徐 璇，黃俊靈，溫 珂

（1.中國科學(xué)院大學(xué)中丹學(xué)院，北京 100190；2.中國長江三峽集團(tuán)有限公司，湖北武漢 430010；3.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；4.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049）

“雙碳”目標(biāo)下，黨和國家高度重視清潔能源發(fā)展，而具有豐富儲(chǔ)量的光伏產(chǎn)業(yè)在我國清潔能源布局中占有重要地位。對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)而言，技術(shù)研發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)性和市場應(yīng)用的高度不確定性決定了政策干預(yù)成為影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。21 世紀(jì)以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了兩次重要調(diào)整：2011 年國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，標(biāo)志著事前補(bǔ)貼模式的終結(jié)；2018 年國家發(fā)改委、財(cái)政部及國家能源局發(fā)布了《關(guān)于2018 年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，大幅下調(diào)光伏補(bǔ)貼力度，加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，引發(fā)光伏行業(yè)“地震”。產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整勢(shì)必影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)布局，因此，深入剖析我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變化過程，對(duì)于把握中國情境下光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的邏輯和規(guī)律具有重要意義。

1 文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有關(guān)于我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究集中在以下兩個(gè)方面：一是從政策優(yōu)化的角度，探究如何科學(xué)設(shè)計(jì)光伏產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。如彭乃珠等［1］從政策工具維度與產(chǎn)業(yè)活動(dòng)類型維度分析光伏產(chǎn)業(yè)政策，提出應(yīng)該優(yōu)化環(huán)境型和供給型政策工具，并重視需求型政策工具的應(yīng)用；呂東東等［2］借助不完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型，提出改進(jìn)頂層設(shè)計(jì)、重構(gòu)補(bǔ)貼體系、重視配套政策體系建設(shè)的光伏產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化路徑。二是從政策過程視角出發(fā)，以政策文本為依據(jù)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策歷程進(jìn)行梳理歸納，并基于特定理論解釋政策變遷的原因。如陳劍等［3］根據(jù)多源流理論，認(rèn)為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策在從政策A（由政府主導(dǎo)建設(shè)若干光伏示范項(xiàng)目）向政策B（政府以扶持光伏產(chǎn)業(yè)和培育光伏市場為目標(biāo)）的變遷過程中受到了問題源流、政策源流和政治源流因素的影響；Zhi 等［4］將我國1980—2012 年的光伏產(chǎn)業(yè)政策分為5 個(gè)階段，認(rèn)為政策普遍側(cè)重于政府監(jiān)管，前期研發(fā)投入不足，但逐步向以需求為主轉(zhuǎn)變；袁潮清［5］則根據(jù)政策熱點(diǎn)的變化，將光伏產(chǎn)業(yè)政策分為市場環(huán)境培育、國內(nèi)應(yīng)用市場發(fā)展、分布式光伏大力推廣、市場化與智能化及政策退坡5 個(gè)階段，認(rèn)為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)從模糊寬泛轉(zhuǎn)為清晰具體，政策手段由直接作用轉(zhuǎn)為間接作用，產(chǎn)業(yè)形勢(shì)成為政策演化的驅(qū)動(dòng)因素之一。

不難發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)前學(xué)界關(guān)于我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究成果頗豐且不乏真知灼見，但總體而言，仍側(cè)重于探究政策制定的設(shè)計(jì)原理；雖有對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策演變階段的宏觀描述，但對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策演變的動(dòng)力機(jī)制研究尚欠缺，難以深入揭示光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的內(nèi)在邏輯。事實(shí)上，自21 世紀(jì)以來，我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)開放、漸進(jìn)發(fā)展和間斷突變相結(jié)合的復(fù)雜特性，涉及政策議程設(shè)定、決策理念轉(zhuǎn)變以及關(guān)鍵事件發(fā)生等多重因素。因此，本研究以我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變化過程為分析對(duì)象，借助政策過程理論的間斷均衡模型，揭示政策變遷中焦點(diǎn)事件和決策層理念推動(dòng)政策發(fā)生間斷式變遷的動(dòng)力機(jī)制。

2 理論框架

政策變遷發(fā)生形式是政策過程理論的中心議題。費(fèi)久浩［6］認(rèn)為目前學(xué)界對(duì)此有兩種解釋，即漸進(jìn)式和間斷式。1959 年，Lindblom［7］提出，真實(shí)的政策變遷是在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上連續(xù)改進(jìn)、按部就班和小幅調(diào)適。但漸進(jìn)主義理論只看到了政策的穩(wěn)定變遷，忽略了政策的突發(fā)性變化。由于不少學(xué)者如Jones等［8］對(duì)漸進(jìn)主義一味強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定、規(guī)則、漸增調(diào)整和僵局感到不滿,Baumgartner［9］49提出了間斷均衡理論，指出政策圖景和政策場域的轉(zhuǎn)變以及焦點(diǎn)事件是導(dǎo)致政策議程變遷過程中存在長期穩(wěn)定漸進(jìn)和短時(shí)間突變現(xiàn)象的原因。該理論在分析公共政策變遷方面有較強(qiáng)的解釋力，被廣泛應(yīng)用于政府預(yù)算、環(huán)境、教育等諸多政策領(lǐng)域。Baumgartner 等［10］認(rèn)為，間斷均衡模型與人類認(rèn)知和制度阻力有關(guān)，政治制度的不同必然導(dǎo)致制度摩擦等因素的作用存在一定差異。這意味著該理論無法直接解釋其他國家（地區(qū)）的政策變遷，而要作出一定的適用性解釋［6］。

在國內(nèi)相關(guān)研究中，多個(gè)因素被納入到我國公共政策變遷的解釋框架中，以適應(yīng)決策權(quán)力高度集中的語境。如黃麗等［11］發(fā)現(xiàn)焦點(diǎn)事件的爆發(fā)是導(dǎo)致我國林業(yè)產(chǎn)權(quán)政策議定場所發(fā)生變化的重大動(dòng)因；黃新華等［12］認(rèn)為國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為食品安全監(jiān)管政策提供了良好的變革環(huán)境，是食品安全監(jiān)管政策變遷的“加速器”；李健等［13］將地方政府創(chuàng)新納入政社關(guān)系變遷的分析框架中；費(fèi)久浩［6］提出在政策變遷過程中，科學(xué)知識(shí)可以提供科學(xué)依據(jù)，話語建構(gòu)可以包裝變遷意義，二者和焦點(diǎn)事件一同構(gòu)成了完整的間斷均衡式變遷的分析框架。在環(huán)保政策變遷研究領(lǐng)域，王穎等［14］提出頂層主體注意力是我國環(huán)保政策變遷的主要驅(qū)動(dòng)力之一?；谥袊厣姓鷳B(tài)體系，文宏［15］認(rèn)為宏觀層面的價(jià)值傾向是蘭州市出租車政策變遷的特色因素之一；武永超［16］發(fā)現(xiàn)新中國成立以來，我國衛(wèi)生防疫政策在不同階段政策場域逐漸從封閉走向多元，這背后都離不開頂層主體的首肯和助推。不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)研究在經(jīng)典的間斷均衡理論之上特別關(guān)注了政治高位強(qiáng)推、頂層主體注意力以及宏觀層面的價(jià)值傾向等因素，本研究將這類因素概括為決策層理念，作為影響政策變遷的一個(gè)維度，與政策圖景、政策場域和焦點(diǎn)事件共同納入修正后的間斷均衡分析框架。

2.1 政策圖景和政策場域：狀態(tài)切換的關(guān)鍵要素

政策圖景和政策場域是間斷均衡理論中的兩大核心要素。Baumgartner 等［17］將政策圖景和政策場域作為解釋議程和政策變遷的重點(diǎn)；之后他們進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在打破政策壟斷過程中，政策圖景和政策場域發(fā)揮著關(guān)鍵而重要的作用［18］24。政策圖景是專家為了向公眾解釋政策而塑造的，通常采用簡單、象征性的術(shù)語，為政策存在和執(zhí)行提供了合法性基礎(chǔ)。簡言之，政策圖景就是指一個(gè)政策是如何被理解和討論的［9］25。當(dāng)政策圖景被塑造后，公眾對(duì)于同一個(gè)政策往往會(huì)有不同的看法和態(tài)度，這是由于政策圖景包含經(jīng)驗(yàn)的和評(píng)價(jià)的兩部分，其中評(píng)價(jià)的部分被稱為基調(diào)，基調(diào)的轉(zhuǎn)變會(huì)給予政策反對(duì)者去抨擊現(xiàn)存政策安排的機(jī)會(huì)［18］29。政策場域是針對(duì)特定問題作出權(quán)威性決策的制度性場所。政策場域既可能是壟斷的，也可能是分享的；同一個(gè)議題既可能同時(shí)歸屬幾個(gè)機(jī)構(gòu)管轄，也可能只歸屬于眾機(jī)構(gòu)中的單一機(jī)構(gòu)領(lǐng)域［18］29。政策場域的開放意味著政策被更為廣泛地討論。政策圖景與政策場域交互作用引發(fā)的正反饋是導(dǎo)致政策不均衡的起因；政策場域的差異是同一問題形成不同政策圖景的根本原因［18］30。政策場域的變化往往會(huì)影響政策圖景的轉(zhuǎn)變，而政策圖景的轉(zhuǎn)變又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致政策場域的變化。在壟斷已經(jīng)建立、沒有新的政策行動(dòng)者加入的情況下，公眾對(duì)于政策的認(rèn)識(shí)能夠達(dá)成共識(shí)，政策圖景保持穩(wěn)定；一旦原有的政策圖景失去支持，新的政策行動(dòng)者就會(huì)趁機(jī)進(jìn)入，政策場域日益開放，行動(dòng)者會(huì)在新的政策場域中塑造全新的政策圖景，影響公眾對(duì)于現(xiàn)有政策的認(rèn)知。在政策圖景和政策場域的交互作用下，原有的政策壟斷被打破，政策發(fā)生變遷。

2.2 焦點(diǎn)事件：促使決策層注意力轉(zhuǎn)移

焦點(diǎn)事件也是推動(dòng)議程設(shè)立和政策變遷的激勵(lì)因素［19］。焦點(diǎn)事件的爆發(fā)能引起決策層注意力轉(zhuǎn)變，有效觸發(fā)議程設(shè)置。焦點(diǎn)事件是指突然發(fā)生、相對(duì)少見且在特定地理區(qū)域或利益共同體內(nèi)造成相當(dāng)危害并引起廣泛關(guān)注的公共事件［20］，是間斷均衡理論的核心要素之一。間斷均衡理論從問題界定與議程設(shè)置的關(guān)系入手，認(rèn)為基于不成比例信息模型的注意力轉(zhuǎn)移是決策行為模型的核心［21］。但決策層的注意力是有限的，無法同時(shí)關(guān)注所有現(xiàn)實(shí)中的變化，因此決策層在面對(duì)現(xiàn)實(shí)變化時(shí)只能不成比例地分配注意力，而最能夠引起社會(huì)廣泛關(guān)注的突發(fā)性焦點(diǎn)事件會(huì)最先吸引到?jīng)Q策層的注意力，從而最先進(jìn)入到政策議程中。重大焦點(diǎn)事件的發(fā)生對(duì)政策演進(jìn)具有顛覆性的驅(qū)動(dòng)作用，它通常會(huì)造成深遠(yuǎn)的社會(huì)影響，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。焦點(diǎn)事件爆發(fā)后，新的政策主體加入進(jìn)來，決策層的注意力被吸引，加速原政策圖景的崩潰，助推政策走向間斷變遷。

2.3 決策層理念：基于對(duì)現(xiàn)實(shí)情境的主動(dòng)思考

不同于焦點(diǎn)事件通過間接影響決策層注意力而引起政策變遷的演變路徑，決策層理念的自我革新會(huì)主動(dòng)誘發(fā)政策變遷。決策層理念革新是指經(jīng)過長期實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累，決策層自身認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有政策的不足，基于現(xiàn)實(shí)狀況主動(dòng)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試或建立新政策［22］。這種理念上的自我革新往往會(huì)通過高層領(lǐng)導(dǎo)的公開講話、人大代表提案等形式表現(xiàn)出來。在中國特色行政生態(tài)體系中，政策子系統(tǒng)對(duì)宏觀政治系統(tǒng)具有高度的依附性，中央政府在具體政策制定過程中扮演著重要角色［15］，因此宏觀系統(tǒng)決策層在很大程度上決定了政策走向［16］?；趯?duì)以往產(chǎn)業(yè)信息的掌握和對(duì)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的科學(xué)研判，宏觀系統(tǒng)決策層會(huì)依據(jù)實(shí)踐的變化作出決策，重新確定政策走向，誘發(fā)政策變遷。

2.4 整合框架：弱制度摩擦場景下的間斷均衡模型

制度摩擦是指約束政策行動(dòng)的制度規(guī)則［8］。決策系統(tǒng)在決策過程中需要承擔(dān)的決策成本和交易成本被稱為“制度成本”，制度成本變化會(huì)導(dǎo)致政策過程穩(wěn)定或變遷［23］。制度成本越高，制度摩擦則越大。我國自上而下、高度集中的決策體制顯著降低了制度成本，使得我國成為一個(gè)弱制度摩擦場景，保證黨和政府對(duì)于社會(huì)訴求的回應(yīng)更為果斷和迅速［6］。Wu［24］的研究證明，我國的決策層通常對(duì)媒體報(bào)道、社會(huì)壓力等形式的沖突所釋放的信號(hào)格外敏感并愿意積極回應(yīng)。此外，弱制度摩擦模式也能保證當(dāng)對(duì)某一問題的傾向發(fā)生革新時(shí)，決策層可以快速形成新的理念并體現(xiàn)在政策議程中。焦點(diǎn)事件和決策層理念不僅可以各自影響政策圖景和政策場域，而且可以通過相互影響共同作用于政策圖景和政策場域的交互。焦點(diǎn)事件能夠引發(fā)社會(huì)輿論，而社會(huì)輿論能得到快速響應(yīng)正是基于黨和政府全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，并且政策進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)議程后仍需要決策層作出最終決策。

整合上述要素，可以得到一個(gè)系統(tǒng)完整的分析框架。外部焦點(diǎn)事件和內(nèi)部決策層理念獨(dú)立或結(jié)合都可以影響決策層的行為，促使現(xiàn)有政策被重新審視，進(jìn)一步影響政策場域和政策圖景的交互，助推政策壟斷的崩潰和政策間斷的發(fā)生。若現(xiàn)有政策可以解決問題，便會(huì)觸發(fā)負(fù)反饋機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)試和修正，政策圖景保持正面，政策場域維持封閉；反之，若現(xiàn)有政策無法解決新問題則會(huì)觸發(fā)正反饋，政策圖景轉(zhuǎn)為負(fù)面，政策場域進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致政策間斷。經(jīng)過修正后，新的間斷均衡分析框架如圖1 所示。

圖1 弱制度摩擦場景下的政策間斷均衡分析框架

3 光伏產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的“間斷—均衡”過程分析

2005 年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》是我國出臺(tái)的首部正式提及光伏/太陽能的能源法，因此可以把2005 年看作是我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的起點(diǎn)。為全面考察自2005 年以來我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的變遷特征，通過以下步驟搜集并梳理相關(guān)政策文本：首先在北大法寶上以“光伏”“光伏產(chǎn)業(yè)”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索；其次在中央相關(guān)部委的網(wǎng)站上搜集和光伏相關(guān)的政策；最后在索比光伏網(wǎng)、環(huán)球光伏網(wǎng)與北極星太陽能光伏網(wǎng)等網(wǎng)站上搜集相關(guān)政策文件進(jìn)行補(bǔ)充。截至2021 年12 月，共收集了185 份中央政策文件，在剔除了政策解讀、政務(wù)新聞報(bào)道、行業(yè)規(guī)定等間接性文件以及草案和征求意見稿后，最終得到33 份相關(guān)性最強(qiáng)的政策文本（以下簡稱“樣本”）1）。以間斷均衡框架作為政策階段劃分的工具，將我國光伏產(chǎn)業(yè)政策研究過程劃分成兩個(gè)間斷期以及3 個(gè)均衡期進(jìn)行分析。同時(shí)，為了解我國光伏企業(yè)數(shù)量的變化趨勢(shì)，通過以下步驟在企查查上搜集整理數(shù)據(jù)：成立時(shí)間選擇在2005—2019 年之間，登記狀態(tài)選擇正常狀態(tài)，關(guān)鍵詞選擇“光伏”“太陽能”；上游企業(yè)包括原料研發(fā)、生產(chǎn)企業(yè)，關(guān)鍵詞為“硅片”，中游企業(yè)為太陽能電池組件制造等企業(yè)，關(guān)鍵詞為“光伏組件”，下游企業(yè)為發(fā)電企業(yè)，關(guān)鍵詞為“電力生產(chǎn)”。經(jīng)過篩選后，共統(tǒng)計(jì)出70 259 家光伏企業(yè)。

3.1 啟動(dòng)內(nèi)部市場政策圖景下的強(qiáng)勢(shì)均衡期（2005—2010 年）

清潔綠色發(fā)展理念的傳播使得可再生能源的應(yīng)用得到前所未有的重視，深刻影響了我國能源利用的趨勢(shì)，在這一背景下，我國可再生能源的利好政策不斷出現(xiàn)，尤其在2005 年《可再生能源法》頒布后，新出臺(tái)的可再生能源產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量上升明顯加快。聚焦到光伏領(lǐng)域，我國光伏產(chǎn)業(yè)起步較晚，市場雛形發(fā)育仍不完全，產(chǎn)業(yè)基本“兩頭在外”，即上游和下游企業(yè)嚴(yán)重依賴國外市場。以2005 年為例，全國（未含港澳臺(tái)地區(qū)。下同）光伏累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量僅為68 MW，光伏企業(yè)共計(jì)161 家，其中中游企業(yè)數(shù)量（79 家）約等于上游（54 家）和下游（28家）企業(yè)數(shù)量之和［25］。2008 年全球金融危機(jī)的爆發(fā)加劇了我國光伏產(chǎn)業(yè)過度依賴海外市場的負(fù)面影響，產(chǎn)業(yè)短板愈發(fā)暴露?；诖耍谜a(bǔ)貼啟動(dòng)光伏內(nèi)部市場的觀念成為政策共識(shí)，政策開始有意識(shí)地向光伏產(chǎn)業(yè)傾斜。2009 年，財(cái)政部、科技部以及國家能源局頒布了《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，對(duì)于列入示范名單的項(xiàng)目，在建設(shè)之初給予50%～70%的補(bǔ)貼，標(biāo)志著初始裝機(jī)補(bǔ)貼成為政策扶持光伏產(chǎn)業(yè)的主要方式。

該時(shí)期政策的主要目的是通過給予企業(yè)初始補(bǔ)貼資金以打開國內(nèi)市場，積極尋求國內(nèi)市場的拓展，啟動(dòng)內(nèi)部市場的正面政策圖景正式確立，政策場域主要集中在全國人大和國家發(fā)改委等中央核心部門，政策圖景穩(wěn)定，形成第一次政策壟斷。

3.2 規(guī)范市場行為政策圖景下的間斷期Ⅰ（2011 年年底—2012 年）

金太陽示范工程從啟動(dòng)即廣受追捧，一期申報(bào)即掀起熱潮，因此該工程也被稱為我國光伏產(chǎn)業(yè)有史以來最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策支持。這項(xiàng)工程的啟動(dòng)顯著提升了國內(nèi)市場的光伏裝機(jī)需求，助推國內(nèi)光伏市場初步建立。2010 年，全國光伏企業(yè)已達(dá)到746 家，累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)893 MW［26］。但金太陽示范工程的弊端也格外顯著：由于采取的是事前補(bǔ)貼模式，不注重后期的發(fā)電，工程建設(shè)的質(zhì)量和過程無法受到有效監(jiān)督，騙補(bǔ)貼、拖工期、以次充好等亂象頻出，產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)重。這一時(shí)期社會(huì)各界對(duì)于金太陽示范工程的評(píng)價(jià)多為負(fù)面，“過度補(bǔ)貼”“缺乏監(jiān)管”“浪費(fèi)資源”等成為補(bǔ)貼政策的新標(biāo)簽。

當(dāng)國內(nèi)市場事前補(bǔ)貼模式遭受質(zhì)疑之時(shí)，國際市場上針對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查成為這一時(shí)期爆發(fā)的焦點(diǎn)事件，加劇了社會(huì)對(duì)這種補(bǔ)貼模式的信任危機(jī)。2011年10月，美國幾家太陽能電池（板）生產(chǎn)商要求對(duì)我國輸美太陽能電池（板）進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，罔顧歐債危機(jī)導(dǎo)致歐洲光伏市場大幅縮水的事實(shí)，而將國際光伏產(chǎn)品價(jià)格的大幅下滑歸咎于我國光伏制造企業(yè)在政策扶持下的傾銷行為，由此揭開了針對(duì)我國光伏產(chǎn)業(yè)“雙反”調(diào)查的序幕。一旦我國敗訴，美國將會(huì)對(duì)我國光伏產(chǎn)品征收高額懲罰性關(guān)稅，會(huì)對(duì)我國光伏制造企業(yè)造成致命打擊。這次“雙反”事件使我國光伏政策制定者意識(shí)到，必須約束國內(nèi)市場中的不規(guī)范行為，控制政策的扶持力度，加強(qiáng)市場行為，與國際規(guī)范模式接軌。由此，政府開始有意識(shí)地調(diào)整補(bǔ)助方式和標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)及社會(huì)公眾等更多的政策行動(dòng)者參與進(jìn)來，導(dǎo)致原有政策圖景趨于崩潰，終止金太陽示范工程、推行更為有效的補(bǔ)貼政策成為大勢(shì)所趨，政策壟斷發(fā)生動(dòng)搖。2011 年7 月，國家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，按照社會(huì)平均投資和運(yùn)營成本，參考太陽能光伏電站招標(biāo)價(jià)格以及我國太陽能資源狀況，實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；2012 年1 月18 日，財(cái)政部、科技部、國家能源局出臺(tái)《關(guān)于做好2012 年金太陽示范工作的通知》，用戶側(cè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2011年第三季度前的9 元/W 調(diào)整為2011 年第四季度的8 元/W 和2012 年的7 元/W。

在這一時(shí)期，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)簡單直接的事前補(bǔ)貼規(guī)模逐漸縮小、力度日益減弱，逐漸被全國統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)所取代，光伏市場行為得到有效約束。規(guī)范市場行為的政策圖景被確立起來，原先的政策壟斷瓦解，政策出現(xiàn)重大間斷。

3.3 促進(jìn)區(qū)域平衡政策圖景下的弱勢(shì)均衡期（2013—2017 年）

2013 年3 月中旬，我國光伏行業(yè)第一家上市公司無錫尚德太陽能電力有限公司宣布破產(chǎn)，釋放出東部地區(qū)光伏產(chǎn)業(yè)滑向失利的危險(xiǎn)信號(hào)，政府由此意識(shí)到全國統(tǒng)一電價(jià)對(duì)于資源稀缺的東部地區(qū)企業(yè)的負(fù)面影響。為縮小東西部企業(yè)的差距，平衡區(qū)域光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策圖景由實(shí)現(xiàn)全國各地統(tǒng)一發(fā)展的轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。2013 年8 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，提到要按照各地不同的太陽能資源條件和建設(shè)成本將全國分為3 類資源區(qū)，電價(jià)分別為0.90 元/kW·h、0.95 元/kW·h 和1.00 元/kW·h，分布式發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼為0.42 元/kW·h。分區(qū)電價(jià)政策出臺(tái)后，上網(wǎng)電價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)整體呈現(xiàn)出逐年下調(diào)的退坡趨勢(shì)（見表1）。雖然補(bǔ)貼逐年退坡，但并未突破原有的政策體系，只是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行了部分適應(yīng)性調(diào)整，因此仍將該時(shí)期歸為均衡期。

表1 2011—2019 年我國集中式光伏電站上網(wǎng)電價(jià)及分布式光伏補(bǔ)貼變化 單位：元/kW·h

這一階段的補(bǔ)貼政策制定以漸進(jìn)調(diào)試和實(shí)踐驗(yàn)證為主，即使面臨一定程度的發(fā)展困境也只是在原有框架下進(jìn)行調(diào)整，政府主要通過負(fù)反饋機(jī)制起到宏觀調(diào)控的作用，而巨大的體制慣性和路徑鞏固了政策壟斷地位，光伏產(chǎn)業(yè)政策既有的均衡狀態(tài)得以延續(xù)。該階段后期補(bǔ)貼逐年降低的趨勢(shì)也為下一時(shí)期政策發(fā)生劇烈間斷積蓄了勢(shì)能。

3.4 倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策圖景下的間斷期Ⅱ（2018 年前后）

2017 年，我國光伏企業(yè)數(shù)量已超過1 萬家，新增并網(wǎng)光伏發(fā)電達(dá)到68.7 GW［27］，形成相當(dāng)龐大的光伏市場。在市場規(guī)模不斷擴(kuò)張的背景下，提升企業(yè)的自我“造血”能力和獨(dú)立應(yīng)對(duì)市場的能力成為長期接受高額補(bǔ)貼的光伏產(chǎn)業(yè)面臨的主要問題，而降低光伏補(bǔ)貼、逐步實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)則成為光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必經(jīng)之路。2017 年，國內(nèi)多晶硅片、電池片和組件的價(jià)格分別同比下降了26.1%、25.7%和33.3%，光伏發(fā)電成本已降至7 元/W 左右，組件成本已降至3 元/W 左右［28］。光伏組件制造成本逐年下降給補(bǔ)貼退坡提供了理論上的可能性?；趯?duì)現(xiàn)狀的綜合考慮和對(duì)未來發(fā)展形勢(shì)的科學(xué)研判能力，政府決策部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)了補(bǔ)貼退坡的趨勢(shì)以及實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的可能性，補(bǔ)貼理念轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)凸顯。2017 年1 月5 日，國家能源局副局長在《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的新聞發(fā)布會(huì)上提到，預(yù)計(jì)到2020 年，通過全社會(huì)的共同努力，如果能夠有效地解決消納問題，風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的［29］。國家能源局新能源司副司長在2018 年4 月通報(bào)我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況時(shí)透露，隨著政策支持和技術(shù)進(jìn)步，光伏成本下降和產(chǎn)品更新?lián)Q代速度不斷加快，10 年間光伏發(fā)電度電成本累計(jì)下降了約90%，有望在三四年內(nèi)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)［28］。在此背景下，2018 年5 月，財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018 年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡稱“‘531’新政”），將2018 年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和分布式光伏補(bǔ)貼下調(diào)0.05 元，不再安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)?！?31”新政給整個(gè)光伏行業(yè)帶來巨大沖擊，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、拓展海外市場，這是中央決策層在倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策圖景下主動(dòng)作出的政策調(diào)整，決策層理念的自我革新促使光伏產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)再次發(fā)生重大間斷。

在這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策退坡短期內(nèi)產(chǎn)生陣痛效應(yīng)，我國新增光伏裝機(jī)量有所下降，2019 年全國僅新增并網(wǎng)光伏發(fā)電17.4 GW，光伏企業(yè)數(shù)量則由11 171 家驟降到6 636 家［30］，但政府及時(shí)跟進(jìn)政策實(shí)施情況，相繼出臺(tái)了《關(guān)于做好光伏發(fā)電相關(guān)工作的緊急通知》《關(guān)于2018 年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)說明的通知》等政策，及時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容，幫助光伏行業(yè)平穩(wěn)度過“陣痛”期。

3.5 實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)政策圖景下的強(qiáng)化均衡期（2019年至今）

伴隨著“531”新政的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)光伏平價(jià)上網(wǎng)的政策思想也被進(jìn)一步強(qiáng)化，滲透到光伏產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，并且深刻影響了補(bǔ)貼政策的走向，之后的政策基本都是“531”新政的延續(xù)及漸進(jìn)調(diào)試，如2019 年4 月，國家發(fā)改委提出要用市場化競價(jià)制度下的指導(dǎo)價(jià)取代標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度；2019 年9 月，進(jìn)一步取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化機(jī)制；2020 年6 月，《關(guān)于2021 年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》正式表明，中央財(cái)政不再對(duì)新建項(xiàng)目補(bǔ)貼，新建項(xiàng)目可自愿通過參與市場化交易形成上網(wǎng)電價(jià)，意味著光伏正式進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代。為保證平價(jià)上網(wǎng)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，政府還出臺(tái)相關(guān)配套政策，以加大金融扶持力度，做好光伏能源的消納工作。在政策的正確引領(lǐng)下,光伏產(chǎn)業(yè)的海內(nèi)外市場都得到了良好拓展與維系，形成了內(nèi)外兼?zhèn)涞氖袌龈窬?。截?019 年年底，我國光伏產(chǎn)量達(dá)34.2 萬t，同比增長32%，2019 年當(dāng)年光伏產(chǎn)品出口總額約207.8 億美元，同比增長29%，自“雙反”以來首次超過200 億美元，光伏產(chǎn)業(yè)成為我國為數(shù)不多能夠同步參與國際競爭并具有產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)［31］。

整體來看，由于政策整體具有較強(qiáng)的延續(xù)性和銜接性，沒有發(fā)生根本性變化，所以將這一時(shí)期劃歸政策均衡期。這一時(shí)期是我國光伏產(chǎn)業(yè)的深化發(fā)展期，政策子系統(tǒng)愈加開放，越來越包容體制外的主體參與到?jīng)Q策環(huán)節(jié)中，同時(shí)公眾的參與意識(shí)和能力不斷提升，在光伏產(chǎn)業(yè)政策制定領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力持續(xù)增強(qiáng)。眾多決策主體形成的多元價(jià)值觀在政策子系統(tǒng)內(nèi)相互碰撞博弈，借助自我平衡和糾正的負(fù)反饋機(jī)制抵消外部環(huán)境變化對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的影響，使得既有的正面政策圖景始終處在動(dòng)態(tài)平衡中，保持了光伏產(chǎn)業(yè)政策的均衡穩(wěn)定。

綜上所述，21 世紀(jì)以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策完成了由啟動(dòng)市場向平價(jià)上網(wǎng)的政策圖景切換，政策變遷呈現(xiàn)出一種非線性、伴有偶發(fā)性和高度不確定性的間斷均衡過程（見表2），具有顯著的間斷均衡特征。

表2 我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷階段及變遷機(jī)制梳理

4 光伏產(chǎn)業(yè)政策間斷式變遷的內(nèi)在邏輯

通過梳理我國光伏產(chǎn)業(yè)政策歷程后可以發(fā)現(xiàn)，政策在2011 年及2018 年前后各經(jīng)歷了一次劇烈間斷，圍繞這兩次間斷的發(fā)生原因及其背后的原因機(jī)制分析如下。

4.1 突發(fā)焦點(diǎn)事件加速舊圖景崩潰和新場域開放

焦點(diǎn)事件的爆發(fā)會(huì)吸引決策層的注意力，助推決策層重新審視現(xiàn)有政策，并加速了原有正面政策圖景的崩潰?！半p反”調(diào)查事件嚴(yán)重縮減了我國光伏產(chǎn)品的海外市場，進(jìn)一步暴露出我國光伏內(nèi)部產(chǎn)能與市場不匹配的問題，加劇了因事前過度補(bǔ)貼而造成的產(chǎn)能過剩，產(chǎn)業(yè)政策啟動(dòng)光伏市場、支持新企業(yè)進(jìn)入光伏行業(yè)的正面政策圖景在焦點(diǎn)事件的爆發(fā)下走向崩潰，政策的負(fù)向反饋逐步產(chǎn)生并持續(xù)增強(qiáng)。舊圖景的崩潰意味著新圖景的建立，新的政策行動(dòng)者加入到政策制定的場域中，政策場域日益開放。補(bǔ)貼政策原有的正面圖景本將政策議程維持在政治子系統(tǒng)中，但在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日益普及下，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體極大地增強(qiáng)了焦點(diǎn)事件傳播的力度。2011年前后“雙反”事件的突然爆發(fā)動(dòng)搖了光伏企業(yè)、光伏用戶等主體的利益，推動(dòng)了傳統(tǒng)封閉決策模式的轉(zhuǎn)型。子系統(tǒng)外部的政策企業(yè)家、反對(duì)者、群眾和社會(huì)組織借助這一焦點(diǎn)事件營造社會(huì)輿論，撬開政治子系統(tǒng)的場域封鎖，促使光伏補(bǔ)貼議題成功“出線”，引起宏觀決策系統(tǒng)的高度重視和緊急處置?；诒Ｕ先嗣窭娴脑瓌t，宏觀系統(tǒng)必然會(huì)快速回應(yīng)市場和公眾需求，探索并制定新的產(chǎn)業(yè)政策。在舊政策圖景崩潰和政策場域開放的雙重作用下，政策壟斷由此瓦解，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生快速變遷。

4.2 決策層理念革新引導(dǎo)新場域和新圖景出現(xiàn)

宏觀系統(tǒng)的決策層為應(yīng)對(duì)實(shí)際需要，會(huì)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與時(shí)俱進(jìn)制定科學(xué)可行的政策，引導(dǎo)政策場域和政策圖景發(fā)生交互。光伏產(chǎn)業(yè)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變引發(fā)了決策層對(duì)于當(dāng)前光伏政策適用性的重新思考。2018 年前后，在光伏產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，光伏技術(shù)的快速革新以及光伏市場力量的不斷壯大是誘發(fā)決策層理念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的決定性因素。首先，隨著光伏新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，我國光伏發(fā)電成本實(shí)現(xiàn)了快速下降，這為光伏平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)上的可能性，如2019 年，全國光伏的年均利用時(shí)間為1 169 h，光伏電站建設(shè)成本4.5 元/W，此時(shí)度電成本為0.44 元/度，實(shí)現(xiàn)了快速下降［32］。其次，光伏市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場力量逐年壯大，截至2018 年年底，全國光伏發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1.74 TW，較2017 年新增0.44 TW；全國光伏發(fā)電量為1 775 TW·h，同比增長50%［33］。隨著產(chǎn)業(yè)的日益成熟，市場主體逐漸壯大，政策的過度干預(yù)非但不會(huì)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“助推劑”，而有可能成為阻礙產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展的關(guān)鍵要素。宏觀系統(tǒng)決策層基于技術(shù)上的可行性，根據(jù)市場現(xiàn)實(shí)需要，主動(dòng)轉(zhuǎn)變政策思路，降低政策補(bǔ)貼的力度以增強(qiáng)市場創(chuàng)造活力，提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。在全新政策理念的引導(dǎo)下，政策場域日益開放，中央及地方層面更多的政策行動(dòng)者和利益相關(guān)者加入進(jìn)來，關(guān)注政策的走向和變化。為配合新的政策理念，新的政策圖景也逐漸形成，和擴(kuò)展后的政策場域發(fā)生交互?！?31”新政出臺(tái)后，光伏從業(yè)者紛紛察覺到了光伏補(bǔ)貼的退坡趨勢(shì)和加快補(bǔ)貼退坡的政策導(dǎo)向；地方政府也加入進(jìn)來，積極響應(yīng)中央號(hào)召，出臺(tái)相關(guān)退坡政策和實(shí)施細(xì)則。降低光伏補(bǔ)貼以倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的正面政策圖景被樹立起來，吸引更多政策行動(dòng)者加入進(jìn)來，進(jìn)一步推動(dòng)政策場域擴(kuò)大。

4.3 弱制度摩擦場景下的間斷式變遷

在弱制度摩擦的場景下，突發(fā)性焦點(diǎn)事件和決策層理念的自我革新可以加速政策圖景和政策場域的交互作用，推動(dòng)決策層對(duì)現(xiàn)狀作出快速回應(yīng)。新的決策理念形成后，在我國單一制的政治體制下，制度摩擦被降低，宏觀政治系統(tǒng)可以快速作出決策，推動(dòng)政策發(fā)生革新，以實(shí)現(xiàn)新的政策目標(biāo)。補(bǔ)貼退坡政策出臺(tái)后，迅速成為政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，深刻影響了中央及地方的光伏補(bǔ)貼政策，引起整個(gè)產(chǎn)業(yè)的劇烈動(dòng)蕩。而當(dāng)“雙反”事件已經(jīng)嚴(yán)重影響到光伏產(chǎn)業(yè)的生存狀況時(shí)，為保證光伏行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，持有為人民服務(wù)理念的宏觀系統(tǒng)決策層對(duì)現(xiàn)狀作出快速回應(yīng)，將新的電價(jià)補(bǔ)貼政策納入政策議程，以維持光伏產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定。從表面上看，焦點(diǎn)事件爆發(fā)和決策層理念革新是兩種不同的影響政策變遷的路徑機(jī)制，但在中國語境下政策制定是一個(gè)復(fù)雜的過程，宏觀系統(tǒng)決策層對(duì)政策場域和政策圖景的變動(dòng)具有決定性作用，既可以通過自下而上的方式打破注意力瓶頸，在外部壓力下被動(dòng)作出決策；也可以是決策層主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、轉(zhuǎn)變政策理念和思路，以自上而下的方式推動(dòng)變遷。外部焦點(diǎn)事件爆發(fā)和內(nèi)部理念的自我革新可能同時(shí)出現(xiàn)，并結(jié)合起來共同影響決策，最終對(duì)政策圖景和政策場域的交互產(chǎn)生影響?？傊?，不管是被動(dòng)的焦點(diǎn)事件外部誘發(fā)，還是主動(dòng)的決策理念轉(zhuǎn)變，都體現(xiàn)出了弱制度摩擦場景下的獨(dú)特決策機(jī)制。內(nèi)外部同時(shí)驅(qū)動(dòng)的政策變遷模式拓寬了現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)入決策機(jī)制的路徑，在拓寬政策場域、吸納更多決策主體、提升決策科學(xué)性的同時(shí)，政府的最終決策還保證了決策的集中和高效，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題作出及時(shí)響應(yīng)。

5 結(jié)論與建議

決策層理念革新是推動(dòng)政策變遷的決定性主動(dòng)變量。積極有為的政府可以在焦點(diǎn)事件爆發(fā)后給予快速回應(yīng)，還可能受到產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的影響，通過信息收集和科學(xué)研判主動(dòng)推動(dòng)政策變遷。在政策均衡期，決策層會(huì)保持對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展和國際環(huán)境的持續(xù)關(guān)注、熟悉產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)，為決策理念的轉(zhuǎn)變蓄勢(shì)，當(dāng)這種積累達(dá)到一定階段時(shí)便會(huì)進(jìn)入間斷期，或借助焦點(diǎn)事件的爆發(fā)，或主動(dòng)轉(zhuǎn)變政策導(dǎo)向，以快速推進(jìn)政策變遷。2005—2021 年，我國光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從“兩頭在外”到“內(nèi)外兼?zhèn)洹钡碾A段，產(chǎn)業(yè)鏈條逐漸完善，生產(chǎn)成本不斷降低，市場力量發(fā)展壯大，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)推動(dòng)著政策階段實(shí)現(xiàn)從啟動(dòng)內(nèi)部市場到促進(jìn)區(qū)域平衡再到實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的轉(zhuǎn)變。此外，基于有為政府和較弱的制度摩擦，內(nèi)部決策系統(tǒng)還可以直接推動(dòng)政策變遷，而不必然依賴焦點(diǎn)事件的爆發(fā)。在間斷均衡理論的經(jīng)典框架中，焦點(diǎn)事件是打破中央政府注意力瓶頸、引發(fā)政策間斷的必要條件；但在我國的制度體制中，中央政府亦會(huì)主動(dòng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和不同主體的訴求，通過對(duì)信息的早期收集和科學(xué)研判，積極思考如何運(yùn)用政策工具更加有效地引導(dǎo)、培育和規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，積極而有為的政府是導(dǎo)致我國政策演進(jìn)區(qū)別于許多西方國家的重要原因，使我國有機(jī)會(huì)在潛在的焦點(diǎn)事件出現(xiàn)前即主動(dòng)轉(zhuǎn)變政策圖景，避免負(fù)面事件爆發(fā)。

弱制度摩擦場景有利于決策層快速回應(yīng)焦點(diǎn)事件和直接推動(dòng)政策變遷。在經(jīng)典的間斷均衡理論中，焦點(diǎn)事件爆發(fā)后，要經(jīng)歷包括反對(duì)者、政策游說家以及民眾和社會(huì)組織在內(nèi)的局外人動(dòng)員、宏觀系統(tǒng)注意力被吸引、議程由子系統(tǒng)政治上升到宏觀系統(tǒng)政治等多個(gè)環(huán)節(jié)后才能實(shí)現(xiàn)政策的變遷；而在我國的政治情境下，焦點(diǎn)事件的爆發(fā)可以直接引起中央政府的高度關(guān)注，加速?zèng)Q策過程，通過快速回應(yīng)的方式在最大程度上降低焦點(diǎn)事件帶來的負(fù)面影響。

開放政策場域下的多元主體協(xié)同模式有效地降低了決策風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了決策的科學(xué)性。一方面，政策變遷的決策模式體現(xiàn)了從單一到多元互動(dòng)的變化，政策場域的日益開放意味著多元主體的加入，多元協(xié)同下的決策風(fēng)險(xiǎn)被顯著分擔(dān)，光伏企業(yè)、政策企業(yè)家、公眾等主體被吸納到政策制定的過程中，使得決策可以更加貼合市場現(xiàn)狀，有效解決現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，在更為開放的政策場域中，決策層可以在收集多方主體的意見和建議后及時(shí)對(duì)之前的政策作出適應(yīng)性調(diào)整或糾偏，以回應(yīng)相關(guān)利益主體的訴求，保證決策的科學(xué)性。

基于上述判斷，在未來的產(chǎn)業(yè)政策制定中，應(yīng)當(dāng)特別注意兩個(gè)方面的建設(shè)。一是加強(qiáng)決策部門的信息收集和處理能力。中央政府需要緊密關(guān)注現(xiàn)實(shí)需求和動(dòng)態(tài)，更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)變化的趨勢(shì)，提高決策的科學(xué)性和前瞻性，選擇恰當(dāng)?shù)恼咦冞w時(shí)機(jī)，利用體制優(yōu)勢(shì)及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整。二是擴(kuò)大多方協(xié)同的政策場域。將更多利益主體納入政策場域，充分了解和回應(yīng)不同主體的需求，以此推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)政策體系的健全與優(yōu)化。

注釋：

1）樣本政策文本如附表所示。

附表 2005—2021 年我國光伏產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)計(jì)

附表（續(xù)）