●皇甫戰(zhàn)民

地方政府專項(xiàng)債券是緩解基層財(cái)政收支壓力，穩(wěn)投資、促經(jīng)濟(jì)的重要手段。為加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理，提高專項(xiàng)債券資金使用效益，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2021年財(cái)政部出臺了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》，為構(gòu)建地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理體系提供了明確指引。山東省財(cái)政廳以此為契機(jī)，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)山東省政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法的通知》，并于2022年3月抽取縣、市、區(qū)50個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行了全面績效評價(jià)，為加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券監(jiān)管提供實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)。

一、山東省龍口市專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理現(xiàn)狀

（一）龍口市專項(xiàng)債券發(fā)行使用情況

自2015年至2022年4月底，山東省龍口市共成功發(fā)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目44個(gè)，涉及資金119.85億元，其中普通專項(xiàng)債券5.3億元，土地儲備專項(xiàng)債券0.73億元，棚改專項(xiàng)債券10.09億元，自求平衡專項(xiàng)債券103.73億元。自求平衡專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域?yàn)椋寒a(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目73.63億元，城市供水項(xiàng)目3.1億元，學(xué)前及職業(yè)教育領(lǐng)域0.8億元，老舊小區(qū)改造0.4億元，城市供水項(xiàng)目1.02億元，鐵路建設(shè)項(xiàng)目3.5億元，文化領(lǐng)域項(xiàng)目9億元，污水處理項(xiàng)目9.28億元，醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目3億元。從專項(xiàng)債券種類及投向領(lǐng)域看，尤其在當(dāng)前新冠肺炎疫情持續(xù)影響下，專項(xiàng)債券已成為地方應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定投資與保障就業(yè)，補(bǔ)短板發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的重要支撐。

（二）專項(xiàng)債券資金績效管理整體情況

目前基層對專項(xiàng)債券資金的監(jiān)督管理仍以各級財(cái)政和審計(jì)部門臨時(shí)性檢查為主，全面績效評價(jià)管理尚處于起步階段。以龍口市為例，自2015年開始發(fā)行專項(xiàng)債券以來，每年接受中央、省、市、縣各級財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查不少于6次，除2022年3月山東省財(cái)政廳績效評價(jià)中心委托第三方中介機(jī)構(gòu)對龍口市Z醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行了一次全面績效評價(jià)管理外，其余均為針對某一方面或環(huán)節(jié)的臨時(shí)性檢查，存在檢查內(nèi)容片面、深度不夠、不能有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等缺點(diǎn)。一般而言，從債券發(fā)行到項(xiàng)目完工，涉及績效評價(jià)監(jiān)督的主要有兩方面：一是專項(xiàng)債券申報(bào)時(shí)“兩案一書”中關(guān)于績效目標(biāo)的編制和審核。受時(shí)間短等因素限制，績效目標(biāo)的編制一般較為粗糙，多為應(yīng)付上級審核用；二是以應(yīng)付上級檢查為主的年度績效自評報(bào)告編寫。受基層績效管理意識淡薄及各級檢查的突擊性等因素影響，評價(jià)報(bào)告往往是閉門造車，容易脫離實(shí)際。

（三）龍口市Z醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目績效評價(jià)情況

2022年3月，山東省財(cái)政廳績效評價(jià)中心委托第三方機(jī)構(gòu)對龍口市專項(xiàng)債券項(xiàng)目龍口市Z醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行了全面績效評價(jià)。評價(jià)小組由10人組成，分為財(cái)務(wù)組、工程組和業(yè)務(wù)組，從專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)、資金使用、賬務(wù)處理、現(xiàn)場施工等環(huán)節(jié)進(jìn)行了評價(jià)。為做好此次績效評價(jià)工作，山東省財(cái)政廳提前列出選址必要性、還款來源、融資平衡方案、建設(shè)四證取得、招投標(biāo)情況、是否未批先建、是否人為包裝或批大建小、資金撥付、資金閑置、資金挪用、超進(jìn)度撥付資金、轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)等40余個(gè)可能存在的問題，組織工作人員深入施工現(xiàn)場，分組進(jìn)行評價(jià)，步驟扎實(shí)，結(jié)果可信。

從評價(jià)結(jié)果看，龍口市Z醫(yī)院項(xiàng)目主要存在以下幾方面問題：一是事前績效評估質(zhì)量較低，績效目標(biāo)缺少預(yù)期效益和效果部分描述，績效指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范，細(xì)化、量化程度不足；二是專項(xiàng)債券資金撥付不及時(shí)，存在超撥和閑置兩方面問題；三是項(xiàng)目延遲開工一年零三個(gè)月，施工進(jìn)度緩慢；四是投資概算遠(yuǎn)超立項(xiàng)投資批復(fù)額，未進(jìn)行重新批復(fù)；五是經(jīng)現(xiàn)場財(cái)務(wù)分析，項(xiàng)目收益與融資自求平衡所列數(shù)據(jù)缺乏有效支撐。

二、基層推行地方政府專項(xiàng)債券績效管理的必要性

（一）績效管理相較于臨時(shí)性監(jiān)督檢查更具優(yōu)越性

以龍口市Z醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目為例，各級各部門進(jìn)行過多次臨時(shí)性監(jiān)督檢查，但更多是針對某一財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)或方面進(jìn)行專項(xiàng)檢查，如資金是否存在挪用和違規(guī)使用現(xiàn)象等，具有一定的局限性。山東省財(cái)政廳組織的專項(xiàng)債券績效評價(jià)充分體現(xiàn)了全面、綜合、站位高、更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?yōu)點(diǎn)。三個(gè)檢查小組從工程建設(shè)、財(cái)務(wù)核查、項(xiàng)目管理等方面深入進(jìn)行核查，尤其關(guān)注到以往工程方面未引起重視的問題，如缺少項(xiàng)目選址論證、工程進(jìn)度緩慢、施工現(xiàn)場存在安全隱患等。雖從表面上看與資金使用無關(guān)，但究其實(shí)質(zhì)，直接涉及專項(xiàng)債券的最終使用效益和社會經(jīng)濟(jì)效益等，這也正是專項(xiàng)債券發(fā)行的根本目的和意義所在。

（二）實(shí)施專項(xiàng)債券績效管理的條件已具備

1、績效管理基礎(chǔ)已夯實(shí)。從全國范圍看，廣東等部分發(fā)達(dá)省份自2009年就陸續(xù)開始推行預(yù)算績效評價(jià)管理。山東省從2018年開始試點(diǎn)，2019年在全省范圍內(nèi)推行，主要采取省考核市、市考核縣的方式。經(jīng)過三年多努力，目前預(yù)算績效評價(jià)已基本覆蓋全省各縣、市、區(qū)所有部門單位的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目。各級各部門對財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績效管理的重視度不斷加大，基層績效管理水平不斷提高，實(shí)現(xiàn)從績效目標(biāo)編制到評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過程績效監(jiān)管，已達(dá)到100%全覆蓋。

2、地方債券績效管理的政策框架已基本建成。2020年11月20日，山東省財(cái)政廳印發(fā)《山東省政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理暫行辦法》（魯財(cái)債〔2020〕70號）；2021年6月10日，財(cái)政部出臺了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號），山東省對此文進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)。兩個(gè)辦法尤其是后者，以文件的形式對專項(xiàng)債券范圍、績效評價(jià)原則、評價(jià)過程各環(huán)節(jié)需要注意的問題等作了準(zhǔn)確、全面的界定?？梢哉f，地方專項(xiàng)債券績效管理的政策框架已基本建成。

（三）加強(qiáng)基層專項(xiàng)債券績效管理是現(xiàn)實(shí)所需

受疫情反復(fù)和經(jīng)濟(jì)下行影響，為拉動內(nèi)需和復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，近年來地方專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模不斷增大，發(fā)行審批速度越來越快，專項(xiàng)債券已成為政府積極財(cái)政政策的重要工具。根據(jù)今年政府工作報(bào)告，2022年全國擬發(fā)行3.65萬億元，其中提前批1.45萬億元，占比40%。受減稅降費(fèi)等因素影響，基層財(cái)政剛性支出與收入下降的矛盾越來越大，一邊是大量的專項(xiàng)債券資金“錢等項(xiàng)目”，一邊是基層財(cái)政“三?！眽毫υ絹碓酱?。由此出現(xiàn)了挪用專項(xiàng)債資金用于償還債務(wù)、發(fā)放工資及養(yǎng)老金、用于其他經(jīng)常性開支的現(xiàn)象。為進(jìn)一步加強(qiáng)對專項(xiàng)債券的監(jiān)督管理，采取更全面、高效、常態(tài)化的預(yù)算績效管理方式，從制度規(guī)定等方面全面杜絕挪用專項(xiàng)債券資金等違規(guī)行為，確保重大項(xiàng)目順利實(shí)施十分有必要。

（四）加強(qiáng)基層專項(xiàng)債券績效管理是實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理不可或缺的部分

加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系是各級財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的要求。其中，全方位指預(yù)算績效管理涉及政府預(yù)算績效管理、部門整體績效管理、政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理；全過程指預(yù)算績效管理包括事前績效評估管理、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)管理、績效結(jié)果應(yīng)用及績效信息公開；全覆蓋指預(yù)算績效管理涉及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，并逐步延伸至政府引導(dǎo)基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)等領(lǐng)域。財(cái)政部及山東省財(cái)政廳相關(guān)文件已明確要求，各地必須對地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行事前績效評估、績效目標(biāo)、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)的全過程績效管理。從基層實(shí)際情況看，各級預(yù)算內(nèi)支出可壓縮空間越來越小，支出項(xiàng)目越來越清晰，將績效評價(jià)轉(zhuǎn)向資金規(guī)模更大、社會效益更高的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，既是現(xiàn)實(shí)所需，也是實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理的必經(jīng)之途。

三、地方政府專項(xiàng)債券績效管理面臨的困難

（一）專項(xiàng)債券績效管理制度仍需進(jìn)一步完善

1、缺乏專項(xiàng)債券績效管理的詳細(xì)規(guī)定或具體操作。當(dāng)前所能看到較為全面且權(quán)威的制度是財(cái)政部出臺的《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》，它對績效評價(jià)各環(huán)節(jié)作了明確闡述，但由于專項(xiàng)債券項(xiàng)目與一般預(yù)算項(xiàng)目不同，具有資金規(guī)模大、建設(shè)周期長、程序復(fù)雜等特點(diǎn)，因此不能簡單套用財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績效管理辦法。以績效監(jiān)控為例，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的績效監(jiān)控正常一年兩次，分別是半年或三季度末，多以分析資金撥付和項(xiàng)目進(jìn)度為主。專項(xiàng)債券項(xiàng)目要每月或者每周進(jìn)行績效監(jiān)控，主要對項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、變更等進(jìn)行監(jiān)控分析，隨時(shí)掌握和糾正偏離率，以確保工程順利進(jìn)行，其工作量及操作復(fù)雜性要遠(yuǎn)大于一般預(yù)算項(xiàng)目。因此，抓緊出臺針對專項(xiàng)債券績效管理實(shí)際操作的詳細(xì)制度及規(guī)定，推進(jìn)地方政府債務(wù)管理和績效管理的一體化迫在眉睫。

2、各級政府相關(guān)考核推進(jìn)措施及制度不完善。以山東省為例，省對市、市對縣的年度績效評價(jià)考核幾乎不包括專項(xiàng)債券項(xiàng)目，只是在全覆蓋指標(biāo)考核“四個(gè)領(lǐng)域”（政府采購服務(wù)、政府債務(wù)、政府性基金和PPP項(xiàng)目）中有所提及，即每年上報(bào)的考核材料中只要有政府債務(wù)類項(xiàng)目全過程績效評價(jià)中某一個(gè)環(huán)節(jié)的材料即可，這種考核辦法不利于專項(xiàng)債券績效管理制度的落實(shí)。

3、部分專項(xiàng)債券管理規(guī)定內(nèi)容與基層現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，不利于績效評價(jià)工作的開展。如閑置或超撥債券資金，受財(cái)力影響，基層在申報(bào)專項(xiàng)債券資金時(shí)，并不能確定該項(xiàng)目一定能通過上級審核，因此，立項(xiàng)、招投標(biāo)手續(xù)相對滯后，造成資金到達(dá)后不能在短時(shí)間內(nèi)撥付至施工單位，如按合同約定執(zhí)行必然出現(xiàn)資金閑置，如應(yīng)付上級強(qiáng)撥至多方監(jiān)管賬戶又會出現(xiàn)超撥現(xiàn)象，這些都與規(guī)定不符。

（二）地方政府專項(xiàng)債券績效管理意識淡薄

從目前看，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)已得到各部門單位的高度重視，預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目支出績效管理的日?；⒊B(tài)化已形成。然而，專項(xiàng)債券績效管理工作屬于新生事物，各地對是否開展、如何開展認(rèn)識不足，重視度和專業(yè)度不夠。一是專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理正處于不斷摸索、漸次完善的階段，在其本身尚未發(fā)展成熟時(shí)，很難獲得各部門單位及領(lǐng)導(dǎo)的重視。二是地方政府對專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理的重要性缺乏應(yīng)有認(rèn)識，面對較為復(fù)雜的實(shí)際情況，辦法不多，思路不清，針對性的應(yīng)對措施較少。加之部分形象工程、“一把手”意志工程，導(dǎo)致專項(xiàng)債券項(xiàng)目事前績效評估基本處于空缺狀態(tài)。三是專項(xiàng)債券項(xiàng)目“債務(wù)”屬性的績效管理有難度。專項(xiàng)債券項(xiàng)目本身的收益和還款能力受項(xiàng)目公益性影響，收益多數(shù)不高，虛夸收入、包裝申報(bào)造成后期的績效管理難度增加。四是專項(xiàng)債券項(xiàng)目主體多為國有企業(yè)，對績效管理缺乏經(jīng)驗(yàn)積累，在沒有外力約束的前提下開展專項(xiàng)債券績效管理，重視不夠，應(yīng)付居多。

（三）專項(xiàng)債券績效評價(jià)各環(huán)節(jié)面臨困難

專項(xiàng)債券資金管理鏈條和流程較長，“借、用、管、還”全過程管理涉及利益相關(guān)方較多，加之工程項(xiàng)目專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，從績效評價(jià)過程講，實(shí)施難度較大。一是全過程績效評價(jià)難度較大。在基層，專項(xiàng)債券發(fā)行由發(fā)改部門負(fù)責(zé)，資金撥付由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，資金使用由建設(shè)單位負(fù)責(zé)?？绮块T進(jìn)行全過程績效評價(jià)在指標(biāo)設(shè)置、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大困難。二是專項(xiàng)債券本息償還期限較長。項(xiàng)目數(shù)量不斷增加，對長期的財(cái)政政策和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響較大，但很難通過績效評價(jià)去量化。三是專項(xiàng)債券績效目標(biāo)難以準(zhǔn)確表述。主要是基層申報(bào)、上級確定專項(xiàng)債券項(xiàng)目等距離正式發(fā)行相隔時(shí)間較短，短期內(nèi)進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)置容易造成表述不準(zhǔn)確等現(xiàn)象。四是績效監(jiān)控難度較大。專項(xiàng)債券項(xiàng)目不同于一般財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目，需要對其工期長、程序復(fù)雜進(jìn)行日常監(jiān)控，既要求有專業(yè)技術(shù)，也要有長期的堅(jiān)持，難度較大。五是績效評價(jià)結(jié)果難以充分運(yùn)用。與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目不同，專項(xiàng)債券項(xiàng)目具有鮮明的個(gè)體特征，對省級來講，同一類型的項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果可以借鑒運(yùn)用；但對基層來講，受項(xiàng)目數(shù)量限制，同一類型的項(xiàng)目個(gè)數(shù)很少，評價(jià)結(jié)果難以借鑒和運(yùn)用。

（四）地方專項(xiàng)債券績效管理存在一些共性問題

近年來，中央及地方各級財(cái)政、審計(jì)部門對龍口市專項(xiàng)債券進(jìn)行了多次監(jiān)督檢查和績效評價(jià)。從檢查和評價(jià)結(jié)果看，存在一些共性的問題，主要包括：一是部分地方專項(xiàng)債券資金使用效率低下，存在“錢等項(xiàng)目”現(xiàn)象。如龍口市Z醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目，自2017年開工至2022年5月仍未完工，工期落后預(yù)期，造成大量專項(xiàng)債券資金閑置。造成這種現(xiàn)象的主要原因是前期項(xiàng)目儲備質(zhì)量不高，論證和準(zhǔn)備不充分，相關(guān)手續(xù)遲遲辦不下來。二是專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資能力不足，資金來源渠道單一。除部分老舊小區(qū)改造、污水處理廠改造項(xiàng)目撬動了一部分社會資本外，其他項(xiàng)目幾乎全是“專項(xiàng)債券+政府投資”。原因是專項(xiàng)債券項(xiàng)目具有公益性，收益相對較低，與社會資本追求利益最大化相悖，對社會資本的吸引力相對較小。三是部分地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目事前評估不充分，增加了地方財(cái)政遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)。受疫情影響，各地財(cái)政收支缺口加大，專項(xiàng)債券資金因其具有成本低、合法合規(guī)等特點(diǎn)，已成為基層追逐的對象。但基層部分項(xiàng)目受形象工程、“一把手”意志等影響，加之建設(shè)期內(nèi)沒有收益等，短期內(nèi)項(xiàng)目本身收益很難達(dá)到平衡，導(dǎo)致償還困難，從長遠(yuǎn)來看，增加了基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，透支了政府信用。

四、加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券績效管理的思考

（一）健全專項(xiàng)債券預(yù)算績效管理制度體系

建議從以下方面著力健全專項(xiàng)債券預(yù)算績效管理制度體系：一是以新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》等法規(guī)文件為基礎(chǔ)，從實(shí)際操作入手，針對績效評價(jià)各環(huán)節(jié)或?qū)ｍ?xiàng)債券申報(bào)、發(fā)行、使用等各階段存在的問題或困難，有的放矢出臺專門應(yīng)對解決辦法，形成專項(xiàng)債券績效管理規(guī)范操作指引，同時(shí)完善審計(jì)、會計(jì)等相關(guān)配套制度。二是強(qiáng)化對下專項(xiàng)債券考核力度。改變過去以預(yù)算項(xiàng)目為主的績效考核制度，將考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以專項(xiàng)債券、PPP項(xiàng)目等為主的大工程、大項(xiàng)目。向規(guī)模要績效，向考核要績效，以外力的形式引導(dǎo)或強(qiáng)制基層加大地方專項(xiàng)債券績效管理力度。三是修正以往對基層專項(xiàng)債券資金監(jiān)管或績效評價(jià)過于嚴(yán)苛的規(guī)定，給予基層一定限度的管理彈性。主要內(nèi)容包括：根據(jù)專項(xiàng)債券工程合同約定，應(yīng)付立付即可，不必強(qiáng)制“零過夜”撥付；專項(xiàng)債券資金只要在財(cái)政系統(tǒng)中循環(huán)，并未流失，且相關(guān)工程款項(xiàng)已應(yīng)付盡付，財(cái)政體制內(nèi)短期拆借不算違規(guī)；出臺對以地方融資平臺為建設(shè)主體的專項(xiàng)債券項(xiàng)目的績效評價(jià)細(xì)則，杜絕基層政府新增隱性債務(wù)現(xiàn)象發(fā)生；綜合考慮專項(xiàng)債券項(xiàng)目的公益性特征，放寬對項(xiàng)目本身收益平衡的硬要求，加大對地方政府還本付息能力的審核。四是完善績效評價(jià)指標(biāo)體系等輔助工具建設(shè)。以優(yōu)化績效評價(jià)一級指標(biāo)和二級指標(biāo)為核心，以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、責(zé)任感”為原則，在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，加入反映專項(xiàng)債券項(xiàng)目“債”的性質(zhì)和“專項(xiàng)”特性的特色指標(biāo)。

（二）強(qiáng)化基層對專項(xiàng)債券績效管理的意識

以考核、檢查、評價(jià)為手段，堅(jiān)持專項(xiàng)債券績效管理不動搖，以外力形式促使基層加大對專項(xiàng)債券績效管理工作的重視度，不斷提高基層部門單位對專項(xiàng)債券績效管理的關(guān)注意識。一是以年度考核為手段，強(qiáng)化基層部門單位專項(xiàng)債券績效管理理念。改變過去的年度績效考核內(nèi)容及方向，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以專項(xiàng)債券、PPP項(xiàng)目為主的大項(xiàng)目、大工程，促使基層部門單位提高對專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效評價(jià)的重視程度。改年度考核中的形式主義為實(shí)用主義，變年度考核中的應(yīng)付態(tài)度為積極態(tài)度。二是以日常評價(jià)為手段，逐步實(shí)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效評價(jià)常態(tài)化。采取上對下、同級互評或聘請第三方中介機(jī)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)基層專項(xiàng)債券監(jiān)管和績效評價(jià)常態(tài)化。除了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃гu價(jià)程序及扎實(shí)的工作作風(fēng)外，還要抓好基層對評價(jià)結(jié)果存在問題的整改落實(shí)，將評價(jià)結(jié)果與下年度債券發(fā)行額度相掛鉤。三是加強(qiáng)對專項(xiàng)債券申報(bào)資料的綜合評價(jià)，尤其是對“兩書一案”中涉及項(xiàng)目績效目標(biāo)等的評價(jià)。放寬專項(xiàng)債券申報(bào)時(shí)間，加大對申報(bào)材料的審核，使基層有充分的時(shí)間對項(xiàng)目進(jìn)行扎實(shí)細(xì)致的事前評估和績效目標(biāo)編制。對已上報(bào)的實(shí)施方案嚴(yán)要求、細(xì)審核，多措并舉，逐步提高基層專項(xiàng)債務(wù)績效管理意識。

(三)管好用好第三方中介機(jī)構(gòu)

隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大和預(yù)算績效評價(jià)工作的不斷深入，第三方中介機(jī)構(gòu)以其獨(dú)特的專業(yè)性，在各類監(jiān)管中發(fā)揮的作用越來越大。但在基層，受多種因素影響，水平較高的中介機(jī)構(gòu)很少，這就要求上級對口部門要做好第三方中介機(jī)構(gòu)的管理和培訓(xùn)指導(dǎo)，以便為基層專項(xiàng)債券績效評價(jià)提供更優(yōu)的服務(wù)。一是加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)專項(xiàng)債券績效評價(jià)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。多層次、寬范圍開展培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識，以實(shí)際案例進(jìn)行交流溝通，切實(shí)提高基層第三方中介機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)債券績效評價(jià)水平。二是建立第三方中介機(jī)構(gòu)供應(yīng)庫。借鑒各市縣經(jīng)驗(yàn)，加大對中介機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)、業(yè)務(wù)評價(jià)和收費(fèi)評價(jià)。通過公開信用等級和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，便于基層部門單位對中介機(jī)構(gòu)的了解和選取，督促各中介機(jī)構(gòu)自我約束和主動提升。三是強(qiáng)化對第三方中介機(jī)構(gòu)的選定與考核。通過政府采購公開選取第三方中介機(jī)構(gòu)，將評價(jià)報(bào)告考核結(jié)果與實(shí)際付費(fèi)相掛鉤。對評價(jià)過程及評價(jià)質(zhì)量進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，預(yù)防貪腐、弄虛作假等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。四是充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立評價(jià)作用。在確保公平、公正、公開的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)評價(jià)與被評價(jià)方的溝通交流。嚴(yán)格按照財(cái)政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定施行，最大限制發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立評價(jià)作用，力求為債券項(xiàng)目提供公正客觀的績效評價(jià)。

（四）逐步完善地方政府專項(xiàng)債券績效管理鏈條

一是計(jì)劃申報(bào)階段。提前半年或一年，做好前期準(zhǔn)備和項(xiàng)目儲備。項(xiàng)目要經(jīng)市主要領(lǐng)導(dǎo)審批同意，做好事前評估論證，做好可行性研究和規(guī)劃布局等前置性調(diào)研。嚴(yán)禁包裝不成熟項(xiàng)目，避免出現(xiàn)評估流程粗放、評估內(nèi)容不充分、與預(yù)算編制缺乏有效銜接等問題的發(fā)生。二是發(fā)行使用階段。加快項(xiàng)目推進(jìn)速度，提高債券資金使用效率，建立健全績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，有效防止和糾正偏離率。做好專項(xiàng)資金的及時(shí)撥付，避免資金長期趴在賬上，嚴(yán)禁拆借挪用等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目多種臺賬的動態(tài)管理。三是到期償還階段。制定明確的償債計(jì)劃，落實(shí)償還主體責(zé)任，加強(qiáng)對項(xiàng)目本身的監(jiān)督管理，避免因監(jiān)管缺失造成到期債務(wù)無力償還，從而造成基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)走高現(xiàn)象。上級要抓好對下專項(xiàng)債券績效評價(jià)存在問題的落實(shí)整改，將各縣市區(qū)下年度專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模與償還本息等相掛鉤。