明了歐盟成員國從其他成員國獲取電子證據(jù)的途徑和規(guī)則等。

2.1.2 其他國家的規(guī)則

除了美歐發(fā)達國家外，新加坡和日本的數(shù)據(jù)流動規(guī)則提倡數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)自由流動相結(jié)合的形式，并為企業(yè)設(shè)置多樣化的數(shù)據(jù)出境條件。對于發(fā)展中國家而言，如俄羅斯要求數(shù)據(jù)本地化，即數(shù)據(jù)首次存儲在俄羅斯境內(nèi)，在滿足合規(guī)條件下可有序出境；印度對個人數(shù)據(jù)進行分級，依據(jù)數(shù)據(jù)級別實施差異的本地化和跨境數(shù)據(jù)流動限制措施。

2.2 國際合作中的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則

從國際合作來看，各國積極參與構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則框架，已有合作組織或貿(mào)易協(xié)定，如OECD、APEC等，已經(jīng)確立了具有代表性的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則框架。旨在推動數(shù)據(jù)在區(qū)域內(nèi)有序流動，減少跨境數(shù)據(jù)流動的摩擦，從而最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)紅利。

2.2.1 雙邊或少數(shù)國家間的合作

從雙邊來看，美歐之間的合作具有一定代表性。2000年，美國與歐盟簽訂了 《安全港協(xié)議》，美國的5000多家企業(yè)在歐洲受到該協(xié)議保護，可將在歐洲收集的用戶信息傳至美國進行處理并存儲。2015年該協(xié)議取消，2016年雙方達成 《隱私盾協(xié)議》，歐盟對美國企業(yè)和政府使用其數(shù)據(jù)進行了嚴格規(guī)定，也體現(xiàn)出歐盟對個人數(shù)據(jù)的嚴格保護。2018年，美國與墨西哥、加拿大簽署了 《美墨加三國協(xié)議》，規(guī)定在締約國境內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件，即各國不得將金融數(shù)據(jù)本地化存儲。近年來，美國為了主導在亞太地區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，大力推行APEC中的跨境隱私規(guī)則體系 (CBPR)。2010年，由美國和日本主導的APEC下跨境隱私執(zhí)行合作安排 (CPEA)開始實施，在保障各國隱私安全的同時減少甚至消除各國間的信息流動障礙。

除了美國主導之外，2020年，新加坡、新西蘭和智利簽訂了 《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)。DEPA被認為是CPTPP的附屬協(xié)議，二者關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)定較為一致，也備受認可和成為更多國家參與貿(mào)易協(xié)定的選擇。

2.2.2 多國間的合作

國際合作組織中，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織 (OECE)

在2013年修訂了 《關(guān)于隱私保護和個人信息跨境傳輸?shù)闹改稀?以下簡稱 《指南》)。其中，第四部分介紹了跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，對跨境數(shù)據(jù)流動、隱私執(zhí)法規(guī)定進行了重新說明。為了減少與各國政策的沖突，《指南》也說明了成員國在 《指南》的最低標準之上，擁有關(guān)于隱私保護等國家規(guī)則制定的權(quán)利，從而更有效助力各國間達成共識。APEC于2003年成立了數(shù)據(jù)隱私小組，該小組在2005年制定了關(guān)于亞太經(jīng)合組織的隱私框架 (2015年修訂)。隱私框架參考OECD的規(guī)則制定了數(shù)據(jù)流動的指導方針，即以促進亞太地區(qū)數(shù)據(jù)自由流動、保護個人信息一致性為目標，從而實現(xiàn)區(qū)域一體化。2011年，APEC建立了跨境隱私規(guī)則，為APEC成員國間個人信息流動提供了隱私保護認證框架，旨在成為平衡個人信息跨境流動和隱私安全的有效機制。

在多國簽訂的協(xié)議中，如全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定 (CPTPP)和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定 (RCEP)，也均對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則 (見圖3)做了說明。其中，RCEP對于跨境數(shù)據(jù)流動的要求主要體現(xiàn)在相關(guān)貿(mào)易政策中。例如，金融服務(wù)貿(mào)易中不允許締約國限制金融服務(wù)提供者進行必要的信息傳輸；關(guān)于計算設(shè)施本地化要求以及電子信息傳輸?shù)膬?nèi)部監(jiān)管規(guī)則，均在不構(gòu)成貿(mào)易歧視、貿(mào)易壁壘等前提下進行相對或絕對豁免。由于RCEP包含不同發(fā)展階段的經(jīng)濟體，因此對于不同經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)保護并未設(shè)定強制要求。為了促進國家間貿(mào)易往來，雖然無法達到數(shù)據(jù)自由流動，但是在不同數(shù)據(jù)保護水平下平衡各國跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則和要求，有助于縮小各國數(shù)據(jù)治理的差異，逐步緩解數(shù)字鴻溝等全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展問題。

圖3 美歐主導及參與建立的部分跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則

整體來看，全球跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則層次多樣，尚未形成統(tǒng)一的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則框架，各國數(shù)據(jù)流動、保護規(guī)則存在差異。求同存異的突破口是在國際合作中積極參與或主導對跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的構(gòu)建，推動數(shù)據(jù)在組織內(nèi)有序流動，擴大各自數(shù)據(jù)生態(tài)圈。目前，全球范圍內(nèi)的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則仍處于探索階段，主要合作組織率先形成的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則對后續(xù)相關(guān)規(guī)則產(chǎn)生了顯著影響。不同合作及協(xié)定的成員國數(shù)據(jù)保護水平不同，難以形成一致的規(guī)則和共識。因此，在參考已有規(guī)則的基礎(chǔ)上，各國在不同合作中也積極制定符合當前發(fā)展的多元化規(guī)則，尤其體現(xiàn)在相關(guān)的貿(mào)易協(xié)定中。

3 中國方案

我國的數(shù)據(jù)治理雖然起步較晚，但是發(fā)展迅速。在借鑒美歐策略的同時，近年來也在逐步探索符合中國發(fā)展需求的數(shù)據(jù)治理之路。

3.1 數(shù)據(jù)共享

相比于美國50年前就已開始的政府數(shù)據(jù)資源管理，我國政府數(shù)據(jù)管理方法和體系建設(shè)較晚。目前，我國政府數(shù)據(jù)開放的保障機制仍處于研究和構(gòu)建階段[8]。2012年，首個政府數(shù)據(jù)開放平臺在上海成立。2015—2017年，我國先后加強推進政府數(shù)據(jù)開放共享、實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進公共數(shù)據(jù)共享，發(fā)布諸多相關(guān)信息資源共享文件和方案。并于2018年為了具體落實信息資源開放試點工作，提出 《公共信息資源開放試點工作方案》。

與美國長期建立起來的政府數(shù)據(jù)管理體系相比，我國的政府數(shù)據(jù)共享機制和體系是在短期內(nèi)快速高效建立起來的，在接下來持續(xù)推進政府數(shù)據(jù)開放的過程中，也應(yīng)充分考慮到數(shù)據(jù)資源管理效率和成本問題，以及數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)運營設(shè)施。在高質(zhì)量發(fā)展階段，數(shù)據(jù)要素質(zhì)量好壞直接關(guān)系企業(yè)生產(chǎn)和人民生活的各個方面。一方面要突破數(shù)據(jù)搜集、處理和整合的技術(shù)障礙，以滿足生產(chǎn)生活需求；另一方面各地區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺搭建要統(tǒng)一標準，為數(shù)據(jù)瀏覽和應(yīng)用提供更加高效便利的通道。我國在短期內(nèi)推出了多種政府數(shù)據(jù)開放的方案及措施，為了將具體方案落地實施，需補充配套的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)安全保障機制等。

3.2 數(shù)據(jù)保護

2020年，我國將數(shù)據(jù)列為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素市場化配置上升為國家戰(zhàn)略。數(shù)據(jù)已成為國家戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全對于個人隱私、經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和國家安全等具有重要意義。毋庸置疑，數(shù)據(jù)保護被列為重要事務(wù)，但是相比于歐盟嚴格、完善的個人信息保護制度，我國的數(shù)據(jù)保護缺少針對性的法律指導和健全的制度體系。2021年，我國發(fā)布并實施了 《數(shù)據(jù)安全法》和 《個人信息保護法》等頂層法律，對數(shù)據(jù)處理活動、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)開發(fā)利用以及個人信息處理和保護等相關(guān)規(guī)則進行說明?！秱€人信息保護法》是我國首部個人信息保護專項立法，在保護個人信息的同時也為數(shù)據(jù)的自由流動和開發(fā)提供了保障。其中第三章 《個人信息跨境提供的規(guī)則》明確規(guī)定，境內(nèi)產(chǎn)生和收集的個人信息原則上在境內(nèi)存儲?！稊?shù)據(jù)安全法》作為數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，體現(xiàn)了安全與發(fā)展并重的理念。

對于企業(yè)和個人而言，面對數(shù)據(jù)保護的新 “工具”，缺乏應(yīng)用和合規(guī)的經(jīng)驗指導，因此進一步增強個人的信息保護意識方可做到有法可依，采用法律武器維護個人權(quán)益。政府和有關(guān)部門在完善法律基礎(chǔ)的同時，應(yīng)持續(xù)加強個人信息保護宣傳工作，強化數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)試點地區(qū)和示范企業(yè)數(shù)據(jù)要素治理工作，以點帶面逐步完善全國數(shù)據(jù)治理工作；針對不同地區(qū)數(shù)據(jù)共享和保護基礎(chǔ)，采取有差別的指導措施，避免 “一刀切”。

3.3 跨境數(shù)據(jù)流動

(1)頂層設(shè)計。近年來，我國實施的與數(shù)據(jù)保護有關(guān)的政策法規(guī)均對跨境數(shù)據(jù)流動問題進行了說明。同時在 “十四五”規(guī)劃中以及有關(guān)部門也都提出跨境數(shù)據(jù)流動的具體實施方案。隨著頂層法律相繼頒布和實施，數(shù)據(jù)跨境安全管理框架基本形成，出境安全評估成為數(shù)據(jù)跨境安全管理的主要手段。2021年，我國制定了 《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》，構(gòu)建了相對完善的數(shù)據(jù)出境安全評估流程，為企業(yè)和個人數(shù)據(jù)出境提供了更加全面的指導，對重要數(shù)據(jù)的出境管理制定了具體措施。2017年，我國實施的 《網(wǎng)絡(luò)安全法》首次提出重要數(shù)據(jù)的概念。2021年，我國發(fā)布的 《重要數(shù)據(jù)識別指南》(征求意見稿)為重要數(shù)據(jù)的識別提供了參考。近年來，我國也在逐步完善特殊數(shù)據(jù)的出境管理辦法，旨在保證國家數(shù)據(jù)安全的同時促進多元數(shù)據(jù)有序的跨境流動。如2022年3月，針對人類遺傳資源信息的出境等，我國發(fā)布了 《人類遺傳資源管理條例實施細則 (征求意見稿)》。

目前，從我國實施的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則來看，重點管理個人信息、重要數(shù)據(jù)跨境流動，符合我國對個人數(shù)據(jù)、隱私和維護國家安全的必然要求。由于個人信息和重要數(shù)據(jù)存在特殊性，也是各國數(shù)據(jù)流動管理的主要對象。關(guān)于重要數(shù)據(jù)，雖然各國的界定不同，但是各國提出的數(shù)據(jù)本地化要求等體現(xiàn)了對重要數(shù)據(jù)流動的嚴格管理，在保證國家安全的前提下實現(xiàn)安全的跨境數(shù)據(jù)流動。

(2)國際合作。近年來，我國積極參與構(gòu)建雙邊或多邊跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系框架，一方面體現(xiàn)了與各國之間目標的一致性，即確保數(shù)據(jù)安全的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)有序流動；另一方面作為數(shù)字經(jīng)濟大國、“一帶一路”的倡導者，積極推動、參與跨境數(shù)據(jù)流動國際規(guī)則的制定，彌合數(shù)字鴻溝，也是大國的責任和擔當。

跨境數(shù)據(jù)流動問題涉及個人、企業(yè)和國家的方方面面，解決頂層制度問題僅僅是一方面。采取可持續(xù)性應(yīng)用的技術(shù)和模式，平衡數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)流動的天平，逐步消除各個主體在數(shù)據(jù)出境時面臨的問題，才可有效助力經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然我國逐步建立起跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，但是還需完善和補充。在跨境數(shù)據(jù)流動的評估中，評估目的主要是為了保障跨境數(shù)據(jù)流動的安全性，評估重點集中在是否涉及個人利益、公共利益及國家安全等。未來評估部門要做到分工明確、標準清晰、流程便捷，為企業(yè)自評估過程提供詳細的參照標準，加強政企合作，共同培養(yǎng)專業(yè)數(shù)據(jù)評估人才，填補行業(yè)空白，有效保障數(shù)據(jù)流動的安全性和時效性等。

4 結(jié)語

數(shù)據(jù)在當前經(jīng)濟發(fā)展中的重要性不言而喻，基于數(shù)據(jù)的特殊性，若要在未來進一步釋放數(shù)據(jù)紅利，當前全球數(shù)據(jù)保護和跨境流動的相關(guān)規(guī)則務(wù)必要與時俱進。美歐國家具有豐富的數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗和較為完善的數(shù)據(jù)治理體系，為各國數(shù)據(jù)治理提供了參考。我國的數(shù)據(jù)治理模式和方法仍在逐步探索和完善中，鑒于我國數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、數(shù)據(jù)要素豐裕，在借鑒他國經(jīng)驗的同時，更要積極尋求符合國內(nèi)數(shù)據(jù)要素保護方式和跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則，逐步探索出一條符合中國特色的數(shù)據(jù)治理之路。

制定或完善數(shù)據(jù)要素跨境流動規(guī)則，也是各國面臨的一項新任務(wù)。為了減緩數(shù)字經(jīng)濟過度碎片化、跨境數(shù)據(jù)流動政策過度分散化，各國應(yīng)加強國際對話與合作。我國作為數(shù)字經(jīng)濟大國，面對新時期全球規(guī)則的重塑，更應(yīng)積極參與并發(fā)揮主動權(quán)和話語權(quán)。同時必須認識到，鑒于當前各國做法的多樣性以及對主權(quán)、隱私和國家安全的合理關(guān)切，建立相對統(tǒng)一和完善的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的過程必將充滿挑戰(zhàn)。