秦前紅 陳芳瑾

2021 年，第十三屆全國人大常委會對頒布實施25 年之久的《行政處罰法》進行了全面的“查漏補缺”，其中多項制度的變動深刻影響著全國各領(lǐng)域各層級行政機關(guān)的執(zhí)法格局。在新法諸多制度設(shè)計中，新增的第24 條撼動了既有行政處罰體制，使得行政處罰權(quán)在一定程度上向基層延伸。根據(jù)《行政處罰法》第24 條第1 款，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。

由于行政處罰是國家行政機關(guān)實施行政執(zhí)法的重要方式，①參見胡建淼：《行政處罰法修訂帶來行政執(zhí)法的新考驗》，載《學習時報》2021 年3 月3 日。集中規(guī)制行政處罰行為的《行政處罰法》關(guān)系著我國行政執(zhí)法水平及行政執(zhí)法體制之走向，條文修訂背后同樣蘊含著行政執(zhí)法體制改革的豐富內(nèi)涵。在行政執(zhí)法體制改革漸趨精細化的當下，修訂《行政處罰法》意味著國家以法治引導改革，以法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性鞏固既有改革成果的決心。②參見羅豪才、宋功德：《堅持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2011 年第3 期。在此背景下，新法第24 條明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的處罰主體地位，促成行政處罰權(quán)的適當下放，推動執(zhí)法重心進一步下移，順應了行政執(zhí)法體制改革的大方向。

目前，新法業(yè)已生效，準確把握新法第24 條的適用規(guī)則顯得尤為迫切和必要；法規(guī)范對行政處罰權(quán)下放設(shè)置的諸多程序與實體條件需要學界進行必要之闡釋。否則，體制改革將無法從經(jīng)驗的總結(jié)提煉上升到制度設(shè)計優(yōu)化的高度，修法對精細化改革的引領(lǐng)與導向作用將被大打折扣。據(jù)此，下文將從行政執(zhí)法體制改革的實踐樣態(tài)入手，對《行政處罰法》第24 條第1 款進行規(guī)范闡釋，試圖剖析此項制度的規(guī)范意旨與具體實施路徑。

一、《行政處罰法》第24 條第1 款的出臺背景

基層治理乃是治國理政的關(guān)鍵所在。截至2021 年8 月，我國共有21240 個鎮(zhèn)，8417 個鄉(xiāng)，8873 個街道，合計38488 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃單位。③《2021 年2 季度民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2021/202102qgsj.html，2021 年11 月17 日訪問。數(shù)量如此龐大的基層行政區(qū)劃單位，散布于我國東中西部各個區(qū)域，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元各異，人口規(guī)模截然不同，發(fā)展狀況更是參差不齊。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)高歌猛進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)儼然具備縣（區(qū)、市）級的人口規(guī)模、經(jīng)濟體量與公共財政收入，④《2021 全國綜合實力千強鎮(zhèn)排名：昆山玉山居首，佛山獅山第二》，http://www.sinsologistics.com/tiyu/21962.html，2021 年11 月19 日訪問。卻欠缺必要的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，無法應對日益膨脹的行政事務(wù)類型與規(guī)模。為此，國家與地方探索經(jīng)濟社會管理權(quán)限的調(diào)整模式，試圖解決基層執(zhí)法困境，曠日持久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)改革拉開了序幕。

（一）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)為原點的地方自主性探索

廣東省于2000 年便發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展意見的通知》，確定了300 個左右的中心鎮(zhèn)，按照權(quán)、責、利相統(tǒng)一的原則，逐步完善鎮(zhèn)級政府的經(jīng)濟、社會管理職能，同時對中心鎮(zhèn)下放部分行政審批權(quán)限。隨后，江蘇、福建、湖南、山東等地陸續(xù)開展了有關(guān)事權(quán)下沉基層的試點與改革。⑤參見《江蘇省經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點工作意見》《福建省經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作意見》《中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的指導意見》《中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳關(guān)于推廣經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點經(jīng)驗深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政管理體制改革的實施意見》等。在此過程中，各地采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)助執(zhí)法、設(shè)立縣級政府部門派駐機構(gòu)、“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、交辦途徑、基層相對集中行政處罰權(quán)、委托放權(quán)及授權(quán)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）獨立執(zhí)法主體等多種方式，實現(xiàn)執(zhí)法重心的下移。不難發(fā)現(xiàn)，唯有授權(quán)方式直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行政執(zhí)法的主體資格，實現(xiàn)了執(zhí)法重心的完全下移；其余模式只是通過縣級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)動，實現(xiàn)執(zhí)法重心的部分下移（傾斜）。

在執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分傾斜的模式中，縣級部門仍可通過簽訂“責任狀”、分解下達指標、考核驗收等內(nèi)部管理方式，將工作責任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔。在壓力型體制的層層傳導下，處于國家治理末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處只得忍受自上而下的政治壓力與行政壓力，⑥參見呂健俊、陳柏峰：《基層權(quán)責失衡的制度成因與組織調(diào)適》，載《求實》2021 年第4 期?；鶎印柏煷髾?quán)小”的局面并未得到有效的緩解。為此，黨中央積極推動簡約高效基層管理體制的構(gòu)建，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處執(zhí)法主體地位，著力化解“條塊矛盾”。

（二）以執(zhí)法體制優(yōu)化為落腳點的中央統(tǒng)籌性規(guī)劃

在各地已充分開展試驗的基礎(chǔ)上，國家開始自上而下地推進基層行政執(zhí)法體制改革。⑦早在2000 年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的新型城鎮(zhèn)管理體制。2010 年中央編辦、中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，確定在河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13 個省25 個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點，按照強鎮(zhèn)擴權(quán)的原則，賦予其部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，著力下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，并加大財政支持，賦予相應財力，增強發(fā)展能力。2013 年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出應整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級并加強重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量；同時，須進一步簡政放權(quán)，向基層下放管理權(quán)。2016 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》強調(diào)擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限、構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)、推進集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法、建立務(wù)實高效的用編用人制度、探索適應經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)實際的財政管理模式等改革任務(wù)。同年，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出加快拓展特大鎮(zhèn)功能的目標，通過下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)及強化用地指標保障，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10 萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限，同步推進特大鎮(zhèn)行政管理體制改革，減少行政管理層級、推行大部門制，降低行政成本、提高行政效率。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加快實現(xiàn)，基層行政執(zhí)法體制改革正在不斷細化與深化。2019 年初出臺的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），呈現(xiàn)出三大基本面向，影響著未來改革的深入方向，并預示著法律規(guī)范亟待完善的內(nèi)容。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位⑧在此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處。

《實施意見》正式提出“大力推動資源服務(wù)管理下沉”的發(fā)展方向，強調(diào)將按照依法下放、宜放則放原則，把點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并由省政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位。法律規(guī)定的縣級政府及其部門的管理權(quán)限需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的，按法定程序和要求辦理。由此可見，委托、交辦、協(xié)助執(zhí)法及聯(lián)合執(zhí)法等模式雖然符合法定程序與要求，卻只是基層管理體制改革的權(quán)宜之計，與改革的目標仍有一定的距離。唯有通過調(diào)整執(zhí)法權(quán)配置，將行政權(quán)力和責任具體落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，才能擺脫基層治理中的多方掣肘。

2.推進基層綜合行政執(zhí)法

結(jié)合《實施意見》，整合后的基層執(zhí)法資源將被組建成統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。在基層推行綜合行政執(zhí)法改革，不但能夠克服各領(lǐng)域執(zhí)法中職責不明、職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、主體不明、權(quán)限不清等弊端；而且利于強化基層執(zhí)法力量，將上級派駐基層與基層固有執(zhí)法資源進行整合，避免行政職權(quán)的過度分散。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道迫切需要的行政管理權(quán)限主要集中于交通運輸、環(huán)境保護、城市管理、市場監(jiān)督、食品安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域，⑨參見金國坤：《基層行政執(zhí)法體制改革與〈行政處罰法〉的修改》，載《行政法學研究》2020 年第2 期。專業(yè)性門檻較低，具有實施綜合執(zhí)法的天然優(yōu)勢。

3.強化基層執(zhí)法力量

中央不忘為本身“羸弱”的基層執(zhí)法隊伍配置優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法資源，提供基層行政執(zhí)法必需的執(zhí)法人員、保障經(jīng)費以及裝備投入，⑩參見莫于川等：《行政執(zhí)法新思維》，中國政法大學出版社2018 年版，第92 頁。將“人財物”下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），強化一線執(zhí)法力量?！秾嵤┮庖姟穲猿种匦南乱?、力量下沉、保障下傾的原則，規(guī)定縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機構(gòu)原則上實行屬地管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)籌指揮調(diào)配。同時，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025 年）》明確說明，在行政體制改革的下一階段，應堅持省級原則上不設(shè)行政執(zhí)法隊伍，設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個行政執(zhí)法層級。由此可見，行政執(zhí)法所需的編制、技術(shù)、資金、技術(shù)等逐步下放基層，上級部門從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者將成為必然趨勢。

經(jīng)過近二十年的改革與探索，基層行政執(zhí)法體制改革目標已然從被動的事權(quán)調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥男姓w制完善。目前，中央總結(jié)了各地探索出的有益經(jīng)驗，為基層行政執(zhí)法體制改革梳理出了較為清晰的優(yōu)化思路，并著手開展相關(guān)法律的修改工作，引領(lǐng)與推動基層治理能力與水平的進一步提高。作為規(guī)范基本執(zhí)法手段的《行政處罰法》現(xiàn)已完成相應修訂工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使執(zhí)法權(quán)掃清法律障礙。

二、“處罰權(quán)交由”的規(guī)范意旨與功能定位

關(guān)于“處罰權(quán)交由”規(guī)則的法律性質(zhì)，理論與實務(wù)界討論較多，分歧亦較大。在本次《行政處罰法》修訂之初，應松年教授便明確指出這是對地方政府級別管轄權(quán)的再分配，可以由省政府來決定，具體應當制定省政府規(guī)章來授權(quán)。?參見應松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國家檢察官學院學報》2020 年第5 期。盧護鋒教授通過細致地闡釋，指出行政執(zhí)法權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處時，這種執(zhí)法權(quán)的調(diào)整超越執(zhí)法權(quán)內(nèi)部優(yōu)化的范疇，屬于行政執(zhí)法權(quán)的重新配備，使不具有主管職能的組織獲得了主管特定行政事務(wù)的權(quán)力。?參見盧護鋒：《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開》，載《行政法學研究》2020 年第5 期。葉必豐教授表示，包括“處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)下沉到底并非法律授權(quán)和行政委托，職權(quán)轉(zhuǎn)移制度同樣難以支持，其本質(zhì)屬于執(zhí)法事權(quán)的縱向配置，?參見葉必豐：《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應》，載《法學評論》2021 年第3 期。與此表示類似，楊丹博士認為處罰權(quán)下放實質(zhì)是執(zhí)法權(quán)的縱向流轉(zhuǎn)。?參見楊丹：《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)的價值分析與法治路徑》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2021 年第6 期。而全國人大常委會法工委行政法室副處長張曉瑩認為《行政處罰法》第24 條屬于對處罰實施主體的擴容，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的處罰主體地位。?參見張曉瑩：《守正與創(chuàng)新：行政處罰制度的三點擴容》，載《民主與法制周刊》2021 年第28 期。

對于《行政處罰法》第24 條確定的“處罰權(quán)交由”途徑，理論與實務(wù)界也持不同的觀點。張曉瑩副處長認為，下放行政處罰權(quán)既可以直接授予行政處罰權(quán)，也可以是委托、“街道吹哨、部門報到”等多種方式。?參見張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實踐進步——〈行政處罰法〉修改要點評析》，載《經(jīng)貿(mào)法律評論》2021 年第3 期。全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任黃海華認為，“交由”既可以是授權(quán)，也可以是委托。?參見黃海華：《新行政處罰法的若干制度發(fā)展》，載《中國法律評論》2021 年第3 期。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局處長袁雪石更是列舉出相對集中處罰權(quán)、交辦、委托、設(shè)立派駐機構(gòu)、授權(quán)五種途徑。?參見袁雪石：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，中國法制出版社2021 年版，第171-172 頁。與此同時，也有學者持有“處罰權(quán)交由”途徑不具有開放性的觀點。李洪雷教授在處罰法修訂時便指出，執(zhí)法權(quán)下移應由省級政府授權(quán)。?參見李洪雷：《論我國行政處罰制度的完善——兼評〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉》，載《社會科學文摘》2020 年第12 期。李德旺博士認為，《行政處罰法》第24 條事實上是間接行政授權(quán)，由省、自治區(qū)、直轄市直接依據(jù)法律的“交由決定”為基層賦權(quán)。?參見李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學》2021 年第4 期。江國華教授表示，《行政處罰法》第24 條實際上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處罰權(quán)屬于省級政府授權(quán)。21參見江國華、盧宇博：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系轉(zhuǎn)型的立法回應》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2021 年第6 期。

不難發(fā)現(xiàn)，學界對于“處罰權(quán)交由”法律性質(zhì)的描述較為“生動”，并未強行將其并入傳統(tǒng)行政職權(quán)產(chǎn)生與運行的固有形態(tài)之中；22參見胡建淼：《分清行政職權(quán)的“四種形態(tài)”》，載《學習時報》2021 年5 月5 日，第2 版。對于“處罰權(quán)交由”實現(xiàn)途徑的理解，部分學者主張?zhí)幜P權(quán)配置方式的多元性，多數(shù)學者則認為“交由”途徑具有唯一確定性。實際上，上述論者對于“處罰權(quán)交由”法律性質(zhì)與實施路徑的探討，反映出新《行政處罰法》正式施行后，第24 條第1 款在規(guī)范適用上亟需解決的難題，如“省、自治區(qū)、直轄市”該作何理解；“交由決定”應以何種形式作出；處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使后，縣級政府部門能否繼續(xù)行使；如何落實“處罰權(quán)交由”的定期評估等。本文認為，學者觀點的分歧正說明基層執(zhí)法體制改革進程中制度確定性與靈活性之間的張力，只有回歸《行政處罰法》第24 條第1 款條文本身分析其規(guī)范意旨并把握其功能定位，才能從根本上彌合此種張力。對此，應通過內(nèi)、外部視角的融合去剖析“處罰權(quán)交由”的規(guī)范意旨。

（一）內(nèi)部視角：實現(xiàn)處罰權(quán)限的縱向劃分

根據(jù)《行政處罰法》第24 條的表述，將縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使，直觀感受就是把縣級政府部門的處罰權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處轉(zhuǎn)移。在法律、法規(guī)、規(guī)章對處罰權(quán)進行初次設(shè)置后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處仍可通過處罰權(quán)限的二次分配從而有權(quán)對外實施行政處罰活動。

在此，有必要將處罰權(quán)與處罰權(quán)限作簡要區(qū)分。根據(jù)《行政處罰法》第17 條，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。該條款確定的職權(quán)法定原則，首先是指處罰主體法定，即只有根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定或法律、法規(guī)的授權(quán)，行政機關(guān)與被授權(quán)的其他組織才具有相應的行政處罰權(quán)。然而，“縣級以上地方人民政府某某主管部門”是我國法律規(guī)范對于行政處罰實施主體的主要提法，23參見袁雪石：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，中國法制出版社2021 年版，第165 頁。在事實上造成了從中央到地方的各級行政機關(guān)都具有行政處罰權(quán)的局面?；谛试瓌t，只有將某一特定處罰事務(wù)歸屬唯一確定之行政主體，厘清不同行政主體間的責任分工，才能避免多頭執(zhí)法、相互推諉或敷衍塞責。24參見熊樟林：《行政處罰地域管轄權(quán)的設(shè)定規(guī)則——〈行政處罰法（修訂草案）〉第21 條評介》，載《中國法律評論》2020 年第5 期。在行政程序法上，不同行政機關(guān)之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分，稱之為管轄權(quán)，25參見章劍生：《行政管轄制度探索》，載《法學》2002 年第7 期。具體到行政處罰領(lǐng)域則為行政處罰權(quán)限。26在法律用語上，“管轄權(quán)”與“權(quán)限”常作同義語使用，“管轄權(quán)”系就主觀之觀點，指稱行政主體或行政機關(guān)執(zhí)行特定行政任務(wù)之權(quán)利或義務(wù)；“權(quán)限”則系就客觀之觀點，指稱行政主體或行政機關(guān)執(zhí)行該特定行政任務(wù)之權(quán)利或義務(wù)之內(nèi)容或標的?！皺?quán)限”乃“管轄權(quán)”之標的。具體參見陳敏：《行政法總論》，新學林出版有限公司2011 年9 月7 版，第917 頁。因此，職權(quán)法定原則更為細致的體現(xiàn)應為管轄權(quán)的法定，包括職權(quán)管轄、地域管轄和級別管轄。27參見張渝田、熊宇：《論依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2015 年第 4 期。

原則上，某一行政事務(wù)所確定的管轄權(quán)一般只能歸屬于一個行政主體，如若允許兩個以上行政主體共同管轄，容易造成同一事務(wù)多重管理或分級負責的局面，28同前注?。違背行政任務(wù)賦予的合目的性與經(jīng)濟性原則。29參見黃錦堂：《論行政委托與行政委任之要件與松綁——德國法之比較》，載《法令月刊》2013 年第12 期。因此，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使的處罰事項，縣級政府部門將不再繼續(xù)負責。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系縣級政府的下級行政機關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機關(guān)。從行政一體性角度考慮，將縣級政府職能部門的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處，實際是調(diào)整行政管理職權(quán)在縣鄉(xiāng)兩級行政機關(guān)間的具體履行，30參見關(guān)保英：《行政法學（第二版）》，法律出版社2018 年版，第229 頁。屬于級別管轄之轉(zhuǎn)移（縱向轉(zhuǎn)移）。同時，調(diào)整處罰權(quán)限的縱向分配有利于扭轉(zhuǎn)我國不同層級政府在職責、責任和機構(gòu)設(shè)置上高度一致、責任分工不明之現(xiàn)狀，理順具體執(zhí)法機關(guān)與上級監(jiān)督機關(guān)間的關(guān)系，與《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025 年）》中減少行政執(zhí)法層級，實行“局隊合一”體制之改革宗旨不謀而合。

通常，法律僅對級別管轄作出原則性規(guī)定，而具體執(zhí)法權(quán)限的劃分則由行政系統(tǒng)內(nèi)部自行完成。實踐中，處罰權(quán)限的縱向劃分既可由行政法規(guī)、部門規(guī)章統(tǒng)一規(guī)定，31例如《中國銀保監(jiān)會行政處罰辦法》《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》《價格行政處罰程序規(guī)定》等。也可授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定；32例如《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》第64 條規(guī)定，縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門的行政處罰權(quán)限的劃分，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。各省級政府亦可對轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域處罰事項進行縱向梳理，明確每個層級的權(quán)責劃分。33例如《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于公布試點部門和地區(qū)縱向權(quán)責清單的通知》及《河南省食品藥品監(jiān)管省市縣鄉(xiāng)四級事權(quán)劃分意見》，通過梳理和劃分明確地方各層級處罰權(quán)限。然而，處罰權(quán)限的縱向劃分仍屬于處罰體制內(nèi)部優(yōu)化的范疇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處只有在本身就具有行政處罰權(quán)的前提下才能通過權(quán)限的縱向分配行使縣級政府部門的行政處罰權(quán)。而在行政處罰法律體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的處罰主體資格實際上被相對排除。34根據(jù)法律法規(guī)對于處罰權(quán)的初次配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處僅僅具有極少的行政處罰權(quán)。如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第37條、第39條及第40條，農(nóng)村居民未經(jīng)批準或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，鄉(xiāng)級人民政府可以依照前款規(guī)定處罰；有下列行為之一的，由鄉(xiāng)級人民政府責令停止侵害，可以處以罰款；造成損失的，并應當賠償：（一）損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施的；（二）亂堆糞便、垃圾、柴草，破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的；擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場、市場和車站等場所修建臨時建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的，由鄉(xiāng)級人民政府責令限期拆除，并可處以罰款。只有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處執(zhí)法職能供給不足、處罰權(quán)能相對缺失的問題，才能真正落實執(zhí)法重心下移的全部功能期待。

（二）外部視角：完成處罰實施主體的擴容

根據(jù)《行政處罰法》第23 條，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。該條被認為是行政處罰的級別管轄規(guī)則。然而，第23 條卻并未有效承擔起明確層級間權(quán)限分工的職責，其實際作用僅僅在于明確縣級以上人民政府及其職能部門具有天然的處罰主體資格，確定了我國基本的處罰體制。

在《行政處罰法》修訂一審稿與二審稿中，“處罰權(quán)交由”規(guī)則屬于級別管轄規(guī)則的例外規(guī)定，與后者被置于同一條文之中。35《行政處罰法》修訂一審稿第21 條：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H需要，可以決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實施與基層行政管理相關(guān)的行政處罰?！缎姓幜P法》修訂二審稿第22 條：行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級人民政府部門的部分行政處罰權(quán)。后因增加執(zhí)法能力建設(shè)與機制建設(shè)兩款內(nèi)容，“處罰權(quán)交由”的相關(guān)規(guī)范篇幅較長，在新修訂的《行政處罰法》中單獨構(gòu)成一條，獨立于級別管轄規(guī)則。即便如此，這一立法上的技術(shù)性操作仍無法否定級別管轄規(guī)則與“處罰權(quán)交由”規(guī)則二者形成的原則與例外關(guān)系。據(jù)此可知，第24 條旨在實現(xiàn)處罰權(quán)下放，通過相應的法定程序賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處對外作出行政處罰決定的資格，使其在某些管理領(lǐng)域成為“具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”。在完成行政處罰主體擴容之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處具有對外作出行政處罰決定的能力與資格，即行政權(quán)能。36參見宋慧宇：《行政行為芻議》，載《行政論壇》2004 年第6 期。

綜上，“處罰權(quán)交由”并非只具有一種單純的法律屬性，而是兼具行政權(quán)能外部獲取與行政權(quán)限內(nèi)部轉(zhuǎn)移雙重結(jié)構(gòu)的職權(quán)運作形態(tài)，并不斷撼動著現(xiàn)有行政處罰體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)漸趨常態(tài)化。對此，任何一種單一的理解都難免帶有片面性與局限性，并未精準反映出“處罰權(quán)交由”規(guī)則的功能定位及其背后基層行政執(zhí)法體制改革的全貌。

（三）功能定位：作為行政授權(quán)的合法依據(jù)

實際上，《行政處罰法》第24 條并未直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行政處罰權(quán)，后者的行政處罰權(quán)仍需要尋求合法來源。雖然《地方組織法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，亦規(guī)定街道辦事處代表區(qū)政府行使相應職權(quán)，但規(guī)定較為抽象、概括且具有宣示性，37參見李震山：《行政組織法與行政作用法之區(qū)別及其實益》，載《月旦法學雜志》2002 年第85 期。無法從中析出相應的處罰權(quán)能?？梢?，僅有組織法上的職權(quán)未必有相關(guān)的權(quán)能，唯有通過行為法上的明確授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才能夠?qū)嵤┬姓芾硭匾奶幜P措施。38參見李洪雷：《行政法釋義學：行政法學理的更新》，中國人民大學出版社2014 年版，第197 頁。作為第23 條的例外規(guī)定，《行政處罰法》第24 條第1 款已經(jīng)明確表示了處罰權(quán)的可授予性，并指定了處罰權(quán)授予之機關(guān)，以法律的形式明確作出允許處罰權(quán)重新分配的意思表示。在此，需要各省、自治區(qū)、直轄市在數(shù)量繁多的行政管理法中尋找適于下放的事項進行專門授權(quán)。

不同于我國行政訴訟法上的行政授權(quán)概念，亦有別于《行政處罰法》第19條將被授權(quán)組織限定在“非行政機關(guān)的組織”之理解，“處罰權(quán)交由”是一種適應事權(quán)改革且較為靈活的授權(quán)模式。雖然學界主流觀點大都將行政授權(quán)與法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)相等同，認為行政授權(quán)是指在行政法制度中某些行政法規(guī)范的制定機關(guān)通過法律或者法規(guī)的形式將一定范圍的行政權(quán)授予行政系統(tǒng)以外的組織或機構(gòu)行使的法律行為，39具體參見關(guān)保英：《社會變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)》，載《中國社會科學》2013 年第10 期；姜明安：《行政法》，北京大學出版社2017 年版，第185-187 頁；章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2 版）》，法律出版社2019 年版，第116 頁；江國華：《中國行政法（總論）》，武漢大學出版社2012 年版，第129-130 頁等。而否認存在行政主體授權(quán)的形式。在此意義上，法律、法規(guī)應盡可能明確地將處罰權(quán)直接授予相關(guān)組織，否則可能因構(gòu)成轉(zhuǎn)授權(quán)或二次授權(quán)而缺乏正當性。

然而，允許行政機關(guān)將某一行政職權(quán)轉(zhuǎn)移給另一機構(gòu)或組織的法律、法規(guī)卻大量存在。例如《城市綠化條例》第26 條規(guī)定，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權(quán)的單位責令停止侵害，可以并處罰款。若不承認綠化行政主管部門授權(quán)的法律效力，而是根據(jù)行政委托理論去解釋這一法律現(xiàn)象，則完全剝奪授權(quán)行為的行政活動屬性，可能造成行政救濟系統(tǒng)與權(quán)力配置秩序的紊亂。實際上，行政授權(quán)過程本身既是立法權(quán)的延伸，又是行政權(quán)的延伸。40參見李海平：《行政授權(quán)的若干爭議問題探析》，載《深圳大學學報（人文社會科學版）》2007 年第2 期。行政權(quán)天生對效率具有更高的要求，41參見江國華：《中國行政法（總論）》，武漢大學出版社2012 年版，第89 頁。那么將部分行政職權(quán)分配工作交由行政機關(guān)自行決定具有天然的制度優(yōu)勢，不但能夠促進行政體制內(nèi)部的良性運作，還有助于整合社會治理資源參與公共行政，使行政權(quán)運行更加便捷高效。

從本質(zhì)上講，行政授權(quán)屬于對行政權(quán)的重新分配，42參見孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018 年第4 期。既可通過立法行為實現(xiàn)分配，也可交給行政機關(guān)以行政行為的方式完成。在我國臺灣地區(qū)，與行政授權(quán)構(gòu)造相似的公權(quán)力之委托并不拘泥于法律規(guī)定的形式，以行政處分或行政契約方式為之亦可，43參見吳庚：《行政法之理論與實用（增訂八版）》，中國人民大學出版社2005 年版，第124 頁。故行政主體授權(quán)在法理上并不存在障礙。只要行政權(quán)的分派和調(diào)配存在法律依據(jù)，不與行政權(quán)初次分配秩序相沖突，依法獲得行政權(quán)的主體可以將權(quán)力部分或全部轉(zhuǎn)移給另一個主體，包括其他行政機關(guān)（行政主管機關(guān)之外的行政機關(guān)）、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及派出機構(gòu)。44參見耿寶建：《行政授權(quán)理論之反思與重構(gòu)——走出理論與現(xiàn)實困境的一種認知嘗試》，載《武漢理工大學學報（社會科學版）》2006 年第4 期。因此，行政授權(quán)不僅指單項法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，也包括通過其明確的授權(quán)性規(guī)定由行政機關(guān)間接決定，將某方面或某項行政職權(quán)授予行政機關(guān)以外的組織行使并獨立承擔相應責任的行政職權(quán)配置方式，45參見莫于川：《行政職權(quán)的行政法解析與建構(gòu)》，載《重慶社會科學》2004 年第1 期。前者屬于立法授權(quán)，而后者是狹義的行政授權(quán)。46同前注?。

回到本文，《行政處罰法》第24 條為省、自治區(qū)、直轄市再次分配行政處罰權(quán)、賦予處罰主體資格打開了“綠色通道”。省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會可以通過修改地方性法規(guī)直接明確地將相關(guān)處罰權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處；省級政府亦能夠通過決定或規(guī)章的形式進行授權(quán)，達成下級行政機關(guān)間職權(quán)轉(zhuǎn)移的目的?！疤幜P權(quán)交由”規(guī)則的功能定位決定了第24 條第1 款在實施中的靈活多變性，在基層執(zhí)法體制改革推進中需要實現(xiàn)規(guī)范性與有效性的平衡。

三、“處罰權(quán)交由”的具體適用

誠然，《行政處罰法》第24 條第1 款已經(jīng)大致勾勒出“處罰權(quán)交由”的實施路徑。在此，應結(jié)合“處罰權(quán)交由”規(guī)則的多重規(guī)范意旨，形成兼顧行政效能與程序正當?shù)臋?quán)限配置標準，明確“迫切需要”與“有效承接”的判斷維度，從而解決第24 條適用中的具體難題。從行政權(quán)運行的有效性與有限性角度出發(fā)，47參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本原則之重構(gòu)》，載《中國法學》2003 年第3 期?！疤幜P權(quán)交由”的具體適用存在行政職權(quán)的外部配置與內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩種規(guī)范視角，分別對應著“處罰權(quán)交由”決定主體、承接主體的確定以及權(quán)限范圍的限制。二者“雙管齊下”，共同確保行政處罰權(quán)的有序下放。

（一）“處罰權(quán)交由”的決定主體

《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市有權(quán)決定將縣級政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使。省、自治區(qū)、直轄市本身并不是權(quán)力主體，而僅僅是一種行政區(qū)劃單元。在此，《行政處罰法》沒有選擇《實施意見》中“省級人民政府”的確定性表述，而是概括式地將“處罰權(quán)交由”的決定權(quán)賦予省級建制。這不單單是中央基于基層治理問題復雜性與靈活性的應對策略，其中更是蘊含著央地分權(quán)動態(tài)博弈以及立法與行政權(quán)限有序分工的豐富內(nèi)涵。嚴格按照文義解釋，省、自治區(qū)、直轄市既可以理解為省級人大及其常委會，也可以解釋是省級政府，甚至可以將省級政府職能部門包括在內(nèi)。對此，不得以加強處罰權(quán)下放嚴肅性為由，48參見袁雪石：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，中國法制出版社2021 年版，第172 頁。將省級政府及其部門排除在“處罰權(quán)交由”的全流程之外，而應該結(jié)合“處罰權(quán)交由”中不同的規(guī)范內(nèi)涵，明確各有權(quán)主體的權(quán)限及其主要功能，在處罰權(quán)下放過程中實現(xiàn)立法與行政的有機平衡，充分調(diào)動地方有權(quán)機關(guān)的主動性和積極性，有效管理地方各項事務(wù)。

1.省級地方性法規(guī)明確處罰主體資格

根據(jù)《行政處罰法》第19 條，法律、法規(guī)能夠?qū)哂泄芾砉彩聞?wù)職能的組織實現(xiàn)授權(quán)，因此，省級地方性法規(guī)具有承擔處罰權(quán)下放任務(wù)的天然正當性，符合職權(quán)賦予的合法性與明確性要求。在《行政處罰法》第24 條對“中央、省、市、縣”的四級行政主體級別管轄規(guī)則進行突破后，省級人大及其常委會可以在各地方性法規(guī)中進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的處罰主體資格與權(quán)限?！读⒎ǚā返?3 條同樣規(guī)定，地方性法規(guī)可以就地方性事務(wù)進行特別規(guī)定，專屬于地方性事務(wù)的處罰事項可以在地方性法規(guī)設(shè)定時或通過地方性法規(guī)的修改而直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處。如在新《行政處罰法》生效之后，北京市人大常委會出臺《北京市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處予以警告、通報批評及罰款的相關(guān)職責。49參見《北京市無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第4 條，第35 條至第39 條。

然而，地方性法規(guī)的靈活變動性較弱，不便頻繁修改，無法根據(jù)“處罰權(quán)交由”的實際效果進行定期評估與處罰權(quán)限的動態(tài)調(diào)整。因此，由省級地方性法規(guī)直接作出規(guī)定必須極為慎重。實踐中，應首先將全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處均能有效實施的處罰事項以地方性法規(guī)的形式加以確定。此外，在各省、自治區(qū)、直轄市人大出臺與綜合行政執(zhí)法或街道辦事處相關(guān)的地方性法規(guī)中，50例如《上海市街道辦事處條例》《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》《天津市街道辦事處條例》等。可明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在行政執(zhí)法工作中的基本職責與地位，為省級政府落實“處罰權(quán)交由”提供必要之引導。

2.省級政府制定賦權(quán)清單實現(xiàn)“打包授權(quán)”

基于賦權(quán)靈活性的考慮，由省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃則更為經(jīng)濟。然而，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的行政處罰權(quán)原本屬于縣級政府部門，故應首先明確省級政府能否對縣級政府部門的權(quán)限進行授出。

在強調(diào)中央權(quán)威和法制統(tǒng)一的背景下，中央國家機關(guān)習慣將各級地方政府視為其附屬品，51參見孫波：《論地方性事務(wù)——我國中央與地方關(guān)系法治化的新進展》，載《法制與社會發(fā)展》2008 年第5 期。地方政府的權(quán)限范圍完全取決于中央的意志，靠立法授權(quán)與行政分權(quán)獲得相應行政管理權(quán)限。52參見趙一單：《央地兩級授權(quán)立法的體系性思考》，載《政治與法律》2017 年第1 期。而《行政處罰法》第24 條僅僅將處罰權(quán)的二次配置工作交由省、自治區(qū)、直轄區(qū)完成，并無進一步擴展地方自主性之意圖。若將縣級政府部門視作處罰權(quán)的授出機關(guān)，易導致省域范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處在權(quán)責地位與行政任務(wù)上的實質(zhì)不平等，同時可能因違反“禁止轉(zhuǎn)授權(quán)原則”而欠缺合法性。與此相反，《行政處罰法》第23 條規(guī)定，縣級以上各級政府及其職能部門原則上均具有行政處罰權(quán)。上級的權(quán)限一般包容下級的權(quán)限，53參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社1998 年版，第229 頁。上級行政機關(guān)一般有權(quán)管轄下級行政機關(guān)管轄的行政處罰案件，54參見姜明安：《行政法》，北京大學出版社2017 年版，第350-351 頁。省級政府自然有權(quán)對下級行政機關(guān)之處罰權(quán)限進行再次分配。同時，由省級政府實現(xiàn)賦權(quán)能夠破解縣級政府肆意放權(quán)的弊端，確保省域范圍內(nèi)改革推進的統(tǒng)一與規(guī)范。

然而，傳統(tǒng)的“一事一授權(quán)”方式在當下執(zhí)法體制變革的時代已然顯得不合時宜。相反，通過賦權(quán)清單的形式將下放的處罰權(quán)“打包”授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道則更為便捷高效，不僅能夠明確具體的處罰權(quán)限與事項，同時便于公開，讓社會公眾直觀地知曉處罰實施主體與權(quán)責之變化。不同于傳統(tǒng)的權(quán)力清單以職權(quán)的標準化梳理與公開為主要功能，賦權(quán)清單以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻K極目標，通過授權(quán)推進基層行政機關(guān)權(quán)責一致。55參見王春業(yè)：《論權(quán)力清單制度對行政權(quán)的控制與規(guī)范》，載《福建行政學院學報》2014 年第6 期。在此，無需刻意追求規(guī)范性文件的高效力位階，而應以適度開放的心態(tài)處理“處罰權(quán)交由”事務(wù)?？紤]到管轄權(quán)轉(zhuǎn)移基層后并非終局性地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處承擔，各省級政府應結(jié)合實施效果對賦權(quán)清單進行定期調(diào)整。在“處罰權(quán)交由”規(guī)定存在不妥當之處或?qū)嵤┬Чc預期不相符之時，省級政府應積極履行修改與調(diào)整義務(wù)，承認“處罰權(quán)交由”內(nèi)容具有可選擇性且存在改善的余地；56參見胡弘弘、靳海婷：《我國暫行法的立法學考察：主體、程序、時效》，載《法學論壇》2019 年第3 期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道能夠有序開展行政處罰活動后，省級政府根據(jù)基層執(zhí)法經(jīng)驗以及立法條件成熟度將賦權(quán)清單里的授權(quán)事項以省級政府規(guī)章的形式予以確認，以補強其合法性。

3.省級政府部門可以進一步明確權(quán)限分工

原則上講，轉(zhuǎn)移至基層的處罰權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使，存在重大、復雜、跨區(qū)域案件則需轉(zhuǎn)交縣級政府部門處理。在此，涉及到縣級政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的處罰權(quán)限問題。省級政府部門作為專業(yè)領(lǐng)域的主管部門，相較于省級政府更了解特定領(lǐng)域的執(zhí)法現(xiàn)狀，有助于形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致的行政職能體系。如若省級政府在作出“交由決定”的同時未進行必要的縱向權(quán)限劃分，省級政府部門可以對層級間處罰權(quán)限進行梳理，明確相關(guān)領(lǐng)域中地方各級行政機關(guān)的處罰事項與邊界，確保權(quán)責一致，著力遏制行政機關(guān)之間推諉責任的現(xiàn)象。57參見林蔚文、林明華：《地方政府部門責任清單制度的理論與實踐》，載《福建論壇（人文社會科學版）》2016 年第5 期。由省級政府部門對具體權(quán)限進一步細化、歸類并列明，不僅利于行政相對人向相關(guān)行政機關(guān)提出訴求，還能夠明確上級行政機關(guān)對基層政府的監(jiān)督與指導。58參見夏正林：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)路徑的法治化》，載《蘇州大學學報（法學版）》2021 年第2 期。

（二）“處罰權(quán)交由”的承接主體

結(jié)合《行政處罰法》第24 條，只有能夠“有效承接”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才有資格行使基層管理“迫切需要”的行政處罰權(quán)。在此，“迫切需要”只是“處罰權(quán)交由”的充分條件，而“有效承接”則是“處罰權(quán)交由”的必要條件。在早期推廣的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)擴權(quán)改革中，各地已經(jīng)按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的人口與經(jīng)濟發(fā)達水平下放相應的行政管理權(quán)限。59例如廣東省明確下放給鎮(zhèn)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)。對常駐人口多、經(jīng)濟總量大的中心鎮(zhèn)或特大鎮(zhèn)，重點在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等方面全面擴大管理權(quán)限。詳見《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導意見》《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導意見〉的通知》。但這一階段“權(quán)力下放”的主要目的是為基層配置其“迫切需要”的行政權(quán)力，確保“權(quán)力下放”的充分性，但基層既可以指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處，也可以是縣級政府部門的派駐機構(gòu)，下放的管理權(quán)并非必須由前者承擔。在“處罰權(quán)交由”規(guī)則明確后，應結(jié)合“有效承接”的判斷標準對處罰實施主體進行篩選，只有能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處才有資格行使下放的行政處罰權(quán)。

而如何理解“有效承接”，則需要運用內(nèi)部視角對行政組織進行剖析。完備的行政組織能夠為行政管理法的有效運行提供必要的體制保障；若組織內(nèi)部缺乏履行行政任務(wù)的人員、編制、經(jīng)費等，行政管理法亦得不到有效的實施。因此，各省、自治區(qū)、直轄市應統(tǒng)籌把握全省各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行政執(zhí)法的實際情況，結(jié)合基層執(zhí)法資源配置問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處職責之定位及行政管理體制的運作模式，靈活確定承接處罰權(quán)的基層行政機關(guān)，定期組織評估并開展處罰實施主體的動態(tài)篩選，避免出現(xiàn)“一刀切”的做法。實踐中，上海市和北京市將轄區(qū)內(nèi)所有街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定為行政處罰實施主體，60詳見《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項目錄清單〉的通知》《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》。其余省份則根據(jù)區(qū)域內(nèi)基層執(zhí)法之現(xiàn)狀有選擇地將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處確定為處罰實施主體。61例如重慶市政府則將306 項區(qū)縣級行政權(quán)力明確賦予11 個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府，詳見《重慶市人民政府關(guān)于賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)部分區(qū)縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的決定》。

（三）“處罰權(quán)交由”的權(quán)限范圍

《行政處罰法》第24 條第1 款規(guī)定，下放的行政處罰權(quán)必須是基層管理“迫切需要”且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處能夠“有效承接”的，這在事實上限制了下放處罰權(quán)的種類與范圍等。在此，有必要結(jié)合第24 條第1 款的限制條件對“處罰權(quán)交由”的邊界予以明確，避免行政裁量權(quán)的濫用。

1.交由事項的邊界

首先，相對集中行使處罰權(quán)的領(lǐng)域可以為基層執(zhí)法提供借鑒。《行政處罰法》第24 條僅闡釋了處罰權(quán)授出的必要性原則，要求各省、自治區(qū)、直轄區(qū)考慮相關(guān)處罰權(quán)的損益性程度適當放權(quán)，卻沒有通過正面列舉處罰事項所屬領(lǐng)域為地方實踐提供重要的指引。綜合執(zhí)法作為職權(quán)轉(zhuǎn)移的方式，其目的在于實現(xiàn)橫向上行政權(quán)力的集中，在某種意義上與行政權(quán)縱向配置模式下的基層賦權(quán)具有相同的內(nèi)涵。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處在國家機構(gòu)體系中處于最低的層次，組成人員較少且內(nèi)部編制簡單，其內(nèi)部不便亦無需再進行專業(yè)化劃分，否則將會導致職權(quán)的過度分散。而根據(jù)相對集中行政處罰權(quán)制度的實踐，涉及較高執(zhí)法專業(yè)化要求的領(lǐng)域、實施垂直管理的領(lǐng)域，以及政府部門所擁有的基本職責不適宜集中。62參見陳天祥、齊卓、王國穎：《相對集中行政處罰權(quán)制度改革何以困難重重？——基于制度成本視角的分析》，載《江蘇行政學院學報》2019 年第1 期。這項處罰事項亦相對復雜，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處無法有效承接，且并非基層管理迫切需要的。結(jié)合各地賦權(quán)清單，調(diào)整的處罰權(quán)限涉及《土地管理法》《大氣污染防治法》《城市綠化條例》《物業(yè)管理條例》《城市市容和衛(wèi)生管理條例》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等相關(guān)法律法規(guī)，63參見《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市街道辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府首批行政執(zhí)法事項目錄清單〉的通知》《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》《黑龍江省人民政府關(guān)于在基層開展相對集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)工作的決定》等。與處罰權(quán)集中行使的事項領(lǐng)域高度重合。那么，《行政處罰法》第18 條可以作為第24 條“處罰權(quán)交由”的補充，能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使處罰權(quán)在內(nèi)容與程序方面提供基本遵循。

其次，有關(guān)地方性事務(wù)的行政處罰可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使。根據(jù)《立法法》第73 條及第82 條，地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章可以為執(zhí)行上位法的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定（執(zhí)行性立法）；也可以就地方性事務(wù)作出規(guī)定（創(chuàng)制性立法）。前者以法制統(tǒng)一原則為根本遵循，而后者主要是地方治理效能原則在立法層面的展開。64參見俞祺：《論立法中的“地方性事務(wù)”》，載《法商研究》2021 年第4 期。雖然我國除民族區(qū)域自治地方與特別行政區(qū)外并不實行地方自治，但“地方性事務(wù)”仍賦予地方立法一定的積極性與自主性。65參見陳明輝：《我國央地分權(quán)的模式及類型》，載《地方立法研究》2021 年第4 期。簡單而言，“地方性事務(wù)”就是具有地方特色的管理事項，一般來說不需要或在可預見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定。66參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編：《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2015 年版，第278 頁。如《海南省電動自行車管理條例》《北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理條例》《北京市建筑垃圾處置管理規(guī)定》《北京市燃氣管理條例》等，就屬于典型的創(chuàng)制性立法。而上述法規(guī)所涉管理事項與地方社會治理關(guān)系密切，下放相應的處罰權(quán)一般不會產(chǎn)生破壞國家法制統(tǒng)一或影響全國經(jīng)濟的穩(wěn)定性，交由基層政府負責可以提高社會管理效率。

2.處罰種類的限縮

根據(jù)行政職權(quán)的結(jié)構(gòu)，僅僅控制處罰權(quán)下放的事項領(lǐng)域并不能完全防止權(quán)力濫用，還應從行政處罰種類入手對“處罰權(quán)交由”進行實質(zhì)合法性控制。雖然處罰權(quán)的設(shè)定與處罰權(quán)的賦予屬于行政權(quán)主體產(chǎn)生的不同階段，67參見楊小軍：《行政執(zhí)法體制改革法律依據(jù)研究》，載《國家檢察官學院學報》2017 年第4 期。但兩者均應受到法定條件與法定程序的約束?；诒Ｕ虾捅O(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理的需要，《行政處罰法》規(guī)定地方性法規(guī)不能設(shè)定限制人身自由、吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰；地方政府規(guī)章僅能設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。那么，將相應行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使時，有必要對其所采取的處罰種類進行必要的限制。

為了加強對行政處罰行為的控制，避免基層濫用影響相對人合法權(quán)益的手段，不應將較為嚴厲和過度限制行政相對人權(quán)益的行政處罰交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處行使。如浙江省政府在《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》中特別規(guī)定，涉及作出沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)等重大行政處罰決定的案件，仍由縣級行政執(zhí)法部門依法管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應及時移送。對此，各省、自治區(qū)、直轄市應結(jié)合本地實際情況，對交由基層行使的行政處罰種類進行負面排除，為基層處罰權(quán)的有序行使進行兜底性保障。

四、余論

《行政處罰法》第24 條第1 款對基層執(zhí)法體制改革的意義深遠，不僅為《行政許可法》《行政強制法》等行政管理法的修改提供模板，還正式將基層執(zhí)法體制改革納入法治化軌道，預示著執(zhí)法體制改革的精細化時代的到來。此后，執(zhí)法重心下移工作應嚴格遵循“處罰權(quán)交由”規(guī)則，避免多種“權(quán)力下放”途徑并行而擠壓第24 條第1 款的適用空間。此外，《行政處罰法》的修改并不是終點，由此帶來了法律適用與銜接問題更值得關(guān)注。牽一發(fā)而動全身，《行政處罰法》修改后，基層行政機關(guān)之地位與職權(quán)也在悄然轉(zhuǎn)變，基層行政執(zhí)法體制改革工作依然任重而道遠。因此，需盡快啟動《地方組織法》的修改工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處擴權(quán)提供更強有力的法律供給。