原新，吳京燕，金牛

（南開大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津300071）

我國自1999年進入老齡社會以來，人口老齡化快速演進，積極應(yīng)對人口老齡化不僅關(guān)涉老年人的民生問題，也涉及經(jīng)濟社會的發(fā)展問題。2016年5月27日，習(xí)近平總書記在第十八屆中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)的講話中指出：“滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來應(yīng)對?！闭驹凇皟蓚€一百年”的歷史交匯點，回顧我國老齡政策演變歷程，總結(jié)經(jīng)驗得失，對于增進民生福祉、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，以及落實積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、我國老齡政策的演變歷程

積極應(yīng)對老齡社會問題的本質(zhì)是發(fā)展，是做大“經(jīng)濟蛋糕”；積極應(yīng)對老年人問題的本質(zhì)是民生，是公平分配“經(jīng)濟蛋糕”。前者是后者的基礎(chǔ)，只有不斷增強積極應(yīng)對人口老齡化的財富創(chuàng)造和積累，才有老年人安享晚年的扎實物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，老齡政策包含兩個層面：一是廣義的老齡政策，指老齡社會條件下促進經(jīng)濟社會發(fā)展的公共政策，即涉老政策；二是狹義的老齡政策，指聚焦老年群體，滿足全體老年人日益增長的物質(zhì)文化需要，以實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”為目標和宗旨的公共政策，其中以養(yǎng)老政策為核心。中國老齡政策從狹義的“養(yǎng)”和“醫(yī)”起步發(fā)展，不斷向廣義老齡政策拓展，體系上包括戰(zhàn)略、規(guī)劃、制度、操作性政策四個方面（原新 等，2009）。

（一）萌芽期（1949—1977年）

該時期是新中國成立以來人口增長最快的階段，其間我國人口形態(tài)一直保持年輕型。1977年，我國0～14歲人口比重、15～59歲人口比重和60歲及以上人口比重分別為38.6%，54.4%和7.0%，人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的金字塔型。當(dāng)時社會各界普遍擔(dān)憂的是人口數(shù)量增長過快與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，對于人口年齡結(jié)構(gòu)老化及其后果基本無認知。除《憲法》和《婚姻法》將保護老年人合法權(quán)益納入法律規(guī)定外，僅有嵌于計劃經(jīng)濟體制的零散的與老年人有關(guān)的政策，其主要內(nèi)容是針對城鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的退休待遇規(guī)定和醫(yī)療保障制度，以及對農(nóng)村特困老年人的社會救助幫扶制度，并非現(xiàn)代意義的養(yǎng)老政策。但是該時期的這些零散政策初步體現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的內(nèi)涵，并為后期的老齡政策發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在城鎮(zhèn)，1951年頒布的《勞動保險條例》建立了針對企業(yè)職工的社會保障制度，制定了醫(yī)療待遇、退休條件和退休待遇等方面的規(guī)定。此后，國家陸續(xù)出臺退休政策。1955年，國務(wù)院頒布《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》；1958年，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，為機關(guān)和事業(yè)單位人員創(chuàng)設(shè)公費醫(yī)療和退休制度。這一系列制度的特征是單位或企業(yè)給付全國統(tǒng)一的退休待遇，而其生產(chǎn)經(jīng)營則由國家統(tǒng)負盈虧（吳祖興，2002），即國家-單位制養(yǎng)老，通過這一制度為城鎮(zhèn)公有制庇蔭下的老年群體提供保障（陸杰華 等，2015）。在農(nóng)村，仍然沿襲傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，同時建立社會救濟、五保供養(yǎng)、合作醫(yī)療等制度。1956年正式提出五保制度，對于老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力，無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。為更好地落實五保制度，1958年，黨的八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》明確，通過辦敬老院集中供養(yǎng)無兒女贍養(yǎng)的五保戶。至此，分散供養(yǎng)在人民公社和集中供養(yǎng)在敬老院的五保戶得到兜底性養(yǎng)老和醫(yī)療保障。五保戶以外的農(nóng)村老年人則主要由家庭供養(yǎng)。

（二）建立期（1978—1999年）

改革開放初期，計劃生育政策的實施和人們生育觀念的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致我國人口年齡結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變。截至1999年末，我國60歲及以上老年人口比重達到10%，標志我國步入老齡社會。隨著人口老齡化的發(fā)展，國家對老齡問題的重視程度逐步提高。這一時期，我國積極參與老齡問題世界大會，從中央到地方設(shè)立老齡工作機構(gòu)，并出臺了一系列關(guān)于老年人和老齡工作的法律法規(guī)。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。1994年，原國家計委等部門聯(lián)合印發(fā)《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，為我國老齡政策體系建設(shè)指明了方向。1996年，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過《老年人權(quán)益保障法》。建立社會養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、社會養(yǎng)老服務(wù)制度等市場化改革，成為該時期老齡政策的重要內(nèi)容，現(xiàn)代意義的養(yǎng)老制度建設(shè)由此開始。

1．社會養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度建立

市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型后期，養(yǎng)老和醫(yī)療保障逐步由單位制向社會化過渡，呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次的特征（鄭功成，2018）。在城鎮(zhèn)，企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度改革比國家機關(guān)單位率先一步進行。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，主要提出兩點社會化改革目標：一是建立多層次養(yǎng)老保險制度，包括建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險；二是建立多渠道費用分擔(dān)機制，改變過去完全由國家和企業(yè)承擔(dān)養(yǎng)老保險費用的情況，增加個人主體，實行三方共同負擔(dān)養(yǎng)老保險費用。1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。國務(wù)院于1995年發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，于1997年發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，于1998年發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，逐步確立由單位和個人共同負擔(dān)、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，非繳費型制度逐步向繳費型制度轉(zhuǎn)變。同期，農(nóng)村關(guān)于養(yǎng)老和醫(yī)療保障的具體改革措施較少，僅有1992年民政部印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》確定建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，農(nóng)村養(yǎng)老開始由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老過渡。

2．社會養(yǎng)老服務(wù)制度建立

在計劃經(jīng)濟時期，傳統(tǒng)意義的中國式養(yǎng)老服務(wù)主要體現(xiàn)為以血緣或親緣關(guān)系為紐帶的家庭代際支持養(yǎng)老范式。城鎮(zhèn)老年人福利院和農(nóng)村老年人幸福院等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，都是各級政府用于解決社會孤老等特殊困難群體集中贍養(yǎng)問題的機構(gòu)設(shè)施，主要側(cè)重于發(fā)揮社會救濟功能，而非滿足普通老年人的養(yǎng)老需求。在提出社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，我國現(xiàn)代意義的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)才邁出改革與發(fā)展步伐，主要表現(xiàn)為機構(gòu)投資建設(shè)社會化和機構(gòu)服務(wù)對象社會化。1994年發(fā)布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》指出：“堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的原則。積極建立和完善社會養(yǎng)老保障制度，增加老年人福利設(shè)施，擴大社會化服務(wù)范圍。”1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》指出，要鼓勵、扶持社會組織或個人興辦老年福利院、敬老院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，擴大社會化服務(wù)。隨著社會福利機構(gòu)的發(fā)展日趨旺盛，為更好發(fā)揮社會福利機構(gòu)的社會服務(wù)功能，國家首次將其納入法制化管理監(jiān)督范圍。1999年，民政部頒布實施《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》。

（三）發(fā)展期（2000—2011年）

2000年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強老齡工作的決定》，這是我國老齡工作的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》明確了我國老齡工作的戰(zhàn)略思想、方針、原則和方向，開啟了我國老齡事業(yè)和老齡工作戰(zhàn)略部署和統(tǒng)籌謀劃的發(fā)展步伐，我國老齡政策建設(shè)由此進入快速發(fā)展期。

1．社會養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保險制度的發(fā)展

隨著人口老齡化程度加深，除企業(yè)職工之外的城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)需求日趨增長。該時期，全國實現(xiàn)了基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的人群全覆蓋。在農(nóng)村，2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，確定進行農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險試點，并于2008年基本實現(xiàn)制度全覆蓋；2009年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，首次實現(xiàn)農(nóng)民60歲后領(lǐng)取普惠式養(yǎng)老金。在城鎮(zhèn)，2007年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導(dǎo)意見》；2010年，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過《社會保險法》，標志著覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系走上法治化建設(shè)道路；2011年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的普惠式養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度由此建立。

2．社會養(yǎng)老服務(wù)制度的發(fā)展

2000年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強老齡工作的決定》首次提出：“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制。”隨后，黨和國家分別從機構(gòu)、社區(qū)、居家三方面出臺政策，逐步構(gòu)建起多元養(yǎng)老服務(wù)體系：機構(gòu)層面，民政部于2005年發(fā)布《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，提出多方面制定優(yōu)惠政策、多渠道籌集資金，支持社會辦福利機構(gòu)；社區(qū)層面，國家發(fā)改委、民政部于2007年印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，提出完善社區(qū)老年服務(wù)體系，尤其要做好特殊困難老年群體的社區(qū)服務(wù)遞送；居家層面，全國老齡委辦公室等部門于2008年印發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，提出依托社區(qū)為居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

（四）成熟期（2012年至今）

自進入老齡社會以來，我國人口老齡化加速發(fā)展。“七普”資料顯示，截至2020年11月1日零時，我國老年人口已達2.64億人，老齡化水平達到18.7%，這意味著我國即將進入中度老齡社會。與此同時，人們關(guān)于積極應(yīng)對人口老齡化的認識也在不斷升華，自2012年“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)”被寫入《老年人權(quán)益保障法》以來，黨和國家相繼出臺大量積極應(yīng)對人口老齡化的規(guī)劃性文件。例如：中共中央、國務(wù)院于2016年印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，國務(wù)院于2017年印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，中共中央、國務(wù)院于2019年印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，等等。2020年，黨的十九屆五中全會正式將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。2021年，十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，提出以推動實現(xiàn)適度生育水平、健全嬰幼兒發(fā)展政策和養(yǎng)老服務(wù)體系為重點，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。至此，我國老齡政策體系日趨成熟。

1．老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系日趨完善

該時期我國老齡政策主要關(guān)涉老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系維度。

第一，老齡事業(yè)日趨完善。各領(lǐng)域、各行業(yè)適老化轉(zhuǎn)型升級，其主要體現(xiàn)包括三個方面。其一，繁榮老年消費市場，不斷豐富養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)，推動老齡產(chǎn)品市場繁榮發(fā)展。代表性文件有商務(wù)部于2014年發(fā)布的《關(guān)于推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布的《關(guān)于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費的意見》，工信部、民政部、原衛(wèi)計委于2017年發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》。其二，推進老年宜居環(huán)境建設(shè)，改善老年人生活環(huán)境，幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝，提升老年人健康福祉，促進社會和諧。代表性文件有全國老齡辦等部門于2016年印發(fā)的《關(guān)于推進老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳于2020年印發(fā)的《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難實施方案》，工信部于2020年印發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造專項行動方案》。其三，豐富老年精神文化生活，擴展老年教育的資源供給、發(fā)展路徑和創(chuàng)新機制，滿足日益增長的老年人精神文化需要，積極應(yīng)對人口老齡化。代表性文件有國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，中國老年大學(xué)協(xié)會于2019年印發(fā)的《老年大學(xué)5G智慧校園建設(shè)實施方案（2019—2022）》。

第二，養(yǎng)老服務(wù)體系日趨完善。國務(wù)院于2017年印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方針。該方針與2011年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年（2011－2015年）規(guī)劃綱要》提出的“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”相比有兩大變化：一是改“機構(gòu)為支撐”為“機構(gòu)為補充”，尊重老年人養(yǎng)老意愿，符合現(xiàn)實國情；二是增加“醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”，滿足老年人連續(xù)性醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)需要，推進健康老齡化。2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，合力推進養(yǎng)老服務(wù)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。其一，居家、社區(qū)、機構(gòu)不再割裂，而是各自發(fā)揮優(yōu)勢，融合發(fā)展：機構(gòu)依其專業(yè)化管理運營優(yōu)勢，以社區(qū)為抓手為居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)；居家、社區(qū)以其熟悉的養(yǎng)老環(huán)境為優(yōu)勢，吸引機構(gòu)的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)支持，從而實現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，在醫(yī)養(yǎng)中融入康養(yǎng)理念，前端延伸健康教育、健康檢查和預(yù)防保健，后端拓展康復(fù)護理、長期護理和安寧療護，兼顧老年人健康狀況的共性與個性，既強調(diào)健康老年人的康養(yǎng)，又關(guān)注非健康老年人的醫(yī)養(yǎng)，體現(xiàn)了新時代康養(yǎng)醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2021年，由民政部、國家發(fā)改委印發(fā)的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進一步強調(diào)重點推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，明確提出實施居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)、養(yǎng)老機構(gòu)護理能力提升和應(yīng)急救援能力提升等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程。

2．養(yǎng)老保障體系逐步完善

人口老齡化和高齡化快速演進，催生了多樣化、深層次的養(yǎng)老保障需要。該階段老齡政策的發(fā)展，以促進公平性、滿足多樣化需求為特點。

第一，統(tǒng)一社會基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度體現(xiàn)了制度公平性。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，城鎮(zhèn)非從業(yè)居民和農(nóng)村居民在基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的繳費和待遇方面由此逐步實現(xiàn)統(tǒng)一，從而有利于縮減差距，增進公平，在促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的歷史進程中邁出了關(guān)鍵一步。此外，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的養(yǎng)老金壁壘也被逐步破除。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出終止非繳費型機關(guān)事業(yè)單位退休金制度，并將其與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度合并，變雙軌制為單軌制。此舉有利于企業(yè)減負增效、激勵員工，體現(xiàn)了制度公平性，是加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重大舉措。

第二，構(gòu)建包括基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金三支柱模式的養(yǎng)老保險體系，滿足多樣化養(yǎng)老需求。首先是建立包括職業(yè)年金和企業(yè)年金的第二支柱養(yǎng)老保險。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》。2017年，人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)年金辦法》。第二支柱養(yǎng)老保險通過發(fā)展補充養(yǎng)老保險，分擔(dān)基本養(yǎng)老保險支付壓力。其次是促進以個人自愿儲蓄為主的第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展。2018年，財政部等部門印發(fā)《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，提出實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，通過稅前扣除個人商業(yè)養(yǎng)老保險、賬戶資金收益暫不征稅等方式，鼓勵個人主動為養(yǎng)老儲蓄投資，推動第三支柱養(yǎng)老保險占比提高，加快建立多層次的養(yǎng)老保障體系。

第三，建立長期護理保險制度，滿足深層次養(yǎng)老服務(wù)需求。2016年，人力資源和社會保障部辦公廳出臺《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，選取上海等15個城市開展長期護理保險制度試點。2020年，國家醫(yī)療保障局會同財政部印發(fā)《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，將試點市（區(qū)）擴展至49個，并在制度框架、資金籌集、待遇支付等方面不斷完善，為長期失能人員的基本生活照料和醫(yī)療護理提供堅實的制度保障。

3．老齡社會問題應(yīng)對視角拓寬

人口老齡化是人口發(fā)展的客觀規(guī)律和結(jié)果，而應(yīng)對老齡社會中的問題是積極應(yīng)對人口老齡化的本質(zhì)（黨俊武，2020）。習(xí)近平總書記指出，關(guān)注老齡社會問題，應(yīng)從人的生命周期發(fā)展視角強調(diào)應(yīng)對政策的全面性，從分別與少兒、中青年和老年群體對應(yīng)的生育養(yǎng)育、就業(yè)和養(yǎng)老問題著手，統(tǒng)籌好生育、就業(yè)、退休和養(yǎng)老等政策。

一方面，通過調(diào)整生育政策促進人口長期均衡發(fā)展。2012年以來，中國勞動年齡人口數(shù)量和比重持續(xù)下降。黨的十八大強調(diào)要“促進人口長期均衡發(fā)展”。2013年末和2015年末，國家相繼提出“單獨二孩”政策和“全面二孩”政策。2021年6月，中共中央政治局召開會議提出“三孩政策及配套支持措施”，從生育休假、生育保險、托育服務(wù)、稅收和住房等方面促進生育、養(yǎng)育和教育政策有機銜接，提振育齡婦女生育意愿，保持中國勞動力資源豐富的稟賦優(yōu)勢，減緩人口結(jié)構(gòu)老化的速度，助力人口長期均衡發(fā)展；同期，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，并進行具體部署。

另一方面，通過調(diào)整就業(yè)退休政策促進勞動力市場蓬勃發(fā)展。第一，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，釋放配置型人口紅利；第二，延遲退休政策的相關(guān)工作正在有序展開。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”；2021年，中共中央政治局會議明確“穩(wěn)妥實施漸進式延遲法定退休年齡”，從延展人口機會窗口期的視角助力老年人口紅利開發(fā)。

二、對我國老齡政策的發(fā)展評估

（一）發(fā)展特點

第一，對老齡社會的認知主流化。在萌芽期，老齡政策體現(xiàn)為退休制度和醫(yī)療保障制度，聚焦于老年群體退休后的生活安排。在建立期，老齡政策體現(xiàn)為對養(yǎng)老政策的改革和創(chuàng)新，逐漸建立與國際接軌的養(yǎng)老政策體系。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強老齡工作的決定》表明中國開始關(guān)注老齡社會的經(jīng)濟社會發(fā)展問題。在發(fā)展期和成熟期，人口與經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾從人口數(shù)量增長快轉(zhuǎn)向人口結(jié)構(gòu)老化快，老齡社會形態(tài)從老齡社會演變?yōu)榧磳⑦M入中度老齡社會，老齡問題逐步顯現(xiàn)，人們對老齡問題的認識逐漸深化，老齡政策體系逐步從以養(yǎng)老政策為主延展到兼顧其他維度的涉老政策，從狹義走向廣義，直至上升到國家戰(zhàn)略層面，跳出了單純關(guān)注老年人養(yǎng)老的單向思維?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》等戰(zhàn)略性文件的發(fā)布，意味著中國站在國家發(fā)展的高度審視和謀劃積極應(yīng)對人口老齡化（原新 等，2021a），形成了主流化的老齡社會認知。

第二，老齡政策體系完備化。從空間角度看，我國老齡政策要素齊全，包括戰(zhàn)略、規(guī)劃、制度和操作性文件，從頂層設(shè)計到基層落實，政策體系逐漸完備。目前已基本形成以《憲法》和《老年人權(quán)益保障法》等基本法律為依據(jù)，以《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》等戰(zhàn)略規(guī)劃文件為指導(dǎo)，以養(yǎng)老保障政策、醫(yī)療政策、養(yǎng)老服務(wù)政策為主體，以老年健康支持政策、老年消費政策、老年宜居環(huán)境政策、老年人精神文化政策、老年人社會參與政策、老年人合法權(quán)益保障政策等為支撐的老齡政策體系。從時間角度看，我國老齡政策視野拉長，《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》提出了遠期、中期和近期目標，為積極應(yīng)對人口老齡化提供了前瞻性、戰(zhàn)略性和綜合性的制度保障，為建設(shè)新時代社會主義現(xiàn)代化強國提供了充足動力（原新 等，2021b）。

第三，老齡政策對象豐富化。從全人群角度看，老齡政策對象逐步納入幼兒、青少年和中年群體，目前包含幼兒托育、青少年發(fā)展、中青年生育、老年人養(yǎng)老等方面內(nèi)容，初步體現(xiàn)了我國老齡政策將治理關(guān)口前移，以全生命周期視角積極應(yīng)對人口老齡化的科學(xué)內(nèi)涵。從老年群體內(nèi)部角度看，老齡政策服務(wù)對象覆蓋范圍擴大，由以往主要集中于城鎮(zhèn)職工群體、城市“三無”和農(nóng)村“五?！钡壤щy老年群體擴展至全體老年人。一方面，基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度全覆蓋。截至2020年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為45 638萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為54 244萬人。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)范圍不斷擴展，主要表現(xiàn)為發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、積極培育居家養(yǎng)老服務(wù)、促進機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效、有效拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等。

第四，老齡政策主體多元化。老齡政策中體現(xiàn)的老齡社會治理從以往單純依靠宏觀層面的國家和微觀層面的家庭，到除此之外還重視中觀層面的社會和微觀層面的個人，逐步形成國家、社會、家庭和個人多元共治的趨勢，營造了老齡社會治理的統(tǒng)一戰(zhàn)線和共同應(yīng)對的思想氛圍。老齡政策相關(guān)部門增多。2018年，我國組建國家衛(wèi)生健康委，并內(nèi)設(shè)老齡健康司，負責(zé)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年健康服務(wù)體系相關(guān)工作；同年，民政部設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)司，負責(zé)老年人福利補貼制度和養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)工作；此外，還有人力資源和社會保障部的養(yǎng)老保險司負責(zé)基本養(yǎng)老保險政策，國家醫(yī)療保障局的待遇保障司負責(zé)長期護理保險制度改革方案并組織實施；其他各部門的離退休干部局負責(zé)離退休干部的老齡相關(guān)工作。同時，老齡政策跨部門協(xié)作增加，全國老齡工作委員會的部門數(shù)量由最初的22個增加至31個，老齡政策日趨復(fù)雜化和多維度。

（二）不足之處

第一，老齡政策內(nèi)容發(fā)展不充分。在老齡社會條件下，少子化和長壽化帶來的少兒人口和老年人口、撫養(yǎng)者和被撫養(yǎng)者、勞動年齡人口數(shù)量和質(zhì)量的變化，正在形成全新的生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)、儲蓄和投資結(jié)構(gòu)、撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)、人力資源和人力資本結(jié)構(gòu)，并將對供給側(cè)的勞動力、資本、技術(shù)進步，需求側(cè)的消費、投資、進出口產(chǎn)生重大影響。而現(xiàn)有的老齡政策主要解決人口老齡化帶來的社會問題，集中于老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利、權(quán)益和教育等方面，政策關(guān)注角度從側(cè)面?zhèn)鬟_了老年人是社會負擔(dān)的消極信號。老齡政策在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展不足，與促進經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系不緊密，有可能導(dǎo)致錯過老齡社會治理的戰(zhàn)略期，錯失老齡社會治理主動權(quán)，面臨經(jīng)濟增長潛力下降的風(fēng)險。

第二，老齡政策主體協(xié)同不到位。在老齡社會條件下，國家、社會、家庭和個人共同發(fā)力才能更好地積極應(yīng)對人口老齡化（吳玉韶 等，2021）。但由于職責(zé)不明晰、協(xié)作機制不合理、資金保障不到位、積極主動應(yīng)對人口老齡化的意識淡薄等原因，目前我國老齡政策各領(lǐng)域主體協(xié)同不足。

第三，老齡政策施策過程不規(guī)范。科學(xué)的政策過程包括政策的調(diào)研、制定、實施、監(jiān)督、評估和反饋。在政策制定環(huán)節(jié)，涉老部門多樣化，表明黨和政府高度重視老齡工作，但由于各部門的定位和分工不同，政策制定的出發(fā)點和目的可能存在分歧。在政策實施環(huán)節(jié)，政策制定時的分歧會導(dǎo)致基層組織老齡政策實施困難。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策為例，國家衛(wèi)生健康委、民政部、人力資源和社會保障部均涉及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合業(yè)務(wù)，多部門分別管理，會導(dǎo)致醫(yī)療與養(yǎng)老業(yè)務(wù)條塊割裂和交叉重疊。對于醫(yī)保報銷而言，老年人在醫(yī)院的花費可通過醫(yī)保按比例報銷，但在養(yǎng)老機構(gòu)中的就醫(yī)費用卻難以報銷，從而陷入“養(yǎng)老報銷治病費用難，治病報銷養(yǎng)老費用難”的困境。此外，我國老齡政策還未建立完整的監(jiān)督、評估和反饋機制，無法及時有效地檢驗和干預(yù)政策實施效果。

第四，老齡政策地區(qū)發(fā)展不平衡。一方面，我國經(jīng)濟社會的城鄉(xiāng)二元特征導(dǎo)致老齡政策體系存在城鄉(xiāng)倒置格局。根據(jù)“七普”資料，截至2020年11月1日零時，我國城鎮(zhèn)60歲及以上人口占比為15.82%，農(nóng)村為23.81%，農(nóng)村人口老齡化程度更高。但我國的老齡政策供給更偏向于城鎮(zhèn)。制度建設(shè)如基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度和長期護理保險制度等，服務(wù)供給如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、老年教育服務(wù)和休閑娛樂服務(wù)等主要集中在大中城市，基本公共服務(wù)均等化程度較低（李志宏，2020）。另一方面，老齡政策在不同經(jīng)濟區(qū)域之間發(fā)展不平衡，東部發(fā)達地區(qū)的老齡政策相對完備，中西部欠發(fā)達地區(qū)的老齡政策相對稀少，東部和中西部地區(qū)農(nóng)村之間的老齡政策差距更大。這種區(qū)域不平衡使得不同地區(qū)的老年群體難以平等共享發(fā)展成果。

三、推動老齡政策發(fā)展的對策建議

（一）拓展經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)容，挖掘老齡經(jīng)濟活力

人口老齡化關(guān)涉經(jīng)濟社會發(fā)展問題，要堅持積極應(yīng)對人口老齡化與促進經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合，把積極應(yīng)對人口老齡化融入經(jīng)濟社會發(fā)展各要素中，在勞動力、資本、技術(shù)進步、消費和投資等各方面體現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化的視角。勞動力方面，一是提高勞動參與率，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，消除在就業(yè)方面的年齡、性別、地域和行業(yè)歧視，完善職業(yè)培訓(xùn)體系，實施終身就業(yè)促進，延續(xù)老齡社會背景下的數(shù)量型人口紅利；二是提升勞動生產(chǎn)率，深入實施健康中國戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略，提高出生人口素質(zhì)，提升勞動力質(zhì)量，構(gòu)建老有所學(xué)的終身學(xué)習(xí)體系，挖掘質(zhì)量型人口紅利。資本方面，一是擴大總量，通過稅收優(yōu)惠政策激勵中青年個體跨生命周期配置養(yǎng)老資產(chǎn)，通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新開發(fā)適合老年群體的資產(chǎn)組合；二是優(yōu)化存量，維護金融性養(yǎng)老資產(chǎn)的資本安全，規(guī)范資本運作，拓展資本保值增值渠道，促進老齡社會資本經(jīng)濟與實體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。技術(shù)進步方面，提高全要素生產(chǎn)率，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推動老齡社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。消費方面，挖掘老年消費市場潛力，推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育老齡社會經(jīng)濟發(fā)展新動能。投資方面，做好前期老齡市場調(diào)研，從需求側(cè)規(guī)劃供給側(cè)投資，合理分配基礎(chǔ)端、中端和高端養(yǎng)老資源。

（二）推進主體協(xié)作發(fā)力，營造積極應(yīng)對人口老齡化的整體氛圍

中國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，貫徹落實積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略是一項全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的系統(tǒng)工程，需要國家、企業(yè)、社會、家庭和個人共同努力，形成上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制。國家層面：營造全民共同積極應(yīng)對人口老齡化氛圍，進行前瞻性頂層設(shè)計，加大對老齡產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)力度，培育人們的終身養(yǎng)老意識，為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基本保障和服務(wù)；改革創(chuàng)新老年人收入保障制度，解決區(qū)域老齡政策差異性問題，發(fā)揮有為政府的積極作用。社會層面，樹立和培育積極老齡觀，引導(dǎo)大眾積極看待老齡社會、積極看待老年人和老年期生活，加強老年宜居環(huán)境建設(shè)，增強互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)對老年人的包容性，弘揚敬老孝老愛老的傳統(tǒng)美德。企業(yè)層面：積極發(fā)揮市場的作用，引導(dǎo)其有序參與政府主導(dǎo)的養(yǎng)老和托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營；探索發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟，科學(xué)定位發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)老齡服務(wù)和產(chǎn)品的供需精準匹配。家庭層面，重視發(fā)揮家庭在老齡社會的核心紐帶作用，通過輿論引導(dǎo)提高子女對老年人精神心理需求的重視程度，激勵子女為老人購買養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。個人層面，牢固樹立全面發(fā)展和終身發(fā)展理念，引導(dǎo)個人在青年、中年期有規(guī)劃地進行健康、知識和財富準備，在老年期重視社會參與，深度開發(fā)老年人力資源。

（三）推動過程規(guī)范有效，切實保障老齡政策的實施效果

老齡政策涉及范圍廣，無法依靠單個部門獨立完成。因此，要始終將中央政策作為最高施政標準，明晰各部門職責(zé)與權(quán)力，在此基礎(chǔ)上各部門相互配合，協(xié)同運作，推進對老齡政策的綜合協(xié)同監(jiān)管。具體而言：第一，確定統(tǒng)籌管理部門，明確直接涉及部門的職責(zé)分工，建立多部門橫向協(xié)調(diào)機制，加強政策制定與實施過程中各部門之間的溝通；第二，制定養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標準和評價體系，構(gòu)建政府、機構(gòu)、行業(yè)、社會四方統(tǒng)籌協(xié)作的全方位監(jiān)管格局，強化對老齡政策落實情況的督管力度；第三，完善評估機制，建立老齡政策中期評估、總評估工作機制，將評估結(jié)果作為績效考核的重要指標，結(jié)合大數(shù)據(jù)收集群眾反饋意見，總結(jié)優(yōu)秀經(jīng)驗并適度推廣普及，切實保障老齡政策的實施效果。

（四）提高全國統(tǒng)籌水平，特別注重增強鄉(xiāng)村老年人的獲得感

第一，積極發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在老齡政策實施過程中的“主心骨”作用，更好地組織、宣傳、凝聚和服務(wù)農(nóng)村老年群體。第二，深入貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善村容村貌，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。第三，學(xué)習(xí)全國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作典型經(jīng)驗，積極探索發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老模式、智慧信息化養(yǎng)老模式，完善農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系，組建農(nóng)村護理院、衛(wèi)生站等的志愿服務(wù)隊，定期為農(nóng)村留守老年人開展預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護理等上門關(guān)愛服務(wù)。第四，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，重視農(nóng)民工群體職業(yè)流動性強所導(dǎo)致的養(yǎng)老保險繳費中斷和銜接問題，推進農(nóng)民工群體的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。